Rapport n° 312 - Proposition de loi tendant à préciser le mode de calcul de la durée maximale de détention provisoire autorisée par le code de procédure pénale
M. Michel DREYFUS-SCHMIDT, Sénateur
Commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale - rapport n°312 - 1997-1998
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Table des matières
- LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
- TEXTE PROPOSE PAR LA COMMISSION
N° 312
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 février 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de MM. Michel DREYFUS-SCHMIDT, Michel CHARASSE, Guy ALLOUCHE, Robert BADINTER et les membres du groupe socialiste et apparentés tendant à préciser le mode de calcul de la durée maximale de détention provisoire autorisée par le code de procédure pénale,
Par M. Michel DREYFUS-SCHMIDT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Jacques Larché,
président
;
René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles
Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily,
vice-présidents
;
Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson,
secrétaires
; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert
Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl,
Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel
Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli,
Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel
Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault,
Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel
Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre
Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.
Voir le numéro
:
Sénat
:
55
(1997-1998).
Procédure pénale.
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Réunie le mercredi 25 février 1998 sous la
présidence de M. Pierre Fauchon, vice-président, la
commission des Lois a procédé à l'examen, sur le rapport
de M. Michel Dreyfus-Schmidt, de la proposition de loi n° 55
présentée par lui-même et les membres du groupe socialiste
et apparentés, tendant à préciser le mode de calcul de la
durée maximale de détention provisoire autorisée par le
code de la procédure pénale.
Ce texte vise à revenir sur la jurisprudence selon laquelle
l'inobservation volontaire des obligations du contrôle judiciaire permet
de décerner mandat de dépôt quelle que soit la durée
de la peine d'emprisonnement encourue et celle de la détention
provisoire antérieurement subie. Il résulte de cette
jurisprudence qu'une personne qui serait restée en détention
provisoire pour une durée correspondant au maximum autorisé par
la loi (six mois, un an ou deux ans selon les cas) pourrait,
nonobstant les limites fixées par le législateur, être de
nouveau incarcérée.
La proposition de loi précise donc que lorsque, dans une même
affaire, la personne mise en examen fait l'objet de plusieurs ordonnances de
placement en détention provisoire, la durée cumulée des
détentions ne peut excéder le maximum fixé par le code de
procédure pénale.
La commission des Lois a adopté cette proposition de loi en
l'étendant, sur la proposition de son rapporteur, aux durées
spécifiques fixées pour la détention provisoire d'un
mineur.
Mesdames, Messieurs,
La création du contrôle judiciaire par la loi du 17 juillet
1970 répondait au souci du législateur de limiter dans toute la
mesure du possible le recours à la détention provisoire, atteinte
la plus grave qui soit à la liberté (et souvent à
l'honneur) d'une personne pourtant présumée innocente.
L'exposé des motifs de ce texte regrettait que le magistrat instructeur
n'eut alors le choix qu'entre deux solutions à l'égard d'une
personne inculpée : "
la faire incarcérer ou la
laisser en liberté sans aucun contrôle et sans aucune restriction
(...). Il convient que soient instituées des mesures qui permettront
d'atteindre les mêmes buts que la détention préventive sans
priver l'inculpé de sa liberté
".
Le rapporteur de l'Assemblée nationale, Michel de Grailly, confirmait
que "
les mesures du contrôle judiciaire (...) (étaient)
destinées à remplir, dans la plupart des cas, les fonctions de la
détention
".
Au Sénat, nos collègues rapporteurs Edouard Le Bellegou et
Marcel Molle écrivaient : "
le nouveau régime
appelé contrôle judiciaire est donc un régime
intermédiaire nouveau qui sera appelé à se substituer dans
un grand nombre de cas à la détention
".
Si le contrôle judiciaire peut effectivement apparaître
aujourd'hui, après plus d'un quart de siècle de mise en oeuvre,
comme un moyen utile permettant d'éviter l'incarcération, la
jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation a mis en
lumière une conséquence imprévue de cette mesure. Le
contrôle judiciaire, s'il n'est pas respecté, peut en effet
conduire à placer en détention provisoire une personne qui, sans
cette inobservation, ne pourrait pas être incarcérée :
- soit parce que, compte tenu de la gravité de l'infraction (punie de
moins de deux ans d'emprisonnement ou, en cas de flagrant délit, de
moins d'un an), la détention provisoire n'est pas autorisée.
Mais la possibilité d'incarcérer l'intéressé en cas
de méconnaissance du contrôle judiciaire, "
quelle que
soit la durée de la peine d'emprisonnement encourue
" est
expressément prévue par l'article 141-2 du code de
procédure pénale ;
- soit parce que les conditions du placement en détention provisoire
(risque de pression sur les témoins ou les victimes, risque de fuite de
l'intéressé...) ne sont pas remplies. Mais, là encore, le
code de procédure pénale a expressément prévu que
la détention provisoire puisse être ordonnée lorsque la
personne mise en examen se soustrait volontairement aux obligations
résultant du contrôle judiciaire (article 144, dernier
alinéa) ;
- soit parce que la durée maximale de détention provisoire
autorisée par le législateur a été atteinte. A la
différence des deux autres hypothèses, la possibilité de
décerner mandat de dépôt dans ce cas en se fondant sur la
méconnaissance du contrôle judiciaire n'a pas été
prévue par le législateur. Elle résulte de la
jurisprudence.
C'est sur cette jurisprudence que les auteurs de la proposition de
loi n° 55 souhaitent revenir.
I. LES DONNÉES DU PROBLÈME
La proposition de loi n° 55 vise à remédier à une interprétation jurisprudentielle trop restrictive (voire, pour reprendre son exposé des motifs, contraire à l'esprit) des dispositions législatives destinées à limiter autant que possible la détention provisoire.
A. LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES DESTINÉES À ASSURER LE CARACTÈRE EXCEPTIONNEL DE LA DÉTENTION PROVISOIRE
Mesure exceptionnelle, la détention provisoire ne doit être prononcée qu'en ultime recours et pour la durée strictement nécessaire. C'est pour assurer le respect de double impératif que le législateur a énuméré les critères permettant le recours à la détention provisoire et, dans plusieurs hypothèses, fixé des durées maxima, des butoirs.
1. Les critères du placement en détention provisoire
Le souci du législateur de conférer à la
détention provisoire un caractère exceptionnel est nettement
affirmé par l'article 137 du code de procédure
pénale : "
la personne mise en examen reste libre sauf,
à raison des nécessités de l'instruction ou à titre
de mesure de sûreté, à être soumise au contrôle
judiciaire ou, à titre exceptionnel, placée en détention
provisoire
... ".
La détention provisoire est donc une mesure d'exception au sein
même d'un régime exceptionnel.
Le législateur a insisté sur ce point par la loi du
30 décembre 1996 en répétant, au sein de
l'article 144 du code de procédure pénale cette fois, que la
détention provisoire ne pouvait être ordonnée qu'
"
à titre exceptionnel
". Cette mesure, selon
l'article 144, ne peut se fonder que sur l'une au moins des
considérations suivantes :
"
1° Lorsque la détention provisoire de la personne mise en
examen est l'unique moyen de conserver les preuves ou les indices
matériels ou d'empêcher soit une pression sur les témoins
ou les victimes, soit une concertation frauduleuse entre personnes mises en
examen et complices ;
" 2° Lorsque cette détention est l'unique moyen de
protéger la personne mise en examen, de garantir son maintien à
la disposition de la justice, de mettre fin à l'infraction ou de
prévenir son renouvellement ;
" 3° Lorsque l'infraction, en raison de sa gravité, des
circonstances de sa commission ou de l'importance du préjudice qu'elle a
causé, a provoqué un trouble exceptionnel et persistant à
l'ordre public, auquel la détention est l'unique moyen de mettre fin.
" La détention provisoire peut également être
ordonnée(...), lorsque la personne mise en examen se soustrait
volontairement aux obligations du contrôle judiciaire
. "
La méconnaissance des obligations du contrôle judiciaire est
indépendante des autres critères. Elle peut donner lieu à
détention en l'absence même d'un risque de concertation
frauduleuse, de pression sur les témoins ou les victimes, de fuite de
l'intéressé ou de trouble exceptionnel à l'ordre
public
.
2. La fixation de durées maximales de détention provisoire
Comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition
de loi, ces durées varient "
selon le passé judiciaire de
la personne mise en examen et la gravité de la peine
encourue
". Selon l'article 145-1 du code de procédure
pénale, elles sont, prolongations comprises, de :
"
- six mois lorsque la personne mise en examen n'encourt pas
une
peine d'emprisonnement supérieure à cinq ans et n'a pas
déjà été condamnée pour crime ou
délit de droit commun, soit à une peine criminelle, soit à
une peine d'emprisonnement sans sursis d'une durée supérieure
à un an ;
- un an, lorsque la peine encourue n'excède pas cinq ans
d'emprisonnement ;
- deux ans lorsque la peine encourue est inférieure à
dix ans d'emprisonnement
. "
Selon l'article 11 de l'ordonnance du 2 février 1945 relative
à l'enfance délinquante, la durée maximale est
ramenée à deux mois pour les mineurs âgés d'au
moins seize ans lorsque la peine encourue n'excède pas
sept ans d'emprisonnement (en-deça de seize ans, le mineur ne
peut être placé en détention provisoire en matière
correctionnelle). En cas de crime la durée maximale est (toujours en
tenant compte des éventuelles prolongations) d'un an pour les moins
de seize ans et de deux ans pour les mineurs âgés de
plus de seize ans.
B. L'INTERPRÉTATION JURISPRUDENTIELLE
Cette interprétation est clairement
résumée dans un arrêt de la chambre criminelle du
20 décembre 1983, cité dans l'exposé des motifs de la
proposition de loi :
l'inobservation volontaire des obligations du
contrôle judiciaire permet de décerner mandat de
dépôt
"
quelle que soit la durée de la peine
d'emprisonnement encourue et celle de la détention provisoire
antérieurement subie
".
Dès le 22 janvier 1981, la chambre criminelle avait cassé un
arrêt qui avait énoncé que le maximum de la durée
autorisée par le code de procédure pénale ne pouvait
"
en aucun cas être dépassé, même si, au
cours de l'information, il (avait) été ordonné une mesure
de contrôle judiciaire dont les conditions n'avaient pas
été respectées
". La Cour de cassation avait en
effet posé en principe que ces délais "
ne font pas
obstacle à la mise en détention provisoire d'un inculpé,
dès lors qu'il est constaté que celui-ci s'est volontairement
soustrait à une obligation du contrôle judiciaire
".
Cette jurisprudence a depuis lors été confirmée par un
arrêt du 15 avril 1991, par lequel la Cour de cassation a
rejeté le pourvoi contre un arrêt d'une chambre d'accusation ayant
affirmé "
qu'il n'y avait pas lieu de tenir compte de la
détention accomplie antérieurement à la révocation
du contrôle judiciaire pour l'application de l'article 145-1 du code
de procédure pénale
".
Ainsi, alors même que le contrôle judiciaire avait
été conçu pour se substituer à la détention
provisoire, il peut être à l'origine d'une incarcération
qui n'aurait pas été possible (les délais légaux
étant dépassés) sans cette mesure
.
C'est sur cette situation paradoxale et imprévue que souhaitent revenir
les membres du groupe socialiste et apparentés.
II. LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE LOI N° 55
La proposition de loi a pour objet d'empêcher la
possibilité de mises en détention provisoire successives, qui
conduiraient à ignorer la volonté du législateur de
limiter la durée de cette détention.
L'article 1er de cette proposition tend à modifier le premier
alinéa de l'article 141-2 du code de procédure pénale
qui autorise la mise en détention provisoire d'une personne mise en
examen se soustrayant volontairement aux obligations de contrôle
judiciaire. La modification proposée consiste à indiquer que
cette mise en détention provisoire s'effectue sous réserve des
dispositions de l'article 145-1 du code de procédure pénale,
qui fixe notamment la durée maximale de la détention provisoire.
C'est en fait un simple article de coordination avec l'article 2.
L'article 2 est en effet la principale disposition. Il tend à
modifier ledit article 145-1 du code de procédure pénale,
afin de préciser que les durées maximales de détention
prévues pour ce texte ne peuvent être dépassées
même lorsque la personne en cause fait l'objet de plusieurs ordonnances
de placement en détention provisoire (y compris en cas de
pluralité de mises en examen dès lors qu'il s'agit de la
même affaire).
Dans ces conditions, un magistrat ne pourra ordonner la mise en
détention provisoire d'une personne pour violation des obligations du
contrôle judiciaire que si celle-ci n'a pas déjà, dans la
même affaire, été détenue provisoirement pour une
durée atteignant le maximum prévu par la loi. L'adoption de cette
proposition permettrait d'en revenir à la volonté du
législateur en matière de durée de la détention
provisoire.
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
La proposition de loi déposée par les membres du
groupe socialiste et apparentés se situe dans la droite ligne du souhait
de votre commission des Lois de limiter autant que faire se peut le recours
à la détention provisoire.
Elle permettrait tout d'abord, ce qui constitue l'objectif premier de ce texte,
d'assurer le respect de l'objectif du législateur de ne pas
dépasser une certaine durée.
Elle inciterait également, comme le souligne l'exposé des motifs,
à une "
accélération des instructions, dont la
durée parfois trop longue est souvent dénoncée
".
Certes, votre commission a conscience du fait que le contrôle judiciaire
risque de perdre de son efficacité si sa méconnaissance ne donne
pas lieu à sanction. Elle considère toutefois qu'une telle
objection ne saurait être dirimante :
- d'abord parce que le contrôle judiciaire a été
conçu comme une mesure de substitution à la détention
provisoire. Dans ces conditions,
affirmer que la méconnaissance du
contrôle judiciaire doit pouvoir donner lieu à mandat de
dépôt alors même que, sans cette méconnaissance,
toute détention serait interdite relève d'un contresens
téléologique
: c'est faire du contrôle judiciaire,
théoriquement substitut de la détention, la cause (tout au moins
indirecte car la cause directe est l'inobservation du contrôle
judiciaire) de l'incarcération ;
- ensuite parce qu'il appartiendra au magistrat instructeur, s'il souhaite que
le contrôle judiciaire soit effectivement respecté,
d'éviter de maintenir la personne mise en examen jusqu'à la
limite de la durée maximale autorisée. Ainsi,
la proposition
de loi devrait conduire
ipso facto
à raccourcir la durée
moyenne de détention provisoire en incitant le juge d'instruction
à recourir plus tôt au contrôle judiciaire
.
C'est pourquoi votre commission des Lois a approuvé la proposition de
loi n° 55 et a même souhaité la compléter par un
article 3 qui modifie l'article 11 de l'ordonnance du
2 février 1945 afin d'étendre son dispositif aux mineurs.
*
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte figurant ci-après.
TEXTE PROPOSE PAR LA COMMISSION
PROPOSITION DE LOI TENDANT À PRÉCISER LE MODE
DE CALCUL DE LA DURÉE MAXIMALE DE DÉTENTION PROVISOIRE
AUTORISÉE PAR LE CODE DE PROCÉDURE PÉNALE
Article 1
er
Dans le premier alinéa de l'article 141-2 du code de procédure pénale, après les mots : " quelle que soit la durée de la peine d'emprisonnement encourue ", sont insérés les mots : " et sous réserve des dispositions de l'article 145-1 ".
Article 2
L'article 145-1 du même code est ainsi
modifié :
I. - Le deuxième alinéa est
complété par une phrase ainsi rédigée :
" Si, dans une même affaire, la personne fait l'objet de plusieurs
ordonnances de placement en détention provisoire, la durée
cumulée des détentions ne peut excéder six mois. "
II. - Le troisième alinéa est
complété par une phrase ainsi rédigée :
" Si, dans une même affaire, la personne fait l'objet de plusieurs
ordonnances de placement en détention provisoire, la durée
cumulée des détentions ne peut excéder un an lorsque la
peine encourue est inférieure ou égale à cinq ans
d'emprisonnement ou deux ans lorsque la peine encourue est inférieure
à dix ans d'emprisonnement. "
Article 3
" L'article 11 de l'ordonnance du 2 février 1945
relative à l'enfance délinquante est ainsi modifié:
I. Le deuxième alinéa est complété par une phrase
ainsi rédigée :
Si, dans une même affaire, le mineur fait l'objet de plusieurs
ordonnances de placement en détention provisoire, la durée
cumulée des détentions ne peut excéder deux mois.
II. Le quatrième alinéa est complété par une phrase
ainsi rédigée :
Si, dans une même affaire, le mineur fait l'objet de plusieurs
ordonnances de placement en détention provisoire, la durée
cumulée des détentions ne peut excéder un an.
III. Le cinquième alinéa est complété par une
phrase ainsi rédigée :
Si, dans une même affaire, le mineur fait l'objet de plusieurs
ordonnances de placement en détention provisoire, la durée
cumulée des détentions ne peut excéder deux ans. "