Projet de loi modifiant le statut de la Banque de France en vue de sa participation au Système européen de banques centrales

Raport n° 388 - Projet de loi adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, modifiant le statut de la Banque de France en vue de sa participation au Système européen de banques centrales

M. Alain Lambert, Sénateur

Commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation - Rapport n° 388 - 1997-1998

Table des matières

N° 388

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 avril 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, modifiant le statut de la Banque de France en vue de sa participation au Système européen de banques centrales ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Jean-Pierre Camoin, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 779 , 819 et T.A. 118 .

Sénat : 383 (1997-1998).

Banques et établissements financiers.

EXPOSE GENERAL

Le présent projet de loi tire les conséquences, sur le statut de la Banque de France rénové par la loi du 4 août 1993, du titre VI du traité de Maastricht, intitulé "la politique économique et monétaire", et plus particulièrement de son chapitre 2 : "La politique monétaire".

En effet, si le Traité prévoit une plus grande coordination des politiques économiques (chapitre 1er du titre VI : "la politique économique"), il met essentiellement en oeuvre un transfert des souverainetés nationales, en matière de politique monétaire, vers le futur "Système européen de banques centrales", composé de la Banque centrale européenne et des banques centrales nationales. Au sein de ce "SEBC", le conseil et le directoire des gouverneurs de la banque centrale européenne détermineront et mettront en oeuvre une politique monétaire unique pour l'Union européenne, sous réserve des adaptations techniques définies par les banques centrales nationales.

Le présent projet de loi, qui adapte le statut de la Banque de France à ce transfert de souveraineté, prévu pour le mois de mai 1998, doit être resitué dans le contexte du cheminement de l'Union économique et monétaire, avant que soient examinés son contenu et les questions qu'il soulève.

I. L'AVÈNEMENT DU SYSTÈME EUROPÉEN DE BANQUES CENTRALES

La mise en place du Système européen de banques centrales se situe, selon le traité de Maastricht, à une étape charnière entre la deuxième phase de l'Union économique et monétaire, qui est celle de la convergence économique des Etats membres, et la troisième phase, qui est celle de la mise en place de la monnaie unique.

A. L'ETAT D'AVANCEMENT DE LA DEUXIÈME PHASE DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE

Cette deuxième phase a commencé le 1er janvier 1994 (article 109 E du Traité).

Elle comporte trois types de prescriptions.

1. L'indépendance des banques centrales nationales

L'article 109 E du Traité de Maastricht prévoit qu'au cours de la deuxième phase, chaque Etat membre entame le processus conduisant à l'indépendance de sa banque centrale.

Le protocole annexé au Traité, relatif aux statuts du SEBC et de la Banque centrale européenne, prévoit que chaque Etat membre veille à la "compatibilité" de sa législation nationale avec le Traité et les statuts du SEBC, au plus tard avant la mise en place de celui-ci. Le protocole précise expressément que :" les statuts des banques centrales nationales prévoient en particulier que la durée du mandat du gouverneur d'une banque centrale nationale n'est pas inférieure à cinq ans " ^{1( * )} .

La loi du 4 août 1993, modifiée par la loi du 30 décembre 1993 portant diverses dispositions relatives à la Banque de France, à l'assurance, au crédit et aux marchés financiers, a appliqué ces prescriptions au statut de la Banque de France : c'est aujourd'hui le Conseil de la politique monétaire, dont les membres sont désignés pour six ans sur des listes proposées par les présidents du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Conseil économique et social, qui définit et met en oeuvre la politique monétaire française, en dehors de toute instruction d'une personne ou d'un organisme extérieur. Cette indépendance se double toutefois de relations organisées avec les pouvoirs publics : le gouverneur de la Banque de France, membre du Conseil, qu'il préside, assisté de deux sous-gouverneurs, remet un rapport annuel au Président de la République et au Parlement, et peut être entendu par les commissions des finances des Assemblées -à sa demande ou à la leur.

2. L'institut monétaire européen

L'article 109 F du traité prévoit la mise en place de l'Institut monétaire européen, l' "IME", chargé notamment, dès le début de la deuxième phase, de renforcer la coopération entre banques centrales nationales, la coordination des politiques monétaires des Etats membres, et de préparer la mise en place technique de la monnaie unique.

Depuis sa mise en place, l'IME a produit des rapports d'activité et des rapports thématiques :


· Novembre 1995 : "le passage à la monnaie unique". Dans ce rapport, l'IME propose des mesures pour la préparation du basculement vers la monnaie unique : mise en place concrète du SEBC, mise en place des systèmes de conversion nationaux, d'un système de paiement européen...


· Avril 1996 : dans son rapport annuel, l'IME examine la situation économique et financière des Etats membres, et le cadre logistique de la monnaie unique.


· Janvier 1997 : dans le rapport intitulé "la politique monétaire unique en phase III", l'IME étudie les modalités opérationnelles de la future politique monétaire européenne : instruments d'open market, facilités permanentes, réserves obligatoires...


· Mars 1998 : l'IME publie son rapport sur la convergence des Etats membres, selon un cadre d'analyse commun.

3. L'obligation de convergence économique

L'article 109 du Traité prévoit qu'au cours de la deuxième phase, la commission des Communautés européennes et l'IME font rapport au Conseil sur les progrès faits par les Etats membres dans la convergence : compatibilité des statuts des banques centrales, et convergence économique.

L'article 109 du traité de Maastricht définit les critères de convergence auxquels les Etats membres doivent se conformer au cours de la deuxième phase afin d'être qualifiés pour la monnaie unique :

- réalisation d'un degré élevé de stabilité des prix,

- caractère soutenable de la situation des finances publiques,

- respect des marges normales de fluctuation monétaire,

- niveau adéquat des taux d'intérêt à long terme.

Ainsi, la commission et l'IME ont-ils statué de manière séparée, respectivement les 24 et 25 mars 1998, sur le degré de convergence des Etats membres, au plan juridique et économique.

L'IME et la commission ont constaté que, dans douze Etats membres, la législation relative à la banque centrale avait été adaptée de manière adéquate, et qu'elle était en voie de l'être dans quatre autres, dont la France, si le présent projet est adopté. Ils ont également constaté que onze Etats membres remplissaient les critères de convergence économique, le Danemark et le Royaume-Uni ayant invoqué une clause de non participation à la monnaie unique, la Suède et la Grèce ne remplissant pas les critères de convergence économique.

B. QU'EST-CE QUE LA "CONVERGENCE JURIDIQUE" ?

L'Institut monétaire européen a établi un " vademecum " de la convergence juridique, qui peut servir de grille d'analyse au présent projet.

Le SEBC aura la compétence et la charge exclusives d'élaborer et de mettre en oeuvre la politique monétaire. Cette indépendance vis-à-vis des autorités politiques permettra au SEBC d'élaborer une politique monétaire axée sur l'objectif de stabilité des prix inscrit dans les statuts. Cette indépendance suppose également que le Système dispose des pouvoirs nécessaires à la mise en oeuvre des décisions de politique monétaire.

L'indépendance de la banque centrale est essentielle pour la crédibilité du passage à l'Union monétaire et constitue ainsi une condition préalable à l'Union monétaire. Les aspects institutionnels de l'Union monétaire supposent que les attributions monétaires actuellement détenues par les Etats membres soient exercées au sein du nouveau système.

L'indépendance d'une banque centrale trouve ses limites dans les statuts définissant son objectif et l'étendue de ses pouvoirs ainsi que dans l'examen de son action par le pouvoir judiciaire.

L'IME a dressé une liste des caractéristiques de l'indépendance des banques centrales, en établissant une distinction entre l'indépendance institutionnelle, personnelle et financière. Cette analyse de l'IME repose sur plusieurs hypothèses fondamentales :

- l'indépendance des banques centrales est nécessaire à l'exercice des pouvoirs et à l'accomplissement des missions et tâches que le Traité et les statuts assignent à la BCE et aux banques centrales nationales (BCN) ; c'est dans cette perspective qu'il faut considérer les différentes caractéristiques de cette indépendance ;

- ces dernières ne doivent pas être considérées comme une sorte de droit communautaire dérivé, débordant le cadre du Traité et des statuts, mais comme des points de repère pour guider l'appréciation portée sur l'indépendance des BCN ;

- l'indépendance des banques centrales n'est pas un sujet qui peut se réduire à des formules arithmétiques ni faire l'objet d'une application mécanique et la façon dont elle est réalisée pour chacune des BCN doit donc être appréciée au cas par cas.

1. L'indépendance institutionnelle

L'indépendance institutionnelle constitue une caractéristique de l'indépendance des banques centrales à laquelle il est expressément fait référence à l'article 107 du Traité, repris à l'article 7 des statuts. Ces articles interdisent à la BCE, aux BCN et aux membres de leurs organes de décision de solliciter ou d'accepter des instructions des institutions ou organes communautaires, des gouvernements des Etats membres ou de tout autre organisme. Ils font également obligation aux institutions et organes communautaires et aux gouvernements des Etats membres de ne pas chercher à influencer les membres des organes de décision de la BCE ni des organes de décision des BCN susceptibles d'être impliqués dans la conduite des missions relatives au SEBC ^{2( * )} .

La référence aux missions et tâches du SEBC dans l'article 107 du Traité signifie que l'obligation d'indépendance s'applique à toutes les missions relatives au SEBC. Dans d'autres domaines d'activité, il n'est pas interdit de donner des instructions. Cela concerne notamment la réalisation, par les BCN, d'autres missions autorisées dans les limites de l'article 14.4 des statuts, qui dispose que les BCN peuvent exercer d'autres fonctions que celles spécifiées dans les statuts, à moins que le Conseil des gouverneurs ne décide, à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, qu'elles interfèrent avec les objectifs et missions du SEBC.

Cette interdiction de donner des instructions et de tenter d'exercer une influence s'applique à toutes les sources d'influence extérieure s'exerçant sur les BCN dans des domaines relatifs au SEBC qui les empêcheraient de respecter le Traité et les statuts.

Les droits suivants de tiers (exemple : Gouvernement ou Parlement) sont incompatibles avec le Traité et/ou les statuts et requièrent donc une adaptation :


· Le droit de donner des instructions :

Les droits reconnus à des tiers de donner des instructions aux BCN ou à leurs organes de décision sont incompatibles avec le Traité et les statuts dans les domaines touchant aux missions du SEBC.


· Le droit d'approuver, de suspendre, d'annuler ou de différer des décisions :

Les droits reconnus à des tiers d'approuver, de suspendre, d'annuler ou de différer des décisions des BCN sont incompatibles avec le Traité et les statuts pour les domaines intéressant les missions du SEBC.


· Le droit de censurer des décisions pour des raisons juridiques :

L'existence d'un droit de censure, pour des raisons juridiques, de décisions relatives à l'accomplissement de missions relatives au SEBC est incompatible avec le Traité et les statuts, car il ne doit pas pouvoir être fait obstacle au niveau national à l'accomplissement des missions en question. Cela ne découle pas seulement de l'indépendance de la banque centrale, mais aussi de l'obligation plus générale d'intégration des BCN au SEBC. Par ailleurs, le droit, pour un gouverneur, de censurer des décisions pour des raisons juridiques et de les déférer ensuite aux autorités politiques pour qu'elles se prononcent équivaudrait, bien qu'un gouverneur de banque centrale ne puisse être considéré comme un " tiers ", à solliciter des instructions auprès d'instances politiques, ce qui est contraire à l'article 107 du Traité.


· Le droit de participer aux organes de décision d'une BCN assorti d'un droit de vote :

La participation aux organes de décision d'une BCN de représentants d'autres instances (par exemple le gouvernement ou le Parlement) disposant d'un droit de vote sur des sujets en rapport avec l'accomplissements par les BCN, de missions relatives au SEBC est incompatible avec le Traité et les statuts, même si ce vote n'a pas de caractère décisif.


· Le droit d'être consulté (préalablement) sur les décisions d'une BCN :

Une obligation statutaire explicite de consultation des autorités politiques par une BCN, qui suppose l'existence d'un mécanisme formel destiné à faire en sorte que leur point de vue influe sur la décision finale, est incompatible avec le Traité et les statuts.

Il convient de noter que, dans la phase III, la responsabilité première de l'accomplissement des missions du SEBC relève du Conseil des gouverneurs de la BCE. Le dialogue avec des instances politiques interviendra donc essentiellement au niveau communautaire. Toutefois, le Traité et les statuts ne s'opposent pas à un dialogue entre les BCN et leurs instances politiques nationales respectives, même dans l'hypothèse où il reposerait sur une obligation statutaire de donner des informations et de confronter des opinions, sous réserve toutefois que :

- cette situation ne porte pas atteinte à l'indépendance des membres des organes de décision des BCN ;

- qu'elle n'empiète pas sur les compétences de la BCE et ne mette pas en cause l'obligation de rendre compte du SEBC au niveau communautaire, non plus que le statut spécial du gouverneur agissant en tant que membre des organes de décision de la BCE ;

- et que les obligations de confidentialité prévues par les statuts du SEBC soient respectées.

L'indépendance des banques centrales est étayée par la disposition des statuts prévoyant la stabilité du mandat des membres des organes de décision du SEBC . En vertu de l'article 14.2 des statuts, les statuts des BCN doivent en particulier prévoir une durée d'au moins cinq ans pour le mandat d'un gouverneur. Il garantit également que les gouverneurs ne puissent pas être révoqués de façon arbitraire, en stipulant que ceux-ci ne peuvent être relevés de leurs fonctions que s'ils ne remplissent plus les conditions nécessaires à l'exercice de leur charge ou s'ils se sont rendus coupables d'une faute grave; ils bénéficient également d'une possibilité de recours auprès de la Cour européenne de justice.

2. L'indépendance personnelle

Dans ce contexte, ces statuts doivent respecter les aspects de l'indépendance personnelle mentionnés ci-après :


· Mandat minimum pour les gouverneurs :

En vertu de l'article 14.2 des statuts, les statuts des BCN doivent prévoir une durée de mandat d'au moins cinq ans pour le gouverneur. Cette disposition n'empêche naturellement pas de fixer une durée plus longue à l'exercice de ses fonctions; là où les statuts ne posent pas de limitation à la durée du mandat, il n'est pas nécessaire de les modifier pourvu que les motifs de révocation du gouverneur soient conformes à ceux que mentionne l'article 14.2. La fixation d'un âge de retraite obligatoire n'est pas, en elle-même, incompatible avec l'impératif de mandat minimum de cinq ans figurant dans les statuts.


· Motifs de révocation de gouverneurs :

Les statuts des BCN doivent garantir que le gouverneur ne puisse être relevé de ses fonctions pour des raisons autres que celles figurant à l'article 14.2 des statuts; c'est-à-dire s'il ne remplit plus les conditions nécessaires à l'exercice de sa charge, ou s'il a commis une faute grave. L'objectif est d'éviter que la révocation d'un gouverneur puisse être décidée de façon discrétionnaire par les autorités qui ont compétence pour le nommer, en particulier le Gouvernement ou le Parlement. A compter de la mise en place du SEBC, les motifs de révocation prévus par les statuts des BCN devront être compatibles avec ceux que mentionne l'article 14.2 des statuts, à moins qu'il n'en soit pas fait état étant donné que cet article est directement applicable.


· Stabilité de la fonction des membres des organes de décision des BCN participant à l'accomplissement des missions relatives au SEBC autres que les gouverneurs :

L'indépendance personnelle pourrait être compromise si les mêmes règles protectrices assurant la stabilité de la fonction des gouverneurs n'étaient pas étendues aux autres membres des organes de décision des BCN participant à l'accomplissement des missions relatives au SEBC. On peut inférer de divers articles du Traité et des statuts qu'il faut leur conférer des garanties comparables. L'article 14.2 des statuts ne réserve pas la garantie de stabilité du mandat au seul gouverneur, tandis que l'article 107 du Traité et l'article 7 des statuts visent explicitement " tout membre des organes de décision des BCN". Cela s'applique en particulier là où le gouverneur est primus inter pares, ses collègues disposant du même droit de veto, et aussi dans les cas, visés à l'article 10.2 des statuts, où les autres membres des organes de décision peuvent être appelés à suppléer le gouverneur au sein du Conseil des gouverneurs de la BCE. Ce principe général n'excluerait pas une différenciation tant pour la durée du mandat que pour les motifs de révocation quand les membres des organes de décision ou ces instances elles-mêmes ne participent pas à l'accomplissement des missions relatives au SEBC.

S'agissant du système de nomination des membres des organes de décision, un point particulier mérite de retenir l'attention: les statuts de certaines BCN prévoient que, en cas de vacance d'un poste, le nouveau membre est nommé pour la durée restant à courir du mandat initial du membre qui quitte ses fonctions (ou qui est décédé). Cette disposition vise à assurer un rythme de remplacement établi à l'avance dans ces organes de décision, même en cas de vacance prématurée et, en ce sens, elle assure l'indépendance collective des organes de décision par rapport aux autorités politiques. Même si ces systèmes peuvent ne pas toujours garantir que chaque membre des organes de décision remplisse le mandat minimum de cinq ans prévu par l'article 14-2 des statuts du SEBC, l'objectif général visé ici n'est pas incompatible avec le Traité si le mandat est généralement fixé à cinq ans ou plus. Cependant, afin de lever toute ambiguïté au regard de l'article 14.2 des statuts du SEBC, l'IME recommande que tous les statuts des BCN garantissent un mandat minimum de cinq ans à tout membre d'un organe de décision participant à l'accomplissement des missions relatives au SEBC.

Une telle recommandation ne s'impose pas pour des accords temporaires en vertu desquels de nouveaux organes de décision sont mis en place en prévoyant des dates d'expiration de mandat différentes pour les personnes nommées à ces postes. Il s'agit de dispositifs à usage unique, visant à assurer des dates d'expiration de mandat différentes pour les membres des organes de décision et, ainsi, à garantir une continuité dans la gestion de la BCN.


· Protection contre les conflits d'intérêts :

L'indépendance personnelle exige aussi de se prémunir contre d'éventuels conflits d'intérêts entre les obligations incombant aux membres des organes de décision des BCN vis-à-vis de celles-ci (et, en outre, des gouverneurs vis-à-vis de la BCE) et toutes autres fonctions, que lesdits membres participant à l'accomplissement des missions relatives au SEBC sont susceptibles d'exercer et qui risquent de porter atteinte à leur indépendance personnelle. Par principe, l'appartenance à une instance de décision participant à l'accomplissement des missions relatives au SEBC est incompatible avec l'exercice d'autres fonctions qui risqueraient de créer un conflit d'intérêts.


· Indépendance financière :

Si une BCN est pleinement indépendante des points de vue institutionnel et fonctionnel mais ne peut, en même temps, se doter, de façon autonome, des moyens économiques lui permettant d'accomplir son mandat, son indépendance globale sera compromise. L'IME estime que les BCN doivent être en mesure de se procurer par elles-mêmes les moyens nécessaires à la bonne exécution des missions relatives au SEBC. On peut considérer la surveillance a posteriori de la situation financière d'une BCN comme une manifestation de responsabilité à l'égard de ses actionnaires, sous réserve que les statuts de la BCN en question prévoient des garanties suffisantes pour qu'un tel contrôle n'empiète pas sur son indépendance. Toutefois, dans les pays où des tiers, en particulier le Gouvernement ou le Parlement, sont en mesure d'influencer, directement ou indirectement, le budget de la BCN ou l'affectation de ses bénéfices, les dispositions statutaires correspondantes doivent contenir une clause de sauvegarde garantissant que cette situation n'empêche pas la BCN d'accomplir de façon convenable les missions relatives au SEBC.

3. L'intégration des banques centrales nationales au SEBC

Un autre aspect de la convergence juridique concerne les mesures législatives requises pour réaliser l'intégration juridique des BCN au SEBC . De telles mesures peuvent en particulier s'avérer nécessaires pour permettre aux BCN d'exercer des fonctions découlant de leur qualité de membres du SEBC et pour l'application des décisions de la BCE. Les principaux domaines visés sont ceux où les dispositions statutaires risqueraient d'empêcher une BCN de se conformer aux exigences du SEBC ou un gouverneur de remplir ses obligations de membre du Conseil des gouverneurs de la BCE; il y a également le cas des dispositions statutaires qui contreviennent aux prérogatives de la BCE. Une distinction a été opéree entre les différents secteurs qui composent généralement les statuts des BCN: objectifs statutaires, missions, instruments, organisation et dispositions financières.

Objectifs statutaires

L'intégration des BCN au SEBC suppose que leurs objectifs statutaires (principaux et subsidiaires) soient compatibles avec les objectifs du SEBC figurant à l'article 2 des statuts. Cela signifie, entre autres, que les objectifs " à connotation nationale ", par exemple ceux qui ont trait à l'obligation, pour la banque centrale, de conduire la politique monétaire dans le cadre de la politique économique générale de l'État membre concerné, doivent être adaptés.

Missions

Dans la phase III, les missions d'une BCN seront essentiellement déterminées par sa situation en tant que partie intégrante du SEBC et, donc, par le Traité et les statuts. Afin de se conformer à l'article 108 du Traité, les dispositions relatives aux missions des BCN contenues dans leurs statuts doivent dès lors être examinées au regard des dispositions correspondantes du Traité et des statuts, et les incompatibilités supprimées. Cette obligation s'applique, en particulier, à toute disposition qui, dans la phase Ill, constituerait un obstacle à l'exécution des missions relatives au SEBC et, en particulier, qui ne respecterait pas les compétences de la BCE en vertu du chapitre IV de ses statuts.

Instruments

Les statuts de nombreuses BCN, voire de la plupart, comportent des dispositions relatives aux instruments de politique monétaire. Dans ce cas également, les dispositions nationales en la matière doivent étre comparées à celles figurant dans le Traité et les statuts et les incompatibilités supprimées afin de satisfaire à l'article 108 du Traité.

Organisation

Outre l'interdiction de donner, recevoir ou solliciter des instructions, les statuts des BCN ne doivent comporter aucune disposition susceptible de contraindre le comportement de vote d'un gouverneur agissant en tant que membre du Conseil des gouverneurs de la BCE ou d'empêcher les organes de décision d'une BCN de se conformer aux règles adoptées au niveau de la BCE.

Dispositions financières

Les dispositions financières incluses dans les statuts, qui peuvent être particulièrement importantes pour le recensement des incompatibilités figurant dans les statuts des BCN, peuvent se répartir en règles relatives aux comptes financiers, vérification des comptes, souscriptions au capital, transferts d'avoirs, et répartition du revenu monétaire. Ces règles impliquent que les BCN doivent être en mesure de respecter les obligations qui s'imposent à elles en vertu des articles du Traité et des statuts se rapportant à ces questions.

Divers

La liste ci-dessus des domaines susceptibles d'appeler une adaptation des statuts des BCN n'est pas exhaustive. Ainsi, l'obligation de secret professionnel à laquelle sont tenus les personnels de la BCE et des BCN, telle qu'exposée à l'article 38 des statuts, peut également avoir une incidence sur les dispositions correspondantes figurant dans les statuts des BCN.

Point sur l'adaptation des statuts des banques centrales nationales
dans les pays candidats à l'euro (France exceptée)

Procédure nationale d'adoption des textes

Allemagne Loi promulguée le 23 décembre 1997

Autriche Loi en cours d'examen au Parlement ; vote garanti pour avril 1998

Belgique Loi votée en janvier 1998 ; début d'entrée en vigueur : février 1998

Espagne Décret-loi (sans procédure parlementaire) ; adoption prévue en avril 1998

Finlande Loi votée au Parlement le 20 mars 1998

Irlande Loi votée le 13 mars 1998 ; entrée en vigueur le 20 mars 1998

Italie Décret-loi (sans procédure parlementaire) ; adoption le 10 mars 1998

Luxembourg Vote de la loi garanti pour avril 1998 (promulgation ultérieure)

Pays-Bas Loi votée au Parlement fin mars 1998

Portugal Loi promulguée le 9 janvier 1998

C. VERS LA CRÉATION DU SYSTÈME EUROPÉEN DE BANQUES CENTRALES

Le traité de Maastricht et le protocole annexé sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la banque centrale européenne définissent les objectifs et l'organisation du SEBC.

1. Objectifs et missions

a) L'objectif principal

L'article 105 du Traité définit un seul objectif principal au SEBC, qui est le maintien de la stabilité des prix. Ce n'est que sous cette réserve que le SEBC apportera son soutien aux politiques économiques nationales dans la Communauté.

En effet, il a été considéré que cette stabilité était le seul moyen de garantir un bas niveau de taux d'intérêt, ainsi qu'une compétitivité internationale satisfaisante.

Cet objectif a, d'ores et déjà, été transposé dans les législations nationales : ainsi la loi du 4 août 1993 l'assigne expressément au Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.

b) Les missions fondamentales

Le Traité assigne quatre missions fondamentales au Système européen de banques centrales :

- la définition et la mise en oeuvre de la politique monétaire de la Communauté ;

- la conduite des opérations de change ;

- la détention et la gestion des réserves officielles de change des Etats membres ;

- la promotion du bon fonctionnement des systèmes de paiement.

Ces quatre missions impliquent évidemment un transfert de souveraineté de la part des banques centrales nationales, mais aussi des Gouvernements, en ce qui concerne la politique de change. Les grandes orientations en matière de change seront désormais de la compétence du Conseil.

c) Les autres missions

Le Traité prévoit que le SEBC peut exercer d'autres compétences, dérivées ou propres.

Les compétences dérivées sont les suivantes :

- la Banque centrale européenne est consultée sur tout acte communautaire ou tout projet de réglementation nationale, dans les domaines relevant de sa compétence ;

- elle est seule habilitée à autoriser l'émission de billets de banque dans la Communauté.

Les compétences propres sont les suivantes :

- le SEBC contribue à la bonne conduite des politiques nationales relatives au contrôle prudentiel des établissements de crédit et à la stabilité du système financier ;

- le Conseil européen peut confier à la banque centrale européenne des "missions spécifiques" ayant trait au contrôle prudentiel des banques.

2. L'organisation du Système européen de banques centrales

Le Système européen de banques centrales est dirigé par les organes de décision de la Banque centrale européenne.

a) Le conseil des gouverneurs

Ce conseil se compose des membres du directoire de la BCE et des gouverneurs des banques centrales nationales.

Le conseil " arrête les orientations " et " prend les décisions " nécessaires à l'accomplissement des missions confiées au SEBC. Le conseil définit donc la politique monétaire, " y compris, le cas échéant, les décisions concernant les objectifs monétaires intermédiaires, les taux directeurs, et l'approvisionnement en réserves dans le SEBC ".

b) Le directoire

Le directoire se compose du président, du vice-président, et de quatre autres membres. Ses membres sont nommés d'un commun accord par les gouvernements, sur recommandation du conseil et après consultation du Parlement européen et du conseil des gouverneurs, " parmi des personnes dont l'autorité et l'expérience professionnelle dans le domaine monétaire ou bancaire sont reconnues ".

Les quatre principaux Etats membres seront représentés au directoire, de même que deux "petits" Etats membres.

Le directoire met en oeuvre la politique monétaire définie par les orientations du conseil des gouverneurs, et donne pour ce faire des instructions aux banques centrales nationales. Il prépare les réunions du conseil des gouverneurs.

La participation au directoire et le choix de ses membres s'avèrent stratégiques pour les Etats membres, dans la mesure ou cette instance sera déterminante dans la conduite de la politique monétaire européenne.

3. Le calendrier d'installation du SEBC

Le calendrier (le plus tardif) de la monnaie unique prévu par le traité est le suivant :

Date	Décision	Responsabilité
Décembre 1995	Adoption du scénario pour l'introduction de la monnaie unique et annonce de la date d'achèvement du processus (ler juillet 2002) et du nom de la nouvelle monnaie.	Conseil européen
31 décembre 1996	Définition du cadre réglementaire, organisationnel et logistique destiné à permettre à la BCE/au SEBC d'accomplir ses missions pendant la troisième phase. Préparation de la législation relative à la BCE/au SEBC et à l'introduction de la monnaie unique	IME Commission, IME, Conseil
Avant la désignation des États membres participants	Conformité de la législation nationale.	États membres
Le plus rapidement possible en 1998 (1 ^er et 2 mai 1998)	Désignation des États membres participants sur la base des chiffres réels 1997	Conseil
Dès que possible après désignation des États membres participants	· Nomination du directoire de la BCE · Fixation de la date d'introduction des billets et pièces en euro. · Début de la production des billets en euro. · Début de la production des pièces en euro.	États membres BCE, Conseil SEBC Conseil et États membres
Avant le 1er janvier 1999	Préparation finale de la BCE/du SEBC : · Adoption d'actes de droit dérivé concernant : clé pour la souscription du capital ; collecte d'informations statistiques ; réserves minimales; consultation de la BCE ;.etc. · Préparation de la BCE/du SEBC à la phase opérationnelle (création de la BCE; adoption du cadre réglementaire ; mise à l'épreuve de la politique monétaire, etc.).	BCE/SEBC
1er janvier 1999	Fixation de manière irrévocable des taux de conversion et entrée en vigueur de la législation relative à l'introduction de l'euro (statut juridique, continuité des contrats, arrondi, etc.).	Conseil
A partir du 1er janvier 1999	· Définir et mettre en oeuvre la politique monétaire unique en euro. · Conduire les opérations de change en euro. · Entrée en fonctionnement du système de paiement Target. · Émettre les nouveaux titres de la dette publique en euro.	SEBC SEBC SEBC États membres
Du ler janvier 1999 au 1er janvier 2002 au plus tard	· Échanger au pair les devises en appliquant les taux de conversion fixés de manière irrévocable. · Surveiller le processus du passage à la monnaie unique dans les secteurs bancaire et financier · Aider tous les secteurs économiques à bien structurer le passage à la monnaie unique.	SEBC SEBC et autorités publiques des États membres de la Communauté
1er janvier 2002 au plus tard	· Mise en circulation des billets et des pièces en euro et retrait des monnaies nationales.	SEBC, États membres
1er juillet 2002 au plus tard	· Fin du processus de transition dans les administrations publiques. · Suppression du cours légal des billets et pièces libellés en monnaies nationales.	Conseil, États membres, SEBC

II. LE PROJET DE LOI PORTANT ADAPTATION DU STATUT DE LA BANQUE DE FRANCE

La loi n° 93-980 du 4 août 1993, relative au statut de la Banque de France, modifiée par celle du 31 décembre 1993, a accordé à celle-ci son indépendance, en application du Traité de Maastricht.

Cinq ans après, il apparaît que cette réforme n'est pas suffisante pour mettre les statuts de la Banque de France en conformité avec le Système européen de banques centrales (SEBC). C'est ce qui résulte notamment du rapport de l'Institut monétaire européen publié en octobre 1997 sur "la convergence des dispositions juridiques des Etats membres de l'Union européenne".

A. LE TRANSFERT DE COMPÉTENCES AU SEBC

Le présent projet de loi a voulu apporter les seules modifications au statut de la Banque de France qui étaient justifiées par la création de la Banque centrale européenne et la mise en conformité avec le SEBC.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, son objet "est d'apporter les modifications nécessaires au statut de la Banque de France pour tenir compte de la mise en place du Système européen de banques centrales (SEBC) et assurer ainsi son intégration dans celui-ci. Un processus similaire d'adaptation des statuts de leur banque centrale nationale a été engagé par les autres pays de la Communauté souhaitant adopter la monnaie unique ^{3( * )} . La loi n° 93-980 du 4 août 1993 avait déjà donné à la Banque de France un statut d'indépendance en ce qui concerne la définition et la mise en oeuvre de la politique monétaire. Les modifications apportées à cette loi par le présent projet portent essentiellement sur trois points :

- la définition de la politique monétaire interne relèvera désormais du SEBC : le conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) sera ainsi chargé de définir la politique monétaire et les banques centrales nationales seront compétentes pour en assurer, en liaison avec le directoire de la BCE, la mise en oeuvre ;

- la détermination du régime de change et des orientations générales de la politique de change relèveront désormais du Conseil de l'Union européenne pour ce qui concerne sa définition (article 109 du Traité) et du SEBC pour sa mise en oeuvre (article 105 du Traité) ;

- la promotion du bon fonctionnement des systèmes de paiment, qui constitue une des missions du SEBC (article 3 des statuts du SEBC), ne peut donc plus relever du Conseil général de la Banque de France (article 4 de la loi du 4 aout 1993), au sein duquel le censeur représentant de l'Etat dispose d'un droit de veto.

Les deux premiers articles du projet de loi sont les plus importants.

L'article 1er assure l'intégration de la Banque de France dans le SEBC conformément à l'article 106 du Traité qui stipule que "le SEBC est composé de la BCE et des banques centrales nationales". Il transfère la définition de la politique monétaire du Conseil de la politique monétaire (CPM) au SEBC et dispose que la Banque de France participe à l'accomplissement des missions assignées par le Traité au SEBC dont l'objectif principal est d'assurer la stabilité des prix. Dans ce cadre, et sans remettre en cause l'objectif de stabilité des prix, la Banque de France apportera son soutien à la politique économique générale du Gouvernement. Le troisième alinéa de cet article prohibe l'intervention de toute autorité extérieure dans l'exercice des missions du SEBC par la Banque de France.

L'article 2 transfère la conduite des opérations de change au SEBC . La formulation des orientations générales de la politique de change relèvera du Conseil de l'Union européenne en application de l'article 109 du Traité. Le II de cet article confirme que, dans les conditions fixées par les statuts du SEBC, les réserves de change de l'Etat sont détenues et gérées par la Banque de France. Elles figurent à son bilan selon des modalités précisées dans une convention qu'elle conclut avec l 'Etat. Le dernier alinéa de l'article 2 de la loi du 4 août 1993 est complété de façon à préciser que la participation de la Banque de France à des accords monétaires internationaux doit s'exercer dans le respect des compétences et des règles du SEBC.

L'article 9 du projet de loi organise le transfert progressif des compétences, tout au long de l'année 1998, la BCE devant voir le jour au plus tard le 1er juillet 1998.

B. LES CONSÉQUENCES SUR LA BANQUE DE FRANCE

L'insertion de la Banque de France dans le SEBC modifie profondément ses compétences, mais n'a pas d'influence sur ses structures. Votre commission y voit une occasion de renforcer la légitimité démocratique du Conseil de la politique monétaire. L'indépendance renforcée des autorités monétaires justifie une telle attitude.

1. Les structures

a) Le Conseil de la politique monétaire (art. 4, art. 5)

Le Conseil de la politique monétaire aura désormais deux missions essentielles :

- la mise en oeuvre au niveau national de la politique monétaire européenne unique ;

- un rôle de lien entre les instances monétaires européennes et le niveau national. S'il devra faire passer le "message monétaire" européen en France, on peut également concevoir qu'il devra représenter auprès du SEBC les intérêts monétaires de la France. Cette mission devra être accomplie dans le respect de l'indépendance du gouverneur, membre du Conseil des gouverneurs de la BCE. Il ne pourra donc le mandater.

Soucieuse d'appliquer le Traité, mais également de renforcer la légitimité démocratique des autorités monétaires, votre commission vous propose un amendement inspiré de la proposition de loi n° 378 (1996-1997) de nos collègues Philippe Marini, Hubert Haenel et Roland du Luart. Il s'agit d'appliquer au CPM la procédure de nomination prévue pour le Conseil Constitutionnel. Celle-ci est de nature à renforcer l'indépendance du CPM, car aucun de ses membres ne serait plus renouvelable, et tous les mandats seraient portés à neuf ans. Elle serait de nature à mieux asseoir la légitimité démocratique du CPM, car ses membres seraient directement nommés par les trois plus hautes autorités élues du pays.

b) Le Conseil général (art. 6)

Le Conseil général, qui comprend un représentant du personnel et où le Gouvernement est présent, devra voir ses missions définies de façon étanche par rapport à celles que la Banque de France accomplit dans le cadre du SEBC.

c) Le Comité de la réglementation bancaire et financière (art. 8)

Le comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) ne voit ses compétences que très marginalement modifiées. Celui-ci établit en effet la réglementation relative au crédit, sous réserve des compétences du CPM, notamment en matière de réserves obligatoires. Désormais, le CRBF ne verra plus sa compétence limitée que par l'action du SEBC.

2. Les missions

a) La gestion des réserves de change (art. 2)

La Banque de France demeurera en charge des réserves de change (or et devises), lesquelles appartiennent à l'Etat. Toutefois, une partie de ces réserves devra être transférée à la BCE, qui les utilisera aux fins de la politique monétaire européenne.

b) L'émission des billets de banque (art. 3)

La Banque de France conservera le monopole d'émission des billets de banque sur le territoire national, libellés en francs jusqu'en 2002, puis en euros. Toutefois, ce monopole sera subordonné à l'autorisation de la Banque centrale européenne, qui aura par construction la charge du contrôle de la masse monétaire.

3. Les relations avec les pouvoirs publics

a) Le rapport au président de la République et au Parlement (art. 7)

Le rapport annuel de la Banque de France ne portera plus sur la politique monétaire française, mais sur la politique monétaire européenne, et particulièrement dans sa mise en oeuvre par le Conseil de la politique monétaire.

b) L'audition par les commissions des finances des assemblées (art.7)

Comme actuellement, le gouverneur pourra demander à être entendu par les commissions des finances, qui auront également le pouvoir de le convoquer. Ces auditions auront lieu comme aujourd'hui dans le respect de l'indépendance du gouverneur, auquel s'ajoutera le respect de la confidentialité de l'activité de la banque centrale européenne.

Votre commission considère indispensable le maintien de ce lien entre le gouverneur de la Banque de France et la représentation nationale. Toutefois, le gouverneur deviendra un interlocuteur européen, représentant de la banque centrale européenne. L'une des raisons pour lesquelles le Conseil de la politique monétaire est maintenu réside dans la volonté de voir subsister une autorité monétaire nationale, représentative des intérêts monétaires de la France. Cet éclairage doit également être fourni aux commissions des finances qui doivent pouvoir entendre le CPM.

III. LES QUESTIONS EN SUSPENS

A. LE CONSEIL DE L'EURO, PENDANT POLITIQUE DU SEBC ?

Un débat s'est instauré sur la nécessité d'instituer un contre-pouvoir à la Banque centrale européenne, indépendante : c'est le thème du "gouvernement économique", dont les vertus seraient doubles :

- d'une part, constituer l'instance politique de l'Union économique et monétaire (UEM), en face de la BCE ;

- et d'autre part, rééquilibrer l'UEM, grâce à une coordination beaucoup plus étroite des politiques économiques entre les pays participant à la zone euro.

Le Conseil européen de Luxembourg, en décembre 1997, a adopté une résolution dont les principales dispositions sont les suivantes :

- le passage à la monnaie unique exigera un renforcement de la surveillance et de la coordination entre tous les Etats membres ;

- la nécessité d'une coordination encore plus étroite entre les pays qui participeront à la monnaie unique a été reconnue.

Ainsi, la résolution conforte l'existence d'un Conseil de l'euro . Elle indique que les ministres des Etats participant à la zone "euro" peuvent se réunir entre eux de façon informelle pour discuter de questions liées aux responsabilités spécifiques qu'ils partagent en matière de monnaie unique et que la Commission ainsi que, le cas échéant, la Banque centrale européenne (BCE), peuvent être invitées à participer aux réunions.

La résolution aborde également la mise en oeuvre des dispositions du Traité relatives à la politique de change, à la position extérieure et à la représentation de la Communauté (article 109 du Traité).

Elle indique que le Conseil devrait surveiller l'évolution du taux de change de l'euro à la lumière d'une large gamme de données économiques et qu'il convient d'assurer entre le Conseil et la BCE un échange de vues et d'informations sur le taux de change de l'euro. Elle précise que le Conseil peut, dans des circonstances exceptionnelles, par exemple en cas de désalignement manifeste, formuler des orientations générales de politique de change vis-à-vis des monnaies non communautaires, conformément à l'article 109, paragraphe 2, du Traité mais que ces orientations générales devraient toujours respecter l'indépendance du SEBC et être conformes à l'objectif principal du SEBC , qui est d'assurer la stabilité des prix.

Elle ajoute que le Conseil devra arrêter la position de la Communauté au niveau international en ce qui concerne des questions qui revêtent un intérêt particulier pour l'UEM, conformément à l'article 109, paragraphe 4, du Traité pour les relations bilatérales entre l'Union européenne et des pays tiers et pour les travaux se déroulant dans des enceintes internationales ou des groupements informels d'Etats.

Plusieurs problèmes relatifs au Conseil de l'euro sont cependant toujours en suspens.

En premier lieu, certains Etats n'étaient guère favorables à sa création. Ainsi l'Allemagne a cherché à en réduire les compétences, afin qu'il ne porte pas atteinte à l'indépendance de la BCE. De même, le Royaume-Uni a obtenu le droit de participer au Conseil de l'euro, quand des "questions d'intérêt commun" seront à l'ordre du jour. Cette possibilité ne doit pas être utilisée trop fréquemment, à moins d'empêcher le bon fonctionnement du Conseil.

En second lieu, il existe des incertitudes quant aux compétences exactes du Conseil de l'euro, notamment en matière de politique de change. L'article 109 du Traité -particulièrement complexe en raison des enchevêtrements de compétences qu'il comporte- concerne les compétences des institutions communautaires pour la politique de change de l'euro. Le Conseil Ecofin, dans ce cadre, détermine les cours centraux en système de changes fixes, ou peut formuler, en l'absence d'un tel système, des orientations générales de change.

Un risque de conflit de compétences entre les deux Conseils existe donc : il aurait des conséquences néfastes sur la gestion de la parité externe de la monnaie unique.

B. QUELLES RELATIONS LES POUVOIRS PUBLICS DES ÉTATS MEMBRES ENTRETIENDRONT-ILS AVEC LE SEBC ?

La pratique apportera des réponses aux questions soulevées par les dispositions du Traité relatives aux relations entre le SEBC et le pouvoir politique européen (article 109 B).

Le président du Conseil Ecofin ainsi que le commissaire européen chargé des affaires économiques, monétaires et financières, pourront participer, sans droit de vote, aux réunions du Conseil des gouverneurs de la BCE.

Quant au président de la BCE, il pourra assister aux réunions du Conseil lorsque ce dernier abordera des sujets en rapport avec les compétences de la Banque.

Le président de la BCE devra également remettre un rapport annuel au Conseil des ministres et au Parlement européen, les commissions compétentes de ce dernier pouvant auditionner l'ensemble des membres du directoire de la BCE.

Non seulement le Traité n'interdit pas aux Parlements nationaux de procéder à de telles auditions, mais la résolution de Luxembourg encourage le dialogue entre les instances politiques et les autorités monétaires européennes.

En effet, la crédibilité de la monnaie unique sera renforcée si l'évolution de l'économie européenne et les choix de politique économique seront débattus. Il est en effet crucial que l'ensemble des agents économiques, à commencer par les entreprises et l'opinion publique, comprennent et perçoivent comme légitime la politique monétaire qui sera arrêtée à Francfort.

Il n'est bien sûr pas possible de définir, à l'avance, ce que seront les conditions d'un tel dialogue, indispensable à la fois à l'exercice démocratique comme à la solidité de l'euro.

Votre commission sera attentive à la façon dont se déroulera ce dialogue. Elle vous rappelle qu'elle invite le gouvernement à y veiller dans sa proposition de résolution n° 382 du 8 avril 1998.

Mais, dès à présent, elle vous fait part de son intention d'auditionner, lorsqu'elle le jugera opportun, le président et le directoire de la BCE.

C'est également afin de comprendre et d'analyser au mieux les implications, pour la France, de la politique monétaire définie au niveau européen, que votre commission vous demandera d'adopter un amendement lui permettant d'entendre l'ensemble des membres du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France, dont le rôle de relais de cette politique monétaire deviendra fondamental.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE PREMIER

Intégration de la Banque de France
au système européen de banques centrales

Commentaire : Le présent article introduit la participation de la Banque de France au système européen de banques centrales, et garantit son indépendance dans l'exercice des missions qu'elle accomplit à raison de cette participation.

Le présent article modifie l'article 1er de la loi n° 93-980 du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France, à l'activité et au rôle des établissements de crédit, lequel article constitue l'élément central du texte de 1993 puisqu'il instaure l'indépendance de la Banque de France pour l'exercice de la politique monétaire, cette disposition étant une exigence de l'Union économique et monétaire (UEM).

I. LE STATUT ACTUEL DE LA BANQUE DE FRANCE

A. SA COMPÉTENCE MONÉTAIRE

L'article 1er de la loi du 4 août 1993, modifié par la loi n° 93-1444 du 31 décembre 1993, donne une mission essentielle à la Banque de France : celle de la définition et de la mise en oeuvre de la politique monétaire .

L'article 4 de la loi du 3 janvier 1973 définissait la compétence de la Banque de France dans ce domaine comme une simple contribution à une politique alors menée par le Gouvernement .

L'article 1er de la loi du 4 août 1993 a ainsi transféré la compétence de la politique monétaire du Gouvernement à la Banque de France.

Il est nécessaire de préciser que la mise en oeuvre de la politique monétaire, distincte de sa définition par le Conseil de la politique monétaire (CPM), n'incombe pas à ce Conseil, mais au gouverneur de la Banque de France.

Cette distinction existait déjà dans la loi du 3 janvier 1973 et répond à une logique simple et forte, celle de la pratique quotidienne.

B. LA STABILITÉ DES PRIX

L'article 1er de la loi de 1993 définit très simplement l'objectif de la politique monétaire définie et mise en oeuvre par la Banque de France, son but étant " d'assurer la stabilité des prix ".

Cet objectif est repris de l'article 105 du Traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht le 25 février 1992.

La Banque de France estime que la stabilité des prix est assurée lorsque la croissance de la masse monétaire n'excède pas 2 % par an.

Votre commission se réjouit de constater qu'un tel objectif est atteint depuis le 1er janvier 1994.

C. SON INDÉPENDANCE

La loi du 4 août 1993 a rendu la Banque de France indépendante. Cette indépendance était une obligation posée par la conjonction des articles 108 et 109 E du Traité.

L'article 107 du Traité de Maastricht et l'article 7 du protocole sur les statuts du système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, définissent l'indépendance des banques centrales , sous forme négative :

"Article 107

"Dans l'exercice des pouvoirs et dans l'accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont été conférés par le présent Traité et les statuts du SEBC, ni la BCE, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de décision ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions ou organes communautaires, des gouvernements des Etats membres ou de tout autre organisme. Les institutions et organes communautaires ainsi que les gouvernements des Etats membres s'engagent à respecter ce principe et à ne pas chercher à influencer les membres des organes de décision de la BCE ou des banques centrales nationales dans l'accomplissement de leurs missions."

Le second alinéa de l'article 1er de la loi du 4 août 1993 propose un dispositif directement inspiré de l'article 107 du Traité pour garantir l'indépendance des membres du Conseil de la politique monétaire (CPM).

L'idée dont il s'inspire consiste à préserver les membres du CPM de toute influence dans la conduite de la politique monétaire.

Le texte de ce second alinéa se présente comme une version synthétique de l'article 107 du Traité :

"Dans l'exercice de ces attributions, la Banque de France, en la personne de son gouverneur, de ses sous-gouverneurs ou d'un membre quelconque du Conseil de la politique monétaire ne peut ni solliciter ni accepter d'instructions du Gouvernement ou de toute personne".

Cette rédaction appelle deux remarques :

- en dépit de son caractère ramassé, ce dispositif semble mieux assurer l'indépendance des membres protégés que celui du Traité, notamment parce qu'il exclut l'influence de toute autre personne physique ou morale ;

- l'indépendance est garantie "dans l'exercice de ces attributions" , c'est-à-dire d'une part en qualité de membre responsable dans le collège du Conseil de la politique monétaire, chargé de définir la politique monétaire (ce collège de neuf personnes comprenant entre autres le gouverneur et les deux sous-gouverneurs) et d'autre part en qualité de gouverneur (délégation pour les sous-gouverneurs) mettant en oeuvre la politique monétaire. Dans tous les autres cas, en particulier lorsque les mêmes membres se réunissent dans le collège du Conseil général, ils sont appelés à solliciter ou à accepter des instructions du Gouvernement.

L'intérêt de confier la définition de la politique monétaire à une autorité indépendante mérite d'être rappelé.


· L'intérêt de la formule vient tout d'abord de ce que l'indépendance du Conseil de la politique monétaire, qu'on qualifie parfois de "sanctuaire", rejaillit sur la banque centrale , renforce la crédibilité de la politique monétaire et donc son aptitude à assurer et maintenir la stabilité des prix pour un coût économique minimum. L'indépendance des personnalités qui composent le Conseil permet d'adopter un point de vue à long terme, dégagé des contingences conjoncturelles de la politique économique. Une telle option permet aussi de limiter les effets de ce que l'on désigne parfois par "l'incohérence temporelle" des politiques monétaires.

Un gouvernement imaginant de poursuivre plusieurs objectifs en même temps sur les plans de l'inflation, de l'emploi ou de la production, pourrait, par exemple, être tenté de modifier sa politique monétaire précédemment non inflationniste, soit pour réaliser une croissance de la production à court terme, soit pour modifier la répartition des revenus. Une telle politique conduirait en principe à une diminution relativement lente des anticipations inflationnistes et à des taux d'intérêt nominaux plus élevés que si les agents économiques considéraient que la stabilité des prix reste le seul objectif poursuivi.

Pour résoudre ce problème d'"incohérence temporelle", et pour convaincre les acteurs économiques de l'intangibilité de la politique monétaire -dès lors qu'on ne dispose plus d'une forme de règle fixe comme l'étalon or- l'une des mesures les plus souhaitables qui semble pouvoir être prise consiste à désigner une autorité indépendante qui donne, par son pouvoir discrétionnaire dans un domaine de compétence limité, le degré de flexibilité nécessaire à la politique monétaire pour réagir à des perturbations inattendues, telles qu'un choc dans la demande de monnaie ou sur le prix du pétrole.

Assurer un pouvoir clair et indépendant pour définir la politique monétaire favorise en outre la crédibilité de cette politique en la rendant plus transparente, c'est-à-dire en rendant ses objectifs directement compréhensibles par le public. La transparence des politiques monétaires est d'autant plus nécessaire qu'il est, en général, plus difficile, à court terme, de contrôler et d'évaluer leurs résultats.


· La clarté du mandat statutaire des membres du Conseil de la politique monétaire chargé de définir la politique monétaire était impérative pour rendre cette politique monétaire crédible, notamment parce que, en 1993, la Banque de France bénéficiait depuis moins longtemps que d'autres d'une réputation bien établie de rigueur monétaire.

Cependant, même s'il est clair, ce mandat a été considéré par certains comme peu conforme aux principes démocratiques dès lors qu'il ne procède pas de l'élection.

C'est oublier le fait que la mission de l'autorité chargée de définir la politique monétaire est délimitée nettement, qu'une telle politique doit inéluctablement être coordonnée avec la politique économique générale du Gouvernement, et que le législateur pouvait, à tout moment, revenir sur cette indépendance.

II. LA PARTICIPATION DE LA BANQUE DE FRANCE AU SYSTEME EUROPEEN DE BANQUES CENTRALES (SEBC)

A. L'INSERTION DE LA BANQUE DE FRANCE AU SEIN DU SEBC

Le premier alinéa du présent article assure, conformément à l'article 106-1 qui dispose que "le SEBC est composé de la BCE et des banques centrales nationales", l'intégration de la Banque de France dans le SEBC.

Cet alinéa transfère donc la définition de la politique monétaire au SEBC, et dispose que la Banque de France participe à l'accomplissement des missions assignées par le Traité au SEBC, dont l'objectif principal est d'assurer la stabilité des prix.

A cet égard, le premier alinéa du présent article fait référence à l'article 4 A du Traité :

"Il est institué, selon les procédures prévues par le présent Traité, un Système européen de banques centrales, ci-après dénommé "SEBC", et une Banque centrale européenne, ci-après dénommée "BCE" ; ils agissent dans les limites des pouvoirs qui leur sont conférés par le présent Traité et les statuts du SEBC et de la BCE, ci-après dénommés "statuts du SEBC" qui lui sont annexés."

Une version précédente du présent projet de loi faisait, en revanche, référence aux articles 105-1 et 105-2 du Traité qui définissent, respectivement, l'objectif principal et les missions fondamentales du SEBC. La différence ne paraît pas, à première vue, considérable.

Comment expliquer, dès lors, cette évolution du texte ? Il semble, d'après les informations reçues par votre commission, que la présente rédaction réponde à un souhait du Conseil d'Etat qui a estimé que la référence aux articles 105-1 et 105-2 du Traité présentait le risque d'une interprétation éventuelle trop restrictive et qu'il était par conséquent préférable d'évoquer un article dont la portée est très générale, comme c'est le cas pour l'article 4 A.

En outre, le premier alinéa du présent article, tel qu'il est rédigé, permet de prendre en considération l'avis de l'Institut monétaire européen (IME), relatif à la situation de la Banque de France au regard des exigences du Traité.

En effet, au regard des exigences de l'article 107 du Traité relatives à l'indépendance, la situation de la Banque de France apparaît contrastée. La loi du 4 août 1993 distingue, en effet, clairement la politique monétaire des autres missions fondamentales du SEBC et notamment de la politique de change.

Pour ce qui concerne la définition et la mise en oeuvre de la politique monétaire qui constituent l'une des missions fondamentales du SEBC, la Banque est incontestablement déjà indépendante. L'article 1er du statut de la Banque relatif à la politique monétaire ainsi que les articles 7 à 10 relatifs à la mise en oeuvre de la politique monétaire et au fonctionnement du Conseil de la politique monétaire n'appellent pas de critiques au regard de l'indépendance.

En revanche, pour les autres missions fondamentales du SEBC énumérées à l'article 105-2 du Traité, à savoir la conduite des opérations de change, la détention et la gestion des réserves officielles de change et le fait de promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement, les dispositions de la loi du 4 août 1993 n'assurent pas expressément l'indépendance de la Banque de France.

B. LES OBJECTIFS STATUTAIRES DE LA BANQUE DE FRANCE

L'objectif principal de la Banque de France est le respect des objectifs du SEBC.

La deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 ^er de la loi du 4 août 1993 modifiée dispose que la Banque de France "accomplit sa mission dans le cadre de la politique économique générale du Gouvernement".

Votre commission rappelle que cette disposition, intégrée au texte originel de la loi du 4 août 1993, avait été censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 93-324 du 3 août 1993, au motif qu'elle méconnaissait l'article 20 de la Constitution qui attribue au Gouvernement, notamment, la détermination et la conduite de la politique monétaire, le traité de Maastricht, à cette époque, n'étant pas encore entré en vigueur (il le sera le 1 ^er novembre 1993).

Cette disposition a donc été de nouveau intégrée à l'article 1 ^er de la loi du 4 août par la loi n° 93-1444 du 31 décembre 1993.

Le deuxième alinéa du présent article , qui constitue la transcription du Traité au niveau national, dispose que "la Banque de France apporte son soutien à la politique économique générale du Gouvernement," prend acte de deux faits :

- d'une part, de l'exposé des motifs du projet de loi de 1993, qui indiquait "qu'une fois entrées en vigueur, les dispositions pertinentes du Traité sur l'Union européenne relatives à l'Union économique et monétaire, il y aura lieu de modifier sur ce point l'article premier" ;

- d'autre part, de l'avis de l'IME qui estime que cette disposition, si elle n'est pas contraire à l'indépendance, devait néanmoins être aménagée dans la mesure où elle ne fait pas apparaître clairement la primauté de l'objectif de stabilité des prix.

C'est pourquoi, le deuxième alinéa du présent article dispose que la politique économique générale du Gouvernement sera soutenue par la Banque de France, "sans préjudice de l'objectif principal de stabilité des prix".

C. L'EXERCICE DES MISSIONS DU SEBC PAR LA BANQUE DE FRANCE DOIT ÊTRE INDÉPENDANT

Le troisième alinéa du présent article reprend les dispositions du second alinéa de l'article 1er de la loi du 4 août 1993 relatives à la garantie de l'indépendance des membres du Conseil de la politique monétaire, ce texte étant lui-même une version synthétique de l'article 107 du Traité (cf. supra), en l'adaptant à l'exercice des missions que la Banque de France accomplit "à raison de sa participation au système européen de banques centrales".

De cette disposition, il ressort également que la Banque de France reste dépendante dans l'exercice de toutes ses autres activités.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 2

Transfert de la mise en oeuvre de la politique de change au SEBC

Commentaire : Le présent article, d'une part, prévoit que la formulation des orientations générales de la politique de change relèvera du Conseil de l'Union européenne, la conduite des opérations de change étant transférée au système européen de banques centrales (SEBC) et, d'autre part, rattache la gestion des réserves de change par la Banque de France au cadre du SEBC, la gestion de ces réserves étant régie par une convention conclue entre l'Etat et la Banque de France.

I. LA POLITIQUE DE CHANGE SERA DÉSORMAIS DÉTERMINÉE AU NIVEAU EUROPÉEN

A. LE DROIT EXISTANT

Le premier alinéa de l'article 2 de la loi du 4 août 1993 dispose que : " le Gouvernement détermine le régime de change et la parité du franc ".

Son deuxième alinéa dispose : " pour le compte de l'Etat et dans le cadre des orientations générales de la politique de change formulées par le ministre chargé de l'économie et des finances, la Banque de France régularise les rapports entre le franc et les devises étrangères ".

La distinction est donc simple : le Gouvernement définit le régime de change et la parité de la monnaie (bandes de fluctuations au sein du système monétaire européen), tandis que la Banque de France exécute les opérations sur le marché des changes dans le cadre des orientations données par le Gouvernement.

Dans les faits, les banques centrales européennes ont très souvent obtenu une très grande liberté opérationnelle dans l'application au jour le jour de la politique de change.

Désormais, en effet, le Gouverneur de la Banque de France peut toujours, en droit, arguer de l'obligation de résultat fixée à l'article premier de la loi de 1993 (assurer la stabilité des prix) pour refuser de suivre les orientations générales d'un gouvernement dont la politique de change pourrait entraver l'objectif à caractère légal auquel la Banque est tenue d'aboutir.

En revanche, il doit respecter la parité du franc telle qu'elle a été définie par le Gouvernement.

Dans les faits, la Banque de France a pratiqué une politique d'ancrage au deutsche mark, notamment au moment des crises monétaires de 1992 et 1993.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article prévoit de supprimer les premier et deuxième alinéas de l'article 2 de la loi de 1993.

En effet, la conduite des opérations de change est la deuxième des missions fondamentales imparties au SEBC par l'article 105-2 du Traité.

En outre, l'article 109 du traité de Maastricht prévoit, à partir de l'entrée dans la troisième phase, la mise en oeuvre du régime suivant :

- Le Conseil , statuant à l'unanimité sur recommandation de la Banque centrale européenne (BCE) ou de la Commission, après consultation de la BCE en vue de parvenir à un consensus compatible avec l'objectif de la stabilité des prix, et après consultation du Parlement européen, pourra conclure des accords formels portant sur un système de taux de change pour l'écu, vis à vis des monnaies non communautaires (paragraphe 1).

- Le Conseil , statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la BCE ou de la Commission, et après consultation de la BCE, en vue de parvenir à un consensus compatible avec l'objectif de la stabilité des prix, pourra adopter, modifier ou abandonner les cours centraux de l'écu dans le système des taux de change (paragraphe 1).

- En l'absence d'un système de taux de change vis à vis d'une ou de plusieurs monnaies non communautaires, le Conseil , statuant à la majorité qualifiée, soit sur recommandation de la Commission et après consultation de la BCE, soit sur recommandation de la BCE, pourra formuler les orientations générales de la politique de changes vis-à-vis de ces monnaies .

Les dispositions du premier alinéa de l'article 2 de la loi de 1993 n'auraient donc qu'une valeur provisoire : elles ne seraient applicables que jusqu'à la fin de la deuxième phase, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 1998.

Cependant, jusque là, la politique de change doit être de toute façon compatible avec les dispositions de l'article 109 M du Traité.

En effet, celui-ci dispose que " jusqu'au début de la troisième phase, chaque Etat membre traite sa politique de change comme un problème d'intérêt commun. Les Etats membres tiennent compte, ce faisant, des expériences acquises grâce à la coopération dans le cadre du système monétaire européen (SME) et grâce au développement de l'écu, dans le respect des compétences existantes. "

La loi de 1993 avait ainsi inscrit le régime de la politique de change dans le schéma prévu par le traité.

Le I du présent article se situe donc dans la logique du texte précédent que votre commission avait adopté.

II. LA GESTION DES RÉSERVES DE CHANGE PAR LA BANQUE DE FRANCE SERA RATTACHÉE AU CADRE DU SEBC

Le troisième alinéa de l'article 2 de la loi du 4 août 1993, relatif à la gestion des réserves de change de l'Etat, mentionne expressément la propriété de l'Etat sur les réserves publiques de change en or et en devises.

L'avantage de cette disposition était de fixer clairement le principe d'une gestion fiduciaire dérogatoire au droit commun, puisque la notion juridique de patrimoine d'affectation (ou fiducie) n'existe pas en droit français, en indiquant :

- que les réserves de change appartiennent à l'Etat ;

- et qu'elles sont inscrites à l'actif du bilan de la Banque de France qui reçoit mandat de les gérer dans le cadre des orientations générales de la politique de change formulées par le Gouvernement.

Le II du présent article tend à modifier les dispositions commentées ci-dessus, en les adaptant aux statuts du SEBC, dont l'article 30-1 dispose que " la BCE est dotée par les banques centrales nationales d'avoirs de réserve de change... Elle est pleinement habilitée à détenir et à gérer les avoirs de réserve qui lui ont été transférés et à les utiliser aux fins fixées dans les présents statuts ". L'article 30-2 ajoute : " la contribution de chaque banque centrale nationale est fixée proportionnellement à sa part dans le capital souscrit de la BCE ".

III. LA FUTURE CONVENTION ENTRE L'ETAT ET LA BANQUE DE FRANCE

Le II du présent article prévoit que les modalités de détention et de gestion par la Banque de France des réserves de change seront " précisées dans une convention qu'elle conclut avec l'Etat ". ^{4( * )}

Cependant, votre commission note que la convention en question n'est plus soumise à l'approbation du Parlement , contrairement à ce que la loi du 4 août 1993 prévoyait.

L'absence de cette disposition ne paraît cependant pas illogique.

En effet, le projet de loi de 1993 prévoyait que la convention conclue entre l'Etat et la Banque de France était " approuvée " et non " soumise à l'approbation " du Parlement. Or, la seconde rédaction a finalement été introduite dans le texte par un amendement de l'Assemblée nationale, puisque le Parlement n'était pas tenu d'approuver ladite convention et qu'il devait pouvoir l'amender, cette dernière ne relevant pas de la catégorie des traités ou accords internationaux.

Or, la future convention conclue conformément au présent projet de loi, entrera dans cette catégorie, puisque la détermination du régime de change, à partir du 1 ^er janvier 1999, ne sera plus une compétence nationale .

Les modalités, précisées dans la convention, relatives à la détention et à la gestion par la Banque de France, des réserves de change de l'Etat, découleront des dispositions du Traité ou du protocole concerné.

IV. LA BANQUE DE FRANCE POURRA PARTICIPER A DES ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX DANS LE CADRE DU PROTOCOLE SUR LE SEBC

Le quatrième alinéa de l'article 2 de la loi du 4 août 1993, en reprenant du reste les dispositions du deuxième alinéa de l'article 3 de la loi du 3 janvier 1973, donne à la Banque de France la possibilité de participer, avec l'autorisation du ministre chargé de l'économie et des finances, à des accords monétaires internationaux.

La Banque de France n'est partie à aucun accord monétaire international : ceux-ci restent de la compétence exclusive des Etats. En revanche, elle sera appelée par le ministre de l'économie et des finances, plus " qu'autorisée " à proprement parler, en vue de prêter son soutien logistique au Gouvernement. Si elle ne signe pas les accords, la Banque de France participe bien évidemment aux négociations conduisant à leur conclusion.

En outre, une fois l'accord conclu, les banques centrales peuvent avoir à fixer entre elles, par exemple, les procédures concrètes permettant de mettre en oeuvre les principes de coopération prévus dans tel ou tel domaine par l'accord. La Banque de France participe seule, mais toujours sous le contrôle du ministre, aux négociations portant sur les éléments concrets d'application d'un traité international.

Ces dispositions ne portent que sur la participation de la Banque de France à la préparation et à la conclusion d'accords monétaires internationaux. Il ne concerne donc pas la participation du Gouverneur de la Banque de France dans différentes instances internationales, notamment celles prévues par le traité sur l'Union européenne ou celles existant actuellement (comme la Banque des règlements internationaux...).

Le III du présent article reprend cette formule en l'inscrivant " dans le respect des dispositions de l'article 109 du Traité et de l'article 6-2 du protocole sur les statuts du SEBC et de la BCE ".

Les présentes dispositions permettent ainsi de rendre compatible cette compétence traditionnelle de la Banque de France avec le Traité .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter deux amendements rédactionnels, et le présent article ainsi amendé.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 2

Bon fonctionnement et sécurité des systèmes de paiement

Commentaire : Le présent article additionnel a pour objet de combler une lacune du projet de loi, qui ne tient pas compte des compétences du SEBC en matière de fonctionnement des systèmes de paiement.

L'article 4 de la loi du 4 août 1993 confie à la Banque de France une compétence générale sur les systèmes de paiement en France (paiements fiduciaires, scripturaux et électroniques) en lui assignant la mission de veiller à leur bon fonctionnent et à leur sécurité.

Or, l'article 105, paragraphe 2, du Traité instituant la Communauté européenne confie au SEBC la mission de promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement. Il s'agit d'une des quatre missions "fondamentales" du SEBC, au même titre que la définition et la mise en oeuvre de la politique monétaire. Il en résulte que les compétences des banques centrales nationales ne peuvent que lui être subordonnées dans ce domaine également.

Il paraît d'autant plus nécessaire de le préciser que la surveillance des systèmes de paiement est confiée en France à la Banque de France, et non pas au seul Conseil de la politique monétaire. Votre rapporteur rappelle que si ce dernier est indépendant, la Banque de France, dirigée par le Conseil général, reste un organisme partiellement placé sous le contrôle de l'Etat qui en est propriétaire. En l'absence d'une telle précision, il subsisterait une ambiguïté quant à l'étanchéité prévue par l'article 11 de la loi de 1993 modifié par l'article 6 du présent projet entre les compétences du Conseil général et les missions du SEBC.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 3

Emission des billets sur le territoire français

Commentaire : Le présent article précise que la Banque de France conserve le monopole d'émission des billets, sous réserve de l'autorisation d'émettre donnée par la Banque centrale européenne, conformément à l'article 105 A du traité de Maastricht.

I. LE MONOPOLE D'ÉMISSION DES BILLETS DE LA BANQUE DE FRANCE S'EXERCERA DÉSORMAIS DANS UN CADRE EUROPÉEN

L'article 5 de la loi du 4 août 1993, reprenant d'ailleurs l'article 2 de la loi du 3 janvier 1973, accorde le monopole d'émission de la monnaie légale à la Banque de France.

Le I du présent article, en modifiant le premier alinéa de l'article 5 de la loi du 4 août 1993, ne retire pas ce monopole à la Banque de France, mais l'inscrit dans le cadre fixé par le premier paragraphe de l'article 105 A du Traité, qui dispose que "la BCE est seule habilitée à autoriser l'émission de billets de banque dans la Communauté". Il ajoute aussitôt : "la BCE et les banques centrales nationales peuvent émettre de tels billets."

Cette disposition introduit donc une distinction entre, d'une part, l'autorisation d'émettre des billets de banque, et, d'autre part, l'émission de billets proprement dite : la première relève exclusivement de la BCE, la seconde pouvant être une "compétence partagée" entre la BCE et les Banques centrales nationales.

Deux remarques sont ici nécessaires.

La première est relative à la fabrication des billets. En effet, le monopole d'émission ne signifie pas que la Banque de France soit tenue de fabriquer les billets qu'elle met en circulation.

Elle est cependant aujourd'hui l'une des très rares banques centrales à gérer l'intégralité de la filière de production des billets :

- la papéterie est installée à Vic-le-Comte, dans le Puy-de-Dôme ;

- l'imprimerie se trouve à Chamalières, également dans le Puy-de-Dôme ;

- enfin, les services de direction sont installés à Puteaux, dans les Hauts-de-Seine, ainsi que le Centre d'études et de réalisations fiduciaires (CERF), dont l'objet est essentiellement la recherche et le développement.

D'après les informations données à votre commission, le mode de fabrication des billets de banque de chaque banque centrale sera respecté.

Cela n'empêche évidemment pas la Banque de France de poursuivre ses efforts en matière de réduction du coût de fabrication des billets, de manière à le ramener au niveau de celui des billets produits à l'étranger. Ainsi, le prix d'achat payé par la Bundesbank aux imprimeries privées allemandes est nettement moins élevé.

La seconde remarque est relative aux dispositions du I du présent article qui concernent les départements d'outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte.

La loi de 1993 n'évoquait en effet que les billets reçus comme monnaie légale "sur le territoire de la France métropolitaine", à l'exclusion, par conséquent, de l'outre-mer.

Trois points doivent être, dès lors, précisés :

- les territoires d'outre-mer (TOM) utilisent aujourd'hui le franc-pacifique et devraient le conserver ;

- la situation de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, collectivités territoriales à statut particulier, n'a pas été évoquée par le Traité : le I du présent article, comme certaines mesures du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, vise donc à combler cette lacune juridique ;

- la Banque de France va reprendre les compétences de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) en la matière.

Les relations Banque de France-IEDOM

1. Aspects institutionnels

Créé en 1959, l'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) est un Etablissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) national placé sous la tutelle conjointe du ministre de l'économie et de celui de l'outremer. Cet établissement, dont le directeur général est le directeur général de la Caisse française de développement (CFD), exerce ses missions sous la tutelle d'un Conseil de surveillance présidé par le Gouverneur de la Banque de France représenté par le premier sous-gouverneur de la Banque. Le Conseil de surveillance compte au total quatre représentants de la Banque de France dont l'un des deux censeurs.

2. Activités monétaires

2.1 Activités exercées en vertu d'une convention passée avec la Banque de France

- la mise en circulation des billets de la Banque de France assurée depuis 1975 (loi du 27/12/74), par l'IEDOM dans sa zone d'émission en tant que correspondant de la Banque centrale qui lui consent les avances nécessaires ⁽¹⁾ ;

- la tenue du fichier central des impayés (chèques et effets) ;

- le suivi des transferts avec l'étranger pour permettre l'établissement de la balance des paiements ;

- une convention passée avec la Commission bancaire permet à l'IEDOM d'accomplir certaines missions ponctuelles pour le compte de cette dernière.

2.2 Activité exercée par délégation de la Banque de France

- la fixation des taux des réserves obligatoires par habilitation du Conseil de la politique monétaire (décisions des 24/3/94 et 25/8/94) ;

2.3 Enfin, l'IEDOM exerce de manière autonome le refinancement des établissements de crédit dans les DOM

L'IEDOM met en oeuvre dans les DOM une politique monétaire caractérisée par un objectif de sélectivité du crédit (secteurs prioritaires et de critères d'éligibilités des créances réescomptées) et une absence de recours aux taux de marché (automaticité du réescompte à des taux administrés).

Le refinancement des banques s'effectue grâce à deux instruments : les accords de classement (les crédits qui en bénéficient sont exonérés des réserves obligatoires sur concours) et les accords de réescompte (dans ce cadre, le refinancement des banques s'effectue au taux de 2 %, taux aujourd'hui indexé sur le taux des appels d'offres de la BdF).

⁵ L'IEDOM est également chargé de la mise en circulation des monnaies du Trésor

3. Comptabilité

La Banque de France tient dans ses livres le compte d'opération de l'IEDOM qui retrace l'ensemble des transferts entre la métropole et les DOM. Initialement logé au Trésor Public, ce compte a été transféré dans les livres de la Banque de France en février 1997, pour se mettre en conformité avec les dispositions des articles 104 et 104A du Traité de Maastricht ⁽¹⁾ Comme la Banque de France en métropole, l' IEDOM est outre-mer le teneur de compte du Trésor public.

4. Services à destination de la communauté bancaire (assurés en métropole par la Banque de France)

Il s'agit essentiellement des activités suivantes :

- secrétariat de la commission d'examen des situations de surendettement (sauf à Saint-Pierre-et-Miquelon) et tenue du fichier des incidents de remboursements des crédits aux particuliers DOM ;

- gestion des chambres de compensation interbancaire ;

- tenue du fichier des déclarations de retrait des cartes bancaires.

(1)L'Institut monétaire européen (IME) avait en effet, observé que les avances faites par la Banque de France à l'IEDOM au titre de la mise en circulation des billets métropolitains dans sa zone d'émission, ne respectaient pas l'interdiction du financement monétaire et de l'accès privilégié aux institutions financières, dès lors que le compte d'opération de l'IEDOM se trouvait dans les livres du Trésor.

II. LE COURS LÉGAL DES BILLETS

L'article 5 de la loi de 1993 décalque les dispositions de l'article 33 du statut de 1973 en substituant le Conseil de la politique monétaire au Conseil général de la Banque de France.

La limitation du délai d'échange des billets qui n'ont plus cours légal (10 ans dans la loi de 1993 alors que le statut de 1973 ne fixe aucune limite) permet notamment à l'Etat de bénéficier plus rapidement du "solde non présenté à ses guichets de types de billets retirés de la circulation" (ce que l'on appelle le "culot d'émission"). Dans la pratique, toutefois, les billets échangés après 10 ans sont très peu nombreux. Leur valeur numismatique est généralement supérieure à la valeur faciale.

Le II du présent article ne laisse plus au décret que la possibilité de supprimer le cours légal d'un type déterminé de billets " libellés en francs ", cette suppression restant proposée par la Banque de France.

Cette modification est logique, d'une part, puisque l'euro sera la monnaie unique de probablement onze Etats européens, et, d'autre part, parce que le franc, en tant que monnaie nationale, devrait définitivement disparaître au 1 ^er juillet 2002.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement portant modification du quatrième alinéa de l'article 5 de la loi du 4 août 1993.

Ce quatrième alinéa dispose que la Banque de France "veille à la bonne qualité de la circulation fiduciaire".

L' amendement introduit par l'Assemblée nationale tend à préciser les dispositions précédentes, de deux manières :


· en prévoyant qu'il est de la mission de la Banque de France d'assurer l'entretien de la monnaie fiduciaire ;


· et, que la Banque a également pour mission de gérer la bonne qualité de la circulation de cette monnaie fiduciaire sur l'ensemble du territoire.

Votre commission estime inutilement lourde la rédaction de cet amendement, par rapport au dispositif actuel, s'interroge sur sa réelle portée normative et considère donc qu'il ne pourra atteindre les résultats qui lui sont implicitement assignés.

C'est pourquoi, elle vous présentera un amendement tendant à le supprimer .

III. LE SOLDE NON PRÉSENTÉ DES BILLETS RETIRÉS DE LA CIRCULATION

Le troisième paragraphe de l'article 5 de la loi du 4 août 1993 reprenait les dispositions de l'article 35 de la loi du 3 janvier 1973 relative au solde non présenté aux guichets de la Banque de France des billets retirés de la circulation, ce solde continuant à être versé à l'Etat.

Le II du présent article, ici, aussi, évoque le cas du solde non présenté des billets " libellés en francs " retirés de la circulation.

Cette disposition ne modifie donc pas, au fond, l'article 5 de la loi de 1993, mais prend en considération l'adaptation européenne du texte.

IV. EXCLUSION DES BILLETS DU CHAMP D'APPLICATION DES DISPOSITIONS RELATIVES AUX TITRES AU PORTEUR

Le cinquième alinéa de l'article 5 de la loi du 4 août 1993 reprend le texte de l'article 34 de la loi du 3 janvier 1973. Il prévoit que les dispositions relatives aux titres au porteur perdus ou volés ne sont pas applicables aux billets de la Banque de France.

Cet article trouve sa justification dans la nature juridique du billet de banque. Celui-ci s'analyse, en effet, depuis qu'il n'est plus convertible en or, non plus comme une créance sur la Banque de France, mais comme un bien meuble corporel qui a une valeur par lui-même et qui permet au porteur de se libérer de sa dette par la seule remise à son créancier.

Le III du présent article prévoit que les dispositions relatives aux titres au porteur perdus ou volés ne sont pas applicables aux billets " ayant cours légal ", au lieu des billets "de la Banque de France".

En effet, les billets émis par la Banque seront les signes monétaires d'une monnaie unique ayant cours légal dans l'ensemble des Etats participants à l'Union économique et monétaire, et non plus du seul franc français.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 4

Adaptation des compétences du Conseil de la politique monétaire

Commentaire : Le présent article définit les compétences du Conseil de la politique monétaire à compter de l'entrée en fonction du Système européen de banques centrales.

I. LES COMPÉTENCES DU CONSEIL DE LA POLITIQUE MONÉTAIRE...

L'article 7 de la loi du 4 août 1993 définit les compétences du Conseil de la politique monétaire. A cet égard, il constitue, avec l'article 1er, l'élément essentiel de cette loi.

Le premier alinéa de l'article 7 dispose que "le Conseil de la politique monétaire est chargé de définir la politique monétaire", et qu' "il surveille l'évolution de la masse monétaire et de ses contreparties".

La définition, et elle seule, de la politique monétaire française relève ainsi du Conseil de la politique monétaire, dont l'article 1er a garanti l'indépendance : sa mise en oeuvre appartient en effet, aux termes du troisième alinéa de l'article 13, au gouverneur de la Banque de France.

En outre, la masse monétaire, pour la première fois, apparaissait en tant que référence dans un texte. L'Assemblée nationale avait aussi adopté un amendement précisant que le Conseil de la politique monétaire surveille, non seulement la masse monétaire, mais également ses contreparties, ce qui a donné au Conseil le devoir de surveiller le rôle de chaque type de financement dans la création monétaire : créances sur l'extérieur, sur le Trésor public, sur l'économie.

Les alinéas deux et trois de l'article 7 de la loi de 1993 précisent les compétences du Conseil de la politique monétaire, concernant les instruments de la politique monétaire.

Le deuxième alinéa arrête, de manière non exhaustive, la liste des instruments de la politique monétaire, et prévoit que "le Conseil définit les opérations auxquelles procède la Banque", c'est-à-dire "les modalités d'achat ou de vente, de prêt ou d'emprunt, d'escompte, de prise en gage, de prise ou de mise en pension de créances et d'émission de bons portant intérêt". Le même alinéa, suite à l'adoption d'un amendement par l'Assemblée nationale, donne compétence au Conseil de la politique monétaire pour déterminer "la nature et l'étendue des garanties dont sont assortis les prêts consentis par la Banque", cette disposition se justifiant par le rôle de prêteur en dernier ressort que joue la Banque de France.

Le troisième alinéa de l'article 7, quant à lui, attribue au Conseil de la politique monétaire la définition des "obligations que la politique monétaire peut conduire à imposer aux établissements de crédit et notamment l'assiette et les taux des réserves obligatoires qui, le cas échéant, s'appliquent dans le cadre comptable de la réglementation bancaire". Cet alinéa, par l'emploi de l'adverbe "notamment", permet toute obligation éventuelle et ne cite expressément que la seule obligation existante, celle des réserves obligatoires. Il est à noter que l'adjectif "comptable" permet au Comité de la réglementation bancaire et financière de rester responsable de la définition des postes comptables des établissements sur lesquels s'imputent les réserves obligatoires, ce qui entre dans le domaine normal de la réglementation bancaire. En outre, cet alinéa accorde au CPM la possibilité de consentir au gouverneur des délégations temporaires de pouvoir.

II. ...SERONT CONSIDÉRABLEMENT RÉDUITES PAR LA MISE EN PLACE DU SYSTÈME EUROPÉEN DE BANQUES CENTRALES

Il était clair, dès l'adoption de la loi du 4 août 1993, que les compétences du Conseil de la politique monétaire, décrites ci-dessus, s'exerceraient de la date de son entrée en fonction, soit le 1er janvier 1994 (début de la deuxième phase de l'UEM) jusqu'au début de la troisième phase, conformément à l'article 109 J du Traité, et que, dès lors, la SEBC se substituerait au Conseil de la politique monétaire.

Le I du présent article supprime les deux premiers alinéas de l'article 7 de la loi de 1993, et les remplace par deux dispositions nouvelles.

Dès lors, le Conseil de la politique monétaire ne définit plus ni la politique monétaire, ni les instruments de la politique monétaire, ni les obligations que la politique monétaire peut conduire à imposer aux établissements de crédit.

Le Conseil de la politique monétaire perd ainsi l'essentiel de ses compétences actuelles, à savoir son rôle déterminant en matière de politique monétaire.

Les deux dispositions nouvelles , introduites par le I du présent article, prennent acte de ce que la définition et la mise en oeuvre de la politique monétaire, en vertu de l'article 105-2 du Traité, constituent la première des quatre "missions fondamentales relevant du SEBC".

Ainsi, la première phrase du I du présent article prévoit que "le Conseil de la politique monétaire examine les évolutions monétaires et analyse les implications de la politique monétaire élaborée dans le cadre du Système européen de banques centrales".

Le Conseil de la politique monétaire, faute de définir la politique monétaire française, pour la raison que les politiques monétaires nationales n'existeront plus en UEM, aura, dans ce domaine, un rôle, d'une part, de conseiller -mais en aucun cas de mandant du Gouverneur- et, d'autre part, d'étude et d'information.

Il est certain que les termes "examine" et "analyse" sont extrêmement généraux.

Votre commission a été informée de ce que le Conseil de la politique monétaire, grâce à ses contacts locaux et sectoriels, devrait examiner, au niveau de la France, les évolutions économiques et monétaires, ainsi que la situation des marchés. En outre, il devrait transmettre et expliquer, auprès des agents économiques comme de l'opinion publique en général, le message monétaire du SEBC.

Votre commission estime que le Conseil de la politique monétaire, afin de relayer au mieux les décisions arrêtées à Francfort, doit en tenir régulièrement au courant le Parlement, par une transmission régulière de ses "examens" et "analyses" aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Celle-ci pourrait avoir lieu à l'occasion des auditions prévues par l'article 19 de la loi de 1993, modifiée par le présent projet (voir commentaire de l'article 7).

La deuxième phrase du I du présent article concerne les instruments de la politique monétaire qui, comme la politique monétaire elle-même, seront définis par le SEBC.

Le Conseil de la politique monétaire perd par conséquent le pouvoir de définir ces instruments. Il ne garde que la compétence, "dans le cadre des orientations et instructions de la Banque centrale européenne", de les préciser . Il faut voir, dans la rédaction de cette disposition, à la fois une adaptation technique résultant du transfert de compétences affectant la politique monétaire et ses instruments, et l'application du principe de subsidiarité laissant aux banques centrales nationales le soin de réaliser des aménagements nationaux aux décisions prises par la BCE.

Enfin, le II du présent article supprime le troisième alinéa de l'article 7 de la loi du 4 août 1993.

Il appartiendra en effet au SEBC de tirer les conséquences de la politique monétaire sur les établissements de crédit, et notamment de définir ou non un système de réserves obligatoires. De même, les délégations de pouvoir que le CPM pouvait accorder au gouverneur deviennent sans objet.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 4

Modalités de désignation des membres du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France

Commentaire : Le présent article additionnel tend à modifier les modalités de nomination des membres du Conseil de la politique monétaire.

Dans le régime actuel, le Conseil de la politique monétaire (CPM) comprend neuf membres :

le gouverneur ;

les deux sous-gouverneurs ;

et, six autres membres.

Le gouverneur et les deux sous-gouverneurs sont nommés en Conseil des ministres pour un mandat de six ans renouvelable une fois.

La désignation des six autres membres comprend deux phases (article 8 de la loi du 4 août 1993) :

- la première est relative à leur proposition : ils sont en effet choisis sur une liste, comprenant un nombre de noms triple de celui des membres à désigner, qui est établie d'un commun accord, ou à défaut à parts égales, par les présidents du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Conseil économique et social ;

- la seconde phase est relative à la nomination des membres du CPM : ils sont nommés par décret en Conseil des ministres pour une durée de neuf ans, ces six membres étant renouvelables par tiers.

Le présent article additionnel prévoit des modalités de désignation des membres du CPM similaires à celles du Conseil constitutionnel ou du Conseil supérieur de l'audiovisuel .

Le Président de la République nommerait trois membres du CPM, dont le Gouverneur, le Président du Sénat, trois membres, dont un sous-gouverneur et le Président de l'Assemblée nationale, trois membres également dont un autre sous-gouverneur.

Leur mandat serait de neuf ans, et ne serait ni révocable, ni renouvelable.

Le CPM se renouvellerait par tiers, comme aujourd'hui, tous les trois ans.

Ce dispositif revêt deux avantages principaux :

- il donne au Conseil de la politique monétaire, et à son président en particulier, une plus grande légitimité démocratique, ce qui est important dans la perspective où le gouverneur sera partie prenante à la définition d'une politique monétaire européenne qui s'imposera à la France. Un des intérêts de la monnaie unique est de rendre à notre pays une voix dans le concert monétaire européen. Le statut subordonné du franc par rapport au deutschemark lui avait fait perdre cette voix. Il est donc indispensable que celle-ci soit représentative des intérêts français, tout en étant statutairement parfaitement moulée dans le système européen de banques centrales ;

- dans le même temps, en étendant l'interdiction de renouvellement à l'ensemble des membres du CPM, tout en les faisant bénéficier d'un mandat long, il accroît leur indépendance du pouvoir politique dès qu'ils ont été nommés.

Cet accroissement de l'indépendance du gouverneur et des sous-gouverneurs est plus conforme aux prescriptions du Traité telles qu'interprétées par l'IME ^{5( * )} . On sait en effet que la perspective du renouvellement affaiblit le titulaire d'un mandat vis-à-vis de l'autorité de nomination, qui détient ainsi sur lui une influence.

Renforcement de l'indépendance et accroissement de la légitimité démocratique sont liés. On ne pourrait en effet concevoir une indépendance accrue pour des organes essentiellement technocratiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 5

Dispositions transitoires relatives à la désignation des membres
du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France

Commentaire : Le présent article additionnel est relatif aux dispositions transitoires rendues nécessaires par la modification des modalités de désignation des membres du Conseil de la politique monétaire.

La combinaison des articles 8 et 13 de la loi n° 93-980 du 4 août 1993 permet d'exposer la situation relative au mandat de chacun des neufs membres du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.

Le gouverneur et les deux sous-gouverneurs, dont le mandat est d'une durée de six ans renouvelable une fois, sont renouvelables en 2000 ;

deux autres membres du CPM voient leur mandat d'une durée de neuf ans non renouvelable, arriver à échéance également en 2000 ;

deux membres sont renouvelables en 2003 ;

les deux derniers le sont en 2006.

Le présent article additionnel propose un dispositif permettant de renouveler les cinq mandats arrivant à échéance en l'an 2000, en donnant aux mandats autres que ceux du gouverneur et des sous-gouverneurs une durée assurant le futur renouvellement par tiers du CPM.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 5

Modalités des délibérations du Conseil de la politique monétaire

Commentaire : Le présent article prévoit que le Conseil de la politique monétaire délibère dans le respect de l'indépendance de son président, membre du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne, et des règles de confidentialité de celle-ci.

L'article 109 A, paragraphe 1, du Traité dispose que " le conseil des gouverneurs de la BCE se compose des membres du directoire de la BCE et des gouverneurs de banques centrales nationales ".

Le Gouverneur de la Banque de France sera, par conséquent, membre du Conseil des gouverneurs de la BCE.

Le présent article , en introduisant des dispositions selon lesquelles le Conseil de la politique monétaire devra délibérer dans le respect de l'indépendance de son président et des règles de confidentialité de la BCE, reconnaît le statut particulier du Gouverneur de la Banque de France : ce dernier n'est pas un membre comme les autres du Conseil de la politique monétaire . Par conséquent, des contraintes de confidentialité s'imposent à lui, vis-à-vis des autres membres du Conseil de la politique monétaire.

Votre commission entend expliciter sa conception du rôle du Conseil de la politique monétaire. Il est clair que, à partir du 1 ^er janvier 1999, le Conseil de la politique monétaire verra son rôle considérablement réduit.

Dès lors, l'alternative suivante est possible :

soit supprimer purement et simplement le Conseil ;

soit le maintenir, en le confortant dans l'exercice de ses compétences résiduelles.

Votre commission opte clairement pour le second terme de l'alternative.

En effet, le I de l'article 4 du présent projet de loi prévoit que "le Conseil de la politique monétaire examine les évolutions monétaires et analyse les implications de la politique monétaire élaborée dans le cadre du SEBC".

Le Conseil de la politique monétaire aura donc essentiellement une mission d'étude et d'information et une mission de mise en oeuvre des instruments de la politique monétaire au niveau national . Or, ces missions ne pourraient être menées à bien si le Gouverneur de la Banque de France, qui, de par son statut de membre du Conseil des gouverneurs, participe à la définition de la politique monétaire européenne unique, pouvait, en arguant de son indépendance et des règles de confidentialité de la Banque centrale européenne, ne pas faire part au Conseil de la politique monétaire des débats en cours au sein du Conseil des gouverneurs.

Plusieurs dispositions de la loi de 1993, qui restent inchangées dans le présent projet de loi confortent cette argumentation :

les premier et deuxième alinéas de l'article 9 posent le principe de la collégialité du Conseil de la politique monétaire ;

l'article 13 prévoit que le Gouverneur de la Banque de France préside le Conseil de la politique monétaire, et qu'il prépare et met en oeuvre ses décisions, ces dispositions tendant à renforcer la collégialité du Conseil ;

le troisième alinéa de l'article 9 dispose notamment que "le Premier ministre et le ministre chargé de l'économie et des finances... peuvent soumettre toute proposition de décision à la délibération du Conseil" : ce dernier ne pourrait valablement délibérer s'il n'était pas tenu au courant de la politique monétaire arrêtée par la BCE.

En outre, votre commission rappelle que, d'une part, l'article 1 ^er de la loi de 1993, tel qu'il résulte de la rédaction du présent projet de loi, garantit déjà l'indépendance des membres du Conseil de la politique monétaire, et donc celle de son président - le Gouverneur de la Banque de France - et que, d'autre part, en vertu du I de l'article 10 de ladite loi, "les membres du Conseil de la politique monétaire sont tenus au secret professionnel dans les conditions prévues par les articles 226-13 et 226-14 du Code pénal".

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 6

Exercice d'activités ne se rattachant pas directement
aux missions du SEBC en matière de politique monétaire

Commentaire : Le présent article délimite le champ de compétences du Conseil général aux activités de la Banque de France qui ne relèvent pas des missions du Système européen de banques centrales.

Aux termes du premier alinéa de l'article 11 de la loi du 4 août 1993, la Banque de France est administrée par le Conseil général .

Le deuxième alinéa dispose que " le Conseil délibère sur les questions relatives à la gestion des activités de la banque autres que celles qui se rattachent directement aux missions définies par l'article 1er ". Ce dernier, dans la loi du 4 août 1993, confie à la Banque de France la définition et la mise en oeuvre de la politique monétaire.

Par conséquent, les compétences du Conseil général ont été modifiées du fait de l'indépendance du Conseil de la politique monétaire, qui implique que la compétence de ce dernier ne soit pas partagée avec le Conseil général, où l'Etat est en effet représenté par un censeur.

Le Conseil général comprend l'ensemble des neuf membres du Conseil de la politique monétaire auquel s'adjoint un représentant des salariés de la Banque de France élu au scrutin secret par les salariés de la Banque et remplissant les conditions requises pour être électeur au comité d'entreprise.

L'article 12 de la loi de 1993 a maintenu la présence du censeur aux séances du Conseil général. Le censeur est le directeur du Trésor, son suppléant étant le chef du service des affaires monétaires et financières à la direction du Trésor. Le censeur ou, en son absence, son suppléant peuvent soumettre au Conseil général des propositions de décision. Ils peuvent également faire opposition aux décisions que le Conseil a adoptées : ils disposent ainsi d'un droit de veto.

Le même article 12 prévoit que " le Conseil général peut consentir des délégations de pouvoir au gouverneur de la Banque de France, qui peut les subdéléguer dans les conditions fixées par le Conseil ".

Le troisième alinéa de l'article 13 dispose que le gouverneur prépare et met en oeuvre les décisions du Conseil général, qu'il préside.

La loi du 4 août 1993 a maintenu la mission fondamentale du Conseil général, à savoir l'administration de la Banque de France . Ainsi, le Conseil continue de délibérer sur les statuts du personnel et sur l'emploi des fonds propres (article 11).

Mais la principale modification apportée par la loi de 1993 résulte du partage de compétences opéré entre le Conseil général, d'une part, et le Conseil de la politique monétaire, d'autre part.

Le chapitre Ier de la loi définit les "missions fondamentales de la Banque de France", qui comprennent :

- la définition et la mise en oeuvre de la politique monétaire (article 1er) ;

- la détention et la gestion des réserves de change, pour le compte de l'Etat (article 2) ;

- le bon fonctionnement et la sécurité des systèmes de paiement (article 4).

Le chapitre III concerne les "autres missions d'intérêt général et autres activités" de la Banque de France.

Le présent article , en disposant que le Conseil général "délibère sur les questions relatives à la gestion des activités de la Banque de France autres que celles qui relèvent des missions du Système européen de banques centrales", exclut des délibérations du Conseil général les missions fondamentales définies au chapitre Ier de la loi de 1993, qui deviennent, en vertu de l'article 105-2 du Traité, "les missions fondamentales relevant du SEBC".

Quant aux "activités de la Banque de France autres que celles qui relèvent des missions du SEBC", elles ne sont, par définition, pas concernées par le présent article et continuent à relever de la compétence du Conseil général.

Ces activités, dont le Conseil général continuera de délibérer, sont celles relatives aux métiers décrits par le plan d'entreprise de la Banque, à l'exception du métier n ^o 6 (mise en oeuvre de la politique monétaire).

Les dix-sept métiers de la Banque de France

Métier 1 - Fabrication de billets de banque

Métier 2 - Gestion de la circulation fiduciaire

Métier 3 - Gestion des instruments scripturaux et des systèmes d'échange

Métier 4 - Gestion des affaires internationales

Métier 5 - Préparation de la politique monétaire ; élaboration et diffusion de statistiques et d'études monétaires, financières et économiques

Métier 6 - Mise en oeuvre de la politique monétaire

Métier 7 - Opérations sur titres

Métier 8 - Réglementation bancaire et financière

Métier 9 - Réglementation prudentielle et surveillance du système bancaire

Métier 10 - Collecte, analyse et mise à disposition d'informations sur les entreprises non financières

Métier 11 - Gestion et animation du réseau

Métier 12 - Programmation et gestion financière

Métier 13 - Gestion des ressources humaines

Métier 14 - Gestion des moyens administratifs

Métier 15 - Gestion de l'organisation informatique

Métier 16 - Contrôle sur place et supervision des risques

Métier 17 - Communication externe et interne

Le présent article ne constitue ainsi qu'une adaptation de l'article 11 de la loi du 4 août 1993, rendue nécessaire par la création de la Banque centrale européenne et par l'entrée en vigueur des dispositions du Traité relatives au SEBC.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 6 bis (nouveau)

Missions d'intérêt général de la Banque de France

Commentaire : Inséré par l'Assemblée nationale, le présent article confie à la Banque de France des missions d'intérêt général autres que celles relatives à la politique monétaire.

Cet article additionnel vise à modifier le premier alinéa de l'article 15 de la loi du 4 août 1993, qui n'était pas modifié par le texte originel du présent projet de loi, et qui permet à la Banque de France de continuer à exercer les activités qui ne se rattachent pas directement aux missions définies au chapitre 1er de la loi de 1993, à savoir, dans sa rédaction résultant de la loi de 1993 : la politique monétaire, la politique de change, la sécurité des systèmes de paiement, l'émission de billets.

Le présent article additionnel n'évoque que des missions d'intérêt général de la Banque, sans préciser, même par défaut, comme le fait l'article 15 de la loi de 1993 dans sa rédaction actuelle, en quoi consistent ces missions. Il est donc plus restrictif que les dispositions actuelles, qui permettent à la Banque d'exercer des activités qui ne sont nécessairement pas d'intérêt général.

Votre commission comprend l'objectif poursuivi par l'Assemblée nationale, et le partage. Elle considère néanmoins qu'il est mieux atteint par la rédaction actuellement en vigueur.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

ARTICLE 6 ter (nouveau)

Prestations de la Banque de France

Commentaire : Inséré par l'Assemblée nationale, le présent article modifie le dernier alinéa de l'article 15 de la loi du 4 août 1993, relatif aux prestations fournies par la Banque de France.

Les deux derniers alinéas de l'article 15 de la loi de 1993 disposent que la Banque de France, à la demande de l'Etat ou avec son accord, peut fournir des prestations pour le compte de celui-ci ou le compte de tiers ; ces prestations sont rémunérées afin de couvrir les coûts engagés par la Banque.

La nature de ces prestations et les conditions de leur rémunération sont fixées par des conventions conclues entre la Banque de France et, selon le cas, l'Etat ou les tiers intéressés.

Le présent article additionnel paraît souffrir les mêmes critiques que l'article 6 bis (nouveau), avec lequel il se coordonne. Compte tenu de la suppression que votre commission vous propose pour cet article 6 bis, le présent article n'a guère de portée par rapport à la rédaction en vigueur.

Décision de la commission : votre commision vous propose de supprimer le présent article

ARTICLE 7

Rapport au Président de la République et contrôle du Parlement

Commentaire : Le présent article prévoit, d'une part, que le rapport adressé par le gouverneur de la Banque de France au Président de la République et au Parlement porte désormais sur la politique monétaire que la Banque de France met en oeuvre dans le cadre du Système européen de banques centrales et, d'autre part, que l'audition du gouverneur par les commissions des finances du Parlement doit s'effectuer dans le respect des règles de confidentialité de la Banque centrale européenne et d'indépendance du gouverneur de la Banque de France, conformément à l'article 107 du Traité.

L'article 19 de la loi n ^o 93-980 du 4 août 1993 est relatif au rapport que la Banque de France adresse au Président de la République et au Parlement ainsi qu'au contrôle que le Parlement exerce sur la Banque.

Dans le régime actuel, en effet, le gouverneur de la Banque de France adresse au chef de l'Etat et au Parlement, au moins une fois par an, un rapport sur les opérations de la Banque, la politique monétaire et ses perspectives.

Le I du présent article adapte le premier alinéa de l'article 19 de la loi de 1993 à la mise en place du Système européen de banques centrales (SEBC).

En effet, le rapport qu'adresse le gouverneur de la Banque de France au Président de la République et au Parlement portera toujours sur "les opérations de la Banque de France" mais aussi sur "la politique monétaire qu'elle met en oeuvre dans le cadre du SEBC et les perspectives de celle-ci", c'est-à-dire non plus la politique monétaire française, mais la politique monétaire européenne.

Le présent article adapte donc la rédaction de cette disposition relative au rapport du gouverneur, au transfert de la politique monétaire, opéré par le Traité de Maastricht, du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France au SEBC. La périodicité de dépôt du rapport reste la même : " au moins une fois par an ".

Votre commission n'a pas la même appréciation du II du présent article , qui modifie la rédaction du deuxième alinéa de l'article 19 de la loi de 1993.

L'alinéa en question dispose que " le gouverneur de la Banque de France est entendu, sur leur demande, par les commissions des finances des deux assemblées et peut demander à être entendu par elles ".

Votre commission a toujours attaché beaucoup d'importance et d'intérêt à l'audition du gouverneur de la Banque de France, et a pu apprécier, à cette occasion, la richesse des informations transmises par le gouverneur et sa liberté de parole.

L'indépendance d'une banque centrale et son contrôle démocratique ne sont pas incompatibles. Au contraire, son indépendance exige la transparence de sa politique.

Lors de l'examen du projet de loi de 1993, votre commission avait affirmé ne pas vouloir consacrer "une souveraineté de technocrates" ni encourager "l'autisme monétaire". Elle était en effet d'avis que l'indépendance de la Banque de France devait s'accompagner d'un débat public sur la politique monétaire, la meilleure méthode pour instaurer ce débat étant de l'instituer devant la représentation nationale, qui doit le relayer auprès de l'opinion publique.

Votre commission estime que, dès lors que la politique monétaire sera définie à Francfort, son analyse n'a rien perdu de sa pertinence. Au contraire : cette politique devra être connue, comprise et regardée comme légitime par l'opinion publique de chaque Etat participant à l'Union économique et monétaire, l'opinion publique française notamment.

Par conséquent, votre commission ne perçoit guère l'utilité des dispositions du II du présent article, en vertu desquelles le gouverneur de la Banque de France pourra toujours être auditionné, ou demander à l'être, par les commissions des finances du Parlement, "dans le respect des dispositions de l'article 107 du Traité".

La référence à cet article ne se justifie pas : en effet, la rédaction actuelle ne porte pas atteinte à l'indépendance de la Banque de France. L'article 107 du Traité a été transposé à l'article 1er du présent projet de loi. Il prévoit que le gouverneur ne peut recevoir d'instruction de quiconque. Votre commission vous présentera donc un amendement tendant à supprimer la référence à cet article.

En outre, le Conseil de la politique monétaire sera davantage représentatif des intérêts nationaux que le gouverneur, qui deviendra en quelque sorte le représentant du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne auprès des instances nationales. Les commissions des finances des deux assemblées auraient donc avantage à connaître les positions du Conseil dans son ensemble. Celles-ci seront complémentaires de celles du gouverneur, ce dernier étant membre du CPM et ne pouvant donc lui être opposé. Votre commission vous proposera, par conséquent, un amendement dans ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 7 bis (nouveau)

Etudes, analyses et statistiques

Commentaire : Inséré par l'Assemblée nationale, le présent article tend à compléter l'article 20 de la loi du 4 août 1993, relatif aux documents et renseignements qui sont nécessaires à la Banque de France pour exercer ses missions.

L'article 20 de la loi de 1993 permet en effet à la Banque de France de se faire communiquer par les établissements de crédit et les établissements financiers tous documents et renseignements qui sont nécessaires à l'exercice de ses missions.

Le présent article additionnel prévoit que la Banque effectue et diffuse toutes études, analyses et statistiques utiles à son information et à celle des pouvoirs publics, et qu'elle collecte les données et tient les fichiers nécessaires à l'exécution des tâches entrant dans le cadre de ses missions d'intérêt général.

L'objectif des promoteurs de cet article est de conforter la mission de connaissance fine du tissu économique français accompli par les succursales de la Banque, et centralisée au niveau de son siège.

La Banque de France est ainsi le seul organisme à connaître de façon détaillée toutes les entreprises françaises. Cette connaissance sert l'accès au crédit de ces entreprises tout en permettant aux établissements de crédit de bien connaître leur risque, et permet aux pouvoirs publics d'avoir une idée précise de la situation économique du pays.

Votre commission estime que ces missions doivent être poursuivies, mais considère le présent article comme d'ordre réglementaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

ARTICLE 7 ter (nouveau)

Réseau de succursales

Commentaire : Ajouté à l'initiative de l'Assemblée nationale, le présent article additionnel tend à insérer un nouvel article 20-1 dans la loi du 4 août 1993, relatif aux succursales de la Banque de France.

Cet article additionnel dispose que les succursales de la Banque de France participent à l'exercice des missions de la Banque.

Quatre missions sont notamment définies :

- l'entretien de la monnaie fiduciaire et l'exécution des paiements scripturaux ;

- la connaissance du tissu économique local et la diffusion des informations monétaires et financières ;

- la gestion et le suivi des dossiers de surendettement ;

- les relations avec des partenaires extérieurs.

Cet article est sans lien avec l'intégration de la Banque de France dans le SEBC.

En outre, tel qu'il est rédigé, il introduit un risque de rigidité quant à la définition des missions des succursales de la Banque de France.

Enfin, cet article est d'ordre purement réglementaire, voire relève de normes d'organisation internes de la Banque, notamment le second alinéa de l'article 20-1 nouveau.

Votre commission est toutefois consciente de l'intérêt, au moins symbolique, de la reconnaissance législative de l'existence des succursales, toutes les banques centrales ne disposant pas nécessairement d'un réseau étoffé. C'est pourquoi elle a dans un premier temps réservé sa position sur le présent article, même s'il est probable que la portée normative d'une disposition de cette nature soit faible.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur le présent article.

ARTICLE 8

Adaptation des compétences
du Comité de la réglementation bancaire et financière

Commentaire : Le présent article modifie le 8° de l'article 33 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

La loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit a institué, en son article 29, le Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF).

Le CRBF fixe des prescriptions d'ordre général applicables aux établissements de crédit.

L'article 33 de la loi du 24 janvier 1984 précise les domaines soumis à la réglementation du CRBF.

Le comité de la réglementation bancaire et financière établit la réglementation concernant notamment :

1° - Le montant du capital des établissements de crédit et les conditions dans lesquelles des participations directes ou indirectes peuvent être prises, étendues ou cédées dans ces établissements ainsi que dans les établissements financiers, tels que définis à l'article 71-1 de la loi du 24 janvier 1984, détenant directement ou indirectement un pouvoir de contrôle effectif sur un ou plusieurs établissements de crédit ;

2° - Les conditions d'implantation des réseaux ;

3° - Les conditions dans lesquelles ces établissements peuvent prendre des participations ;

4° - Les conditions des opérations que peuvent effectuer les établissements de crédit, en particulier dans leurs relations avec la clientèle, ainsi que les conditions de la concurrence ;

5°- L'organisation des services communs ;

6° - Les normes de gestion que les établissements de crédit doivent respecter en vue notamment de garantir leur liquidité, leur solvabilité et l'équilibre de leur structure financière ;

7° - Le plan comptable, les règles de consolidation des comptes, ainsi que la publicité des documents comptables et des informations destinées tant aux autorités compétentes qu'au public ;

8° - Sous réserve des compétences conférées au Conseil de la politique monétaire de la Banque de France par la loi n° 93-980 du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France et à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, les instruments et les règles du crédit ;

9° - Les règles relatives à la protection des déposants mentionnées à l'article 52-1  de la loi du 24 janvier 1984;

10° - Les règles applicables à l'organisation comptable, aux mécanismes de contrôle et de sécurité dans le domaine informatique ainsi que les procédures de contrôle interne.

En cas de manquement aux prescriptions édictées par le comité de la réglementation bancaire pour l'application des dispositions du 1° du présent article et sans préjudice des dispositions de l'article 356-4 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, le Procureur de la République, la commission bancaire ou le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement ou tout actionnaire peut demander au juge de suspendre jusqu'à régularisation de la situation, l'exercice des droits de vote attachés aux actions ou parts sociales d'établissements de crédit ou d'établissements financiers détenues irrégulièrement, directement ou indirectement.

Ainsi, le 8° de l'article 33 dispose que le CRBF établit la réglementation concernant les instruments et les règles du crédit, cette attribution s'exerçant sous réserve des compétences du Conseil de la politique monétaire. Ces compétences emportent notamment la fixation et le taux des réserves obligatoires.

La modification du 8° de l'article 33 de la loi du 24 janvier 1984 est rendue nécessaire par le transfert de la définition de la politique monétaire au SEBC, en vertu de l'article 105-2 du Traité.

Désormais, l'activité du CRBF, concernant la réglementation relative aux instruments et règles du crédit, s'exercera sous réserve des missions confiées au SEBC, le Conseil de la politique monétaire n'étant plus compétent dans le domaine.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 9

Entrée en vigueur de la loi

Commentaire : Le présent article règle les problèmes d'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi.

Le premier alinéa du présent article dispose que "les dispositions de la présente loi entrent en vigueur le 1er janvier 1999 ou, si elle est différente, à la date à laquelle la France participe à la monnaie unique".

La troisième phase de l'Union économique et monétaire (UEM), à savoir l'entrée en vigueur de la monnaie unique européenne, commencera au plus tard le 1er janvier 1999. Les monnaies nationales des Etats participants à l'UEM ne seront plus que "l'expression non décimale de l'euro".

D'après les informations recueillies par votre commission, les mots "ou, si elle est différente, à la date à laquelle la France participe à la monnaie unique" ont été ajoutés sur avis du Conseil d'Etat, qui s'interrogeait sur les conséquences juridiques d'une participation éventuellement ultérieure de la France à la monnaie unique.

En effet, cette participation n'a rien d'automatique puisque la décision relative à la liste des Etats participants à l'UEM ne sera définitivement arrêtée par le Conseil européen que le 2 mai 1998 à Bruxelles.

La France pourrait donc ne pas y figurer.

Du fait de nos performances économiques, tel ne sera très certainement pas le cas. Or votre rapporteur rappelle que le traité prévoit l'adoption de la monnaie unique au plus tard le 1er janvier 1999 pour les pays qui le souhaitent et qui sont qualifiés. C'est pourquoi, votre commission vous proposera un amendement tendant à supprimer les mots en question.

Le deuxième alinéa du présent article entend apporter à la règle précédemment posée une double dérogation :

- d'une part, les dispositions du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 4 août 1993, dans sa rédaction résultant du présent projet de loi, entreront en vigueur "aux fins de la mise en place du système européen de banques centrales", dès la date à laquelle la France participe à la nomination des membres du directoire de la BCE : en effet, le 2 mai, le Conseil européen de Bruxelles devra également choisir le président de la BCE et nommer les membres du directoire, conformément à l'article 109 L-1 du Traité; le SEBC et la BCE sont institués dès la nomination du directoire, soit avant le basculement officiel à l'euro, qui aura lieu le 1er janvier 1999, le 30 juin 1998 constituant la date limite pour la mise en place de la BCE : cette période, qui sépare l'institution du SEBC de la participation de la France à la monnaie unique, devra en effet être mise à profit par le SEBC pour prendre des décisions préparatoires à son entrée en fonction, le 1er janvier 1999 ;

- d'autre part, la règle applicable est la même pour les dispositions du deuxième alinéa de l'article 7 du présent projet de loi, relatives à l'audition du gouverneur et du Conseil de la politique monétaire par les commissions des finances du Parlement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 10

Conventions entre l'Etat et la Banque de France

Commentaire : Le présent article prévoit que la loi n ^o 93-944 du 23 juillet 1993 approuvant une convention conclue entre le ministre de l'économie et le Gouverneur de la Banque de France, et la convention ainsi approuvée, cessent d'avoir effet à la date de publication au Journal officiel de la convention conclue en application du troisième alinéa de l'article 2 de la loi du 4 août 1993 dans sa rédaction résultant du présent projet de loi.

Le troisième alinéa de l'article 2 de la loi n ^o 93-980 du 4 août 1993 dispose notamment que "la Banque de France détient et gère les réserves de change de l'Etat en or et en devises. Ces réserves sont inscrites à l'actif de son bilan. Les modalités d'application de ces dispositions font l'objet d'une convention entre l'Etat et la Banque de France".

La convention conclue, sur ces fondements législatifs, entre le ministre de l'économie et le Gouverneur de la Banque de France, a été signée le 10 juin 1993. Elle a été approuvée par la loi n ^o 93-944 du 23 juillet 1993.

La convention du 10 juin 1993 a pour objectif majeur de préciser le cadre comptable et financier dans lequel la Banque de France gérera un élément d'actif appartenant à l'Etat.

La mise en oeuvre de ce nouveau cadre contractuel est aussi pour partie justifiée par le principe fixé à l'article 3 de la loi du 4 août 1993, qui précise notamment que la Banque de France ne peut plus désormais autoriser de découvert ou accorder tout autre type de crédit au Trésor public.

La convention du 10 juin 1993 apportait deux innovations majeures.


· La définition d'un nouveau cadre comptable et financier pour la gestion des réserves de change de l'Etat

La convention passait d'un système où l'Etat supportait dans ses écritures le risque sur devises et, par dérogation introduite en 1975, dans les écritures de la Banque de France, le risque sur or, à un système où l'ensemble des réserves de change de l'Etat (or et devises) étaient gérées dans des postes spécifiques du bilan de la Banque de France. Le compte de résultat de la Banque de France continuait de n'être aucunement affecté par les gains ou les pertes découlant des opérations sur les réserves de change : la Banque était simplement devenue gestionnaire d'un risque qui n'affectait pas ses comptes.


· L'apurement des concours accordés à l'Etat

L'article 3 de la loi du 4 août 1993 dispose que la Banque de France ne peut pas accorder de découvert ou de crédit à l'Etat, ou à une autre personne publique, conformément à l'article 104 du Traité.

Votre Haute Assemblée avait adopté un amendement précisant que les concours déjà accordés à l'Etat faisaient l'objet, le cas échéant, de remboursements dans le cadre de conventions entre la Banque de France et l'Etat.

Le présent article tend à abroger la loi n ^o 93-944 du 23 juillet 1993 approuvant cette convention et, de ce fait, la convention elle-même, à la date de la publication au Journal officiel de la convention conclue en application du troisième alinéa de l'article 2 de la loi du 4 août 1993 dans sa rédaction résultant de la présente loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 9 avril 1998, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, puis de M. Philippe Marini, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Alain Lambert, rapporteur général, sur le projet de loi n° 383 (1997-1998) modifiant le statut de la Banque de France en vue de sa participation au système européen de banques centrales (SEBC).

M. Alain Lambert, rapporteur, a expliqué que, pour la deuxième fois en cinq ans, le législateur était amené à modifier les statuts de la banque centrale, afin de les rendre compatibles avec les dispositions du Traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992.

Il a rappelé que la loi du 4 août 1993 avait accordé son indépendance à la Banque de France, dont le Conseil de la politique monétaire, créé à cette occasion, définissait la politique monétaire française. Il a précisé que cette indépendance ne valait que pour la politique monétaire, la Banque de France exerçant d'autres activités, soumises au contrôle du Gouvernement, et qu'il s'agissait, à l'époque, de permettre à la France d'entrer dans la deuxième phase de l'Union économique et monétaire (UEM), qui a débuté le 1er janvier 1994 et qui se terminera le 31 décembre 1998.

M. Alain Lambert, rapporteur, a noté que ces cinq années avaient permis aux Etats membres de réaliser une forte convergence de leurs économies, soulignée à la fois par le rapport de la Commission européenne et par celui de l'Institut monétaire européen (IME) publiés le 25 mars dernier.

Il a également rappelé que, si la convergence s'appréciait à partir de critères économiques, elle comportait également des exigences en termes juridiques, à savoir la compatibilité des législations nationales avec le traité et le système européen de banques centrales.

Il a évoqué le Conseil européen qui se réunira à Bruxelles le 2 mai prochain et qui arrêtera la liste des Etats participants à l'UEM, qui devraient être au nombre de onze dont la France.

M. Alain Lambert, rapporteur, a précisé que la préparation de la troisième phase commencerait dès cette date, avec la mise en place des institutions monétaires européennes, c'est-à-dire le système européen de banques centrales (SEBC) réunissant les banques centrales nationales et la Banque centrale européenne (BCE). A cette date interviendra également la nomination des six membres du directoire de la BCE, qui siégeront au Conseil des gouverneurs aux côtés des gouverneurs des banques centrales nationales.

Mais, il a noté que les statuts actuels de la Banque de France ne permettaient pas encore à son gouverneur de participer au Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne.

Il a indiqué que l'objet du présent projet de loi était précisément d'apporter les modifications nécessaires au statut de la Banque de France pour tenir compte de la mise en place du SEBC, et assurer ainsi son intégration dans ce dernier, le législateur ayant sur ce dossier, comme en 1993, une compétence en grande partie liée puisqu'il s'agissait à nouveau de tirer les conséquences du traité de Maastricht, approuvé par référendum, et non de légiférer ex nihilo.

M. Alain Lambert, rapporteur, a ensuite présenté les principales dispositions du projet de loi, après avoir rappelé que le texte ayant un caractère technique évident, son examen serait détourné de sa vocation s'il visait à remettre en cause le choix qu'ont fait les Français il y a bientôt six ans.

M. Alain Lambert, rapporteur, a expliqué que les modifications apportées à la loi du 4 août 1993 par le projet de loi portaient essentiellement sur deux points :

en vertu de l'article premier, la définition de la politique monétaire interne relèvera du SEBC, organe composé de la BCE et des banques centrales nationales. Le Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne sera chargé de définir la politique monétaire, dont l'objectif principal est la stabilité des prix, et les banques centrales nationales seront compétentes pour en assurer, en liaison avec le directoire de la BCE, la mise en oeuvre ;

l'article 2 prend acte de ce que la détermination du régime de change et des orientations générales de la politique de change relèveront du Conseil de l'Union européenne pour ce qui concerne sa définition (article 109 du Traité) et du SEBC pour sa mise en oeuvre (article 105).

Il a estimé que les autres dispositions du projet de loi en tiraient les conséquences sur d'autres domaines : le Conseil général ne sera plus en charge de la promotion du bon fonctionnement des systèmes de paiement, qui constitue l'une des missions fondamentales du SEBC. De même le Conseil de la politique monétaire (CPM) ne pourra en aucun cas adresser de mandat au gouverneur lorsque ce dernier prendra part au Conseil des gouverneurs de la BCE.

M. Alain Lambert, rapporteur, a ensuite exposé son point de vue sur la réforme des missions du Conseil de la politique monétaire, constatant qu'il ne serait plus compétent pour définir la politique monétaire interne. Il a relevé que l'article 4 du projet de loi lui assignait néanmoins deux missions importantes :

- l'examen des évolutions monétaires et l'analyse des implications de la politique monétaire élaborée dans le cadre du SEBC ;

- et la mise en oeuvre des instruments nationaux de la politique monétaire dans le cadre des orientations et instructions de la Banque centrale européenne.

Le CPM devrait donc étudier la politique monétaire européenne et en tenir informés les agents économiques nationaux ainsi que l'opinion publique française en général. Sa tâche serait donc à la fois technique et pédagogique.

M. Alain Lambert, rapporteur, a estimé qu'un accroissement de la légitimité du CPM permettrait de renforcer son rôle et sa crédibilité.

C'est pourquoi il a noté que l'examen du projet de loi constituait une bonne occasion de modifier les modalités de désignation des membres du CPM, le système actuel étant à la fois complexe, de par la distinction qu'il opère entre proposition et nomination, et opaque, en raison du mécanisme des listes de présentation.

M. Alain Lambert, rapporteur, a donc proposé un dispositif inspiré de la proposition de loi de MM. Philippe Marini, Hubert Haenel et Roland du Luart, dont les principales dispositions sont les suivantes :

- les neufs membres du CPM seraient désignés, par tiers, par le Président de la République, par le Président du Sénat et par le Président de l'Assemblée nationale, le Président de la République nommant le gouverneur ;

- le mandat des membres du Conseil serait de neuf ans ; il ne serait ni révocable ni renouvelable ;

- le Conseil se renouvellerait par tiers tous les trois ans.

Le CPM serait ainsi comparable, dans son mode de désignation, au Conseil Constitutionnel et au Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Il a également estimé que le CPM, puisqu'il ne définirait plus la politique monétaire interne, devrait voir son rôle d'information considérablement accru : c'est pourquoi il a proposé un amendement lui permettant d'être auditionné par les commissions des finances du Parlement.

Enfin, M. Alain Lambert, rapporteur, a abordé un dernier point relatif à la qualité rédactionnelle du projet de loi. Il a rappelé que le Conseil d'Etat avait, il y a quelques années, déploré la détérioration de la règle juridique, en dénonçant l'absence de portée normative d'un nombre croissant de dispositions, ce qu'il avait appelé le droit "gazeux", ainsi que l'illisibilité de certaines règles.

Or, il a constaté que quelques dispositions du présent projet de loi pouvaient appeler une telle critique, certains alinéas procédant par référence à des articles du Traité, sans en préciser l'objet, ce qui en rendait impossible la lecture, et vaine l'affirmation selon laquelle "nul n'est censé ignorer la loi".

M. Alain Lambert, rapporteur, a donc proposé que le Sénat reste le gardien de la lisibilité des textes, et que chaque article de ce projet de loi soit une disposition juridique accessible à chaque citoyen français.

Enfin, dans le même souci de ne pas multiplier les normes inutiles, il a proposé de supprimer certains articles additionnels introduits par l'Assemblée nationale, qui ont pour objet de réaffirmer certaines missions de la Banque de France sans que celles-ci ne soient remises en cause par le présent projet de loi.

M. Paul Loridant est ensuite intervenu pour relever qu'à ses yeux, la commission des finances avait changé d'avis sur la procédure de nomination des membres du Conseil de la politique monétaire, car elle s'était, en 1993, opposée à l'intervention du Président de la République dans cette procédure.

En réponse, M. Alain Lambert, rapporteur, a considéré qu'il fallait tenter de fixer des règles indépendantes de la conjoncture politique.

Puis, la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi.

La commission a adopté, sans modification, l'article premier, relatif à l'intégration de la Banque de France au système européen de banques centrales.

A l'article 2, relatif au transfert de la mise en oeuvre de la politique de change au SEBC, la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

Puis, elle a adopté un article additionnel après l'article 2, tendant à adapter l'article 4 de la loi du 4 août 1993 aux dispositions du Traité relatives à la surveillance des systèmes de paiement.

A l'article 3, relatif à l'émission des billets de banque sur le territoire français, la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

M. Paul Loridant a alors estimé que le sort du franc-CFA, dispositif essentiel de la francophonie et de la présence française en Afrique, resterait incertain une fois la monnaie unique instituée.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 4 relatif à l'adaptation des compétences du Conseil de la politique monétaire.

M. Alain Lambert, rapporteur, a ensuite présenté un amendement cosigné par M. Philippe Marini insérant un article additionnel après l'article 4, tendant à modifier les modalités de désignation des membres du CPM, dans le sens indiqué lors de la discussion générale.

Après un débat auquel ont pris part MM. René Ballayer, Jean Clouet, Maurice Blin, Guy Cabanel, Paul Loridant et Philippe Marini, la commission a adopté cet amendement.

Avant l'article 5, la commission a adopté un article additionnel tendant à assurer la transition entre l'ancienne et la nouvelle procédure de nomination des membres du CPM.

La commission a ensuite adopté, sans modification, les articles 5 relatif aux modalités des délibérations du Conseil de la politique monétaire et 6 relatif à l'exercice d'activités ne se rattachant pas directement aux missions du SEBC en matière de politique monétaire.

Après un débat auquel ont participé MM. Guy Cabanel, Paul Loridant, Denis Badré, Philippe Marini, président, et Alain Lambert, rapporteur, la commission a supprimé les articles 6 bis et 6 ter, ajoutés par l'Assemblée nationale et relatifs aux activités de la Banque de France autres que la politique monétaire. Le rapporteur a considéré que cette rédaction n'apportait rien au droit existant et qu'elle ne garantissait pas le maintien des activités de la Banque si celles-ci devaient être mises en cause. La commission a estimé préférable, sur ce point, de demander des engagements au Gouvernement.

Sur l'article 7 relatif au rapport au Président de la République et aux relations avec le Parlement, la commission a adopté deux amendements, l'un rédactionnel, l'autre créant une procédure d'audition du CPM devant les commissions des finances des deux assemblées, après les interventions de MM. Michel Charasse et Philippe Marini, président.

La commission a ensuite supprimé l'article 7 bis, ajouté par l'Assemblée nationale et relatif aux études, analyses et statistiques de la Banque de France.

Après les interventions de MM. Michel Charasse, Philippe Marini, président, Jean Clouet et Alain Lambert, rapporteur, soulignant l'importance du réseau de succursales, la commission ne s'est pas opposée au rappel du rôle des succursales mentionné à l'article 7 ter mais a décidé de réexaminer, lors de sa prochaine réunion, la rédaction de cet article relatif aux missions du réseau de la Banque de France tel qu'il avait été ajouté par l'Assemblée nationale.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 8 relatif à l'adaptation des compétences du comité de la réglementation bancaire et financière.

A l'article 9, relatif à l'entrée en vigueur de la loi, la commission a adopté un amendement tendant à exclure l'éventualité, pour la France, de participer à la monnaie unique à une date ultérieure à celle du 1er janvier 1999.

Enfin, la commission a adopté sans modification, l'article 10 relatif aux conventions entre l'Etat et la Banque de France.

La commission a enfin approuvé, à la majorité des membres présents, l'ensemble du projet de loi modifiant le statut de la Banque de France en vue de sa participation au système européen de banques centrales.

¹ Voir infra B.

² Voir infra : C-1. b)

³ Voir supra B. 3. (encadré)

⁴ Des précisions relatives à cette convention sont apportées dans le commentaire de l'article 10 du présent projet de loi, ci-après.

⁵ Voir exposé général B - 2.