Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale,
MACHET (Jacques)
RAPPORT 58 (98-99), Tome II - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Table des matières
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TRAVAUX DE LA COMMISSION
- I. AUDITION DE M. JEAN-PAUL PROBST, PRÉSIDENT DE LA CAISSE NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES
- II. AUDITION DE M. PIERRE-LOUIS RÉMY, DÉLÉGUÉ INTERMINISTÉRIEL À LA FAMILLE
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I. LA FAMILLE : UNE BRANCHE EN EXCÉDENT
- A. LA BRANCHE FAMILLE DEVRAIT ÊTRE EXCÉDENTAIRE EN 1999
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B. UN MONTAGE FINANCIER COMPLEXE ET INUTILE
- 1. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 compense le retour à l'universalité des allocations familiales par la prise en charge par l'Etat de l'allocation de parent isolé (API)
- 2. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 conduit à une légère diminution de l'excédent prévisionnel de la branche famille
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II. UNE POLITIQUE FAMILIALE EN TROMPE-L'OEIL
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A. D'UN PLAFOND À L'AUTRE...
- 1. Le rétablissement de l'universalité des allocations familiales confirme le bien-fondé des positions exprimées par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998
- 2. La diminution du plafond du quotient familial constitue un recul important de la politique familiale menée depuis la Libération
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B. DES MESURES LARGEMENT " AUTOGAGÉES "
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1. Le Gouvernement a pris des mesures positives en faveur des familles
- a) L'extension du bénéfice de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) aux familles d'un enfant
- b) Le relèvement de l'âge limite d'ouverture du droit aux prestations familiales de 19 à 20 ans
- c) La revalorisation des loyers plafonds de l'allocation de logement familiale
- d) L'augmentation des moyens accordés à l'action sociale
- 2. Le financement de ces mesures positives s'effectue par des économies réalisées au détriment des familles
-
1. Le Gouvernement a pris des mesures positives en faveur des familles
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A. D'UN PLAFOND À L'AUTRE...
N° 58
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 10 novembre 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME
II
FAMILLE
Par M. Jacques MACHET,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Dominique Larifla, Henri Le Breton,
Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges
Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet,
André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt,
Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès,
André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros :
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1106
,
1147
,
1148
et T.A.
192
.
Sénat
:
50
et
56
(1998-1999).
|
Sécurité sociale. |
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DE M. JEAN-PAUL PROBST, PRÉSIDENT DE LA CAISSE NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES
Réunie le
mercredi 21 octobre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la commission a
procédé à
l'audition de M. Jean-Paul Probst,
président de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF)
.
M. Jean-Paul Probst
a rappelé que le Conseil d'administration de
la CNAF avait émis un avis positif par 10 voix sur 33 sur le projet de
loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Il a
ajouté qu'il y avait eu en outre 8 votes négatifs, 13 abstentions
et 2 prises d'acte.
Soulignant que le climat dans lequel s'était déroulé le
débat sur le projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999 au sein du conseil d'administration était plus serein
que l'année précédente, marquée par la mise sous
condition de ressources des allocations familiales,
M. Jean-Paul Probst
a fait part de la satisfaction du conseil d'administration à
l'égard des mesures positives contenues ou incluses dans le projet de
loi : retour à l'universalité des allocations familiales,
généralisation de l'allocation de rentrée scolaire (ARS),
recul de 19 à 20 ans de l'âge limite pour l'ouverture du droit aux
prestations familiales, revalorisation des aides au logement et augmentation
des moyens financiers de l'action sociale de la branche famille.
M. Jean-Paul Probst
a indiqué que le projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 1999 soulevait néanmoins un
certain nombre d'interrogations et comprenait plusieurs incertitudes.
Il a tout d'abord évoqué la question de l'éventuelle
non-compensation des exonérations de charges sociales patronales au
titre de la réduction du temps de travail. Rappelant que toute
exonération de charges sociales devait être compensée par
l'Etat depuis juillet 1994,
M. Jean-Paul Probst
a déploré
que la loi d'orientation et d'incitation relative à la réduction
du temps de travail ait été assortie d'une déclaration du
Gouvernement ne prévoyant qu'une compensation partielle des
exonérations de charges sociales qu'elle comportait. Il a jugé
cette situation inacceptable pour trois raisons : premièrement, elle
dérogeait à la loi du 25 juillet 1994, deuxièmement,
elle modifiait les règles du jeu selon des critères que les
partenaires sociaux ne maîtrisaient pas, enfin, elle créait un
précédent fâcheux en matière de mécanismes
d'exonération.
M. Jean-Paul Probst
a indiqué que, selon les dernières
informations qui lui avaient été communiquées par le
ministère de l'emploi et de la solidarité, l'Etat s'engageait
à compenser seulement les deux tiers des exonérations de charges
sociales résultant de la réduction du temps de travail.
M.
Jean-Paul Probst
a conclu que cette compensation, qui ne portait pas sur la
totalité des exonérations de charges sociales, n'était pas
satisfaisante.
Evoquant une autre disposition du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999 qui avait suscité un certain
débat au sein du Conseil d'administration de la CNAF,
M. Jean-Paul
Probst
a attiré l'attention de la commission sur le taux de
revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales
décidée par le Gouvernement. Il a rappelé que la base
mensuelle des allocations familiales -à partir de laquelle sont
calculées les prestations familiales- avait été
revalorisée de 1,3 % au 1
er
janvier 1998 alors que
les prévisions actualisées d'inflation pour l'année 1998
s'établissaient à 0,8 % ; le Gouvernement avait donc
choisi de rattraper ces 0,5 % de gain de pouvoir d'achat sur la
revalorisation prévue au 1
er
janvier 1999, laquelle
s'établissait finalement à 0,7 % pour une inflation
prévisionnelle de 1,2 %. Il a jugé cette revalorisation
insuffisante et il s'est étonné que le Gouvernement ait fait le
choix de revaloriser de 1,2 % les pensions de retraite et de 0,7 %
seulement les prestations familiales.
Evoquant le report de 10 à 11 ans et de 15 à 16 ans des
majorations pour âge des allocations familiales,
M. Jean-Paul
Probst
a considéré que cette mesure serait difficilement
explicable aux familles et il a regretté que l'on renonce ainsi à
poursuivre l'effort nécessaire en faveur des intéressés.
M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille
, a considéré
que la prise en charge de l'allocation de parent isolé (API) par le
budget de l'Etat apparaissait avant tout comme un moyen de financer le retour
à l'universalité des allocations familiales par la diminution du
plafond du quotient familial.
Il s'est demandé si, eu égard à l'excédent
prévisionnel de la branche famille en 1999, ce montage financier
s'imposait véritablement. Il a souhaité connaître les
engagements obtenus par la CNAF quant à la pérennité de la
prise en charge par l'Etat de l'API.
M. Jacques Machet
a interrogé M. Jean-Paul Probst sur
l'appréciation que celui-ci portait, au regard des objectifs de la
politique familiale, sur la diminution du plafond du quotient familial
prévue par la loi de finances pour 1999.
Evoquant l'excédent que devrait connaître la branche famille
à la fin de l'année 1999,
M. Jacques Machet
a
demandé si ce dernier serait mis en réserve au profit de ladite
branche. Il s'est enquis des risques d'une éventuelle ponction sur cet
excédent pour financer le déficit des autres branches et il a
interrogé
M. Jean-Paul Probst
sur l'utilisation de cet
excédent.
Enfin, il a souhaité connaître les propositions de la CNAF pour
simplifier le système des prestations familiales et pour clarifier les
actions financées par le fonds national d'action sociale.
M. Jean Delaneau, président
, a demandé à M.
Jean-Paul Probst quelles réflexions lui inspirait la création,
par le Gouvernement, d'une délégation interministérielle
à la famille.
En réponse à M. Jean Delaneau,
M. Jean-Paul Probst
a
considéré que la création d'une telle
délégation était, en principe, une bonne idée, dans
la mesure où la politique familiale reposait sur une multitude de
dispositifs et d'intervenants et où elle présentait
indéniablement un caractère transversal. Il a indiqué
qu'il entendait juger le délégué interministériel
à la famille sur ses actions.
En réponse à M. Jacques Machet,
M. Jean-Paul Probst
a
rappelé que la mise sous conditions de ressources des allocations
familiales s'était traduite par la suppression de cette prestation pour
350.000 familles et la perception d'une allocation différentielle pour
35.000 autres familles. Il a constaté que la diminution du plafond du
quotient familial avait été présentée par le
Gouvernement comme la nécessaire contrepartie du retour à
l'universalité des allocations familiales. Après avoir
ajouté que la CNAF s'était efforcée de définir un
mécanisme permettant de transférer du budget de l'Etat vers la
CNAF les sommes ainsi perçues au titre de la diminution du quotient
familial,
M. Jean-Paul Probst
a précisé que le choix
s'était finalement porté sur une prise en charge par l'Etat de
l'API dont le montant représentait une dépense équivalente
aux rentrées fiscales induites par la diminution du plafond du quotient
familial. Il a relevé qu'il ne disposait d'aucune garantie
particulière quant à la pérennité de la prise en
charge par l'Etat de l'API.
Evoquant l'excédent prévisionnel de la CNAF en 1999,
M.
Jean-Paul Probst
a souligné que celui-ci reposait sur des
hypothèses macro-économiques très favorables (1,2 %
d'inflation, 2,7 % de croissance et 4,3 % de croissance de la masse
salariale). Il a noté qu'il conviendrait d'observer si ces
hypothèses se réalisaient effectivement.
M. Jean-Paul Probst
a considéré que l'affectation des
excédents futurs de la branche famille au fonds de réserve pour
les retraites, créé par le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999, violerait le principe de
séparation des branches de la sécurité sociale. Il s'est
élevé contre l'éventualité d'une telle pratique qui
renouerait avec les " démons du passé ", lorsque les
dérapages de certaines branches se faisaient au détriment de la
politique familiale.
S'agissant de la prise en charge par l'Etat de l'API,
M. Jean-Paul
Probst
a fait observer que certaines organisations syndicales craignaient
que cette mesure n'aboutisse à terme à une fusion de l'API et du
revenu minimum d'insertion (RMI), ce qui serait inacceptable.
Evoquant l'utilisation des excédents éventuels de la branche
famille dans les prochaines années,
M. Jean-Paul Probst
a
distingué trois priorités : une meilleure prise en charge des
grands enfants, de la petite enfance et une amélioration des prestations
logement.
M. Jean-Paul Probst
a également déclaré que la
CNAF, contrairement à certaines associations familiales, n'avait jamais
demandé l'abaissement du plafond du quotient familial.
Considérant que l'évaluation de l'action sociale menée par
la branche famille devait être encore affinée,
M. Jean-Paul
Probst
a indiqué que serait adopté, avant la fin de
l'année, un avenant consacré à l'action sociale dans la
convention d'objectifs et de gestion liant la CNAF et l'Etat. Il a
précisé que cet avenant comprendrait des outils et des techniques
d'évaluation.
Après avoir rappelé que les actions menées au niveau local
par les caisses d'allocations familiales s'effectuaient sous la double tutelle
de la CNAF et des directions régionales de l'action sanitaire et sociale
(DRASS),
M. Jean-Paul Probst
a souligné que l'évaluation
devait être de plus en plus qualitative et a regretté que le
décret relatif aux mécanismes d'évaluation de l'action
sociale, prévu par la loi famille de juillet 1994, ne soit toujours pas
paru.
M. Jean-Paul Probst
s'est également dit favorable à une
simplification des prestations logement dont la législation
s'avérait excessivement complexe.
M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers
généraux et de l'assurance maladie
, a souhaité
connaître l'impact sur les recettes de la branche famille d'une
diminution d'un point de la croissance de la masse salariale. Il a
interrogé M. Jean-Paul Probst sur la position de la
Confédération française des travailleurs chrétiens
(CFTC) à l'égard de la réforme des cotisations patronales
de sécurité sociale.
Après avoir indiqué que la réponse à la
première question de M. Charles Descours nécessitait une
évaluation chiffrée,
M. Jean-Paul Probst
a affirmé
que la CFTC était favorable à un élargissement de
l'assiette des cotisations patronales. Il a cependant considéré
qu'une éventuelle décision sur le sujet devait être
précédée d'une large concertation, de simulations
approfondies et d'une démarche auprès de nos partenaires
européens afin de favoriser un minimum de convergence sur ces questions.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse
, s'est
interrogé sur les conséquences de la proposition de loi relative
au pacte civil de solidarité (PACS) sur la politique familiale et les
prestations versées par la branche famille. Il a considéré
que la diminution du plafond du quotient familial répondait à une
préoccupation essentiellement idéologique et n'était en
rien justifiée par la situation financière de la branche famille.
Il a souhaité connaître les répercussions sur le pouvoir
d'achat des familles de la mise sous condition de ressources des allocations
familiales puis de l'abaissement du plafond du quotient familial.
Après avoir déclaré qu'il convenait de favoriser le
développement de petites structures pour la garde des enfants,
M.
Alain Gournac
a dénoncé la multiplication des normes qui
tuait toute initiative en faveur de l'accueil de la petite enfance. Il a
considéré qu'il convenait de simplifier le fonctionnement des
relais assistantes-maternelles mis en place par les caisses d'allocations
familiales et il s'est inquiété de la disparition progressive des
conseillères en économie familiale et sociale.
Après avoir rappelé le succès rencontré par
l'allocation parentale d'éducation (APE),
M. Jean Chérioux
a souhaité connaître l'évolution et les perspectives de
cette prestation.
M. Guy Fischer
a souhaité savoir si l'extension des allocations
familiales aux familles d'un enfant était un projet envisageable. Il
s'est inquiété de la crise que connaissaient beaucoup de centres
sociaux, frappés par la diminution des participations financières
des caisses d'allocations familiales.
M. Martial Taugourdeau
a souligné les effets pervers de certaines
pratiques des caisses d'allocations familiales en matière d'avances et
de remboursement de trop-perçus. Il a jugé que les
prélèvements effectués à ce titre sur les
versements ultérieurs de prestations familiales accroissaient souvent
les difficultés des familles concernées. Il s'est
inquiété du devenir des assistantes sociales des caisses
d'allocations familiales.
En réponse à M. Alain Vasselle,
M. Jean-Paul Probst
a
précisé que la CNAF n'avait pas été saisie
officiellement de la proposition de loi relative au pacte civil de
solidarité. Il a cependant jugé que ce texte était
susceptible de provoquer des difficultés pratiques considérables
pour toutes les branches de la sécurité sociale.
M. Jean-Paul Probst
a également considéré que la
mise sous condition de ressources des allocations familiales n'était pas
véritablement nécessaire au rééquilibrage de la
branche famille. Il s'est dit convaincu que si l'objectif avait
été uniquement de rééquilibrer la branche, d'autres
mesures auraient été envisageables. Il a jugé que la
diminution du plafond du quotient familial apparaissait comme un moyen de
financer l'opération correctrice que constituait le
rétablissement de l'universalité des allocations familiales.
Après avoir noté qu'il n'existait pas d'étude concernant
l'éventuelle baisse de pouvoir d'achat des familles concernées
par les dispositions votées dans la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1998,
M. Jean-Paul Probst
a
souligné que certaines familles avaient été victimes de
l'effet conjugué de la suppression des allocations familiales, de la
diminution de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) et de
l'abaissement de la déduction fiscale pour les emplois à
domicile. Il a considéré que la diminution du plafond du quotient
familial se ferait sentir avec un certain décalage dans le temps et que
cette mesure toucherait essentiellement les classes moyennes.
En réponse à M. Alain Gournac,
M. Jean-Paul Probst
a
reconnu que la multiplicité des normes constituait un véritable
problème, qui n'était cependant pas du ressort des caisses
d'allocations familiales mais du ministère de l'emploi et de la
solidarité. Après avoir pris bonne note des remarques de M. Alain
Gournac concernant les relais assistantes-maternelles, il a
précisé que le rôle des assistantes sociales des caisses
d'allocations familiales évoluerait vers la prévention et vers
des missions proches de celles des conseillères en économie
familiale et sociale.
En réponse à M. Jean Chérioux,
M. Jean-Paul Probst
a indiqué que l'allocation parentale d'éducation concernait
500.000 bénéficiaires environ et que cette prestation
était demandée de plus en plus fréquemment à taux
plein et de plus en plus rarement à taux partiel.
En réponse à M. Guy Fischer,
M. Jean-Paul Probst
a fait
valoir que le versement des allocations familiales dès le premier enfant
ne pouvait s'effectuer à enveloppe financière constante. Evoquant
la crise que connaissent certains centres sociaux, il a souligné que les
caisses d'allocations familiales ne se désengageaient pas mais qu'elles
préféraient désormais financer des projets plutôt
que des structures.
En réponse à M. Martial Taugourdeau,
M. Jean-Paul Probst
a
indiqué qu'il avait proposé aux pouvoirs publics des
mécanismes permettant de limiter la part des prestations familiales
pouvant donner lieu à récupération de trop-perçus.
Il a considéré qu'il s'agissait là d'une véritable
question de survie pour un certain nombre de familles.
II. AUDITION DE M. PIERRE-LOUIS RÉMY, DÉLÉGUÉ INTERMINISTÉRIEL À LA FAMILLE
Réunie le
mercredi 14 octobre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la commission a
procédé à
l'audition de M. Pierre-Louis Rémy,
délégué interministériel à la famille,
sur le
projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 1999
.
M. Pierre-Louis Rémy
a tout d'abord fait valoir que toutes les
familles étaient utiles à la société et que la
famille constituait un espace de solidarité et de construction des
repères pour l'enfant. Il était par conséquent de la
responsabilité de la collectivité d'apporter son appui aux
familles.
Evoquant le projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 1999,
M. Pierre-Louis Rémy
a indiqué que le
volet famille de ce texte comportait trois éléments : tout
d'abord, le retour à l'universalité des allocations familiales,
ensuite un souci de justice qui se traduisait par des mesures diverses
(relèvement de 19 à 20 ans de l'âge limite d'ouverture
du droit aux prestations familiales, extension du bénéfice de
l'allocation de rentrée scolaire aux familles d'un enfant, exclusion des
majorations pour âge des allocations familiales des ressources prises en
compte pour calculer le revenu minimum d'insertion (RMI) et diminution du
plafond du quotient familial), enfin la volonté d'aider les parents dans
leur fonction parentale.
M. Pierre-Louis Rémy
a précisé que la
volonté d'aider les parents dans leur fonction parentale se manifestait
par une augmentation des crédits du Fonds national d'action sociale de
la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), le financement d'un
réseau d'appui, d'écoute et de soutien aux parents, et des
actions visant à favoriser une meilleure articulation entre vie
professionnelle et vie familiale.
S'agissant de la conciliation entre vies professionnelle et familiale,
M.
Pierre-Louis Rémy
a considéré qu'il convenait à
la fois de renforcer les services d'accueil aux petits enfants et de prendre de
nouvelles initiatives dans le contexte créé par la
réduction du temps de travail.
Evoquant la nécessité d'aider les parents dans leur vie
quotidienne, le délégué interministériel à
la famille a mis particulièrement l'accent sur les actions menées
dans le domaine du logement, notamment sur l'augmentation des aides.
Enonçant les axes de travail de la délégation
interministérielle à la famille,
M. Pierre-Louis
Rémy
a souligné qu'il convenait de mener un effort
particulier en faveur des jeunes adultes, qui appartenaient à une
tranche d'âge pour laquelle il était parfois difficile de
concilier le besoin d'aide et le respect du désir légitime
d'autonomie. Après avoir relevé la part croissante qu'occupaient
les personnes âgées dans notre société et le
rôle des solidarités inter-générationnelles, il
s'est dit convaincu de la nécessité d'imaginer des
mécanismes permettant une meilleure articulation entre solidarité
collective et solidarité familiale.
M. Jacques Machet
,
rapporteur pour la famille,
a interrogé
M. Pierre-Louis Rémy sur les actions que ce dernier entendait mener
concrètement, les propositions qu'il comptait formuler au Gouvernement
et les moyens dont il disposait. Il a souhaité savoir quelle serait
véritablement la mission du comité interministériel de la
famille, et selon quelle fréquence celui-ci se réunirait.
M. Jacques Machet
s'est également interrogé sur
l'utilisation qui pourrait être faite des excédents structurels
que devrait connaître la branche famille en 1999, 2000 et 2001. Il s'est
demandé, au regard de ces excédents, quelle pouvait être la
justification de la mise sous conditions de ressources des allocations
familiales et de la diminution du quotient familial.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard
a dénoncé le manque de
transparence qui caractérisait la gestion des fonds sociaux par les
caisses d'allocations familiales. Evoquant le développement des
structures d'accueil pour jeunes enfants, elle s'est demandé si l'on
n'avait pas atteint un niveau exagéré de médicalisation
des équipements collectifs. S'agissant de l'allocation parentale
d'éducation, elle a préconisé que cette prestation
familiale soit calculée proportionnellement au dernier salaire.
M. Alain Gournac
s'est élevé contre les modifications
successives du régime des allocations familiales. Après avoir
déclaré que les familles avaient aujourd'hui le sentiment
d'être quelque peu abandonnées, il a souhaité une
clarification des intentions réelles du Gouvernement à leur
égard. Il a également suggéré une simplification
des prestations familiales et de la répartition des compétences
entre les différents acteurs de la politique familiale. Enfin, il s'est
inquiété de la multiplication et de la complexité des
normes régissant les structures d'accueil des jeunes enfants et le
statut des assistantes maternelles.
M. Guy Fischer
a souligné l'opacité qui
caractérisait les actions menées par les caisses d'allocations
familiales en matière de financement des équipements et des
centres sociaux. Il a fait valoir que les politiques menées par les
caisses d'allocations familiales différaient sensiblement selon les
départements et aboutissaient souvent à des transferts de
financement aux dépens des collectivités locales.
Après avoir affirmé le rôle essentiel de la structure
familiale,
M. Guy Fischer
a souligné que les familles connaissant
des difficultés se heurtaient à la multiplicité des
interlocuteurs, ce qui accroissait encore leur désarroi. Il a
exprimé le souhait que le délégué
interministériel à la famille puisse jouer véritablement
un rôle de fédérateur des actions menées par les
différents intervenants.
M. Jean-Louis Lorrain
s'est félicité du caractère
résolument transversal des missions du délégué
interministériel à la famille. Il a souhaité que celui-ci
puisse faire entendre les demandes des familles. Evoquant la question de la
violence dans les familles et les problèmes de délinquance que
connaissaient certains jeunes adolescents,
M. Jean-Louis Lorrain
a
considéré qu'il convenait d'apporter une réponse globale
à ces situations et non de multiples réponses parcellaires comme
c'était encore le cas aujourd'hui.
En réponse à M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille,
M. Pierre-Louis Rémy
a fait observer que la
délégation interministérielle de la famille,
créée le 28 juillet dernier, était encore jeune. Il a
affirmé son intention d'oeuvrer en faveur d'améliorations
concrètes dans la vie des familles et s'est déclaré
désireux de développer les contacts avec les acteurs de terrain,
notamment les élus locaux et les associations familiales.
Evoquant le programme à la fois ambitieux et modeste qu'il
s'était fixé,
M. Pierre-Louis Rémy
a
indiqué que la délégation agirait à trois niveaux :
la participation à la réflexion en amont sur la politique
familiale, la préparation et le suivi des mesures décidées
par le comité interministériel à la famille, et, enfin,
une action sur le terrain en faveur de micro-améliorations pour les
familles. Il a souhaité profiter du caractère
interministériel de sa mission pour obtenir davantage
d'améliorations concrètes.
M. Pierre-Louis Rémy
a fait valoir qu'il avait refusé la
création d'une nouvelle direction de la famille et il a
privilégié, au contraire, la constitution d'une équipe de
taille restreinte, apte à faire travailler ensemble les directions des
différents ministères.
En réponse à Mme Marie-Madeleine Dieulangard et à M. Guy
Fischer,
M. Pierre-Louis Rémy
a convenu qu'il fallait sans doute
introduire plus de transparence et de cohérence dans la politique
d'action sociale de la branche famille. Il s'est dit favorable à la
définition d'une véritable stratégie reposant sur des
priorités nationales et un système de suivi interne.
Répondant à M. Alain Gournac, il a souligné qu'il fallait
naturellement un minimum de normes mais que trop de normes tuaient la
capacité d'agir. Il a cité l'exemple des crèches
parentales, moins prisonnières des normes que les crèches
traditionnelles et qui menaient par conséquent une action plus innovante.
En réponse à M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille,
M. Pierre-Louis Rémy
a estimé qu'il était
probablement prématuré de décider aujourd'hui de
l'utilisation des excédents futurs de la branche famille. Il a
considéré que cette question devrait être
évoquée en 1999. Il a indiqué que sa démarche
consistait à répondre aux besoins des familles tout en gardant
à l'esprit le souci de bien utiliser l'argent public.
M. Pierre-Louis Rémy
a également rappelé que la
mise sous conditions de ressources des allocations familiales avait
été décidée en 1997, dans un contexte fort
différent, car caractérisé par un déficit important
de la branche famille. Il a considéré que la diminution du
plafond du quotient familial répondait à la fois à une
nécessité financière, pour financer la prise en charge,
par l'Etat, de l'allocation de parent isolé, et à un souci de
justice, puisque cette mesure allait concerner uniquement les familles aux
revenus les plus élevés.
Mesdames, Messieurs,
Le débat sur le volet relatif à la branche famille du projet de
loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 s'engage dans
un climat apparemment plus serein que celui de l'année dernière.
Le Sénat ne peut que s'en féliciter.
Le Gouvernement est en effet revenu sur la mise sous condition de ressources
des allocations familiales que notre Haute assemblée avait
refusée avec vigueur. Cette décision, qui confirme
a
posteriori
les analyses formulées par le Sénat lors de
l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 1998, a permis une reprise du dialogue avec les différentes parties
prenantes de la politique familiale.
La réunion de la Conférence de la famille le 12 juin 1998 et la
création, le 28 juillet, d'une délégation
interministérielle à la famille témoignent d'un changement
de méthode bienvenue.
Or, malgré le retour à l'excédent de la branche famille,
le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999
s'avère bien décevant : il ne reflète en rien le
souci affiché par le Gouvernement de donner une nouvelle impulsion
à la politique familiale.
Le Gouvernement mène en réalité une politique familiale en
trompe-l'oeil qui consiste essentiellement à reprendre d'une main ce
qu'il donne de l'autre.
Le recul du Gouvernement sur la mise sous condition de ressources des
allocations familiales s'accompagne ainsi d'une mesure très
critiquable : la diminution brutale du plafond du quotient familial.
De même, les rares mesures positives annoncées par le Gouvernement
sont financées par de nouvelles économies réalisées
au détriment des familles.
La politique poursuivie par le Gouvernement semble donc avoir pour seul objet
de maintenir la branche famille en excédent.
Au moment où une proposition de loi relative au pacte civil de
solidarité (PACS) vient fragiliser l'institution familiale, il est
inquiétant de constater que notre pays manque toujours d'une politique
familiale ambitieuse à la hauteur des enjeux.
I. LA FAMILLE : UNE BRANCHE EN EXCÉDENT
La situation financière de la branche famille peut s'analyser au travers des comptes de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) qui retracent les recettes et les dépenses de tous les régimes servant des prestations familiales en métropole et dans les départements d'outre-mer.
A. LA BRANCHE FAMILLE DEVRAIT ÊTRE EXCÉDENTAIRE EN 1999
1. La situation financière de la branche famille connaît une nette amélioration
Après avoir été longtemps
excédentaire,
la branche famille connaissait depuis 1994 des déficits
importants : 10,5 milliards de francs, en 1994, 38,9 milliards de francs
en 1995
1(
*
)
, 9,7 milliards de francs en 1996 et
14 milliards de francs en 1997.
Les comptes prévisionnels de la Commission des comptes de la
sécurité sociale de septembre 1998 font en revanche
apparaître
une nette amélioration du solde de la branche
famille qui s'établirait à - 947 millions de francs en
1998 et + 4,052 milliards en 1999 avant les mesures figurant dans le
projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Votre rapporteur tient à rappeler à cette occasion que la branche
famille a connu jusqu'en 1993 des excédents réguliers -de 10,7
milliards de francs en 1993, par exemple- qui ont souvent permis de financer
les déficits des branches vieillesse et maladie. L'excédent
structurel que connaissait alors la branche famille a longtemps servi d'alibi
aux prélèvements de toutes sortes qui ont été
effectués à ses dépens. La séparation des branches
de la sécurité sociale et l'obligation de l'équilibre
financier de chacune d'elles, prévue par la loi n° 94-637 du
25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, sont
intervenues au moment même où la situation de la branche famille
connaissait les premières difficultés.
Variation du fonds de roulement de la branche famille
constatée en 1996 et 1997, prévisionnelle en 1998 et 1999
(en milliards de francs)
1999 (1) : évolution tendancielle
avant
mesures contenues dans le PLFSS 1999
1999 (2) : évolution tendancielle
après
mesures
contenues dans le PLFSS 1999
Les résultats définitifs de la branche famille
présentés dans le rapport de la Commission des comptes de la
sécurité sociale de septembre 1998 font apparaître un
déficit de 14 milliards de francs pour 1997 avec près de
257,5 milliards de francs de dépenses pour 243,5 milliards de
francs de recettes. Ce déficit est légèrement accru par
rapport au solde prévisionnel évalué lors de la Commission
des comptes de mai 1998 (- 12,3 milliards de francs) en raison d'un
accroissement important des dépenses de 4,8 milliards de francs,
notamment au titre des prestations (+ 900 millions de francs) et des transferts
(+ 3,4 milliards de francs sur les cotisations d'assurance vieillesse des
parents au foyer), et d'une augmentation des recettes de 3,1 milliards de
francs.
En 1998, les prévisions font apparaître un déficit de 947
millions de francs, en amélioration par rapport à celui
prévu en mai 1998 qui atteignait - 1,8 milliard de francs. Les
recettes et les dépenses connaîtraient une croissance plus
soutenue du fait de l'intégration dans les comptes de la majoration de
l'allocation de rentrée scolaire (ARS) annoncée en août
1998, cette intégration étant toutefois neutre sur le solde.
Les difficultés méthodologiques soulevées par la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS)
L'analyse de l'évolution des recettes et des
dépenses
de la branche famille soulève toujours un problème
méthodologique : celui du mode de comptabilisation de la majoration
de l'allocation de rentrée scolaire (ARS).
L'Etat procède en effet à la majoration systématique de
l'ARS depuis quelques années. Cette majoration est versée par la
branche famille et théoriquement compensée par l'Etat. Cette
majoration n'est pourtant jamais acquise et son montant varie d'année en
année : elle n'est donc pas comptabilisée dans les
prévisions de dépenses figurant dans le rapport de la Commission
des comptes de la sécurité sociale.
L'impact de cette majoration rend donc difficile l'analyse des
évolutions de recettes et de dépenses d'une année sur
l'autre. Comme le souligne de manière répétée le
rapport de la Commission des comptes,
" les variations du montant de la
majoration d'ARS et sa prise en charge partielle ou totale par l'Etat
perturbent assez fortement la structure du compte ".
Pour avoir une
idée plus précise de l'évolution des comptes de la branche
famille, il faut donc parfois " neutraliser " l'impact de la
majoration d'ARS. On peut d'ailleurs se demander quelle signification
revêt pour le Parlement le vote d'un objectif de dépenses pour la
branche famille qui n'intègre pas cette majoration : cette
dernière étant devenue quasiment systématique à
l'occasion de chaque rentrée scolaire, l'objectif de dépenses est
fatalement dépassé de plusieurs milliards. Toutefois, si cette
majoration est intégralement compensée par l'Etat, le solde final
de la branche n'en est pas affecté, sous réserve de l'impact en
trésorerie des retards de remboursement...
En 1999, le solde prévisionnel de la branche famille devrait
atteindre + 4,052 milliards de francs, soit un retour à
l'excédent pour la première fois depuis six ans.
Si l'on neutralise dans les comptes de la branche famille, en recettes comme en
dépenses, la majoration de rentrée scolaire, les recettes ont
progressé de 4,5 % en 1998 et devraient augmenter de 2,3 % en
1999, avant les mesures prévues dans le projet de loi de financement de
la sécurité sociale pour 1999. Après une diminution de
0,9 % en 1998, les dépenses progresseraient de 3,5 %.
Comptes de la branche famille hors majoration
de
l'allocation
de rentrée scolaire
(en milliards de francs)
|
|
1997
|
1998 (actualisé) |
Evolution (1998/1997) |
1999 tendanciel (1) |
Evolution (1999/1998) |
||||||
|
Recettes |
237,134 |
247,829 |
+ 4,5 % |
253,518 |
+ 2,3 % |
||||||
|
Dépenses |
251,110 |
248,776 |
- 0,9 % |
257,570 |
+ 3,5 % |
||||||
|
Solde |
- 13,976 |
- 0,947 |
|
- 4,052 |
|
||||||
(1) avant mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999
a) Les recettes de la branche famille
Selon la
Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1998,
les recettes de la Caisse nationale d'allocations familiales ont atteint
243,5 milliards de francs en 1997 et devraient s'élever à
254,1 milliards de francs en 1998 et 257,6 milliards de francs en 1999 (hors
majoration de l'ARS pour 1999).
•
Les cotisations
Les recettes de la branche famille sont constituées pour l'essentiel
(65,1 % en 1998) de cotisations qui sont entièrement à la
charge des employeurs, pour leur personnel salarié ou pour
eux-mêmes.
Les recettes de la branche famille
(milliards de francs et pourcentages)
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
||||
|
Recettes |
228,5 |
100,0 |
243,5 |
100,0 |
254,1 |
100,0 |
257,6 |
100,0 |
|
Cotisations métropole |
153,3 |
67,1 |
158,4 |
65,0 |
165,5 |
65,1 |
171,3 |
66,5 |
|
Impôts et taxes affectés |
45,1 |
19,7 |
50,6 |
20,8 |
53,9 |
21,2 |
57,2 |
22,2 |
|
Transferts reçus |
1,5 |
0,6 |
1,5 |
0,6 |
1,5 |
0,6 |
1,6 |
0,6 |
|
Subventions de l'Etat |
25,0 |
11,0 |
29,0 |
11,9 |
29,2 |
11,5 |
23,6 |
9,2 |
|
Produits financiers |
|
|
|
|
0,2 |
0,1 |
0,2 |
0,1 |
|
Recettes diverses |
0,7 |
0,3 |
0,7 |
0,3 |
0,3 |
0,1 |
0,3 |
0,1 |
|
Recettes DOM |
3,0 |
1,3 |
3,4 |
1,4 |
3,6 |
1,4 |
3,4 |
1,3 |
Source : Direction de la sécurité sociale (DEEF)
A
compter du 1
er
janvier 1990, le déplafonnement des
cotisations affectées à la branche famille pour les
salariés a été total : le taux de cotisation est ainsi
passé de 9 points plafonnés à 7 points
déplafonnés, alors que le taux d'équilibre
s'établissait à l'époque à 7,35 %. Il n'est
pas inutile de rappeler que la Commission des comptes de la
sécurité sociale ayant chiffré la perte de recettes
à 7 milliards de francs par an, le Gouvernement s'était
engagé à compenser intégralement cette perte. Cette
compensation s'est faite la première année grâce à
un prélèvement sur la taxe sur les tabacs affectée
à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs
salariés (CNAMTS). Elle a cependant cessé dès la
deuxième année avec l'introduction de la CSG qui a conduit
à abaisser à 5,4 %, au 1
er
février 1991,
le taux de cotisations affectées à la branche famille.
Pour les employeurs et travailleurs indépendants (ETI), les cotisations
famille ont été totalement déplafonnées à
compter du 1
er
janvier 1998, en application de la loi de financement
de la sécurité sociale pour 1998 ; le taux est aujourd'hui
identique à celui des salariés (5,4 %) et porte sur
l'intégralité du revenu professionnel.
S'agissant des régimes spéciaux, le taux de cotisation est
fixé par arrêté. Il est de 5,2 % depuis le
1
er
janvier 1997 et exclut la part de cotisations affectées
à l'action sociale et à la gestion.
Le total des cotisations a atteint 158,4 milliards de francs en 1997 et
devrait s'élever à 165,5 milliards de francs en 1998 et
171,3 milliards de francs en 1999.
Après une forte chute en 1997, les cotisations prises en charge par
l'Etat continuent à régresser mais de manière plus
modérée en 1998 et 1999. Leurs montants passent ainsi de
12,9 milliards de francs en 1997 à 12,7 milliards de francs en
1998 et 12 milliards de francs en 1999. La Commission des comptes de la
sécurité sociale explique la baisse observée en 1997 par
la ventilation des mesures d'exonération sur les bas salaires sur
l'ensemble des branches à compter de cet exercice, alors qu'en 1996, ces
montants étaient affectés à la seule branche famille.
Les cotisations des employeurs progressent fortement en 1997
(+ 9,9 %) et leur évolution devrait rester soutenue en 1998
(+ 5,3 %) et 1999 (+ 4,6 %), en raison principalement de la
reprise de l'activité économique. La croissance de la masse
salariale du secteur privé a ainsi progressé de 3,2 % en
1997, 4,0 % en 1998 et pourrait, selon les estimations avancées par
le Gouvernement, augmenter de 4,3 % en 1999
2(
*
)
.
Les cotisations personnelles des assurés (exploitants agricoles et
travailleurs indépendants) connaissent une légère
remontée de leur montant en 1998 (+ 2,5 %) et 1999
(+ 1,3 %) après une baisse de 4,6 % en 1997. Cette
remontée s'explique principalement par le déplafonnement total de
leurs cotisations famille, prévue par la loi de financement de la
sécurité sociale 1998 et entrée en vigueur au
1
er
janvier 1998.
•
Les impôts et taxes affectés, les subventions de
l'Etat
Les autres recettes de la Caisse nationale d'allocations familiales sont
essentiellement les impôts et taxes affectés ainsi que les
subventions de l'Etat qui représentent respectivement
53,9 milliards de francs et 29,2 milliards de francs en 1998, soit
21,2 % et 11,5 % du total des recettes de la branche famille.
Le produit de la CSG augmente fortement en 1997 en raison de
l'élargissement de son assiette, puis évolue de manière
contrastée en 1998 (- 0,6 %) et 1999 (+ 6,1 %). Le
produit du prélèvement de 1 % sur les revenus des valeurs
mobilières a été multiplié par quatre en 1998 du
fait de l'alignement de son assiette sur celle de la CSG, prévu par la
loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
Les subventions de l'Etat correspondent à la prise en charge par l'Etat
de prestations servies par la branche famille pour le compte de celui-ci :
allocation aux adultes handicapés (AAH), aide à la
scolarité et majoration de l'allocation de rentrée scolaire (6,3
milliards de francs en 1998).
La garantie de ressources prévu par l'article 34 de la loi famille n'a jamais fonctionné
L'article 34 de la loi du 25 juillet 1994 relative à la
famille prévoit une garantie de ressources spécifique à la
branche famille, assurant à la CNAF des ressources au moins
égales, chaque année, au montant qui aurait résulté
de la législation et de la réglementation applicable à la
date du 1er janvier 1993.
A ce titre, la Commission des comptes de la sécurité sociale est
chargée de vérifier le maintien des ressources de la CNAF sur la
période allant du 1er janvier 1994 au 31 décembre 1998. S'il est
constaté que les ressources sont inférieures au montant
évoqué, un versement de l'Etat équivalent à cette
différence intervient selon les modalités prévues par la
loi de finances établie au titre de l'année suivante.
Jusqu'à présent, cette garantie de ressources n'a jamais
joué, les différentes parties concernées (CNAF, ACOSS,
Direction de la sécurité sociale, Ministère de
l'agriculture, Direction du Budget) ne parvenant pas à s'accorder sur
l'évaluation des pertes ou des gains de recettes enregistrés par
la branche famille.
En réalité, deux interprétations de l'article 34 de la loi
famille semblent possibles. D'une part, celle de la Direction du Budget qui
considère qu'il faut retenir une appréciation globale des
ressources de la Caisse nationale d'allocations familiales et qui estime que
cette disposition ne s'applique pas seulement aux mesures pénalisantes.
D'autre part, celle de la Caisse nationale d'allocations familiales qui
considère qu'il faut retenir chaque catégorie de ressources
séparément et souligne que la double garantie (article 34 de la
loi famille et article L. 131-7 du code de la sécurité
sociale) témoigne du souhait du législateur de prendre en compte
les seules réductions de ressources, année après
année.
Une analyse juridique sur ce point a été demandée au
Conseil d'Etat par le secrétaire général de la Commission
des comptes de la sécurité sociale. Une prochaine réunion
des différentes parties intéressées interviendra
après les résultats de cette analyse juridique.
b) Les dépenses de la branche famille
En 1997,
les dépenses de la branche famille ont progressé de 8,1 %
par rapport à 1996 pour atteindre 257,448 milliards de francs.
Cette évolution provient d'une croissance soutenue des prestations
familiales en métropole (+ 5,6 %) en raison de l'augmentation
de la majoration d'ARS, d'une poursuite de la progression des prestations dans
les DOM (+ 6,8 %) et enfin d'un ajustement à la hausse de
3,4 milliards de francs du transfert versé à la branche
vieillesse au titre de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF).
En 1998, les dépenses devraient atteindre 255,088 milliards de francs,
en diminution de 0,9 % par rapport à 1997.
Cette évolution s'explique par les diverses mesures d'économies
prévues par la loi de financement de la sécurité sociale
pour 1998 (3,825 milliards de francs au titre de la mise sous condition de
ressources des allocations familiales et 810 millions de francs au titre de la
diminution de l'AGED) et par la fin de la montée en charge de la loi
famille de 1994.
En 1999, les dépenses de la branche famille devraient s'élever
à 253,6 milliards de francs, en diminution de 0,6 % par rapport
à 1998. Cette évaluation n'intègre cependant ni la
probable reconduction de la majoration de l'ARS, ni les mesures figurant dans
le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
Si l'on enlève en 1998 cette majoration, l'évolution par rapport
à 1998 devient positive et atteint + 2,0 %. Les
dépenses au titre des prestations versées en métropole
continuent de diminuer (- 3,0 %). En revanche, les transferts
versés (AVPF et contribution au Fonds national de l'habitat) progressent
de 3,9 %, ainsi que les dépenses de gestion administrative
(+ 3,0 %) et d'action sociale (+ 2,6 %).
•
L'évolution des prestations familiales
Les prestations familiales (hors allocation aux adultes handicapés)
versées par la branche famille en métropole, dans les DOM et
à l'étranger, ont atteint 164,6 milliards de francs en 1997
et devraient s'élever à 163,7 milliards de francs en 1998 (y
compris la majoration de l'ARS dont la reconduction a été
annoncée en août 1998), soit 64,1 % de l'ensemble des
dépenses de la branche.
Les prestations familiales en métropole
(en milliards de francs)
|
Année |
1996 |
% |
1997 |
% |
1998 |
% |
|
Prestations familiales métropole |
149.269 |
1,0 |
157.662 |
5,6 |
156.486 |
- 0,7 |
|
Famille |
138.805 |
- 0,5 |
146.157 |
5,3 |
144.372 |
- 1,2 |
|
Allocations familiales |
68.723 |
- 0,3 |
69.823 |
1,6 |
67.067 |
- 3,9 |
|
Complément familial |
9.685 |
- 1,7 |
9.550 |
- 1,4 |
9.728 |
1,9 |
|
Allocation jeune enfant |
18.017 |
- 9,5 |
16.655 |
- 7,6 |
16.421 |
- 1,4 |
|
Allocation de logement familiale |
14.620 |
1,0 |
14.761 |
1,0 |
15.285 |
3,6 |
|
Primes de déménagement ALF |
23 |
|
23 |
|
23 |
|
|
Allocation de soutien familial |
4.496 |
1,3 |
4.709 |
4,7 |
4.893 |
3,9 |
|
Allocation de parent isolé |
4.409 |
- 2,6 |
4.411 |
0,0 |
4.285 |
- 2,9 |
|
Allocation de rentrée scolaire |
5.412 |
- 34,4 |
8.627 |
59,4 |
8.591 |
- 0,4 |
|
Allocation parentale d'éducation |
12.538 |
53,6 |
16.681 |
33,0 |
17.896 |
7,3 |
|
Allocation différentielle |
158 |
- 8,1 |
132 |
14,9 |
184 |
1,1 |
|
Aides à la scolarité |
720 |
|
737 |
|
|
|
|
Maternité |
8.717 |
32,5 |
9.706 |
11,3 |
10.209 |
5,2 |
|
Allocation de garde d'enfant à domicile |
1.697 |
81,3 |
1.890 |
11,4 |
1.467 |
- 22,4 |
|
AFEAMA |
6.999 |
24,1 |
7.790 |
11,3 |
8.716 |
11,9 |
|
Allocation d'adoption |
21 |
|
26 |
|
26 |
|
|
Invalidité |
1.747 |
2,5 |
1.799 |
3,0 |
1.904 |
5,8 |
|
Allocation d'éducation spéciale |
1.747 |
2,5 |
1.799 |
3,0 |
1.904 |
5,8 |
Commission des comptes - septembre 1998
La mise sous condition de ressources des allocations familiales,
prévue par la loi de financement de la sécurité sociale
1998, a véritablement changé de nature la politique familiale
:
en 1997, les prestations familiales en métropole versées
sous condition de ressources représentaient 65,3 % du total des
prestations familiale ; en 1998, ce chiffre est tombé à
22,4 %. On ne saurait mieux justifier a posteriori les craintes
émises par le Sénat de voir de la sorte la politique familiale se
transformer en une politique d'aide sociale.
Les bénéficiaires des prestations versées par la branche famille
Au
31décembre 1997, le nombre total d'allocataires atteint 10.826.000, dont
361.000 dans les DOM. 90,4 % de ces allocataires sont gérés
par les CAF (9.785.000).
Plus de 36 % des allocataires tous régimes (3.945.000
métropole et DOM) ne relèvent pas du fonds national des
prestations familiales (FNPF) : il s'agit de bénéficiaires de
l'allocation logement sociale, de l'aide personnalisée au logement ou du
revenu minimum d'insertion.
Sur les 5,8 millions de familles bénéficiaires du fonds
national des prestations familiales (FNPF) en métropole :
77 % perçoivent les allocations familiales (4,5 millions),
17 % l'allocation pour jeune enfant longue (1 million),
15 % le complément familial (900.000)
12 % l'aide à la scolarité (705.000),
9 % l'allocation de soutien familial (531.000),
9 % l'allocation parentale d'éducation (525.000),
7,5 % l'aide pour l'emploi d'une assistante maternelle
agréée (436.000),
près de 50 % l'allocation de rentrée scolaire
(2,9 millions).
Le nombre de bénéficiaires d'une prestation de logement
(6,1 millions) dépasse de 4 % le nombre de familles
allocataires bénéficiaires du FNPF : 58 % des allocataires
tous régimes en métropole perçoivent une prestation
logement. 47 % des bénéficiaires d'une prestation logement
perçoivent l'aide personnalisée au logement 2.844.000), contre
18 % pour l'allocation de logement familiale (1.175.000, ALF) et 35 %
pour l'allocation de logement sociale (2.155.000). Avec le redéploiement
des aides au profit de l'aide personnalisée au logement, la part des
familles bénéficiaires de l'ALF dans l'ensemble des
bénéficiaires du FNPF est passée de 35 % en 1978
à 19 % en 1997.
9 % des allocataires tous régimes en métropole
perçoivent le revenu minimum d'insertion (956.000
bénéficiaires en métropole, 1.068.000 en incluant les DOM).
S'agissant de l'évolution récente des différentes
prestations, deux éléments sont particulièrement
notables : d'une part, la fin de la montée en charge de la loi
famille, d'autre part, l'impact des mesures prises à l'occasion de la
loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
La loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille
poursuivait principalement deux objectifs :
- améliorer les conditions d'accueil des jeunes enfants et
permettre aux familles de mener au mieux leur projet familial en leur offrant
la possibilité soit de cesser leur activité professionnelle, soit
de la réduire pour élever un enfant ou de continuer à
travailler en disposant d'aides plus importantes pour faire garder leurs
enfants ;
- apporter une aide aux familles ayant de jeunes adultes à charge,
notamment par l'extension des limites d'âge de versement des prestations.
La loi a ainsi :
- étendu le bénéfice de l'allocation parentale
d'éducation (APE) aux familles de deux enfants et aux
non-salariés, ainsi qu'à l'exercice d'une activité
à temps partiel ;
- augmenté le montant des aides versées aux parents qui
recourent à un mode de garde individuel de leurs enfants ainsi que
celles versées aux structures d'accueil collectives et familiales :
revalorisation de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) et
extension à la garde d'un enfant de 3 à 6 ans ;
majoration de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante
maternelle agréée (AFEAMA).
Cette loi devait avoir un coût total estimé de 9,3 milliards
à la fin de l'année 1998 : le chiffre final devrait
plutôt être proche de 15,2 milliards, soit un surcoût de
près de 6 milliards de francs par rapport aux prévisions
initiales.
Cependant, il apparaît que la montée en charge de l'AGED et de
l'AFEAMA est terminée depuis la mi-1996, et celle de l'APE s'est
achevée en 1997. Selon la Commission des comptes de la
sécurité sociale, les effets de la montée en charge se
font donc encore sentir en 1998, 1999 devenant une
" année
normale "
intégrant complètement les effets de la
montée en charge de la loi famille.
Votre rapporteur souligne, à cet égard, une nouvelle fois que le
surcoût pour la branche famille induit par la loi famille témoigne
précisément du succès que cette dernière a
rencontré, succès dont il convient de se féliciter. On ne
saurait en effet s'affliger qu'une loi semble répondre manifestement aux
attentes et aux besoins de la population
3(
*
)
.
Coût de la loi famille du 25 juillet 1994
|
Prestations |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
||||||||||||||||
|
(Métropole) |
initial |
réalisé |
initial |
réalisé |
initial |
réalisé |
initial |
actualisé |
initial |
actualisé |
|||||||||||
|
APE 2 enfants y compris économie sur APJE longue 4( * ) |
117 |
260 |
1 491 |
2 102 |
3 196 |
5 798 |
4 786 |
9 330 |
5 094 |
10 500 |
|||||||||||
|
estimation de l'économie réalisée sur APJE longue |
|
|
|
258 |
|
694 |
|
993 |
|
810 |
|||||||||||
|
APJE (naissances multiples) |
|
|
|
0 |
44 |
44 |
132 |
132 |
179 |
179 |
|||||||||||
|
AGED |
86 |
|
260 |
290 |
261 |
833 |
264 |
842 |
267 |
849 |
|||||||||||
|
AFEAMA |
154 |
|
463 |
603 |
463 |
749 |
469 |
759 |
475 |
767 |
|||||||||||
|
FNAS (petite enfance) |
|
|
650 |
380 |
1 302 |
802 |
1 978 |
1 146 |
2 667 |
1 606 |
|||||||||||
|
allocation d'adoption |
|
|
12 |
9 |
12 |
21 |
12 |
26 |
12 |
26 |
|||||||||||
|
AVPF |
|
|
23 |
32 |
215 |
385 |
446 |
846 |
648 |
1 287 |
|||||||||||
|
Total |
357 |
260 |
2 899 |
3 416 |
5 492 |
8 632 |
8 088 |
13 082 |
9 342 |
15 215 |
|||||||||||
|
Evolution
|
|
|
|
+ 17,8 |
|
+ 57,2 |
|
+ 61,8 |
|
+ 62,9 |
|||||||||||
(Source : Commission des comptes de la
sécurité
sociale - septembre 1998)
L'évolution des différentes prestations familiales en 1998 a
été naturellement marquée par l'impact des
décisions prises dans la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1998.
La mise sous condition de ressources des allocations familiales s'est traduite
par une économie de 3,825 milliards de francs en 1998 et
évaluée à 5,1 milliards en année pleine.
La diminution de l'allocation de garde d'enfant à domicile a conduit
à une économie évaluée à 810 millions
de francs en 1998 et 1.080 millions de francs en année pleine.
Le versement des prestations familiales jusqu'à 19 ans pour toutes les
familles ayant un enfant inactif ou dont la rémunération
n'excède pas 55 % du SMIC a eu, quant à lui, un coût
de 300 millions de francs en 1998 et de 570 millions de francs en
année pleine.
Les éléments déterminant les évolutions des prestations familiales
Les
évolutions annuelles des prestations familiales se partagent entre un
élément volume et un élément prix.
L'élément prix correspond, pour la majorité des
prestations, à la revalorisation de la base mensuelle des allocations
familiales (BMAF) à partir de laquelle sont calculées la plupart
des prestations.
L'élément volume obéit à un ensemble de variables
plus complexes : des facteurs démographiques, des facteurs
économiques et l'évolution de la réglementation.
Parmi les facteurs démographiques, on distinguera l'influence de la
natalité sur les prestations liées à la présence de
jeunes enfants, de l'évolution plus générale du nombre
d'enfants à charge et de la structure des familles :
- l'évolution du nombre des naissances influence
particulièrement le nombre de bénéficiaires des
prestations liées à la garde des jeunes enfants, de l'allocation
parentale d'éducation et de l'allocation pour jeune enfant. Après
deux années de hausse, la natalité est en léger recul en
1997 avec 725.000 naissances. Malgré cette baisse, la natalité
demeure légèrement supérieure à celle des
années 1993 (711.600) et 1994 (711.000), niveaux les plus faibles de ces
cinquante dernières années. L'indicateur conjoncturel de
fécondité se situe à 171 (pour cent femmes), contre 178 en
1990. La descendance finale passe de 211 pour cent femmes de la
génération née en 1950 à 205,5 pour les femmes
nées en 1958 (données 1996) ;
- la diminution du nombre de familles nombreuses et le remplacement des
générations d'effectifs importants par des
générations d'effectifs plus faibles ont une influence
négative sur l'évolution du nombre des
bénéficiaires des allocations familiales et du complément
familial. En sens inverse jouent l'allongement de la scolarité et la
modification des structures familiales qui résulte de la recomposition
des familles ;
- l'évolution des naissances hors mariage (37,6 % des
naissances en 1997 contre 30,1 % en 1990), des divorces ou de la
recomposition des familles est à mettre en parallèle avec
l'évolution des prestations liées à la
monoparentalité.
Les facteurs économiques sont par exemple la reprise de l'emploi, la
diminution du chômage, la croissance des salaires qui influent sur le
versement des minima sociaux et des prestations versées sous condition
de ressources.
Enfin, comme l'illustre la mise sous condition de ressources des allocations
familiales, les modifications de la législation peuvent affecter
profondément l'évolution du nombre de bénéficiaires
de certaines prestations.
•
L'assurance vieillesse des parents au foyer
Instituée en 1972, l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF)
est une cotisation souscrite auprès de la branche vieillesse par la
branche famille au profit des parents ayant élevé des enfants et
qui sont restés inactifs pendant les périodes d'affiliation.
L'effet de l'AVPF est double : elle allonge la durée des
cotisations et elle augmente le salaire de référence lorsque
l'assiette totale est inférieure au plafond de la sécurité
sociale.
L'AVPF se traduit par un versement de 20 milliards de francs environ (21,5
milliards de francs en 1999) de la branche famille à la branche
vieillesse.
Votre rapporteur s'était interrogé l'année dernière
sur la justification réelle de ce qui s'apparente à un transfert
financier massif de la branche famille vers la branche vieillesse.
Un rapport sur l'AVPF et les avantages familiaux entrant dans le calcul des
droits à la retraite avait été demandé le 12 mai
1997 à l'Inspection générale des affaires sociales par M.
Jacques Barrot, Ministre du travail et des affaires sociales, et M.
Hervé Gaymard, Secrétaire d'Etat à la
sécurité sociale.
Ce rapport, rédigé par M. Jean-François Chadelat, a
été publié en décembre 1997. Une partie des
analyses qu'il formule ont été reprises dans le rapport de la
Cour des comptes sur la sécurité sociale d'octobre 1998.
La cotisation d'assurance vieillesse d'AVPF versée par la CNAF constitue
la première étape d'un long processus temporel qui conduira in
fine la CNAVTS à servir des prestations vieillesse aux
bénéficiaires. Comme le note l'IGAS,
" ce processus est,
somme toute, tout à fait analogue à celui qui conduit une
cotisation versée par l'employeur d'un salarié à
générer un élément de la prestation de retraite
dont bénéficiera ce salarié ".
Le rapport évalue entre 2,7 et 2,9 milliards de francs le coût
actuel de l'AVPF pour la CNAVTS. Il comporte plusieurs estimations du
coût annuel futur de l'AVPF pour la CNAVTS à divers horizons
temporels. Ces estimations, qui résultent de calculs convergents,
à droit constant, utilisant des hypothèses démographiques
et comportementales, sont, en francs de 1996, les suivantes :
- 29,6 milliards de francs, à démographie de 1996, au terme de la
montée en charge de l'AVPF ;
- 28 milliards de francs à horizon 2015, à démographie
2015 ;
- 50 milliards de francs à horizon 2035/2040.
Même s'il comprend les principes qui prévalent au calcul de
l'AVPF, votre rapporteur se demande s'il est véritablement raisonnable
de faire financer aujourd'hui à hauteur de 20 milliards de francs la
branche vieillesse par la branche famille.
En effet, dans un régime en répartition,
les sommes ainsi
versées par la branche famille sont utilisées à financer
les dépenses immédiates de la branche vieillesse et à
réduire son déficit comptable. Elles apportent un ballon
d'oxygène artificiel à cette branche mais génèrent
des droits futurs qui pèseront très lourd, à un moment
où les régimes d'assurance vieillesse seront déjà
fortement déséquilibrés par les évolutions
démographiques. C'est en quelque sorte le contraire de la
" répartition provisionnée " !
D'une certaine façon, l'AVPF est, pour la branche vieillesse, une forme
de vie à crédit, avec les risques que cela comporte le jour
où il convient d'honorer ses engagements...
Votre rapporteur considère qu'il conviendrait plutôt de faire
supporter à la branche famille, année après année,
les sommes que coûtent effectivement à la branche vieillesse les
avantages accordés aux parents au titre de l'AVPF : le transfert de
la branche famille à la branche vieillesse croîtrait ainsi
progressivement de 3 milliards de francs aujourd'hui à plusieurs
dizaines de milliards de francs dans quelques décennies, au moment
même où les besoins se feront véritablement sentir.
Une autre solution consisterait à accumuler les sommes versées
aujourd'hui dans une forme de fonds de réserve destiné à
prendre en charge, le moment venu, ces avantages vieillesse accordés aux
parents au foyer.
2. La mise sous condition de ressources des allocation familiales répondait davantage à des impératifs idéologiques qu'à une réelle nécessité financière
Selon
les estimations de la Commission des comptes de la sécurité
sociale de septembre 1998, la branche famille devrait connaître un
excédent tendanciel de 4,052 milliards de francs à la fin de
l'année 1999.
Ce solde intègre l'effet en année pleine des différentes
mesures prévues dans la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1998 (mise sous condition de ressources des allocations
familiales, recul de 18 à 19 ans de l'âge limite d'ouverture du
droit aux prestations familiales) mais ne tient pas compte des dispositions
prévues par le projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, dispositions qui viennent affecter de manière
positive ou négative ce solde.
L'analyse de ce solde tendanciel révèle que la mise sous
condition de ressources n'était pas véritablement
nécessaire d'un strict point de vue financier.
En effet, si l'on calcule le solde tendanciel de la branche famille pour 1999
sans mise sous condition de ressources des allocations familiales -en
réintégrant donc 5,1 milliards de francs de dépenses
supplémentaires-, on aboutit à un déficit
prévisionnel pour 1999 de 1,050 milliards de francs, soit une
situation proche de l'équilibre. S'agissant de l'année 1998, le
solde ne serait établi à - 4,77 milliards de francs au lieu
de - 950 millions de francs.
Pour les années 2000 et 2001, les indications figurant dans l'annexe
C du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
1999, qui intègrent, elles, les dispositions contenues dans ledit projet
de loi, permettent de constater que le solde de la branche serait devenu
excédentaire même si l'on n'avait jamais placé les
allocations familiales sous condition de ressources.
Le Gouvernement avait justifié la mise sous condition de ressources des
allocations par un souci de faire des économies et de réduire le
déficit de la branche famille.
Outre que cette économie n'a été que de 3,8 milliards
de francs en 1998 compte tenu de l'entrée en vigueur tardive de cette
mesure, la situation de la branche famille n'apparaît pas si
défavorable et n'est en rien condamnée à des
déficits structurels. Dès lors, on peut légitimement
s'interroger sur la nécessité de décider l'abandon de
l'universalité des allocations familiales, mesure
particulièrement lourde qui venait remettre en question les fondements
même de la politique familiale. S'il ne s'était agit que de
trouver 4 milliards de francs, nul doute que d'autres solutions -moins
déterminantes sur le plan des principes- auraient été
envisageables.
A la lumière de l'analyse de la situation financière de la
branche famille, la mise sous condition de ressources des allocations
familiales apparaît avant tout comme une mesure idéologique visant
à écarter les " familles riches " des
bénéfices de la politique familiale.
Il était donc possible, d'une part, de se dispenser de cette mesure
en 1998, d'autre part, de l'abandonner en 1999 sans prévoir pour autant
une nouvelle forme de pénalisation des familles par la diminution du
plafond du quotient familial.
B. UN MONTAGE FINANCIER COMPLEXE ET INUTILE
1. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 compense le retour à l'universalité des allocations familiales par la prise en charge par l'Etat de l'allocation de parent isolé (API)
Le
Gouvernement a prévu que l'abandon de la mise sous condition de
ressources des allocations familiales aurait pour contrepartie la diminution du
plafond du quotient familial
5(
*
)
.
Le Gouvernement avait accepté que la mise sous condition de ressources
des allocations familiales ne soit que provisoire. Il n'a cependant pas
renoncé à opérer un prélèvement de
4 milliards de francs sur les familles. Afin de masquer le recul que
constituait l'abandon du critère de ressource pour les allocations
familiales, le Gouvernement a décidé une autre mesure très
symbolique et à caractère fortement idéologique :
l'abaissement du plafond du quotient familial.
Du point de vue financier, cette mesure -on vient de le démontrer-
n'était pas nécessaire.
Il faut donc voir dans le choix
d'abaisser le plafond du quotient familial non pas la contrepartie
financière de la suppression de la condition de ressources pour les
allocations familiales mais le pendant idéologique de cette mesure.
La diminution du plafond du quotient familial devrait rapporter
3,9 milliards de francs
6(
*
)
au budget de
l'Etat. Afin d'établir un lien financier entre le surcroît de
dépenses pour la branche famille entraîné par le retour
à l'universalité des allocations et le surplus de recettes
fiscales dont bénéficiera l'Etat, il a été
décidé que le budget de l'Etat prendrait à sa charge
l'allocation de parent isolé (API), actuellement versée par la
branche famille et qui représente un montant de dépenses annuel
de 4,285 milliards de francs en 1998.
Cette budgétisation de l'API fait l'objet de l'article 82 du projet de
loi de finances pour 1999 ; parallèlement, le budget de la
solidarité comprend au titre de l'action sociale un chapitre 46-20
nouveau intitulé
" Contribution de l'Etat au financement de
l'allocation de parent isolé "
avec une seul ligne
intitulée
" Versement à la Caisse nationale des
allocations familiales "
et dotée de 4,233 milliards de francs.
On peut d'ailleurs s'étonner que cette dépense ne figure pas
parmi les crédits évaluatifs et se demander si elle fera l'objet
des traditionnelles opérations de régulation budgétaire.
Les prévisions de la Commission des comptes de la sécurité
sociale évaluent quant à elles les dépenses de la CNAF au
titre de l'API à 4,06 milliards de francs en 1999.
L'allocation de parent isolé (API)
Instituée par la loi du 9 juillet 1976, cette
prestation a
pour but d'apporter une aide temporaire aux personnes veuves, divorcées,
séparées de droit ou de fait, abandonnées ou
célibataires qui se retrouvent seules pour assumer la charge d'au moins
un enfant.
Le parent isolé doit vivre seul ou dans sa famille et assumer la charge
d'au moins un enfant. Le droit est également ouvert pour la femme seule
enceinte qui n'a pas d'autre enfant à charge.
L'allocation est versée pendant douze mois consécutifs ou
jusqu'à ce que le plus jeune enfant ait atteint trois ans. Elle est
égale à la différence entre le montant du revenu garanti
(3.198 F + 1.066 F/enfant par mois) et l'ensemble des ressources dont
dispose le parent isolé.
En 1998, le coût de l'API était de 4,3 milliards de francs
pour environ 163.000 bénéficiaires.
Le tableau des échanges financiers entre la branche famille, l'Etat et
les familles révèle un
montage complexe
et, du point de
vue financier, parfaitement inutile.
Conséquences financières de la substitution de
la
diminution
du plafond du quotient familial à la mise sous condition
de ressources
des allocations familiales en 1999
(en milliards de francs)
Le bilan
financier de l'opération serait donc le suivant : la branche famille
perdrait 500 millions de francs, l'Etat 300 millions de francs et les
familles gagneraient globalement 800 millions de francs. Avec une
évaluation de dépense au titre de l'API de 4,06 milliards de
francs en 1999, la branche famille perdrait 640 millions de francs et l'Etat
seulement 160 millions de francs.
Ces gains et pertes respectifs ne valent que par rapport à
l'année 1998.
Si l'on compare par rapport à l'année
1997, c'est-à-dire avant la mise sous condition de ressources des
allocations familiales et avant l'abaissement du plafond du quotient familial,
les familles perdront en 1999 3,9 milliards de francs.
L'apparent effort financier de l'Etat en 1999 est à relativiser :
- l'Etat bénéficie, d'une part, d'une recette fiscale nouvelle
qui évoluera conformément à la croissance
économique, donc très favorablement ;
- il doit supporter en contrepartie une charge nouvelle qui semble
décroître régulièrement depuis plusieurs
années : les dépenses au titre de l'API étaient de
4,411 milliards de francs en 1997, 4,285 milliards de francs en 1998
et devraient s'établir à 4,060 milliards de francs en 1999.
Entre une recette qui croît et une dépense qui
décroît, l'Etat pourrait rapidement être le
bénéficiaire de cette opération...
Il pourrait d'ailleurs l'être d'autant plus rapidement que
rien ne
garantit la pérennité de la prise en charge de l'API par
l'Etat.
L'API continuera en effet à être versée par les
caisses d'allocations familiales (CAF). L'Etat procédera chaque
année au remboursement du total des sommes dépensées. La
CNAF n'a cependant pas obtenu de garanties formelles que cette prise en charge
se prolongera au-delà de 1999.
Compte tenu des excédents prévisionnels futurs de la branche
famille, il pourrait être tentant pour l'Etat de revenir sur cet
engagement et de faire supporter à nouveau à la branche famille
le poids financier de cette prestation. L'Etat conserverait
parallèlement le bénéfice du surplus de recettes fiscales
généré par l'abaissement du plafond du quotient familial.
La prise en charge de l'API par l'Etat pose, en outre, un véritable
problème de principe
.
Votre rapporteur ne peut ainsi partager l'opinion exprimée par
Mme Dominique Gillot, rapporteur pour la famille du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999 à
l'Assemblée nationale, qui considère que
" de prestation
familiale, l'API est devenue un minimum social "
et
" qu'il
serait illogique que l'Etat prenne en charge, au nom de la solidarité
nationale, les minima sociaux tels que le RMI ou l'AAH et non l'API ".
Pour votre rapporteur, rien ne justifie, sur le plan des principes, le
financement par l'Etat de l'API qui constitue précisément une
reconnaissance de la fonction parentale. L'API a pour objet de faciliter le
passage difficile que représente l'arrivée d'un enfant ou la
perte d'un soutien familial pour un parent démuni de revenus. Elle
comporte deux objectifs distincts : favoriser le rôle parental et
garantir un minimum de ressources durant le temps nécessaire pour
s'organiser dans la recherche d'un emploi. Le versement de l'allocation est
légitimé par la présence d'un ou de plusieurs enfants.
Elle permet aux parents d'assurer leur identité parentale et d'offrir
une image plus positive aux enfants.
Une étude réalisée par la CNAF en 1997
8(
*
)
a montré que l'API avait, pour ses
bénéficiaires, une valeur symbolique que n'avait pas le RMI.
Selon cette étude dont l'objectif était d'analyser ce
qu'étaient devenus les anciens bénéficiaires de l'API, le
RMI est ressenti comme humiliant et stigmatisant ; il est
considéré comme le dernier maillon avant l'entrée dans la
pauvreté. Alors que l'API représentait une reconnaissance de la
fonction parentale, le RMI génère un sentiment de honte et de
culpabilité.
Compte tenu de son caractère de prestation pour la famille,
justifié par la présence d'enfant,
il semble par
conséquent logique que l'API reste gérée et
financée par la branche famille.
Le choix de la prise en charge
de cette prestation par l'Etat apparaît purement circonstanciel -il
fallait trouver une prestation d'un montant équivalent au surplus de
recettes fiscales généré pour le budget de l'Etat par la
diminution du plafond du quotient familial- et ne répond à aucune
raison de fond.
Ce montage financier introduit en outre une confusion supplémentaire
dans les missions et les modalités de financement de la branche
famille.
2. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 conduit à une légère diminution de l'excédent prévisionnel de la branche famille
L'ensemble des mesures annoncées par le Gouvernement
- certaines figurant dans le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999 tandis que les conséquences des
autres sont intégrées dans l'équilibre que ce projet de
loi définit - affectent de manière positive ou
négative l'excédent tendanciel pour 1999 de la branche famille
(+4,05 milliards de francs)
9(
*
)
. L'annexe C
du projet de loi détaille l'impact des différentes mesures qui
seront analysées une à une dans la partie II du présent
rapport :
Les mesures affectant les dépenses sont de deux types :
•
celles qui accroissent les dépenses
:
- le retour à l'universalité des allocations familiales par la
suppression de la mise sous condition de ressources des allocations familiales
(4.680 millions de francs) ;
- le relèvement de l'âge limite d'ouverture du droit aux
prestations familiales pour les jeunes de 19 à 20 ans (530 millions de
francs) ;
- L'extension du bénéfice de l'allocation de rentrée
scolaire à toutes les familles d'un enfant qui remplissent les
conditions de ressources (180 millions de francs) ;
- la dotation au Fonds d'action sociale de la CNAF (660 millions de
francs) pour développer des actions sociales collectives visant à
améliorer la conciliation de la vie familiale et de la vie
professionnelle, ainsi qu'à conforter la responsabilité parentale
;
- le rapprochement des loyers plafonds ALF/APL (220 millions de francs) ;
•
celle qui diminue les dépenses
et constitue par
conséquent une mesure d'économie :
- le recul de 10 à 11 ans et de 15 à 16 ans des majorations
pour âge des allocations familiales (870 millions de francs) ;
Toutes les mesures concernant les recettes sont des
recettes
supplémentaires.
La principale est naturellement la prise en charge
de l'allocation de parent isolé par le budget de l'Etat
(4.200 millions de francs).
Il convient d'ajouter des recettes supplémentaires de 40 millions
de francs provenant du plafonnement au SMIC de l'exonération de charges
sociales pour l'embauche du premier salarié (art. 4 du projet de
loi : + 20 millions de francs) et de la requalification des
revenus tirés de la location-gérance en revenus professionnels
(art. 5 : + 20 millions de francs).
L'impact du projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 1999 sur les recettes, les dépenses et le solde de la branche
famille est résumé dans le tableau suivant :
Impact du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999
(en milliards de francs)
|
|
Tendanciel (avant PLFSS 99) |
Mesures prévues par le PLFSS 99 |
Prévisionnel après PLFSS 99 |
|
Recettes |
257,57 |
+ 4,24 |
261,79 10( * ) |
|
Dépenses |
253,52 |
+ 5,40 |
258,92 |
|
Solde |
+ 4,05 |
- 1,16 |
+ 2,87 |
Les recettes devraient progresser par rapport aux prévisions
tendancielles de 4,24 milliards de francs (+ 1,65 %) pour
atteindre 261,79 milliards de francs. Parallèlement, les
dépenses augmenteront de 5,4 milliards de francs
(+ 2,1 %) pour s'établir à 258,92 milliards de
francs. Le solde net (recettes - dépenses) des mesures prévues
par le projet de loi est de - 1,16 milliard de francs : les
dépenses nouvelles sont, pour l'essentiel, financées par des
économies sur d'autres dépenses.
L'objectif de dépenses de la branche famille est fixé par
l'article 32 du projet de loi à 256,9 milliards de francs.
Ces sommes ne comprennent naturellement pas la majoration de l'ARS susceptible
d'être décidée par le Gouvernement à l'occasion de
la rentrée scolaire 1999 qui viendrait gonfler d'autant recettes et
dépenses de la branche sans avoir d'incidence sur le solde.
Le solde final de la branche famille serait en excédent de
+ 2,87 milliards de francs.
L'annexe C du projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 1999 intègre les décisions figurant dans le projet de loi et
évalue, toutes choses égales par ailleurs, le solde
prévisionnel de la branche famille en 2000 et 2001.
Celle-ci serait
excédentaire de 4,8 milliards de francs en 2000 et de
8,3 milliards de francs en 2001
.
La perspective d'excédents structurels de la branche famille pourrait
générer certaines tentations. Aussi votre rapporteur
souhaite-t-il formuler une mise en garde.
Il serait inacceptable que ces
excédents servent à combler d'éventuels déficits
futurs des autres branches de la sécurité sociale et notamment de
la branche vieillesse qui devrait, selon les estimations de l'annexe C,
connaître un déficit de 4,8 milliards en 2000 et de
2,3 milliards en 2001.
Il ne serait pas davantage concevable que ces excédents aillent
alimenter le fonds de réserve pour les retraites créé par
le présent projet de loi.
Le Gouvernement a en effet
évoqué la possibilité d'abonder ce fonds par
" les
excédents de la sécurité sociale "
. Compte tenu
de la situation financière des branches vieillesse et maladie, il est
clair que cette hypothèse visait explicitement la branche famille...
Votre rapporteur souhaite rappeler à cette occasion qu'une politique
familiale ambitieuse est aussi un moyen d'assurer les équilibres futurs
de nos régimes de retraite par répartition.
Les errements du passé où l'on voyait les excédents
répétés de la branche famille financer les autres branches
de la sécurité sociale ne doivent pas se reproduire. Si les
excédents de la branche famille sont avérés, il conviendra
d'en faire d'abord profiter les familles.
II. UNE POLITIQUE FAMILIALE EN TROMPE-L'OEIL
A. D'UN PLAFOND À L'AUTRE...
1. Le rétablissement de l'universalité des allocations familiales confirme le bien-fondé des positions exprimées par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998
a) La mise sous condition des allocations familiales : une erreur majeure
L'article 13 du projet de loi supprime la condition de
ressources pour l'octroi des allocations familiales et rétablit par
conséquent le bénéfice des allocations familiales pour
toutes les familles.
Cette mesure avait été annoncée lors de la
Conférence de la famille, le 12 juin 1998. Elle s'accompagne en
contrepartie d'une baisse du plafond du quotient familial, actuellement
fixé à 16.380 francs, à 11.000 francs,
disposition figurant à l'article 2 du projet de loi de finances
pour 1999.
La mise sous condition de ressources des allocations familiales s'est traduite
par la suppression du versement de cette prestation aux familles disposant d'un
revenu net mensuel de 25.000 francs ; cette somme était
majorée de 7.000 francs pour les ménages où les deux
conjoints travaillent ou les familles monoparentales. Une majoration de
5.000 francs par enfant était appliquée à partir du
troisième enfant.
Chacun se souvient que le Sénat s'était très
vigoureusement opposé à la mise sous condition de ressources des
allocations qui, pour votre rapporteur, remettait en cause
" les
fondements de la politique familiale ".
La commission des Affaires sociales du Sénat avait tout d'abord
dénoncé la méthode extrêmement critiquable du
Gouvernement, caractérisée par une absence totale de concertation
préalable avec les partenaires sociaux et le mouvement familial. La mise
sous condition de ressources des allocations familiales intervenait de
surcroît au moment même où le Gouvernement annonçait
le lancement d'une réflexion de fond consacrée à la
politique familiale.
Sur le fond, la commission des Affaires sociales, par la voix de votre
rapporteur, avait souligné que
la mise sous condition de ressources
des allocations familiales portait atteinte à un principe fondateur de
la politique familiale : l'universalité des allocations familiales, qui
sont un droit ouvert à l'enfant indépendamment du statut et de la
situation de ses parents.
Les allocations familiales visent en effet
à compenser les charges liées à la présence
d'enfants. Elles symbolisent le soutien dont peut bénéficier
chaque famille parce qu'elle assure l'avenir de la collectivité
nationale.
La commission des Affaires sociales avait tenu à rappeler solennellement
que la politique familiale a été conçue dans notre pays
comme
un principe de compensation horizontale des charges liées
à la présence d'enfants.
Elle avait en outre estimé que la mise sous condition de ressources des
allocations familiales transformait la politique familiale en une politique
d'aide sociale à vocation redistributive.
Enfin, la commission des Affaires sociales du Sénat avait
souligné que le Gouvernement prenait ainsi
une décision lourde
de menaces pour l'avenir de notre système de protection sociale.
La
mise sous condition de ressources des allocations familiales ouvrait la voie
à l'instauration de conditions de ressources pour d'autres branches de
la sécurité sociale, notamment l'assurance maladie. Elle risquait
en outre de conduire des parts croissantes de la population à se
détourner d'une protection sociale dont elles ne percevraient plus la
prestation et donc le bien-fondé.
Pour toutes ces raisons, la commission des Affaires sociales avait
proposé au Sénat l'adoption d'un amendement de suppression de
l'article 19 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, qui introduisait un critère de ressources pour
l'obtention des allocations familiales.
Suivant les recommandations de la commission des Affaires sociales, le
Sénat avait supprimé, en première lecture,
l'article 19 du projet de loi. La commission mixte paritaire ayant
échoué, notre Haute Assemblée a confirmé
solennellement en nouvelle lecture la position adoptée en
première lecture.
La mise sous condition de ressources des allocations familiales a cependant
été maintenue par l'Assemblée nationale en lecture
définitive et cette disposition est devenue l'article 23 de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1998.
b) Une mesure abandonnée trois mois après son entrée en vigueur
Le
Gouvernement semble cependant avoir pris conscience très rapidement de
l'erreur majeure que constituait cette décision
; la chronologie des
événements de l'automne 1997 et de l'année 1998 est,
à cet égard, particulièrement révélatrice.
L'opposition à la mise sous condition de ressources des allocations
familiales s'est manifestée sous des formes diverses mais de
manière quasi-unanime.
Le 30 septembre 1997, le conseil d'administration de la CNAF
émettait, par 30 voix contre 3, un avis défavorable sur le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998,
position fondamentalement justifiée par son hostilité à la
mise sous condition de ressources des allocations familiales.
Très vite, le Gouvernement affirma que cette mesure serait
"
provisoire
". Cependant, l'article 19 du projet de loi
n'avait en rien le caractère de disposition transitoire valable pour la
seule année 1998 : il modifiait le code de la sécurité
sociale, donnant à cette mesure un caractère permanent.
Lors de l'examen du texte en première lecture, l'Assemblée
nationale a alors adopté un amendement à l'article 19,
prévoyant que "
la mise en oeuvre d'un plafond de ressources
pour le versement des allocations familiales prévue au présent
article est transitoire
" et qu'elle "
s'appliquera
jusqu'à ce que soit décidée une réforme d'ensemble
des prestations et des aides fiscales aux familles, que le Gouvernement mettra
en oeuvre, dans un objectif de justice et de solidarité, après
avoir réorienté le système existant
".
Le Gouvernement lui-même semble avoir hésité quelque peu
à mettre en oeuvre la mesure qu'il venait pourtant de faire adopter par
l'Assemblée nationale.
Il avait annoncé -et le dossier de
presse accompagnant le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1998 en témoigne- que cette mesure
serait "
mise en oeuvre à partir du mois de février 1998,
c'est-à-dire pour la première fois sur les versements
effectués au mois de mars
". La mise sous condition de
ressources devait par conséquent concerner dix versements sur douze au
titre de l'année 1998 et l'économie procurée par cette
mesure était évaluée à 4,8 milliards de francs
en année pleine et à 4 milliards de francs pour
l'année 1998.
Le Gouvernement a cependant fait le choix de repousser la parution du
décret nécessaire à l'entrée en vigueur effective
de la mise sous condition de ressources des allocations familiales.
Ce
décret, qui aurait dû être publié en janvier pour une
entrée en vigueur au 1
er
février 1998, n'est
finalement paru que le 27 février1998 (décret n° 98-108
du 26 février 1998), repoussant ainsi au 1
er
mars
l'entrée en vigueur de cette réforme.
Le choix de cette date n'est pas innocent. Le Gouvernement s'est probablement
avisé que l'entrée en vigueur de la mesure au
1
er
février se traduirait pour les familles
concernées par la suppression des allocations familiales dues au titre
du mois de février, lesquelles sont versées le 5 mars, soit
quelques jours avant les élections régionales et cantonales des
15 et 22 mars... Le Gouvernement a par conséquent estimé
plus prudent de surseoir à l'entrée en vigueur de cette mesure
jusqu'au 1
er
mars, afin que les répercussions de la
réforme ne se fassent sentir en pratique qu'à compter du
5 avril 1998.
Désireux de faire marche arrière sur cette réforme mais
soucieux d'habiller cette reculade, le Gouvernement a multiplié les
missions d'études, qui ont conduit à la publication de quatre
rapports remis au Gouvernement :
- le rapport de Mme Irène Théry, intitulé :
" Couple, filiation, parente maintenant : le droit face aux mutations
de la famille et de la vie privée "
(mai 1998) ;
- le rapport de MM. Claude Thélot et Michel Villac, consacré
à
" La politique familiale : bilan et perspectives "
(mai 1998) ;
- le rapport de Mme Michèle André sur
" La vie
quotidienne des familles "
(mai 1998);
- enfin, le rapport de Mme Dominique Gillot, députée du Val
d'Oise, intitulé
" Pour une politique familiale
rénovée "
(mai 1998), qui confirmait que la mise sous
condition de ressources des allocations familiales était une erreur et
concluait à la nécessité de leur rétablissement.
Dans un second temps, le Gouvernement a réuni le 12 juin 1998, comme le
prescrit l'article 41 de la loi du 25 juillet 1994 relative à la
famille, la Conférence de la famille.
Il annonçait à cette occasion le retour à
l'universalité des allocations familiales à compter du
1
er
janvier 1999. Etudiée dans le cadre du rapport
Thélot-Villac et recommandée par Mme Gillot, la réduction
de plafond du quotient familial était présentée comme la
contrepartie de cette mesure.
Le choix du Gouvernement de renoncer à cette réforme -trois
mois seulement après l'entrée en vigueur effective de la mesure-
confirme
a posteriori
le bien-fondé et la pertinence des
analyses formulées par la commission des Affaires sociales, par la voix
de votre rapporteur.
On ne peut cependant que regretter que le Sénat n'ait pas
été entendu plus tôt, lors des débats sur le projet
de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, et
s'interroger sur le coût en termes de gestion que ce
" pas de
clerc "
a pu représenter pour la collectivité.
Grâce aux indications fournies par la CNAF à votre rapporteur, il
est aujourd'hui possible de dresser un
premier bilan provisoire de la mise
sous condition de ressources des allocations familiales
.
Cette mesure s'est traduite par la perte des allocations familiales pour
351.000 familles, soit 7,8 % de l'ensemble des familles
bénéficiaires, et par une diminution de leur montant pour
35.000 familles, dont les revenus ne sont que légèrement
supérieurs aux plafonds et qui perçoivent une prestation
différentielle.
Les économies réalisées sur les dépenses au titre
des allocations familiales se sont élevées à
3,825 milliards de francs sur 9 mois.
Le coût de gestion de
la mise sous condition de ressources pour les caisses d'allocations familiales
est estimé à 8 millions de francs.
Votre rapporteur s'est également enquis auprès de la CNAF du
coût de gestion pour les caisses d'allocations familiales (CAF) de
l'abandon de la mise sous condition de ressources des allocations familiales,
c'est-à-dire du retour à la situation antérieure.
La CNAF ayant pris la précaution de conserver l'historique des dossiers
des allocataires, ce coût devrait être très inférieur
à celui de la mise sous condition de ressources des allocations
familiales.
Il ne sera cependant pas négligeable, notamment du fait
de la charge supplémentaire qui pèsera nécessairement sur
les organismes en matière de communication en direction des
allocataires.
Ces chiffres ne peuvent à eux seuls rendre compte des
conséquences, morales et psychologiques pour les familles de ces
modifications répétées et contradictoires de la
législation sur les allocations familiales. Outre le sentiment
d'incompréhension et de confusion qu'ils génèrent
auprès des familles,
la mise sous condition de ressources des
allocations familiales puis son abandon témoignent d'une décision
mal préparée et difficilement assumée. On ne peut
qu'être frappé du contraste entre cette opération
" coup de poing ", qui se termine en bavure, et les
hésitations et atermoiements à prendre des mesures courageuses
sur les retraites ou les cotisations patronales.
De surcroît, la suppression de la condition de ressources pour le
versement des allocations familiales ne constitue pas, pour les familles, un
simple retour à la situation antérieure à 1998. En effet,
cette mesure s'accompagne d'un corollaire particulièrement
injustifié : la diminution du plafond du quotient familial de
l'impôt sur le revenu.
2. La diminution du plafond du quotient familial constitue un recul important de la politique familiale menée depuis la Libération
a) Une augmentation d'impôt pour 500.000 familles
La
diminution du plafond du quotient familial est présentée par le
Gouvernement comme la contrepartie indispensable du rétablissement des
allocations familiales pour toutes les familles.
L'exposé des motifs de l'article 13 du projet de loi, qui supprime
la mise sous condition de ressources, fait valoir que "
le Gouvernement
souhaite poursuivre un objectif de justice dans la politique familiale en
faisant jouer pleinement à l'impôt sur le revenu son rôle
redistributif ; c'est pourquoi le projet de loi de finances pour 1999
prévoit l'abaissement du plafond du quotient familial
".
L'exposé des motifs précise en outre que "
ces mesures
permettront aux familles concernées de percevoir à nouveau les
allocations familiales tout en ne payant pas plus d'impôt jusqu'à
des niveaux de revenus bien supérieurs au seuil de ressources retenu
pour le versement des allocations familiales en 1998. Ces mesures
représentent une dépense nette en faveur des familles de
780 millions de francs (l'économie résultant de
l'abaissement du plafond du quotient familial -3,9 milliards de francs-
doit être comparée à la dépense
supplémentaire engendrée par la suppression de la condition de
ressources -4,68 milliards de francs pour 1999-)
".
Votre rapporteur se trouve dès lors conduit à commenter une
mesure figurant à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999.
Le système du quotient familial, prévu aux articles 194 et
suivants du code général des impôts, vise à adapter
le montant de l'impôt aux facultés contributives de chaque foyer
fiscal en prenant en compte le nombre de personnes vivant des ressources du
foyer fiscal
11(
*
)
.
D'un point de vue technique, il consiste à diviser le revenu imposable
en un certain nombre de parts déterminé, d'une part, en fonction
de la situation de la famille et, d'autre part, du nombre de personnes
fiscalement considérées comme à la charge du contribuable.
La prise en considération de la situation de la famille conduit à
distinguer les catégories suivantes : célibataire, marié,
veuf, divorcé, séparé.
La notion de personnes à charge concerne principalement les enfants et
certains invalides. Ainsi, à une part pour les contribuables
célibataires, divorcés, veufs ou séparés et
à deux parts pour les contribuables mariés, s'ajoute un nombre de
demi-parts additionnelles variables selon le nombre de personnes à la
charge du contribuable.
Le mode de calcul du quotient familial est donné par le tableau suivant
figurant à l'article 194 du code général des
impôts.
|
Situation de famille |
Nombre de parts |
|
Célibataire, divorcé ou veuf sans enfant à charge |
1 |
|
Marié sans enfant à charge |
2 |
|
Célibataire ou divorcé ayant un enfant à charge |
1,5 |
|
Marié ou veuf ayant un enfant à charge |
2,5 |
|
Célibataire ou divorcé ayant deux enfants à charge |
2 |
|
Marié ou veuf ayant deux enfants à charge |
3 |
|
Célibataire ou divorcé ayant trois enfants à charge |
3 |
|
Marié ou veuf ayant trois enfants à charge |
4 |
|
Célibataire ou divorcé ayant quatre enfants à charge |
4 |
|
Marié ou veuf ayant quatre enfants à charge |
5 |
|
Célibataire ou divorcé ayant cinq enfants à charge |
5 |
|
Marié ou veuf ayant cinq enfants à charge |
6 |
|
Célibataire ou divorcé ayant six enfants à charge |
6 |
En
application de l'article 195 du code général des impôts,
certains contribuables bénéficient en outre d'une demi-part ou de
plusieurs demi-parts additionnelles. Il s'agit, pour l'essentiel, des
célibataires, veufs ou divorcés ayant eu un ou plusieurs enfants
à charge, des pensionnés de guerre et assimilés, de
pensionnés pour accident du travail, des invalides civils ainsi que des
titulaires de la carte du combattant ou d'une pension militaire
d'invalidité âgés de plus de 75 ans et certaines de
leurs veuves. Chaque enfant titulaire de la carte d'invalidité ouvre
également droit à une demi-part supplémentaire.
Le quotient familial reposant sur la division du revenu imposable par le nombre
de parts du foyer fiscal, il tend à atténuer la
progressivité de l'impôt en fonction du revenu. C'est pourquoi la
législation a choisi, depuis 1992, de plafonner les effets du quotient
familial : la réduction d'impôt résultant d'une demi-part
additionnelle de quotient familial ne peut ainsi excéder un certain
montant actualisé chaque année en fonction de l'évolution
des tranches du barème de l'impôt sur le revenu. Ce plafond a
été fixé par la loi de finances pour 1998 à
16.380 francs.
Le législateur a prévu en outre deux autres plafonds
spécifiques répondant à des situations
particulières.
Il existe ainsi un plafond de 6.100 francs pour les célibataires, veufs
ou divorcés ayant eu par le passé des enfants à charge,
pour les impositions postérieures au 26ème anniversaire de la
naissance du dernier enfant et un plafond de 20.270 francs pour les
célibataires, veufs, divorcés ou séparés qui
élèvent seuls un ou plusieurs enfants, au titre de la part du
premier enfant.
L'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 abaisse de
16.380 francs à 11.000 francs le plafond de la demi-part de droit
commun. Les plafonds spécifiques évoqués plus haut ne
sont, eux, pas modifiés.
Comme le souligne M. Didier Migaud, dans son rapport général sur
le projet de loi de finances pour 1999,
la réduction de 16.380 francs
à 11.000 francs par an de l'avantage maximum en impôt
résultant d'une demi-part additionnelle de quotient familial
entraîne une augmentation de l'impôt sur le revenu qui sera
acquitté par deux catégories de contribuables ayant un ou
plusieurs enfants :
- d'une part, ceux qui relèvent de l'actuel plafond de
16.380 francs ;
- d'autre part, ceux qui entrent dans le champ de plafonnement, puisque le
plafond diminuant, le niveau de revenu à partir duquel il est mis en jeu
a également diminué.
Selon M. Migaud, on estime que 500.000 foyers seront affectés par cette
mesure, pour une recette de l'ordre de 3,2 milliards de francs, soit un
supplément d'imposition d'environ 6.400 francs par foyer et par an.
Les simulations effectuées par les services du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie révèlent qu'une
augmentation d'impôt sur le revenu intervient à partir d'un revenu
mensuel de 36.290 francs pour un couple ayant un enfant, 38.276 francs pour un
couple ayant deux enfants, 43.582 francs pour un couple ayant trois enfants,
50.266 francs pour un couple ayant quatre enfants.
En fonction du revenu, l'imposition supplémentaire est la suivante :
Couple avec un enfant
(en francs)
|
Revenu mensuel net déclaré |
Supplément d'impôt mensuel (1) |
Supplément d'impôt annuel |
|
35.000 |
0 |
0 |
|
40.000 |
267 |
3.204 |
|
45.000 |
435 |
5.220 |
|
50.000 |
435 |
5.220 |
|
55.000 |
435 |
5.220 |
|
60.000 et au-delà |
448 |
5.380 |
(1)
calculé sur la base du barème proposé à l'article 2
du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).
Source : Ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie
Couple avec deux enfants
(en francs)
|
Revenu mensuel net déclaré |
Supplément d'impôt mensuel (1) |
Supplément d'impôt annuel |
|
38.500 |
0 |
0 |
|
40.000 |
92 |
1.104 |
|
45.000 |
452 |
5.424 |
|
48.200 |
682 |
8.184 |
|
50.000 |
812 |
9.744 |
|
55.000 |
870 |
10.440 |
|
60.000 et au-delà |
897 |
10.760 |
(1)
calculé sur la base du barème proposé à l'article 2
du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).
Source : Ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie
Couple avec trois enfants
(en francs)
|
Revenu mensuel net déclaré |
Supplément d'impôt mensuel (1) |
Supplément d'impôt annuel |
|
43.500 |
0 |
0 |
|
45.000 |
102 |
1.224 |
|
50.000 |
462 |
5.544 |
|
55.000 |
822 |
9.864 |
|
60.000 |
1.358 |
16.296 |
|
61.820 |
1.555 |
18.660 |
|
65.000 et au-delà |
1.793 |
21.520 |
(1)
calculé sur la base du barème proposé à l'article 2
du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).
Source : Ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie
Couple avec quatre enfants
(en francs)
|
Revenu mensuel net déclaré |
Supplément d'impôt mensuel (1) |
Supplément d'impôt annuel |
|
50.000 |
0 |
0 |
|
55.000 |
473 |
5.676 |
|
60.000 |
1.009 |
12.108 |
|
65.000 |
1.554 |
18.648 |
|
69.850 |
2.431 |
29.172 |
|
70.000 |
2.462 |
29.544 |
|
75.000 et au-delà |
2.690 |
32.280 |
(1)
calculé sur la base du barème proposé à l'article 2
du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).
Source : Ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie
En contrepartie, seules certaines de ces familles retrouveront le
bénéfice des allocations familiales : les allocations familiales
ne sont en effet accordées qu'aux familles ayant au moins deux enfants
à charge âgés de moins de 20 ans.
Les tableaux suivants permettent de déterminer quels sont les
" gagnants " et les " perdants " du remplacement de la mise
sous condition de ressources des allocations familiales par l'abaissement du
plafond du quotient familial.
Il est bien entendu que si l'on prend comme base de référence
l'année 1997, lorsque les allocations familiales étaient
versées sans condition de ressources, il n'y a plus de familles
gagnantes.
Compte tenu de ce que l'on a appelé " la réforme de la
réforme ", les familles sont en 1999, par rapport à 1997,
soit dans une position plus défavorable en raison de l'augmentation
d'impôt provoquée par la diminution du plafond du quotient
familial, soit dans une situation identique si elles ne sont pas
concernées par cette mesure.
Sont particulièrement frappées par cette substitution les
familles qui ne percevaient pas d'allocations et ne bénéficient
donc pas de leur rétablissement : les familles avec un enfant et les
familles avec un ou des enfants âgés de plus de 20 ans.
Impact
financier de l'abaissement du plafond et
rétablissement des
allocations familiales
Couples avec un enfant
|
Revenu annuel net perçu |
Revenu mensuel net perçu |
Impôt annuel |
Impôt mensuel |
Allocations familiales |
Gain mensuel ou perte mensuelle net |
||||||
|
420.000 |
35.000 |
0 |
0 |
0 |
0 |
||||||
|
480.000 |
40.000 |
3.359 |
280 |
0 |
- 280 |
||||||
|
540.000 |
45.000 |
5.089 |
425 |
0 |
- 425 |
||||||
|
600.000 |
50.000 |
5.089 |
425 |
0 |
- 425 |
||||||
|
660.000 et au-delà |
55.000 |
5.230 |
440 |
0 |
- 440 |
||||||
Couple avec deux enfants
(en francs)
|
Revenu mensuel net déclaré |
Supplément d'impôt mensuel (1) |
Allocations familiales |
Gain mensuel ou perte mensuelle net |
|
38.500 |
0 |
682 |
+ 682 |
|
40.000 |
92 |
682 |
+ 590 |
|
45.000 |
452 |
682 |
+ 230 |
|
48.200 |
682 |
682 |
0 |
|
50.000 |
812 |
682 |
- 130 |
|
55.000 |
870 |
682 |
- 188 |
|
60.000 et au-delà |
897 |
682 |
- 215 |
(1)
calculé sur la base du barème proposé à l'article 2
du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).
Source : Ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie
Couple avec trois enfants
(en francs)
|
Revenu mensuel net déclaré |
Supplément d'impôt mensuel (1) |
Allocations familiales |
Gain mensuel ou perte mensuelle net |
|
43.500 |
0 |
1.556 |
+ 1.556 |
|
45.000 |
102 |
1.556 |
+ 1.454 |
|
50.000 |
462 |
1.556 |
+ 1.094 |
|
55.000 |
822 |
1.556 |
+ 734 |
|
60.000 |
1.358 |
1.556 |
+ 198 |
|
61.820 |
1.555 |
1.556 |
+ 1 |
|
65.000 et au-delà |
1.793 |
1.556 |
- 237 |
(1)
calculé sur la base du barème proposé à l'article 2
du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).
Source : Ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie
Couple avec quatre enfants
(en francs)
|
Revenu mensuel net déclaré |
Supplément d'impôt mensuel (1) |
Allocations familiales |
Gain mensuel ou perte mensuelle net |
|
50.000 |
0 |
2.430 |
+ 2.430 |
|
55.000 |
473 |
2.430 |
+ 1.957 |
|
60.000 |
1.009 |
2.430 |
+ 1.421 |
|
65.000 |
1.554 |
2.430 |
+ 876 |
|
69.850 |
2.431 |
2.430 |
- 1 |
|
70.000 |
2.462 |
2.430 |
- 32 |
|
75.000 et au-delà |
2.690 |
2.430 |
- 260 |
(1)
calculé sur la base du barème proposé à l'article 2
du projet de loi de finances pour 1999 (revenus 1998).
Source : Ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie
Pour des couples avec deux enfants, le point d'équilibre
s'établit à 48.200 francs de revenu mensuel. Au-dessous de ce
chiffre, les familles gagnent à la substitution allocations
familiales/quotient familial. Au-dessus, elles sont perdantes.
Pour les couples avec trois enfants, le point d'équilibre est
situé à 61.820 francs de revenu mensuel. Pour les couples avec
quatre enfants, il s'établit à 69.850 francs par mois.
Ces niveaux de revenus peuvent paraître élevés. Pourtant,
selon les estimations faites par le rapporteur général de
l'Assemblée nationale, la réforme
devrait
bénéficier à 225.000 ménages et se traduira par une
perte pour 425.000 ménages
.
Il est donc assez difficile d'affirmer, comme le fait le Gouvernement, que
le remplacement de la mise sous condition de ressources des allocations
familiales par la diminution du plafond du quotient familial sera globalement
favorable à la famille.
b) Un coup sévère porté au principe d'équité horizontale et à la politique fiscale en faveur des familles menée depuis 1945
Pour
tenir compte de la taille et de la composition des ménages lors du
calcul de l'impôt sur le revenu, la France a choisi en 1946 un
système -le quotient familial- qui vise à assurer
l'équité horizontale : deux familles qui auraient le même
niveau de vie avant impôt gardent, après impôt, des niveaux
de vie identiques
12(
*
)
.
L'impôt sur le revenu est un impôt progressif : le taux moyen
d'imposition croît avec le niveau du revenu. Cette progressivité a
deux rôles : d'une part, les dépenses publiques sont ainsi
financées selon les " capacités contributives " de
chaque contribuable (celles-ci sont supposées croître plus vite
que le revenu). D'autre part, cette imposition permet d'aboutir à une
redistribution des revenus selon le principe d'équité verticale
qui stipule que l'impôt doit dépendre des capacités
contributives du contribuable.
Mais l'impôt sur le revenu porte obligatoirement sur des ménages
de composition et de taille différentes. Il faut donc comparer les
capacités contributives, donc le niveau de vie, de familles de taille
différente.
Le quotient familial, adopté en France, repose sur un principe
simple : la morale communément admise comme les pratiques
habituelles veut que les différents membres d'une famille se partagent
son revenu global de façon à jouir chacun du même niveau de
vie.
Avec le quotient familial, le taux d'imposition moyen est le même pour
deux familles de même niveau de vie, quelle que soit leur taille.
Le
choix de la société quant au degré de redistribution
assuré par le système fiscal, selon le principe
d'équité verticale, se fait par le choix de la
progressivité du système fiscal ; celle-ci est la même pour
toutes les catégories de ménages.
Le système du quotient familial ne fournit en soi aucune aide, aucun
avantage aux familles ; il garantit seulement que le poids de l'impôt est
équitablement réparti entre des familles de taille
différente, mais de niveau de vie équivalent, selon un principe
d'équité horizontale familiale.
Les critiques du quotient familial partent souvent d'une assimilation
contestable : le quotient familial serait une forme d'aide aux familles,
comparable aux prestations familiales.
Le dossier de presse du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999 tout comme le rapport de M. Migaud
présentent des tableaux évaluant le montant de l'aide publique en
faveur de la famille. Ces tableaux additionnent, en fonction du revenu net, les
allocations familiales et le quotient familial, afin de déterminer le
montant total de l'aide publique accordée aux familles.
De même, l'état retraçant l'effort social de la Nation,
document obligatoire annexé au projet de loi de finances en application
de la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974, qualifie
le mécanisme du quotient familial de " prestation fiscale ",
calculée en faisant la différence entre le montant de
l'impôt payé par les ménages ayant des enfants et celui
qu'ils auraient acquitté en n'ayant pas d'enfant.
Une telle présentation du système du quotient familial
apparaît extrêmement pernicieuse. Elle accrédite
l'idée que le quotient familial est un mécanisme d'aide aux
familles alors qu'il ne s'agit que d'un moyen de mettre en oeuvre le principe
de contributivité posé par l'article XIII de la
Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen de 1789 :
" pour
l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration,
une contribution commune est indispensable.
Elle doit être
également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs
facultés.
"
Présenter le quotient familial comme une aide publique aux familles
n'est naturellement pas neutre. Cela conduit le Gouvernement à
additionner le montant des différentes prestations familiales avec celui
de l'avantage procuré par le quotient familial pour démontrer que
" l'aide à la famille "
croît en fonction du
revenu.
En réalité, ce raisonnement n'est pas fondé puisque le
système du quotient familial n'est pas une aide aux familles, mais
simplement une application normale dans leur cas spécifique du principe
général de l'équité horizontale.
On sait que le système du quotient familial fut adopté à
l'unanimité par l'Assemblée nationale en décembre 1945 ;
mais il n'est pas inutile de rappeler l'exposé des motifs du projet de
loi portant fixation des recettes du budget général de l'exercice
1946, présenté par M. René Pleven, ministre des finances,
au nom du Gouvernement.
S'agissant de
" l'application de la règle du quotient familial
à l'impôt général sur le revenu ",
il est
ainsi précisé
13(
*
)
:
" Le Gouvernement a nettement marqué sa volonté de porter
toute son attention au problème fondamental de la population et en
particulier au problème de la famille. Son action dans ce domaine fera
l'objet d'autres dispositions ; mais il veut dès à présent
amender celles des dispositions fiscales qui donnent des résultats
injustes pour la famille. Au premier rang de celles-ci est l'impôt
général sur le revenu. Tel qu'il est, notre impôt conduit
à certaines conséquences dont le caractère immoral ou
injuste a été maintes fois dénoncé.
" Il est immoral de frapper d'une taxe progressive les revenus du
ménage réunis sur la tête du chef de famille, avantageant
ainsi le concubinage qui permet l'imposition sous deux cotes avec deux
abattements et limite la progressivité.
" Il est injuste que, malgré les abattements consentis pour charges
de famille, un ménage avec des enfants paye, compte tenu des
dépenses auxquelles il est obligé, un impôt
général sur le revenu plus lourd qu'un ménage sans enfant.
" A niveau de vie égal, la famille nombreuse est plus lourdement
frappée que le ménage sans enfant. La hausse des revenus
apparents n'a fait qu'accentuer ce caractère, si bien qu'aujourd'hui,
au-delà de certains chiffres, on peut dire que le poids de l'impôt
est presque proportionnel au nombre des membres de la famille.
" C'est pour mettre fin à cette situation que le Gouvernement
propose, d'une part, d'ajuster les minima exonérés des
impôts au niveau actuel des valeurs, d'autre part, d'instituer le
quotient familial, ce qui revient à diviser le revenu global en
plusieurs fractions, dont le nombre sera en rapport avec l'importance de la
famille, avant d'appliquer le tarif progressif. La réforme comporte
d'ailleurs une réelle simplification de la législation et de la
pratique. ".
La diminution du plafond du quotient familial est une réforme injuste. A
revenu primaire identique, les familles ont toujours un niveau de vie
inférieur à celui des couples sans enfant et des
célibataires. Fallait-il, par conséquent, choisir de faire porter
sur les seules familles une augmentation de la pression fiscale ? Pourquoi
augmenter l'impôt des familles avec enfants en épargnant les
couples et célibataires sans enfant, de même niveau de vie ?
En outre, rien ne justifie d'avoir fixé le nouveau plafond du
quotient familial à 11.000 francs si ce n'est le souci d'engranger une
recette fiscale à peu près équivalente à la
dépense que représentera pour l'Etat la prise en charge de
l'allocation parent isolé. Ce plafond pourra d'ailleurs être
abaissé par la suite en fonction des besoins des finances publiques.
Il apparaît en outre particulièrement choquant d'abaisser le
quotient familial alors même que le plafond conjugal n'est, lui, pas
plafonné. Comme le souligne Henri Sterdyniak
14(
*
)
, un homme de 50 ans de 50.000 francs de revenu
mensuel qui épouse une jeune femme de 20 ans sans ressources voit
son impôt diminué de 14.318 francs par mois à 10.117
francs. Par contre, une femme célibataire de 50 ans et son fils
étudiant de 20 ans dans la même situation de revenu paient
12.629 francs d'impôt par mois, soit 2.500 francs de plus. Comment
justifier une telle disparité ?
Parallèlement, le Gouvernement envisage de faire voter par le Parlement
la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité (PACS) qui
permettrait à tout couple de concubins, déclarant partager leur
revenu, de bénéficier du quotient conjugal.
Il serait
particulièrement malvenu qu'une telle mesure soit financée par
une augmentation des impôts prélevés sur les familles.
Il serait également très regrettable que, du fait du plafonnement
du quotient familial (et non du quotient conjugal), les personnes seules avec
enfant à charge paient plus que les couples de concubins.
Depuis 1945, le principe du quotient familial n'a jamais été
remis en cause, bien que l'avantage fiscal en résultant ait
été plafonné. Il ne faudrait pas que, par l'abaissement du
plafond, il devienne progressivement une coquille vide.
La suppression de la mise sous condition de ressources des allocations
familiales apparaissait comme la correction d'une erreur. Il est regrettable
que la correction de cette erreur se fasse au prix d'une nouvelle erreur au
détriment des familles.
Le bilan de ces allers et retours est accablant pour les familles : leur
situation en 1999 restera plus défavorable qu'elle ne l'était en
1997, avant la mise sous condition de ressources des allocations
familiales ; beaucoup de familles auront perdu les allocations familiales
en 1998 et verront leur impôt sur le revenu augmenter en 1999 ;
enfin, dans un contexte de prétendue stabilisation des
prélèvements obligatoires, seules les familles subiront une
augmentation de leur charge fiscale.
B. DES MESURES LARGEMENT " AUTOGAGÉES "
L'abandon de la mise sous condition de ressources des
allocations
familiales doit être considérée non comme une
avancée pour les familles mais comme la simple correction d'une erreur.
Parmi les mesures annoncées lors de la Conférence de la famille
du 12 juin 1998,
certaines sont indéniablement positives et
méritent d'être saluées.
On regrettera simplement
qu'elles soient financées par des économies sur d'autres
prestations, au moment même où la branche famille est
excédentaire.
Ces mesures positives trouvent leur traduction dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale 1999, soit sous forme d'un
article législatif, soit parce qu'elles sont intégrées
dans l'objectif de dépenses de la branche famille pour 1999.
1. Le Gouvernement a pris des mesures positives en faveur des familles
a) L'extension du bénéfice de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) aux familles d'un enfant
L'allocation de rentrée scolaire (ARS) vise à
aider
les familles modestes à couvrir une partie des frais engagés
à l'occasion de la rentrée scolaire.
Elle n'est aujourd'hui attribuée qu'aux familles et personnes seules
bénéficiaires d'une prestation familiale, de l'aide
personnalisée au logement (APL), de l'allocation aux adultes
handicapés (AAH) ou du revenu minimum d'insertion (RMI), au titre du
mois de juillet précédant la rentrée scolaire
considérée.
Ouvre droit à l'ARS chaque enfant scolarisé ou en apprentissage,
âgé de 6 à 18 ans.
Versée sous conditions de ressources, l'ARS s'élève
à 426 francs et est accordée à 3,1 millions de
familles. Son montant est cependant systématiquement majoré
depuis 1993 : elle a ainsi atteint 1.500 francs en 1993, 1994 et 1995,
1.000 francs en 1996 et 1.600 francs en 1997. Le Gouvernement a
décidé que l'ARS serait maintenue à 1.600 francs pour
la rentrée scolaire de 1998. Si l'ARS est financée par la branche
famille, les majorations exceptionnelles décidées par le
Gouvernement sont prises en charge par l'Etat.
Compte tenu des conditions d'ouverture du droit à l'ARS, les familles
n'ayant qu'un seul enfant à charge - qui ne peuvent donc
prétendre aux allocations familiales - et qui ne percevaient pas
une prestation familiale, l'APL ou l'AAH, se voyaient exclues du
bénéfice de l'ARS.
L'article 14 du projet de loi met fin à cette situation et
étend le droit à l'ARS à toutes les familles n'ayant qu'un
seul enfant à charge et remplissant les conditions de ressources
exigées pour le bénéfice de cette prestation.
Cette mesure devrait concerner 350.000 familles d'un enfant pour un coût
total de 180 millions de francs à la charge de la branche famille.
Votre rapporteur se félicite de cette mesure qui met fin à une
situation anormale et injustifiée frappant les familles d'un seul enfant.
La commission des Affaires sociales avait souligné à plusieurs
reprises, par le passé, combien il était choquant que les
familles d'un enfant se voient privées de l'ARS. Cette situation n'avait
d'ailleurs d'autre justification que le souci de faciliter la gestion de cette
prestation par les caisses d'allocations familiales.
Votre rapporteur accueille donc très favorablement cette mesure qui
témoigne d'un effort important en faveur des familles d'un enfant qui
sont déjà exclues du bénéfice des allocations
familiales.
b) Le relèvement de l'âge limite d'ouverture du droit aux prestations familiales de 19 à 20 ans
Le
Gouvernement prévoit de relever de manière réglementaire,
de 19 à 20 ans, la limite d'âge ouvrant droit aux prestations
familiales pour les enfants inactifs ou dont la rémunération est
au plus égale à 55 % du SMIC, qui atteindront leur 19 ans
à compter du 1
er
janvier 1999.
Les prestations familiales sont aujourd'hui déjà versées
jusqu'à 20 ans mais seulement si l'enfant est étudiant,
apprenti, en formation professionnelle ou handicapé.
Cette mesure concernera 60.000 familles ; elle aura un coût de
530 millions de francs en 1999 et de 1,060 milliard de francs en
année pleine compte tenu de sa lente montée en charge.
Votre rapporteur considère qu'il s'agit là d'une mesure tout
à fait favorable répondant au souci louable d'améliorer
les aides aux familles ayant de grands enfants.
Cette mesure s'inscrit dans la continuité du relèvement de 18
à 19 ans de la limite d'âge ouvrant droit aux prestations
familiales au 1
er
janvier 1998, annoncé par M. Alain
Juppé, Premier ministre, à l'issue de la Conférence de la
famille du 17 mars 1997 et institué par le Gouvernement de M.
Lionel Jospin l'année dernière. Ce relèvement progressif
des limites d'âge d'accès aux prestations familiales était
en outre explicitement prévu par l'article 22 de la loi du 25 juillet
1994 relative à la famille.
c) La revalorisation des loyers plafonds de l'allocation de logement familiale
L'allocation de logement familiale (ALF) est versée aux
familles ou aux jeunes couples mariés lorsqu'ils ne peuvent
bénéficier d'une aide personnalisée au logement (APL).
Elle est versée à un million de bénéficiaires
environ.
L'aide augmente avec le loyer et le nombre d'enfants à charge et diminue
avec les ressources. Le loyer pris en compte est le loyer réel dans la
limite d'un loyer plafond.
Cette prestation n'apparaît cependant pas assez solvabilisatrice :
65 % des allocataires de l'ALF ont des loyers supérieurs aux loyers
plafonds retenus pour le calcul de l'aide. La majorité des
dépassements se situe au-delà de 30 % de la valeur du loyer
plafond. La part du loyer supérieure au loyer plafond est
entièrement à la charge du locataire.
LES AIDES AU LOGEMENT
Les
trois aides au logement
Les aides personnelles au logement sont constituées de trois allocations
:
•
Aide personnalisée au logement (APL) :
attribuée lorsque le logement a fait l'objet d'un conventionnement entre
l'Etat et le bailleur ou l'organisme prêteur en cas d'accession. Il
s'agit essentiellement du parc HLM.
•
Allocation de logement familiale (ALF):
versée aux
familles ou aux jeunes couples mariés lorsqu'ils ne peuvent
bénéficier d'une aide personnalisée au logement.
Le champ d'application de l'ALF comprend les ménages ou personnes qui,
selon le cas :
- ont au moins un enfant à charge ;
- sont mariés depuis moins de cinq ans (si le mariage a eu lieu avant
que l'un et l'autre des conjoints aient atteint 40 ans) ;
- ont à charge un ascendant, un descendant ou un collatéral au
deuxième degré ou troisième degré infirme.
L'aide augmente avec le loyer et le nombre d'enfants à charge et
diminue avec les ressources. Le loyer pris en compte est le loyer réel
dans la limite d'un loyer plafond.
•
Allocation de logement sociale (ALS) :
versée aux
personnes ne pouvant prétendre à l'une ou l'autre des prestations.
En métropole, les bénéficiaires des trois aides se
répartissaient, en juin 1997; de la manière suivante : ALF :
19 % ; ALS : 34 % ; APL : 47 %, sur un total d'un peu moins de
6 millions d'allocataires.
Le Gouvernement a par conséquent décidé d'augmenter,
à partir du 1
er
juillet 1999, le montant des loyers
plafonds de l'ALF sur trois ans pour l'aligner sur celui applicable à
l'aide personnalisée au logement.
Le coût de cette mesure est estimé à 220 millions de
francs en 1999 et 1,3 milliard de francs en année pleine.
Il s'agit, pour votre rapporteur, d'une mesure bienvenue
qui se traduira
par une augmentation de l'ALF pour 530.000 familles, augmentation pouvant aller
jusqu'à 450 francs par mois pour les familles de trois enfants et
plus, et de 600 francs par mois pour les familles d'au moins quatre
enfants.
Ce rapprochement des loyers plafonds de l'ALF et de l'APL est en outre
un
premier pas vers une simplification du système des aides au logement
dont chacun s'accorde à reconnaître la complexité. Cet
effort de simplification doit être poursuivi. Votre rapporteur souligne
à cet égard la nécessité de rapprocher encore
davantage les trois aides existantes (APL, ALF et ALS) et d'étudier la
possibilité de fusionner ces trois aides en une seule. La
lisibilité de la politique d'aide au logement en faveur des familles y
gagnerait certainement.
Enfin, il convient de rappeler que le Gouvernement a également
décidé, à l'occasion de la Conférence de la famille
du 12 juin dernier, la revalorisation, à compter du 1
er
juillet 1998, des aides personnelles au logement (ALF, APL, ALS) pour la
deuxième année consécutive. Il s'agit là encore
d'un effort indéniable qui mérite d'être
salué.
d) L'augmentation des moyens accordés à l'action sociale
En
complément des prestations qu'elle verse, la branche famille mène
une action sociale importante en direction notamment des familles qui ont les
plus lourdes charges, ont les ressources les plus modestes ou rencontrent des
difficultés dans leur vie.
L'action sociale s'adapte à chaque contexte local grâce à
son mode de financement. Celui-ci associe des dotations financières non
affectées dont le conseil d'administration de chaque caisse
décide de l'utilisation au plus près des besoins des
allocataires, et des prestations de service dont les règles sont
édictées au plan national. Ces prestations de service permettent
de soutenir, de façon homogène sur l'ensemble du territoire, les
équipements et services qui paraissent prioritaires au plan national
mais dont la création résulte des dynamiques locales.
L'action sociale des caisses d'allocations familiales s'inscrit dans une double
cohérence :
- au plan local, chaque caisse d'allocations familiales est, depuis 1997, tenue
d'élaborer un schéma directeur d'action sociale afin de
déterminer ses priorités eu égard à l'analyse de
son contexte local ;
- au plan national, l'action sociale des caisses d'allocations familiales doit
s'inscrire dans le cadre des orientations nationales d'action sociale qui ont
été arrêtées pour la période 1997-2000.
Les prestations de services sont définies au niveau national par le
conseil d'administration de la caisse nationale d'allocations familiales, avec
l'accord de ses tutelles, et sont versées par les caisses d'allocations
familiales.
Ces prestations concernent essentiellement les modes d'accueil des jeunes
enfants de 0 à 6 ans (crèches, halte-garderies, relais
assistantes maternelles...), les centres de loisirs, les centres sociaux...
Au plan national, sont définies les modalités des contrats
enfance que les caisses d'allocations familiales négocient et financent
avec les communes.
Les dépenses du Fonds national d'action sociale, qui finance ces
actions, se sont élevées à 12,472 milliards de francs
en 1998, ce qui constituait une progression déjà importante
(+ 6,4 %) par rapport à l'année
précédente.
La Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre
1998 prévoyait un accroissement de 2,7 % en 1999 des moyens du
Fonds national d'action sociale, portés à 12,808 milliards
de francs.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
1999 prévoit une dotation supplémentaire de 660 millions de
francs au Fonds national d'action sociale, qui viendrait s'ajouter à
l'augmentation prévisionnelle de 2,7 %.
Au total, les moyens du Fonds national d'action sociale augmenteraient, en
1999, après le projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, d'un milliard de francs pour atteindre 13,468 milliards
de francs, soit une progression tout à fait exceptionnelle de
8 %.
Ces moyens supplémentaires accordés permettront le financement du
démarrage du réseau d'appui, d'écoute et de soutien aux
parents annoncé lors de la Conférence de la famille du
12 juin 1998.
Dépenses d'action sociale des CAF de 1991 à
1997
(millions de francs) - Prévisions 1988-1999
(Source : statistiques financières d'action sociale)
Prévisions
|
Fonctions |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
1. Accueil des jeunes enfants de 0 à 6 ans |
2.381,2 |
2.761,7 |
2.962,5 |
3.258,1 |
3.699,0 |
4.106,5 |
4.401,9 |
4.752,3 |
5.227,1 |
|
- crèches |
1.960,5 |
2.211,0 |
2.301,5 |
2.325,5 |
2.522,2 |
2.629,6 |
2.729,3 |
|
|
|
- autres lieux d'accueil et contrats enfance |
420,7 |
550,7 |
661,0 |
932,6 |
1.176,8 |
1.476,9 |
1.672,6 |
|
|
|
2. Temps libres des enfants et des familles |
1.821,4 |
1.918,4 |
1.922,6 |
2.003,1 |
2.163,4 |
2.186,6 |
2.215,3 |
2.438,3 |
3.071,1 |
|
- accueil et temps libre des enfants |
1.234,5 |
1.331,2 |
1.375,5 |
1.519,0 |
1.678,0 |
1.759,2 |
1.803,4 |
|
|
|
- temps libres familles |
586,9 |
587,2 |
547,1 |
484,1 |
485,4 |
427,4 |
411,9 |
|
|
|
3. Accompagnement social des familles |
2.236,3 |
2.260,4 |
2.406,2 |
2.525,9 |
2.534,7 |
2.577,2 |
2.572,5 |
2.627,2 |
2.278,3 |
|
- travail social |
1.035,2 |
1.050,9 |
1.160,7 |
1.193,3 |
1.221,2 |
1.262,3 |
1.279,5 |
|
|
|
- aide au foyer (T.F. Famille) |
879,6 |
897,1 |
910,4 |
946,0 |
955,0 |
969,3 |
954,1 |
|
|
|
- secours/prêts d'honneur |
264,8 |
261,8 |
272,2 |
288,5 |
261,9 |
261,3 |
250,1 |
|
|
|
- prestations supplémentaires - autres |
56,7 |
50,6 |
62,9 |
98,1 |
96,6 |
84,3 |
88,8 |
|
|
|
4. Logement |
744,1 |
773,1 |
1.123,4 |
1.091,9 |
891,4 |
977,7 |
998,8 |
1.090,2 |
1.165,3 |
|
- réhabilitation et amélioration de l'habitat |
164,4 |
169,7 |
505,6 |
419,1 |
178,4 |
195,4 |
154,2 |
|
|
|
- aides à l'équipement et à l'installation |
387,0 |
406,1 |
409,2 |
469,8 |
488,4 |
507,6 |
533,8 |
|
|
|
- aides aux familles endettées |
173,4 |
168,6 |
178,4 |
165,7 |
181,8 |
233,5 |
266,2 |
|
|
|
- logement des jeunes - autres (C.T. habitat...) |
19,3 |
28,7 |
30,2 |
37,3 |
42,8 |
41,2 |
44,6 |
|
|
|
5. Animation et vie sociale |
934,6 |
993,4 |
1.048,6 |
1.083,8 |
1.161,9 |
1.167,4 |
1.171,6 |
1.162,9 |
1.226,2 |
|
- centres sociaux |
682,0 |
743,3 |
796,5 |
868,1 |
942,8 |
943,1 |
955,4 |
|
|
|
- autres équipements |
196,7 |
189,7 |
190,3 |
164,6 |
164,9 |
171,7 |
164,4 |
|
|
|
- soutien à la vie associative |
55,9 |
60,4 |
61,8 |
47,7 |
50,4 |
48,9 |
47,1 |
|
|
|
- information des jeunes |
|
|
|
3,4 |
3,8 |
3,7 |
4,7 |
|
|
|
6. Prestations supplémentaires aux familles |
191,8 |
201,3 |
204,2 |
222,9 |
237,2 |
253,2 |
232,1 |
234,2 |
213,5 |
|
- apprentis |
4,3 |
0,4 |
4,9 |
6,8 |
3,5 |
3,6 |
3,3 |
|
|
|
- rentrée scolaire |
27,1 |
36,7 |
39,8 |
46,7 |
52,1 |
71,6 |
59,9 |
|
|
|
- étudiants |
160,4 |
164,2 |
159,5 |
169,4 |
181,6 |
178,0 |
168,9 |
|
|
|
7. Réalisations diverses |
96,1 |
101,6 |
99,2 |
140,8 |
133,5 |
152,5 |
145,5 |
104,6 |
106,0 |
|
8. Pilotage et gestion de l'Action sociale |
848,3 |
912,4 |
983,8 |
1.079,9 |
1.119,3 |
1.167,2 |
1.196,5 |
1.208,4 |
1.224,1 |
|
TOTAL DÉPENSES D'ACTION SOCIALE |
9.253,8 |
9.922,3 |
10.750,5 |
11.406,5 |
11.940,4 |
12.588,3 |
12.934,2 |
13.618,1 |
14.511,6 |
Ce
réseau s'appuiera sur :
- la création et le renforcement de 1.000 points d'information-parents,
gérés par des centres sociaux ou d'autres associations
intervenant déjà dans ce secteur ;
- le développement d'un ensemble d'initiatives, de services et de
structures, concourant au soutien de la parentalité : lieux d'accueil
parents-enfants, établissement d'information, de consultation et de
conseil familial...
Ce réseau doit permettre aux parents d'accéder à des
structures de proximité où ils trouvent des possibilités
d'échange entre familles pour conforter leur expérience de
parents et bénéficier du soutien de professionnels, notamment
pour la prise en charge des dysfonctionnements familiaux ou des
difficultés de l'enfant. Il doit se développer à partir
d'une échelle territoriale appropriée. Pour cela, l'Etat et les
caisses d'allocations familiales engageront, sous forme contractuelle, un
partenariat avec les communes et les conseils généraux.
Bilan des contrats-enfance depuis 1995
Mis en
place en 1988 en métropole et en 1991 dans les DOM, le dispositif de
contrats-enfance a élargi le champ d'action des contrats-crèches
auxquels il succédait. Signés entre les CAF et les
municipalités pour une durée de 3 à 5 ans renouvelable,
ces contrats se traduisent par une prise en charge financière accrue de
la CAF en contrepartie d'un engagement de la commune de développer son
effort en matière d'accueil de la petite enfance. Depuis les
dispositions prises dans le cadre de la loi famille du 25 juillet 1994, on
assiste à un renforcement du caractère attractif des
contrats-enfance.
Le bilan des contrats-enfance est le suivant :
- 1.900 contrats signés au 31.12.1995 ;
- 2.150 contrats signés au 31.121996 dont 265 concernent des
contrats intercommunaux ;
- 2.408 contrats signés au 31.12.1997 dont 339 concernent des
contrats intercommunaux.
Les CAF ont également négocié 106 deuxième
contrats, 20 troisième et 3 quatrième contrats.
A l'occasion de ces renouvellements de nombreuses communes se sont
regroupées avec une commune déjà signataire.
En terme quantitatif, les prévisions et les réalisations des
contrats enfance sont notamment les suivantes :
Développement Réalisation Taux
prévu au 31.12.1997 de réalisation
Places en accueil collectif perma-
nent (toute structure confondue) 41.606 21.201 51 %
Places en haltes-garderies 21.424 13.013 61 %
Places en CLSH 144.040 77.498 54 %
Relais assistantes maternelles 756 453 60 %
Lieux d'accueil parents/enfants 230 150 65 %
Ludothèques 223 155 70 %
Postes de coordonnateur enfance 234,64 178,83 76 %
Au cours de l'année 1997, au-delà du nombre de places et de
services supplémentaires programmés, on note une progression
importante dans la réalisation des engagements pris, soit environ sur
une année :
. places de crèches collectives et parentales
. relais assistantes maternelles
. ludothèques
. lieux d'accueil enfants/parents
. emplois de coordonnateurs
Les résultats quantitatifs confirment l'objectif poursuivi par le
contrat enfance, à savoir l'amélioration du service rendu aux
familles et un développement équilibré de l'offre pour les
enfants de moins de 6 ans, scolarisés ou non, et quelle que soit
l'activité professionnelle des parents.
Le nombre de contrats-enfance a surtout progressé en milieu rural
où l'on observe un développement significatif des services
d'accueil de l'enfance dans les communes de moins de 5.000 habitants.
Le nombre des signataires potentiels reste néanmoins encore important.
En terme qualitatif, les contrats-enfance ont facilité la conciliation
entre vie familiale et vie professionnelle en assurant l'information des
familles, la diversification des modes d'accueil tout en préservant leur
aspect qualitatif. Ils contribuent aussi à conforter les liens familiaux
dans le cadre des équipements, notamment des haltes-garderies, des
ludothèques, des lieux d'accueil enfants/parents.
Perspectives pour 1998 et 1999 :
A l'horizon 2000, les places restant à créer dans les
contrats-enfance en cours représentent un effort de développement
de 10 points du taux de réponse aux besoins d'accueil permanent.
La CNAF prévoit la contractualisation de 300 nouveaux contrats-enfance
par an, ce qui devrait entraîner, chaque année, la création
de nouvelles places ainsi réparties :
Crèches collectives 4.394
Crèches familiales 16.000
Crèches parentales 880
Haltes-garderies 2.907
Jardins d'enfants 540
Relais assistantes maternelles
(1)
90
CLSH
(2)
140.000
(1) nombre
(2) nombre d'enfants
La prévision de croissance des dépenses pour 1998 est de 160.047
millions de francs et pour 1999 de 194.000 millions de francs.
Par ailleurs, les contrats-enfance entraînent la création
d'emplois.
Dans ces structures, celles-ci sont estimées à 22.000 postes pour
2.200 contrats ; 170 postes de coordonnateurs petite enfance sont
prévus ainsi qu'environ 250 postes de professionnels enfance
(psychologues, éducateurs de jeunes enfants) assurant des vacations et
des actions itinérantes.
La Caisse nationale d'allocations familiales contribuera au financement de ce
réseau à hauteur de 400 millions de francs à terme,
imputés sur le budget du FNAS.
Les moyens supplémentaires affectés au fonds national d'action
sociale permettront également une augmentation de l'aide au financement
des crèches.
Depuis la création des prestations de service (qui constituent l'aide
forfaitaire versée par les CAF aux gestionnaires des crèches), la
Caisse nationale d'allocations familiales a établi le principe d'une
modulation des tarifs " crèches " en contrepartie de sa
participation. Elle a, depuis 1983, introduit dans les contrats crèche
puis enfance, l'obligation d'appliquer un barème défini au niveau
national.
Le tarif acquitté par les parents dépend de leur revenu. Les
ressources dont dispose le gestionnaire de la crèche sont d'autant moins
élevées qu'ils accueillent un nombre important d'enfants de
familles modestes.
En effet, la prestation de service étant quasiment forfaitaire, c'est le
gestionnaire (et presque toujours les collectivités locales) qui couvre
" le déficit ", différence entre la participation
financière des parents augmentée de l'aide forfaitaire de la CAF
et le coût réel. La participation des communes est d'autant plus
grande que les ressources des familles sont faibles. Les communes qui
supportent donc les charges les plus élevées sont celles
où les familles modestes sont les plus nombreuses.
En liaison avec la Caisse nationale d'allocations familiales, le
système actuel sera inversé, les caisses apportant une
contribution d'autant plus importante que celle des familles est faible. Les
caisses, et non plus les communes, supporteront les effets de la modulation
familiale.
Les communes n'auront donc plus à supporter des charges plus
élevées liées à l'accueil de familles modestes.
Le financement supplémentaire apporté aux crèches
s'élèvera à terme, lorsqu'elles auront toutes
adopté ce nouveau système, à 400 millions de francs.
Votre rapporteur s'était inquiété l'année
dernière de l'évolution des moyens accordés à
l'action sociale de la branche famille. Il se félicite par
conséquent de l'effort tout à fait significatif accompli en 1998
et prolongé en 1999. Il s'agit là d'une démarche
ambitieuse qui mérite d'être encouragée.
2. Le financement de ces mesures positives s'effectue par des économies réalisées au détriment des familles
a) Une revalorisation modeste des prestations familiales, inférieure à celle prévue pour les pensions de retraite
Les
prestations familiales, à l'exception des aides au logement, de
l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) et de l'aide à
la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée
(AFEAMA) hors majoration, sont calculées en fonction d'un pourcentage de
la base mensuelle des allocations familiales (BMAF).
L'article 36 de la loi du 25 juillet 1994 prévoit, pour une
période allant du 1
er
janvier 1995 au 31 décembre
1999, que la BMAF est revalorisée
" une ou plusieurs fois par an
conformément à l'évolution des prix à la
consommation hors tabac prévue dans le rapport économique et
financier annexé au projet de loi de finances pour l'année civile
à venir ".
Le second alinéa de cet article
précise cependant que
" si l'évolution constatée
des prix à la consommation hors tabac est différente de celle qui
avait été initialement prévue, il est
procédé à un ajustement destiné à assurer
pour l'année civile suivante une évolution des bases mensuelles
conforme à l'évolution des prix à la consommation hors
tabac ".
Pour 1998, compte tenu d'une hypothèse prévisionnelle
d'évolution des prix hors tabac de 1,3 % pour cette année au
1
er
janvier et de la révision à la baisse de la
prévision pour 1997 (1,1 % au lieu de 1,3 % initialement
prévu), la revalorisation s'est élevée à 1,1 %
au 1
er
janvier 1998.
Pour 1999, compte tenu d'une évolution prévisionnelle des prix
hors tabac de 1,2 % et de la révision à la baisse de la
prévision pour 1998 (0,8 % au lieu de 1,3 %), le Gouvernement
a indiqué que la revalorisation s'élèvera à
0,71 % au 1
er
janvier 1999.
Le Gouvernement a donc fait le choix, pour la deuxième année
consécutive, d'opérer un rattrapage négatif sur
l'évolution de la BMAF qui conditionne la progression de la plupart des
prestations familiales. Le rattrapage prévu en 1999 est
particulièrement sévère puisqu'il atteindra 0,5 %.
Il convient en outre de noter que si les prestations familiales ne sont
revalorisées que de 0,71 %, les pensions de retraite le seront,
quant à elles, de 1,2 %.
Le Gouvernement a choisi, en effet, de ne pas proroger le mécanisme de
revalorisation des retraites institué par la loi de 1993 pour
éviter d'appliquer aux pensions de retraites le rattrapage
négatif de 0,5 % qu'il impose pourtant aux prestations familiales.
Les retraités conserveront le gain de pouvoir d'achat acquis au titre
de 1998, pas les familles. Le Gouvernement a manifestement choisi de
privilégier les retraités et non les familles
.
EVOLUTION DE LA BMAF
(francs et pourcentages d'évolution)
|
Année |
1 er janvier |
1 er juillet |
Moyenne annuelle |
Prix* |
||
|
|
Montant |
Evolution |
Montant |
Evolution |
Evolution |
Evolution |
|
1990 |
1.848,40 |
2,24 |
1.873,35 |
1,35 |
3,32 |
3,4 |
|
1991 |
1.905,20 |
1,70 |
1.920,44 |
0,80 |
2,88 |
3,2 |
|
1992 |
1.939,64 |
1,00 |
1.974,55 |
1,80 |
2,29 |
2,3 |
|
1993 |
2.014,04 |
2,00 |
2.014,06 |
0,00 |
2,98 |
1,8 |
|
1994 |
2.054,32 |
2,00 |
2.054,32 |
0,00 |
2,00 |
1,4 |
|
1995 |
2.078,97 |
1,20 |
2.096,64 ** |
0,00 |
1,70 |
1,7 |
|
1996 |
2.078,97 |
0,00 |
2.078,97 |
0,00 |
0,00 |
1,9 |
|
1997 |
2.108,49 |
1,42 |
2.108,49 |
0,00 |
1,30 |
1,1 |
|
1998 |
2.131,68 |
1,10 |
2.131,68 |
0,00 |
1,13 |
0,8*** |
|
1999 |
2.146,81 |
0,71 |
2.146,81 |
0,00 |
0,74 |
1,2*** |
source : direction de la sécurité sociale (DEEF)
* prix
à la consommation de l'ensemble des ménages en moyenne annuelle,
hors tabac depuis 1992, base 100 en 1990
** suite au contentieux 1995, revalorisation au 1
er
juin 1995 de
0,85 %
*** évolution prévisionnelle 1998 et 1999 estimée en
septembre 1998
Cette décision paraît d'autant plus surprenante que la branche
vieillesse sera déficitaire de 4 milliards de francs en 1999 tandis
que la branche famille sera, elle, excédentaire. Le Gouvernement donne
un petit coup de pouce aux retraités et accroît encore les
dépenses d'une branche déficitaire ; parallèlement, il
refuse tout effort supplémentaire en faveur des familles alors que la
branche famille enregistre un excédent important.
Il s'agit là d'un choix politique inquiétant et très
révélateur du peu d'intérêt accordé par le
Gouvernement au renouvellement des générations, pourtant si
nécessaire à l'équilibre futur de nos régimes de
retraite par répartition.
En vérité, il n'est pas sans danger de privilégier
toujours ainsi les générations les plus anciennes au
détriment des plus jeunes...
b) Le recul des majorations pour âge des allocations familiales
En
application de l'article L. 521-3 du code de la sécurité sociale,
les allocations familiales sont majorées de 191,04 francs par mois au
titre des enfants âgés entre 10 et 15 ans et de 339,30 francs pour
les enfants à compter de 15 ans et jusqu'à la fin du droit.
Les majorations pour âge ne sont pas dues au titre de l'aîné
d'une famille de deux enfants ; elles sont uniquement dues au titre de chaque
enfant pour les familles de trois enfants et plus.
Le Gouvernement a annoncé, lors de la Conférence de la famille du
12 juin 1998, que ces majorations pour âge seront reportées
de 10 à 11 ans et de 15 à 16 ans pour les enfants atteignant leur
dixième et leur quinzième anniversaires après le
1
er
janvier 1999.
Cette mesure, qui concernera un nombre très important de familles,
apparaît très contestable.
Sa seule justification semble financière : le recul de l'âge de
majorations permettra d'économiser 870 millions de francs en 1999
(526 millions de francs pour le report de 10 à 11 ans et
344 millions de francs pour celui de 15 à 16 ans) et
1,8 milliard de francs en année pleine, à partir de
2000.
Comme le précise le dossier de presse du projet de loi de financement de
la sécurité sociale pour 1999,
" cette mesure permettra
d'assurer une partie du financement des nouvelles aides aux familles
modestes ".
Elle trouve d'ailleurs son origine dans un rapport
intitulé
" Politique familiale - bilan et
perspectives "
rédigé par MM. Thélot et Villac,
dans un sous-chapitre intitulé de manière très explicite
" Economiser pour financer de nouvelles
priorités "
15(
*
)
.
!
Après avoir rappelé
" qu'il n'est guère
contestable que les enfants coûtent davantage à mesure qu'ils
grandissent ",
les auteurs estiment que le surcoût est sans
doute particulièrement marqué à partir de 18 ans,
plutôt qu'à partir de 10 ou 15 ans. Ils suggèrent que
" développer l'aide au jeune adulte pourrait être en
partie " gagé " par une diminution des avantages actuels
accordés à partir de 10 ou 15 ans ".
La seule justification de cette mesure paraît donc bien le besoin de
redéployer les sommes en jeu pour d'autres utilisations.
Le recul des majorations pour âge est une mesure indéniablement
défavorable aux familles, qui aurait mérité, pour le
moins, un minimum d'analyse préalable et de débat
.
L'âge de 15 ans, notamment, coïncide souvent avec le passage du
collège au lycée, qui se traduit par une charge
supplémentaire pour les familles.
Par cette mesure discrète et peu médiatique, le Gouvernement
s'apprête à économiser 1,8 milliard de francs en
année pleine au titre des allocations familiales, soit presque la
moitié de l'économie réalisée en 1998 par la mise
sous conditions de ressources des allocations familiales. Une fois encore, le
Gouvernement joue aux illusionnistes et reprend d'une main ce qu'il donne de
l'autre.
Le total des dépenses nouvelles, au titre des prestations, que
représentent les mesures positives évoquées plus haut
s'élève en 1999 à 930 millions de francs, un chiffre
à peine supérieur aux 870 millions de francs d'économie
réalisée sur les majorations pour âge des prestations
familiales...
Votre rapporteur juge paradoxal que le Gouvernement choisisse de limiter le
bénéfice de certaines prestations familiales dans un seul souci
d'économie financière, au moment même où la branche
famille s'avère excédentaire. La politique familiale du
Gouvernement semble n'avoir pour seule finalité que de maintenir la
branche famille en excédent.
En conclusion du présent rapport, votre rapporteur souhaite
évoquer
deux réformes
particulièrement
nécessaires à ses yeux.
Il convient tout d'abord de réfléchir dès à
présent aux moyens de
simplifier le système des prestations
familiales
dont chacun s'accorde à reconnaître la
complexité.
Comme le constatent MM. Thélot et Villac dans leur rapport sur la
politique familiale,
" au fil du temps, les mesures, prestations,
transferts financiers exprimant la politique familiale se sont
multipliés et diversifiés, à un point tel que, dans
certains de ses aspects, le système devient difficile, voire impossible,
à lire et à comprendre ".
Cette complexité résulte du souci d'être équitable,
de s'adapter à l'évolution de différentes situations.
L'empilement des législations, l'accumulation des nouvelles mesures
aboutissent aujourd'hui à un total de 28 prestations versées
par les caisses d'allocations familiales.
Il est par conséquent nécessaire de redonner une cohérence
et une lisibilité au système de prestations familiales en
fusionnant certaines prestations afin d'en réduire le nombre et en
simplifiant leurs modalités d'octroi. Une telle réforme est
naturellement délicate à mettre en oeuvre : elle doit être
menée avec précaution.
Un deuxième axe de réforme est celui des
aides aux
différents modes de garde de l'enfant.
Les niveaux de prise en charge des coûts de garde d'un enfant sont
très variables suivant le mode de garde. Les taux d'effort sont en outre
très hétérogènes suivant les familles.
Ce sont ces raisons qui ont conduit le Gouvernement à réduire,
dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, les
taux et les plafonds de prise en charge par l'AGED des cotisations sociales
patronales et salariales.
Le Sénat s'était alors élevé contre cette mesure
qui constituait une régression pour les femmes qui travaillent et un
risque certain pour l'emploi à domicile. Il avait fait valoir que ce
mode de garde à domicile pouvait apporter une réponse mieux
adaptée aux besoins de certains parents, notamment dans les familles
bi-actives, que l'accueil collectif. Ce mode de garde à domicile offrait
plus de souplesse horaire, une aide précieuse en cas de naissances
multiples, et était quelquefois la seule solution possible dans
certaines zones géographiques où les structures d'accueil
collectif sont parfois insuffisantes.
Les aides apportées à la garde de l'enfant
Les
aides varient actuellement avec les modes de garde et font intervenir des
financements de diverses origines : caisses d'allocations familiales,
collectivités locales et Etat.
•
la garde à domicile
: les familles
bénéficient de l'AGED qui prend en charge dans la limite d'un
plafond 50 % à 75 % des cotisations sociales patronale et
salariale et d'une réduction d'impôt plafonnée à
22.500 francs ;
•
La garde par assistante maternelle
: les familles
bénéficient de l'AFEAMA constituée d'une prise en charge
à 100 % des cotisations sociales patronale et salariale et d'une
aide forfaitaire de 820 francs par mois (ou 410 francs par mois si
l'enfant a plus de trois ans), et d'une réduction d'impôt
plafonnée à 3.750 francs par enfant.
•
La garde en crèche
: les familles
bénéficient d'une réduction d'impôt plafonnée
à 3.750 francs par enfant et indirectement d'une aide de la CNAF et des
collectivités locales visant à limiter l'importance de leurs
frais de garde par rapport à leur revenu (10 % par exemple dans une
crèche collective pour une famille de deux enfants, plafonnée
à 26.000 francs).
Le Gouvernement avait à l'époque présenté la
réduction de l'AGED comme une mesure provisoire devant s'inscrire dans
le cadre plus général d'une réforme des aides pour
l'emploi à domicile.
Souhaitant poursuivre la révision des aides aux modes de garde, le
Gouvernement a confié à l'Inspection générale des
finances et à l'Inspection générale des affaires sociales
une mission qui porte plus globalement sur l'ensemble des services d'aide aux
personnes (garde des enfants, personnes âgées, handicapés)
dont l'objectif était de rendre les dispositifs existants plus simples
et lisibles, plus équitables et mieux adaptés aux besoins des
familles.
Le rapport de Mme Hespel et de M. Thierry, remis à la Ministre de
l'Emploi et de la Solidarité et au Ministre de l'Economie, des Finances
et de l'Industrie en août dernier
16(
*
)
,
devait servir de base à une réforme d'ensemble que le
Gouvernement s'était engagée à présenter à
l'occasion du projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 1999. La réforme des aides apportées à la garde de
l'enfant ne figure pas dans le projet de loi et votre rapporteur ne peut que le
regretter.
*
* *
Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle propose dans le tome IV du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 pour ses dispositions relatives à la famille.
1
L'ampleur du déficit provient
cette
année-là d'une dépense exceptionnelle due à un
apurement des opérations entre la CNAF et la CNAVTS au titre de
l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF).
2
Les prévisions de cotisations reposent sur cette
hypothèse de croissance soutenue de la masse salariale de 4,3 %.
3
Pour une analyse plus complète des conséquences de
la loi famille de juillet 1994, on renverra aux propos de votre rapporteur dans
le rapport consacré à la branche famille du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 1998 (Sénat
n° 73 (1997-1998)).
4
L'allocation pour jeune enfant longue (APJE) est l'allocation
versée du quatrième mois de l'enfant jusqu'à ses trois
ans. L'APJE n'étant pas cumulable avec l'APE, le versement de cette
dernière permet de réaliser une économie sur l'APJE.
5
Cette mesure sera analysée et commentée sur le fond
dans la partie II.
6
3,8 milliards de francs après l'adoption par
l'Assemblée nationale, en première lecture, d'un article 2 ter
dans le projet de loi de finances pour 1999.
7 Projet de loi de finances initial.
8
Etude réalisée pour la CNAF par
Véronique Aillet, association TRASS.
9
Les dépenses sont également fonction du taux de
revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), cf.
partie II, B) 2) a) " Une revalorisation modeste des prestations
familiales, inférieure à celle prévue pour les pensions de
retraite ".
10
Ce total intègre en outre une diminution de 20 millions de
francs des produits financiers.
11
Rapport de M. Didier Migaud, rapporteur général,
Assemblée nationale, n° 1111 (Onzième
législature).
12
Henri Sterdyniak, " Pour défendre le quotient
familial ", dans Economie et statistique, n° 256,
juillet-août 1992, pp. 5-24.
13
Assemblée nationale constituante,
n° 71, Imprimerie nationale, Paris, 1945, pp. 6 et 7.
14
Henri Sterdyniak, " Politique familiale :
réforme d'une réforme ? " dans Lettre de l'OFCE,
n° 177, juillet 1998.
15 p. 140-141
16 et communiqué à votre commission le 15 octobre 1998.