RAPPORT N° 366 - PROPOSITION DE LOI, ADOPTEE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE EN DEUXIEME LECTURE, TENDANT A OUVRIR LE DROIT A UNE ALLOCATION SPECIFIQUE AUX CHOMEURS AGES DE MOINS DE SOIXANTE ANS AYANT QUARANTE ANNUITES DE COTISATIONS
M. Jean MADELAIN, Sénateur
COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES - RAPPORT N° 366 - 1997/1998
- Tableau comparatif au format Acrobat
Table des matières
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
- EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
N° 366
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 1er avril 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, tendant à ouvrir le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations d'assurance vieillesse,
Par M. Jean MADELAIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, Louis Grillot, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
Première lecture :
583
,
608
et T.A.
71
.
Deuxième lecture :
673
,
754
et T.A.
103.
Sénat
: Première lecture :
280 rect.
,
256
et
T.A.
69
(1997-1998).
Deuxième lecture :
341
(1997-1998).
|
|
|
| Retraites : généralités. |
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 1
er
avril 1998, sous
la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la
commission a tout d'abord procédé à
l'examen, en
deuxième lecture,
du
rapport de M. Jean Madelain
sur la
proposition de loi n° 341
(1997-1998), adoptée avec
modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture,
tendant à ouvrir le droit à une
allocation spécifique
aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante
annuités de cotisations d'assurance vieillesse
.
Evoquant tout d'abord les apports intervenus au cours de l'examen du texte par
le Sénat en première lecture,
M. Jean Madelain, rapporteur,
a précisé qu'un amendement, déposé à
l'initiative du Gouvernement, avait permis de préciser que le
financement de l'allocation spécifique d'attente (ASA) serait
assuré au sein du fonds de solidarité.
Il a souligné qu'un second amendement, présenté par la
commission, avait permis de clarifier les conditions dans lesquelles devait
être assuré concrètement le service de la nouvelle
allocation.
M. Jean Madelain, rapporteur,
s'est félicité que
l'Assemblée nationale ait adopté sans modification le texte de
ces amendements dans la rédaction issue du Sénat.
Il a rappelé par ailleurs que le Gouvernement avait opposé au
Sénat l'irrecevabilité au titre de l'article 40 de la
Constitution à l'amendement de synthèse présenté au
nom de la commission qui visait à prendre en compte, à hauteur de
57,4 %, le niveau des revenus de la dernière année
d'activité des bénéficiaires de la mesure, sans remettre
en cause le niveau minimum garanti par la mise en oeuvre de l'allocation
forfaitaire.
M. Jean Madelain, rapporteur,
a ensuite évoqué le contenu
de l'intervention télévisée du Premier ministre en date du
26 février dernier.
Il a présenté les conséquences de cette intervention sur
le dispositif de l'allocation spécifique d'attente en soulignant
l'incidence de la revalorisation de 6 % de l'allocation spécifique
de solidarité (ASS) prise par décret du 10 mars 1998.
Evoquant enfin le débat en deuxième lecture à
l'Assemblée nationale,
M. Jean Madelain, rapporteur,
a
observé tout d'abord que le Gouvernement avait à nouveau
confirmé l'irrecevabilité d'un amendement qui reprenait le
dispositif de majoration proportionnelle au revenu proposé par le
Sénat et qui était cosigné par des députés
représentant les trois composantes de la majorité à
l'Assemblée nationale.
Il a indiqué par ailleurs que l'Assemblée nationale avait
adopté une disposition prévoyant que le total des ressources des
bénéficiaires de l'allocation spécifique ne pourrait
être inférieur à un montant fixé par décret
qui devrait être fixé à 5.000 francs par mois.
Il a souligné que cette disposition aboutirait à revaloriser le
montant de l'allocation spécifique versée, soit aux titulaires de
l'ASS non majorée, soit aux personnes isolées
bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), et a
précisé que son coût était évalué
à 20 millions de francs.
En conclusion, le rapporteur a vivement regretté que le Gouvernement ait
refusé le dispositif de majoration proportionnelle au revenu
d'activité qui aurait permis de lever le sentiment d'injustice qui ne
manquera pas d'apparaître vis-à-vis des titulaires de l'allocation
chômeurs âgés (ACA) et qui, en outre, n'aurait
constitué qu'un assouplissement limité et temporaire par rapport
aux règles de calcul traditionnelles des allocations de
solidarité.
En revanche, il a souligné que le seuil minimum de 5.000 francs ainsi
rendu applicable aux titulaires de l'ASA ne serait pas valable pour les
titulaires de l'ACA, qui seraient ainsi en situation moins favorable en raison
de la modicité de leurs revenus d'activité.
Sous réserve de ces observations,
M. Jean Madelain, rapporteur,
a
proposé l'adoption conforme de la proposition de loi.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard
a indiqué que son groupe voterait
le texte transmis par l'Assemblée nationale conformément à
la proposition du rapporteur tout en regrettant qu'une mesure n'ait pas pu
être prise pour mieux tenir compte du niveau des derniers revenus
d'activité des bénéficiaires de l'allocation
spécifique. Elle a souligné que la question du montant minimum de
l'ACA montrait la complexité d'une réforme des divers dispositifs
aujourd'hui mis en oeuvre pour les chômeurs âgés.
M. Guy Fischer
a indiqué que son groupe voterait également
le texte tout en admettant qu'un sentiment d'injustice n'était pas
entièrement levé s'agissant des agents de maîtrise et des
cadres aujourd'hui bénéficiaires du dispositif après avoir
exercé durant longtemps des responsabilités dans l'entreprise.
M. Jean-Pierre Fourcade, président,
constatant les
incohérences apparues entre le régime de l'ACA et celui de la
future allocation spécifique, a remarqué que la volonté de
réforme se heurtait souvent à la complexité des
mécanismes administratifs. Il s'est demandé s'il n'aurait pas
été plus simple de prévoir un mécanisme de retraite
anticipée pour les chômeurs âgés de plus de
55 ans et ayant cotisé quarante ans à la
sécurité sociale, sous réserve d'une contrepartie
versée au régime de retraite par le budget de l'Etat ou d'autres
parties prenantes.
Enfin, il a souligné que tous les groupes de la majorité et de
l'opposition sénatoriale regrettaient unanimement qu'un effort n'ait pas
pu être engagé en faveur des chômeurs
pénalisés par le principe de l'allocation forfaitaire.
Puis la commission a
décidé à l'unanimité
de
demander au Sénat
d'adopter sans modification la proposition de
loi
.
Mesdames, Messieurs,
Votre Haute Assemblée est appelée à examiner, en seconde
lecture, la proposition de loi visant à instituer une allocation
spécifique d'attente en faveur des personnes âgées de plus
de 55 ans ayant cotisé au moins 160 trimestres au
régime d'assurance vieillesse et éligibles, soit à
l'allocation de solidarité spécifique (ASS), soit au revenu
minimum d'insertion (RMI).
Au cours de sa séance du 3 février, le Sénat avait
adopté à l'unanimité le principe de cette allocation
spécifique qui constitue une mesure d'équité et de justice
à l'égard de nos concitoyens qui, dans l'attente de leur
retraite, relèvent aujourd'hui de la solidarité nationale bien
que leur vie professionnelle ait été incontestablement bien
remplie.
Après avoir rappelé les conditions dans lesquelles le
débat s'est déroulé devant le Sénat, votre
rapporteur reviendra sur les déclarations du Premier ministre au cours
de son intervention télévisée du 26 février
dernier, ainsi que sur l'examen du texte en deuxième lecture par
l'Assemblée nationale.
I. LES APPORTS DU DÉBAT DEVANT LA HAUTE ASSEMBLÉE
A. LES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LE SÉNAT
Le 3 février dernier, le Sénat a
adopté
deux amendements
visant à préciser, d'une
part, comment serait financée la nouvelle allocation par le budget de
l'Etat et, d'autre part, les modalités pratiques de son versement.
·
Le premier amendement
précise que le financement de
l'allocation spécifique d'attente (ASA) sera assuré au sein du
Fonds de solidarité
qui assure déjà la charge de
l'allocation de solidarité spécifique (ASS) ainsi que de
l'allocation d'insertion. Cet amendement, qui précise la
procédure d'imputation budgétaire, résulte logiquement
d'une initiative du Gouvernement.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la Santé,
qui remplaçait Mme Martine Aubry, empêchée, a
souligné en séance publique que le financement
complémentaire requis par la mise en place de la nouvelle allocation
serait assuré par le
budget de l'Etat
.
A contrario
, il a
confirmé ainsi que le Gouvernement, pour financer l'ASA, n'envisageait
pas d'accroître le montant de la contribution de 1% sur le traitement des
agents de l'Etat qui constitue, à côté de la subvention
budgétaire, la seconde source de financement du Fonds de
solidarité.
·
Le second amendement
, qui résulte d'une proposition
de votre commission, a permis de clarifier les
conditions dans lesquelles
sera assuré concrètement le service de la nouvelle
allocation
.
Le principe retenu est que la distribution de celle-ci sera effectuée
par l'organisme qui verse l'allocation de solidarité dont relève
l'intéressé, c'est-à-dire des caisses d'allocations
familiales (CAF) ou de la Mutualité sociale agricole (MSA) pour
l'allocation de RMI, ou encore des ASSEDIC pour l'ASS.
En tout état de cause, le texte adopté par le Sénat
prévoit, sans ambiguïté, la
signature d'une
convention
entre les organismes concernés et l'Etat pour la
distribution de la nouvelle allocation, ce qui devrait conduire à une
réflexion préalable sur les moyens à mettre en oeuvre de
part et d'autre.
Il convient de relever que l'Assemblée nationale n'est pas revenue
sur les amendements adoptés par votre Haute Assemblée qu'elle a
repris sans modification.
B. LE DÉBAT INTERROMPU SUR LA PRISE EN COMPTE DU NIVEAU DES REVENUS D'ACTIVITÉ DES INTÉRESSÉS
Le débat au Sénat a porté
également sur la question de l'instauration d'une
allocation
proportionnelle aux revenus de la dernière année
d'activité
des intéressés, en lieu et place du
dispositif d'allocation forfaitaire annoncé par le Gouvernement.
En première lecture, la commission des Affaires culturelles, familiales
et sociales à l'Assemblée nationale avait adopté un
dispositif d'allocation complémentaire visant à assurer, sans
plancher minimum, un niveau de revenu égal à 57,4 % du
dernier revenu d'activité des personnes concernées.
Toutefois, en séance publique, l'Assemblée s'était
ralliée au mécanisme proposé par le Gouvernement,
fondé sur une allocation d'un montant forfaitaire unique de
1.750 francs par mois, qui présentait l'avantage d'améliorer
la situation des chômeurs âgés dont les revenus
d'activité étaient les plus faibles, et d'avantager ainsi deux
bénéficiaires du dispositif sur trois par rapport à un
mécanisme d'allocation proportionnelle intégrale.
Il est à noter que le montant annoncé de 1.750 francs ne
résulte que des déclarations du ministre : le projet de texte
prévoit seulement que les mesures d'application sont fixées par
décret en Conseil d'Etat et que "
le montant de l'allocation est
fixé par décret
".
Votre rapporteur avait remarqué qu'il n'était ainsi guère
rendu justice à la longue carrière d'un certain nombre de cadres
qui avaient gravi les multiples échelons des fonctions de l'entreprise,
avant de se retrouver au chômage au moment le plus défavorable
compte tenu de la situation du marché du travail.
La mise en place d'un dispositif cumulant les avantages de l'allocation
forfaitaire et d'une allocation proportionnelle aux revenus présentait
toutefois l'inconvénient de générer des dépenses
nouvelles du point de vue de la recevabilité budgétaire.
Au Sénat, de nombreux intervenants se sont émus du sort
défavorable qui était ainsi fait à certains chômeurs
âgés pénalisés par le système d'allocation
forfaitaire et ont souhaité l'adoption d'une
majoration de
l'allocation spécifique d'attente
permettant de prendre en compte,
à hauteur de 57,4 %, le niveau des revenus de la dernière
année d'activité,
sans remettre en cause le niveau minimum
garanti aux bénéficiaires de la mesure grâce à la
mise en oeuvre de l'allocation forfaitaire.
A la suite des amendements déposés respectivement par
M. Louis Souvet et les membres du groupe RPR, M. Claude Estier et les
membres du groupe socialiste ainsi que M. Philippe Darniche et divers
membres de la réunion des non-inscrits, votre commission a donc
adopté un
amendement de synthèse
tendant à
instituer une majoration plafonnée dans son montant, dispositif auquel
les signataires précités ont bien voulu se rallier en
séance publique.
Cet amendement permettait de mieux tenir compte des revenus d'activité
des intéressés sans revenir pour autant sur le niveau minimum
assuré aux titulaires de l'allocation forfaitaire.
Certes, il introduisait une prise en compte du niveau des revenus
d'activité, -comme c'est le cas dans un dispositif d'assurance comme
l'assurance chômage ou l'assurance vieillesse-, bien que l'allocation
spécifique d'attente financée par le budget de l'Etat soit
incontestablement une allocation de solidarité.
Cette " entorse " à la logique d'un régime de
solidarité est apparue néanmoins acceptable à votre
commission pour deux raisons.
- Tout d'abord, parce que l'allocation spécifique d'attente est
un mécanisme temporaire
qui ne s'appliquera que durant la
période où les chômeurs de plus de 55 ans ayant
cotisé quarante annuités n'auront pas atteint l'âge
où ils peuvent bénéficier d'une retraite à taux
plein, c'est-à-dire 60 ans.
- Ensuite, parce que le mécanisme proposé par le
Sénat qui tendait à plafonner par décret le montant
maximal de l'allocation complémentaire à verser, afin d'assurer
un niveau de ressources maximum de 8.000 ou 9.000 francs, permettait
d'éviter
certains excès
s'agissant de la prise en compte
des revenus d'activité les plus élevés.
Le Gouvernement n'a pas été sensible à cette
argumentation et le 3 février dernier, M. Bernard
Kouchner a invoqué l'article 40 de la Constitution à
l'encontre de l'amendement de la commission.
Celle-ci n'a pu que regretter que la discussion de l'amendement soit
interrompue, la commission des Finances ayant constaté son
irrecevabilité du fait de l'aggravation des charges publiques en
résultant.
II. LE DÉBAT EN SECONDE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Avant d'évoquer les principaux aspects de la discussion à l'Assemblée nationale du 5 mars dernier, il convient de rappeler les éléments nouveaux intervenus depuis la seconde lecture au Sénat consécutifs à l'intervention télévisée du Premier ministre du 26 février dernier.
A. L'INTERVENTION DE M. LIONEL JOSPIN DU 26 FÉVRIER
Intervenant le 26 février dernier, à la suite des mouvements de chômeurs de la fin de 1997 et du début de 1998 et de la remise du rapport de Mme Marie-Thérèse Join-Lambert, le Premier ministre a annoncé plusieurs mesures, dont deux ne sont pas sans rapport avec le projet de texte soumis à votre examen.
1. La revalorisation de l'allocation de solidarité spécifique
Tout d'abord, M. Lionel Jospin a déclaré qu'il
serait procédé à une
revalorisation de 6 %
de
l'ASS avec effet rétroactif au 1
er
janvier 1998.
Cette mesure fait suite à la revalorisation rétroactive de
2 % de l'ASS à compter du 1
er
juillet 1997 intervenue
par
décret n° 97-1220 du 26 décembre 1997
.
La mesure annoncée par le Premier ministre a été mise en
oeuvre par le
décret n° 98-151 du 10 mars 1998
.
Le montant journalier de l'ASS de droit commun est porté de
75,49 francs à 80,02 francs, avec effet rétroactif au
1
er
janvier 1998, soit
2.400,60 francs
mensuels. Pour les
chômeurs âgés de 55 ans ou plus et justifiant de vingt
années d'activité salariée et ceux âgés de 57
ans et demi ou plus et justifiant de dix années d'activité
salariée, ce montant est majoré de 34,92 francs pour
s'établir à 114,94 francs par jour, soit
3.448,20 francs
par mois. Cette revalorisation s'applique aux allocations servies
postérieurement au 31 décembre 1997.
En outre, le plafond de ressources, calculé à partir du montant
journalier de l'ASS, est modifié. Il est désormais fixé
à
5.601,40 francs
pour une personne isolée et à
8.802,20 francs
pour un couple
1(
*
)
.
Pour déterminer si la condition de ressource est bien remplie, il
convient de se référer à l'article R. 351-13 du code du
travail.
Celui-ci dispose notamment que, pour le calcul du plafond de l'ASS, les
ressources prises en considération comprennent l'allocation de
solidarité ainsi que les autres ressources de l'intéressé
et, le cas échéant, de son conjoint ou concubin, telles qu'elles
doivent être déclarées à l'administration fiscale
pour le calcul de l'impôt sur le revenu avant déduction des divers
abattements. L'allocation d'assurance précédemment perçue
par l'intéressé, la majoration de l'allocation de
solidarité, les prestations familiales et l'allocation de logement ne
sont pas prises en compte pour la détermination des ressources.
Les nouveaux montants de l'ASS conduisent à modifier
légèrement le tableau inséré dans le rapport en
première lecture qui faisait apparaître les niveaux de ressources
résultant de l'application du dispositif d'allocation forfaitaire.
Il a été confirmé en effet à votre rapporteur par
le Gouvernement que le dernier relèvement de l'ASS n'aurait pas de
conséquences sur le niveau prévu de l'allocation forfaitaire
spécifique d'attente qui demeurerait fixé à 1.750 francs.
Niveaux de ressources résultant du dispositif forfaitaire
(en francs)
|
|
Montant actuel du minimum social (par mois) |
Montant du minimum majoré par l'ASA forfaitaire (par mois) |
|
ASS majorée |
3.448,20 |
5.198,20 |
|
ASS de droit commun |
2.400,60 |
4.150,00 |
|
RMI (personne isolée) |
2.429,42 |
4.179,42 |
|
RMI (ménage sans enfant à charge) |
3.644,13 |
5.394,13 |
Les chômeurs éligibles à l'ASS majorée et concernés par l'allocation spécifique, qui représente près de 90 % des bénéficiaires de la mesure, devraient donc percevoir au total environ 5.200 francs par mois, soit 200 francs mensuels de plus par rapport à la situation antérieure.
2. Les déclarations sur l'allocation spécifique d'attente
Par ailleurs, le Premier ministre a remis en perspective
l'allocation spécifique d'attente, alors en discussion au Parlement,
dans l'éventail des réponses apportées aux
problèmes soulevés par les mouvements de chômeurs.
Ainsi, il a notamment déclaré : "
un effort
supplémentaire doit être fait en faveur des chômeurs de
longue durée, et éventuellement des jeunes sans ressources. Sur
les chômeurs de longue durée, les chômeurs âgés
de plus de 55 ans qui ont cotisé 40 ans à la
sécurité sociale et qui touchent actuellement soit l'ASS, soit le
RMI, bénéficieront d'une augmentation de 1.750 francs par mois
jusqu'à l'âge de 60 ans, c'est-à-dire qu'ils ne pourront
pas toucher moins de 5.000 francs par mois
2(
*
)
. "
La déclaration aux termes de laquelle aucun chômeur
âgé éligible au dispositif "
ne toucherait moins de
5.000 francs par mois
" a été prise à la lettre
par les députés à l'Assemblée nationale qui ont
déposé et fait voter un amendement afin de garantir effectivement
ce montant pour tous les allocataires du dispositif.
B. LE DÉBAT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
1. Le refus renouvelé du Gouvernement d'une allocation proportionnelle aux revenus d'activité
Le souhait, exprimé avec vigueur au Sénat, que
soit assuré, en plus du montant forfaitaire de l'allocation
spécifique, un revenu de remplacement plafonné, égal
à 57,4 % du salaire brut moyen de la dernière année
de travail à temps complet, a été accueilli favorablement
par nos collègues députés.
Ainsi la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a-t-elle
adopté un amendement reprenant celui adopté par notre commission
et présenté à la fois par MM. Yves Cochet, Jean Le Garrec
et Maxime Gremetz, c'est-à-dire par les trois composantes de ce qu'il
est convenu d'appeler " la majorité plurielle ".
M. Bernard Kouchner, qui représentait à nouveau Mme Martine
Aubry, empêchée, n'a pas repris au compte du Gouvernement
l'amendement déclaré irrecevable par la commission des Finances
à l'Assemblée nationale, en soulignant l'incompatibilité
qui existait entre un système fondé sur une logique d'assurance
et celui fondé sur une logique de solidarité à laquelle
ressort l'allocation spécifique d'attente.
Toutefois, lors des explications de vote, Mme Véronique Neïertz a
regretté, au nom du groupe socialiste, que l'amendement
"
cosigné par les trois groupes de gauche et adopté
à l'unanimité par la commission
", qui envisageait une
allocation spécifique d'attente, plafonnée à 8.000 francs
calculée sur la base de 57,4 % du dernier salaire brut, ait
été une nouvelle fois refusé en application de l'article
40. Mme Véronique Neïertz a indiqué que le groupe socialiste
redéposerait une proposition de loi sur ce dispositif
"
jusqu'à ce qu'il ait obtenu satisfaction
".
2. La fixation d'un minimum de ressources au titre de l'ASA
Sur proposition conjointe de MM. Yves Cochet, Jean Le Garrec
et Maxime Gremetz, la commission des Affaires culturelles, familiales et
sociales à l'Assemblée nationale a adopté un amendement
complétant le premier alinéa du texte proposé par la
proposition de loi afin de préciser que "
le total des
ressources des bénéficiaires de l'ASA ne pourra être
inférieur à un montant fixé par décret
".
Comme on l'a vu, il s'agissait d'appliquer à la lettre l'engagement
annoncé par le Premier Ministre le 26 février dernier.
Afin de respecter la compétence réglementaire, le Gouvernement a
repris cet amendement mais en prévoyant que le seuil minimal serait
"
fixé par décret
". Bien entendu, en
séance publique, M. Bernard Kouchner a précisé sans
ambiguïté que le décret serait pris en faisant
référence au seuil de "
5.000 francs par
mois
".
Cet amendement permet d'améliorer la situation des personnes qui ne
bénéficient pas de l'ASS au taux majoré
3(
*
)
parce
que leur période de travail
salarié a été trop courte ou encore les personnes
isolées percevant le RMI.
Les titulaires de l'ASS sans majoration percevront donc au moins
5.000 francs au lieu de 4.150 francs prévus initialement, soit
une augmentation de l'ordre de 850 francs par mois ; les personnes
isolées titulaires du RMI connaîtraient une augmentation de
l'ordre de 821 francs par mois par rapport au dispositif antérieur.
Au total, le Gouvernement évalue le coût de cette mesure à
20 millions de francs
, ce qui porte le coût total de l'ASA
à 395 millions de francs.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur tient tout d'abord à regretter que
le Gouvernement, sollicité successivement dans les deux
assemblées, par tous les groupes de la majorité et de
l'opposition,
ne se soit pas rallié au dispositif qui permettait de
maintenir une allocation forfaitaire de l'ordre de 1.750 francs pour tous
les chômeurs âgés concernés tout en prévoyant
une
majoration spécifique calculée par référence
à 57,4 % du dernier revenu d'activité et plafonnée
dans la limite de 8.000 francs par mois
.
Le coût de ce dispositif aurait été de l'ordre de 100
à 124 millions de francs si l'on s'en tient aux chiffres
annoncés lors des débats parlementaires. Sa mise en oeuvre aurait
permis de
lever le sentiment d'injustice
que ne manqueront pas de
ressentir les titulaires de l'allocation spécifique par rapport à
ceux qui sont dans la même situation et bénéficient depuis
le 1
er
janvier 1997, du régime plus avantageux de
l'allocation chômeurs âgés (ACA).
Prendre en compte cette
particularité n'aurait constitué qu'un assouplissement
limité et temporaire aux règles de calcul traditionnelles des
allocations de solidarité
.
Votre commission prend acte de l'invocation de l'article 40 de la
Constitution à l'encontre de ce dispositif et ne redéposera donc
pas de nouvel amendement, tout en soulignant néanmoins que le
Gouvernement devrait aller au bout de la logique de justice et de
générosité qui était défendue avec
énergie lors de la discussion de la proposition de loi de M. Michel
Berson en décembre 1996 et répondre à des demandes qui ne
semblent pas déraisonnables.
S'agissant de la
mention ajoutée par l'Assemblée nationale sur
le minimum de ressources
, celle-ci appelle deux observations.
Tout d'abord, cette mention
n'allège pas le dispositif
de la
proposition de loi qui fait désormais référence à
un décret en Conseil d'Etat et à deux décrets
différents pour définir respectivement le montant minimum des
ressources prises en compte et le montant de l'allocation.
Il est même permis de se demander si la précision apportée
dans le texte n'aurait pas pu être prise directement par le Gouvernement
dans le cadre de son pouvoir réglementaire tant la formule du dernier
alinéa est vague.
Il reste que la portée symbolique des déclarations
déjà faites est telle qu'il serait évidement inopportun de
revenir, pour des raisons purement techniques, sur le dispositif adopté.
La seconde observation tient aux conséquences de l'instauration d'un
minimum de 5.000 francs pour les titulaires de l'ACA.
Pour ces derniers, en effet, l'allocation, calculée par
référence à l'allocation unique dégressive, ne peut
être inférieure à un montant, calculé sur un forfait
journalier, de l'ordre de 4.300 francs par mois lorsque leur
dernière activité était exercée à temps
complet.
L'ACA, dont le financement est assuré par les partenaires sociaux
dans le cadre des conventions UNEDIC, risque donc de s'avérer parfois
moins avantageuse que l'ASA pour les personnes dont le revenu d'activité
était le plus faible
.
En revanche, comme l'on l'a vu, le dispositif forfaitaire de l'ASA sera
pénalisant pour ceux dont le revenu d'activité était
supérieur à la moyenne.
En définitive les incohérences qui apparaissent par le
" haut " ou par le " bas " entre les
deux dispositifs -l'un
financé par l'UNEDIC et l'autre par l'Etat- conduisent votre commission
à se demander si la démarche qui consiste à inventer des
mécanismes administratifs subtils pour régler les
problèmes au coup par coup n'est pas contestable.
En l'espèce, plutôt que d'additionner des procédures qui
font naître des disparités imprévues, il faudrait se
demander s'il ne serait pas plus simple, du point de vue de
l'équité financière et de la simplicité
administrative, de permettre aux chômeurs âgés de plus de
55 ans et ayant cotisé au moins quarante annuités
à la sécurité sociale de prendre leur retraite à
taux plein, quitte à ce que l'Etat et les autres parties prenantes
versent une contrepartie au régime d'assurance vieillesse.
Compte tenu de l'attente forte d'une mesure -annoncée, rappelons-le,
dès le printemps 1997 par le précédent gouvernement-,
votre commission vous propose d'adopter la présente proposition de loi
sans modification.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
(Art. L. 351-10-1 du code du
travail)
Ouverture du droit à une allocation spécifique
aux
chômeurs âgés de moins de soixante ans
ayant quarante
annuités de cotisations d'assurance vieillesse
Votre rapporteur ne présentera que les aspects
essentiels du dispositif déjà commenté dans son rapport de
première lecture.
Le premier alinéa permet d'insérer le dispositif de la nouvelle
allocation spécifique d'attente (ASA) dans le code du travail.
Le texte proposé comprend quatre alinéas :
- le premier alinéa du texte proposé
précise
les conditions applicables pour définir le champ des personnes
éligibles à l'ASA. A la fin de ce premier alinéa,
l'Assemblée nationale a adopté, en deuxième
lecture,
une disposition prévoyant que le total des ressources des
bénéficiaires de l'ASA ne pourra être inférieur
à un montant fixé par décret ;
- le deuxième alinéa du texte proposé
dispose
que le montant de l'ASA ne doit pas être pris en compte pour le calcul
des plafonds de ressources qui déterminent l'attribution du RMI et de
l'ASS. Cette disposition est logique car ces minima sociaux continueront
à être versés aux intéressés pour lesquels
l'ASA représentera un complément de ressources ;
- le troisième alinéa du texte proposé,
introduit en première lecture par le Sénat,
précise
les conditions dans lesquelles sera assuré le service de l'allocation
par les caisses d'allocations familiales (CAF) et de Mutualité sociale
agricole ou par les ASSEDIC. Ce texte n'a pas été modifié
par l'Assemblée nationale ;
- le quatrième alinéa du texte proposé
renvoie
à un décret en Conseil d'Etat pour déterminer les mesures
d'application du dispositif. Le montant de l'allocation sera fixé par
décret simple.
Votre commission vous demande d'adopter conforme cet article.
*
* *
Sous réserve des observations qu'elle a formulées, votre commission vous demande d'adopter conforme la présente proposition de loi.
I.
1 L'article 2 du décret n° 97-1220 du 26 décembre 1997 revalorisant de 1 % par anticipation le montant de l'ASS au 1 er juillet 1998 est en revanche abrogé.
2 Texte diffusé sur le site Internet du Premier ministre (www.premier-ministre.gouv.fr)
3 Ces personnes ont généralement cotisé une fraction importante de leur 40 annuités de régime vieillesse sous le statut de non-salariés.