Proposition de loi relative au fonctionnement des conseils régionaux

RAPPORT N° 94 - PROPOSITION DE LOI ADOPTEE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE RELATIVE AU FONCTIONNEMENT DES CONSEILS REGIONAUX

M. Paul GIROD, Sénateur

Commission des Lois constitutionnelles, de législation du suffrage universel du règlement et d'administration générale - 1997/1998

Table des matières

N° 94

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative au fonctionnement des conseils régionaux ,

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 216, 299 et T.A. 14 .

Sénat : 27 (1997-1998).

Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie, le jeudi 20 novembre 1997, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Paul Girod , à l' examen de la proposition de loi n° 27 (1997-1998) adoptée par l'Assemblée nationale, relative au fonctionnement des conseils régionaux .

Sur la proposition du rapporteur, la commission a pris les décisions suivantes :

- aux articles premier, 2 et 5 (coordinations), ainsi qu'à l' article 3 (obligation pour les candidats à la présidence du conseil régional de présenter une déclaration écrite), la commission a adopté un amendement de suppression.

- A l' article 4 (nouvelle procédure d'adoption du budget régional), la commission a adopté un amendement tendant à permettre le déclenchement de la nouvelle procédure dès le 20 mars de l'exercice auquel s'applique le budget ou au 30 avril de l'année de renouvellement des conseils régionaux ou encore dès le vote de rejet du budget si ce vote est antérieur à l'une de ces dates.

La commission a par ailleurs adopté quatre amendements :

- supprimant l'intervention du bureau dans la procédure d'élaboration du nouveau projet de budget et permettant la présentation d'une motion par un tiers des membres du conseil régional ;

- précisant que la motion devrait comporter le nom d'un candidat à la fonction de président pour le cas où elle serait adoptée et prévoyant l'avis, dans un délai de sept jours, du conseil économique et social régional ;

- fixant à sept jours à compter de l'avis du conseil économique et social régional le délai maximum pour l'organisation du vote sur la motion et fixant des conditions de quorum ;

- précisant que l'adoption de la motion aurait pour effet non seulement l'adoption du budget qui lui était annexé mais aussi le changement de président et le renouvellement de la commission permanente.

Elle a enfin adopté, au même article, trois amendements de coordination.

- A l' article 6 (démission d'office d'un membre du conseil régional), la commission a adopté un amendement d'ordre formel.

- A l' article 7 (publicité et entrée en vigueur du budget), la commission a adopté un amendement donnant une nouvelle rédaction à cet article afin de regrouper les dispositions de coordination prévues par les articles premier, 2 et 5 supprimés par ailleurs et de prévoir les coordinations rendues nécessaires par ses amendements à l'article 4.

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi de la proposition de loi n° 14 (1997-1998), adoptée par l'Assemblée nationale, relative au fonctionnement des conseils régionaux.

Cette proposition de loi tend à remédier à des dysfonctionnements qui ont affecté un certain nombre de conseils régionaux, en mettant en place une nouvelle procédure d'adoption du budget régional.

Elle établit ainsi une synthèse de plusieurs propositions de lois déposées par nos collègues députés qui ont poursuivi ce même objectif : la proposition de loi de MM. Pierre Mazeaud et Robert Pandraud relative au fonctionnement des conseils régionaux ; celle de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste portant réforme du mode de vote des budgets régionaux ; celle de M. Jacques Blanc relative au mode d'élection du président du conseil régional et au fonctionnement des conseils régionaux ainsi que celle de Mme Marie-Hélène Aubert et plusieurs de ses collègues portant réforme du mode de vote des budgets régionaux.

Ces différentes initiatives s'inscrivent dans la perspective des élections régionales de 1998 qui ont relancé les réflexions menées depuis plusieurs années, tant au sein des formations politiques que dans les associations d'élus, réflexions qui ont porté plus particulièrement sur le mode de scrutin régional.

Le Sénat -représentant des collectivités territoriales en vertu de l'article 24 de la Constitution- n'est pas resté absent de ce débat. Le mode de désignation des conseillers régionaux le concernait d'autant plus que, depuis 1986, les membres des conseils régionaux participent à l'élection des sénateurs dans le département où ils ont eux-mêmes été élus.

La commission des Lois -qui est aussi celle du suffrage universel selon son intitulé réglementaire complet- a ainsi, sur la suggestion de notre collègue Guy Allouche pleinement approuvée par le président Jacques Larché, créé en son sein un groupe de travail. Ce dernier a été placé sous la présidence de notre collègue Lucien Lanier, constitué à la proportionnelle des groupes politiques du Sénat et associant un membre de la réunion administrative des non inscrits. Votre rapporteur a eu l'honneur d'être désigné rapporteur de ce groupe de travail.

Après un large programme d'auditions, le groupe de travail a préconisé de ne pas modifier le mode de scrutin régional d'ici aux prochaines élections régionales prévues en 1998 (" Elections régionales : pour le maintien de la proportionnelle dans le cadre départemental en 1998 ", Les Rapports du Sénat n° 382, 1995-1996).

Quoi qu'il en soit des motifs avancés à l'appui ou à l'encontre d'une réforme du mode de scrutin régional, force est de constater qu'une telle réforme n'a pas été mise en oeuvre pas plus sous la précédente législature qu'au début de la présente législature.

Prenant acte de cette situation, l'Assemblée nationale a choisi d'explorer une voie moins ambitieuse. Se fondant sur le constat que l'essentiel pour la vie de chaque région est de faciliter l'adoption du budget présenté par le président du conseil régional, la présente proposition de loi cherche ainsi à doter l'exécutif régional des armes de procédure dont il est actuellement démuni et à organiser l'adoption d'un budget alternatif lorsque le projet présenté par l'exécutif n'est pas adopté. Mais, ce faisant, elle a également prévu des dispositions de nature à modifier assez profondément le mode de fonctionnement des conseils régionaux.

Ce contexte ainsi rappelé, le présent rapport s'attachera à évaluer les difficultés de fonctionnement des conseils régionaux dont l'ampleur ne paraît pas devoir être surestimée avant de décrire le dispositif complexe adopté par l'Assemblée nationale et de vous rendre compte des travaux de votre commission.

I. LE FONCTIONNEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX : DES DIFFICULTÉS RÉELLES DONT L'AMPLEUR NE DOIT CEPENDANT PAS ÊTRE SURESTIMÉE

A. DES DIFFICULTÉS RÉELLES DE FONCTIONNEMENT

1. L'absence de majorité

Des difficultés pour constituer des majorités stables ont été rencontrées dans un grand nombre de conseils régionaux élus à la représentation proportionnelle en 1986 et en 1992.

Votre rapporteur ne peut, à cet égard, que reprendre le constat qu'il avait lui-même établi au nom du groupe de travail de la commission des Lois sur le mode de scrutin régional.

Seulement quatre régions disposent actuellement d'une majorité homogène. Il s'agit de l'Auvergne, de la Franche-Comté, de la Basse-Normandie et des Pays de la Loire.

Les autres conseils régionaux sont contraints de rechercher des majorités à partir d'accords avec un ou plusieurs groupes charnières très minoritaires. Ces derniers jouent ainsi un rôle d'arbitre et exercent une fonction-clé sans rapport avec leur représentativité réelle.

2. Les conséquences sur le fonctionnement des conseils régionaux

Les conséquences de l'absence de majorité stable se sont tout d'abord manifestées lors de l'élection des présidents de conseils régionaux.

En 1986, seulement quatorze présidents sur vingt-deux -en métropole- avaient pu être élus dès le premier tour en bénéficiant de la majorité absolue des suffrages exprimés.

Les difficultés ont encore été plus sensibles en 1992 puisque vingt conseils régionaux n'ont pu élire leur président qu'à la majorité relative, c'est-à-dire au troisième tour de scrutin.

L'existence de majorités instables , voire volatiles , produit des effets négatifs au-delà de la désignation de l'exécutif régional.

Elle rend en effet plus difficiles la continuité et l'efficacité de l'action régionale. Elle compromet le bon fonctionnement et la gestion des régions.

Si cette situation précaire peut toucher toutes les délibérations du conseil régional, elle est évidemment encore plus sensible pour l'adoption du budget, moment fort de la vie démocratique et expression des orientations essentielles de la politique de la région.

Or, force est de constater que certaines régions ont eu le plus grand mal à dégager une majorité pour l'adoption de leur budget, et même, pour deux d'entre elles, ont certaines années échoué dans cette entreprise. Tel fut le cas de la Haute-Normandie en 1995 comme en 1996 et de l'Ile-de-France en 1997.

En outre, la recherche d'une majorité conduit à des débats longs et difficiles sur des modifications de portée mineure mais dont l'accumulation peut mettre en cause la cohérence du budget régional.

3. La procédure, peu satisfaisante dans son principe, de règlement du budget par le représentant de l'Etat

Le code général des collectivités territoriales a codifié, dans sa première partie ( article L. 1612-2 ) les dispositions issues de la loi du 2 mars 1982 qui permettent le règlement du budget régional par le représentant de l'Etat, faute d'adoption avant le 31 mars ou le 15 avril l'année du renouvellement des conseils régionaux.

Cette procédure associe la chambre régionale des comptes qui, saisie par le représentant de l'Etat, dispose d'un mois pour formuler des propositions de règlement du budget par un avis rendu public. Le représentant de l'Etat ne peut s'écarter des propositions de la chambre régionale des comptes que par une décision explicitement motivée.

Une telle solution -si elle permet de débloquer la situation née de l'absence de majorité- ne peut évidemment être considérée comme satisfaisante au regard de la mise en oeuvre de la décentralisation.

Elle peut même aboutir, dans certains cas, à des résultats paradoxaux lorsque le représentant de l'Etat est à la fois chargé de régler le budget régional et de négocier au nom de l'Etat avec la région dans le cadre de politiques publiques prévoyant des financements régionaux.

Enfin, il s'agit d'une procédure assez longue , la chambre régionale des comptes disposant d'un mois pour formuler des propositions à compter de la saisine du représentant de l'Etat. Selon les précisions données à votre rapporteur, les budgets concernés ne peuvent ainsi le plus souvent être réglés qu'en juillet.

B. L'AMPLEUR REELLE DE CES DIFFICULTÉS DOIT CEPENDANT ETRE RAMENEE A SES JUSTES PROPORTIONS

1. L'absence de situation de blocage absolu

Comme l'avait fait le groupe de travail sur le mode de scrutin régional, il convient en premier lieu de rappeler que les problèmes de majorité ont pu se poser dans d'autres collectivités que la région, dont les assemblées délibérantes sont pourtant désignées au scrutin majoritaire uninominal à deux tours. Ainsi l'élection de certains présidents de conseil général au bénéfice de l'âge a pu, dans certains cas, révéler une absence de véritable majorité.

En outre, si les difficultés rencontrées par certains conseils régionaux en l'absence de majorité stable sont réelles, il n'en reste pas moins que, dans la majorité des cas, elles ne constituent pas un obstacle insurmontable à la prise de décisions majeures telles que le vote du budget ou l'approbation des contrats de plan Etat-région.

Votre rapporteur avait ainsi relevé, au nom du groupe de travail sur le mode de scrutin régional, que sur 104 budgets proposés au vote des assemblées régionales entre 1993 et 1996, deux seulement avaient été repoussés (d'ailleurs dans la même région), soit une proportion de 1,92 %. Pendant la même période, 26 contrats de plan Etat-région avaient été adoptés.

Ce constat n'est pas modifié après l'adoption des budgets régionaux pour 1997. Au total sur 130 budgets proposés entre 1993 et 1997, trois seulement ont été rejetés soit une proportion de 2,3 %.

Il convient d'ailleurs de relever que le budget régional ne présente pas, quant à sa procédure d'adoption, de spécificités qui le distingueraient des budgets des autres niveaux de collectivités locales.

2. Les conditions d'application de la procédure de règlement d'office

Si, dans son principe, le règlement du budget régional par le représentant de l'Etat sur la base des propositions des chambres régionales des comptes paraît mal s'accorder avec l'esprit de la décentralisation, il faut néanmoins observer que cette procédure doit normalement faire l'objet d'une application prudente.

Dans le cadre de la procédure de règlement d'office, la mission du représentant de l'Etat est, en effet, de doter la région d'un cadre financier qui préserve une administration régulière et non de se substituer aux élus en déterminant dans le détail toutes les actions à poursuivre ou, surtout, à entreprendre.

Selon les précisions apportées à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, le représentant de l'Etat, pour la section d'investissement , s'en tient en principe, en dépenses, à l'inscription des seules dépenses obligatoires et des dépenses nécessaires à l'achèvement des opérations en cours. De même, en recettes, il doit se limiter aux seules recettes assurées à l'exclusion de toute recette nouvelle. L'équilibre de la section d'investissement doit être obtenu par un prélèvement approprié sur la section de fonctionnement correspondant au moins au minimum légal.

Quant à l'équilibre de la section de fonctionnement , il doit être assuré par la fixation des recettes fiscales directes à due concurrence de l'insuffisance des autres ressources de fonctionnement.

Le représentant de l'Etat conserve néanmoins la possibilité d'inscrire des dépenses nouvelles qui apparaîtraient indispensables ou nécessaires, sous réserve que leur financement dans le cadre des règles de l'équilibre budgétaire soit assuré.

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On rappellera que le groupe de travail se fondant sur ce constat de l'absence de blocage absolu des conseils régionaux mais aussi sur d'autres raisons de fond liées notamment aux difficultés que ne manqueraient pas de susciter l'abandon du cadre départemental, en particulier pour la représentation des régions au Sénat, avait préconisé de ne pas modifier le mode de scrutin régional d'ici aux prochaines élections régionales prévues en 1998. Il avait en outre jugé impératif de maintenir le cadre départemental pour l'élection des conseillers régionaux. Enfin, il avait recommandé de ne pas modifier les autres caractéristiques du scrutin, notamment le seuil de 5 % qui permet d'assurer la représentation des minorités au sein du conseil régional.

II. LE TEXTE ISSU DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLEE NATIONALE : UNE NOUVELLE PROCÉDURE COMPLEXE D'ADOPTION DES BUDGETS RÉGIONAUX ET UN RENFORCEMENT DU RÔLE DE LA COLLÉGIALITÉ

A. UNE NOUVELLE PROCÉDURE COMPLEXE D'ADOPTION DES BUDGETS RÉGIONAUX

La nouvelle procédure d'adoption des budgets régionaux, qui ressort de l'article 4 de la proposition de loi, bien que conçue dans un contexte très différent et aboutissant à des résultats divergents, semble avoir puisé une inspiration dans la motion de défiance constructive prévue par la Loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne. Il s'agit bien, en effet, pour s'en tenir à l'objectif recherché, de faire en sorte que la défiance ne soit pas seulement destructive en aboutissant au rejet du projet de l'exécutif mais qu'elle permette simultanément de construire un nouvelle majorité autour d'un nouveau projet .

Dans la conception initiale qui en avait été donnée par les propositions de loi de M. Jean-Marc Ayrault d'une part et de MM. Pierre Mazeaud et Robert Pandraud d'autre part, elle pouvait être rapprochée de la procédure applicable à la collectivité territoriale de Corse ( article L. 4422-20 du code général des collectivités territoriales), procédure à laquelle le Sénat n'avait d'ailleurs pas souscrit lors de l'élaboration du nouveau statut de la Corse en 1991.

Rappelons, en effet, que la collectivité territoriale de Corse peut mettre en cause la responsabilité du conseil exécutif par le vote d'une motion de défiance. Outre l'exposé des motifs pour lesquels elle est présentée, cette motion doit comporter la liste des noms des candidats aux mandats de président et de conseillers exécutifs de Corse appelés à exercer ces fonctions en cas d'adoption de la motion.

Celle-ci doit être signée par le tiers des conseillers à l'Assemblée. Un délai de quarante-huit heures est requis avant que le vote ne puisse avoir lieu. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion, laquelle n'est considérée comme adoptée que lorsqu'elle a recueilli le vote de la majorité absolue des membres composant l'Assemblée. Dès l'adoption de la motion, les candidats aux mandats de président et de conseillers exécutifs entrent en fonction. Cette procédure n'a jusqu'à présent jamais joué .

Les deux propositions de loi élaborées respectivement par M. Jean-Marc Ayrault et par MM. Pierre Mazeaud et Robert Pandraud étaient très proches de cette procédure. En effet, en cas de non adoption du budget primitif de la région avant la date limite prévue par le code général des collectivités territoriales, le président du conseil régional devait présenter, dans un délai de dix jours , un nouveau projet de budget, établi sur la base du projet initial modifié, le cas échéant, par des amendements présentés lors de la discussion.

Le nouveau projet devait être considéré comme adopté, sans discussion, à moins qu'une motion de renvoi, présentée par un tiers au moins des membres du conseil régional, soit adoptée à la majorité absolue des membres composant ce dernier.

Empruntant aux dispositions applicables à la collectivité de Corse, les deux dispositifs précisaient que la motion de renvoi devait comporter outre un projet de budget " alternatif ", le nom du candidat aux fonctions de président.

De même, un délai de quarante-huit heures était exigé pour le déroulement du vote, la majorité absolue étant requise pour l'adoption de la motion.

La proposition de MM. Pierre Mazeaud et Robert Pandraud prévoyait le décompte des seuls votes favorables à la motion. La proposition de M. Jean-Marc Ayrault fixait pour sa part une condition de quorum, la présence des deux tiers des membres du conseil régional étant exigée, la réunion étant à défaut reportée de trois jours.

En revanche, les conséquences de l'adoption de la motion étaient identiques dans les deux textes : d'une part, le projet de budget annexé à la motion était considéré comme adopté ; d'autre part, le candidat à la présidence du conseil régional dont la motion mentionnait le nom devait entrer immédiatement en fonction, la commission permanente étant ensuite renouvelée.

Il s'agissait donc bien -à travers cette procédure d'adoption du budget- de permettre la mise en oeuvre de la responsabilité de l'exécutif régional.

La proposition de loi de M. Jacques Blanc n'optait pas pour cette mise en cause de la responsabilité politique du président du conseil régional mais -innovation majeure- prévoyait que ce dernier ne serait plus élu par l'assemblée délibérante mais en même temps que ses membres au suffrage universel direct.

La proposition de loi de Mme Marie-Hélène Aubert écartait également l'idée d'une mise en cause de la responsabilité politique de l'exécutif régional. Elle visait à promouvoir une procédure qui aurait permis au conseil régional, réuni en une seconde session budgétaire, de confronter au projet du président seul susceptible d'être amendé, les propositions budgétaires présentées par les différents groupes politiques qui n'auraient pu être modifiés que par leurs auteurs. Cette confrontation se serait conclue par un vote public, avec le cas échéant deux tours de scrutin.

Quelles qu'aient pu être les solutions proposées, ces différentes propositions de loi avaient en revanche un point commun manifeste : la complexité des procédures, ce qui incite à penser que la question n'est guère susceptible d'être réglée par une formule simple.

La proposition en définitive adoptée par l'Assemblée nationale- tout en s'inspirant de ces différentes suggestions- aboutit ainsi à un dispositif certes original mais marqué par une réelle complexité .

Tel qu'il ressort de l'article 4 de la proposition de loi, il prévoit -à défaut d'adoption du budget dans le délai légal, c'est-à-dire soit le 31 mars dans le cas général, soit le 15 avril l'année de renouvellement des conseils régionaux- la présentation par le président du conseil régional d'un nouveau projet dans un délai de cinq jours. Ce nouveau projet est établi sur la base du projet initial modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs amendements présentés lors de la discussion.

Le nouveau projet est soumis dans un délai de cinq jours pour approbation au bureau du conseil régional, lequel peut demander que des amendements soient retirés ou que d'autres y soient ajoutés. Le bureau dispose de cinq jours pour rendre sa décision.

S'il est approuvé par le bureau, il est communiqué par le président aux membres du conseil et il est considéré comme adopté à l'expiration d'un délai de douze jours .

Néanmoins, au cours de ce délai de douze jours, une motion de défiance -comportant un projet de budget et une déclaration politique- peut être présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional. En cas d'adoption - laquelle implique la majorité absolue des membres du conseil régional- le projet de budget qu'elle comporte en annexe est considéré comme adopté.

En revanche, si la motion n'est pas adoptée, le projet de budget présenté par le président du conseil régional et approuvé par le bureau est considéré comme adopté.

Mais dans le cas où le bureau n'a pas approuvé le projet de budget du président, le budget sera réglé par le représentant de l'Etat sur la base des propositions de la chambre régionale des comptes.

Ce dispositif ne sera pas applicable à la collectivité territoriale de Corse qui -ainsi qu'on l'a dit- dispose déjà d'un mécanisme de mise en cause de la responsabilité de l'exécutif.

Ainsi conçu, il apparaît particulièrement compliqué et peu cohérent quant aux conséquences qu'il tire du vote d'une motion de " défiance " par une majorité absolue des membres du conseil régional .

D'une part, il contribue à allonger sensiblement la procédure d'adoption du budget régional. Celle-ci pourra, en effet, se prolonger jusqu'à un peu moins d'un mois et demi après la date légale en cas de motion de défiance présentée juste avant l'expiration du délai de douze jours dont disposent les membres du conseil régional à compter de la communication du nouveau projet de budget présenté par le président (lequel dispose lui-même de cinq jours pour établir ce nouveau projet et cinq jours pour le transmettre au bureau, qui a lui-même cinq jours pour se prononcer, soit un total de quinze jours ).

En pareil cas, en effet, le vote ne peut avoir lieu moins de quarante-huit heures après le dépôt de la motion mais pas au-delà du quinzième jour qui suit la communication du projet approuvé par le bureau.

La multiplication des délais -qui répond certes au souci compréhensible de mieux encadrer la procédure- n'est pas non plus de nature à simplifier celle-ci. Au total, le texte ne prévoit pas moins de sept références à des délais depuis la communication sans délai du nouveau projet approuvé par le bureau aux membres du conseil régional jusqu'au délai de quinze jours suivant cette communication en deçà duquel le vote sur la motion de défiance devra avoir lieu.

En outre, l'initiative de la motion de défiance est conçue de manière très restrictive puisqu'une majorité absolue des membres du conseil régional est requise dès cette phase de proposition.

Le dispositif donne à l'organe collégial une fonction inédite ajoutant à la complexité du schéma envisagé mais qui participe d'une volonté clairement affirmée de renforcer le rôle de la collégialité dans l'exercice de la fonction exécutive.

D'autre part, contrairement à ce qu'avait envisagé les propositions de loi initiales de M. Jean-Marc Ayrault et de MM. Pierre Mazeaud et Robert Pandraud, l'adoption de la motion pourtant dite de défiance n'aura pas pour conséquence juridique le remplacement du président du conseil régional.

Aussi, un président qui se sera vu opposer un budget alternatif à son propre projet sera -en théorie du moins- chargé de le mettre en oeuvre. Si le président en fonctions conserve bien sûr toujours la faculté de démissionner, la situation qui serait ainsi créée par la volonté du législateur peut néanmoins susciter la perplexité.

B. UN RENFORCEMENT DE LA COLLÉGIALITÉ

Le défaut d'adoption du budget régional dans le délai légal -en l'état du dispositif retenu par l'Assemblée nationale- aurait pour effet d'amoindrir très sensiblement le président du conseil régional dans la mission essentielle que lui confie le code général des collectivités territoriales, de préparer les délibérations du conseil régional .

En effet, le nouveau projet de budget devra obligatoirement être soumis à l'approbation du bureau.

Si la motion de défiance présentée par une majorité absolue des membres du conseil régional n'est pas adoptée, c'est le projet approuvé par le bureau -c'est-à-dire le cas échéant modifié à sa demande- qui sera considéré comme adopté.

Si le bureau n'a pas approuvé le nouveau projet présenté par le président, c'est la procédure de règlement d'office par le représentant de l'Etat qui s'appliquera. Ainsi le défaut d'approbation par le bureau, dessaisira purement et simplement non seulement le président mais également l'assemblée délibérante quand bien même celle-ci n'aurait pas marqué son hostilité par l'adoption d'une motion de défiance.

Le même dessaisissement s'opère en cas d'adoption d'une telle motion, le président n'étant plus alors chargé que d'exécuter une délibération qu'il n'a pas préparée lui-même.

Le rôle dévolu au bureau peut surprendre au regard des règles de constitution de ce dernier qui est composé des membres du conseil régional ayant reçu délégation du président, lequel est libre, d'une part, de donner ou non délégation et, d'autre part, de mettre fin quand il le souhaite aux délégations qu'il a données.

En conséquence, le dispositif proposé serait en partie inapplicable dans deux types de situation :

- soit que le président n'a donné aucune délégation, comme il en a parfaitement le droit;

- soit que le président décide de retirer toutes ses délégations avant d'élaborer un nouveau projet de budget.

En outre, cette mission dévolue au bureau aboutit à créer une confusion sur la fonction exécutive qui, conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales, est exercée par le président " organe exécutif " de la région.

Mais il semble bien qu'au détour d'un dispositif à l'origine circonscrit à l'adoption du budget régional, l'Assemblée nationale ait cherché à modifier sensiblement la nature de fonction exécutive.

C'est ainsi que l'article 3 de la proposition de loi fait obligation aux candidats à la fonction de président du conseil régional d'adresser au doyen d'âge une déclaration écrite présentant non seulement les grandes orientations de leur action mais aussi la liste des membres du conseil auxquels, s'ils étaient élus, ils donneraient délégation en vue de la constitution du bureau.

Une telle disposition apparaît inconciliable avec le régime des délégations qui a été rappelé ci-dessus. Elle est également peu compatible avec les modalités de constitution de la commission permanente dont sont issus les vice-présidents recevant délégation et dont la composition et encore moins le nom des personnes appelées à en faire partie, ne peuvent être préjugés par le candidat aux fonctions de président. Elle confie, en outre, au doyen d'âge du conseil régional une mission tout à fait inédite et peu conforme au mode de fonctionnement habituel des assemblée délibérantes

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Pour compléter la présentation de la proposition de loi, il convient d'indiquer que l'article 6 -issu d'un amendement présenté par M. Robert Pandraud- étend au conseil régional les dispositions d'ores et déjà prévues pour les membres d'un conseil municipal ou d'un conseil général qui permettront de déclarer démissionnaire un conseiller régional refusant d'accomplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois.

Enfin, les articles premier, 2, 5 et 7 réalisent différentes coordinations entre la nouvelle procédure d'adoption du budget régional et plusieurs dispositions du code général des collectivités territoriales.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Réunie le jeudi 20 novembre 1997 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Paul Girod, à l'examen de la proposition de loi n° 27 (1997-1998) adoptée par l'Assemblée nationale, relative au fonctionnement des conseils régionaux.

M. Paul Girod, rapporteur, a tout d'abord souligné que, comme le montrait son intitulé, cette proposition de loi n'avait pas seulement pour objet de modifier le mode de vote des budgets régionaux mais opérait une véritable et profonde réforme du mode de fonctionnement des conseils régionaux.

Après avoir indiqué que le mode de scrutin avait eu pour effet un éparpillement de la représentation au sein des conseils régionaux, M. Paul Girod, rapporteur, a établi un bilan de l'activité des régions douze ans après leur érection comme collectivités territoriales de plein exercice.

Il a ainsi souligné le caractère assez flou de leurs attributions sauf en matière d'aménagement du territoire, d'interventions économiques et pour la gestion des lycées.

S'agissant de l'aménagement du territoire, il a fait observer que l'interprétation de leurs compétences par les régions avait été très variable, certaines d'entre elles n'hésitant pas à développer des actions de proximité logiquement dévolues à d'autres collectivités.

Le rapporteur a en outre souligné le rôle original exercé par les conseils économiques et sociaux régionaux qui avaient souvent une vue plus globale de la situation des régions.

Puis s'interrogeant sur les difficultés rencontrées par les conseils régionaux, M. Paul Girod, rapporteur, a tout d'abord relevé que dans de nombreuses régions les présidents n'avaient été élus qu'au troisième tour de scrutin par une majorité fragile. Il a néanmoins fait valoir qu'en dépit de ces difficultés, les conseils régionaux avaient pu dans l'ensemble fonctionner.

Le rapporteur a par ailleurs considéré qu'il convenait de ne pas surestimer les obstacles rencontrés pour l'adoption des budgets. Il a ainsi indiqué qu'au total seulement trois budgets dans deux régions n'avaient pu être adoptés.

Il a relevé que ce faible taux d'échec était confirmé si l'on prenait en compte, outre les budgets primitifs, les décisions modificatives.

M. Paul Girod, rapporteur, a néanmoins fait valoir que le règlement d'office du budget par le préfet à défaut de son adoption dans les délais légaux n'était pas conforme à l'esprit de la décentralisation. Rappelant les conditions de mise en oeuvre de cette procédure, il a souligné que la chambre régionale des comptes était appelée à formuler des propositions qui devaient être suivies par le préfet sauf décision motivée.

Le rapporteur a en outre estimé que le fait que les budgets des régions soient pour l'essentiel des budgets d'investissement pouvait aggraver les conséquences d'un défaut d'adoption dans les délais prévus par la loi.

Il a néanmoins fait observer que les décisions d'investissement étant souvent des décisions prises pour une longue période, la continuité nécessaire pouvait être assurée par l'autorité administrative. En revanche, il a noté que le budget traduisait également des orientations générales, telles que celles relatives au contrat de plan, que le préfet pouvait difficilement mettre en cause.

Enfin, il a indiqué que le préfet de région représentant en même temps l'Etat pour l'exécution du contrat de plan, la procédure de règlement d'office du budget régional le mettait dans une position paradoxale.

Rappelant ensuite les réflexions menées à ce jour pour tenter de remédier à ces difficultés, M. Paul Girod, rapporteur, a indiqué que le précédent Gouvernement, de même que le Gouvernement actuel, s'était interrogé sur une réforme du mode de scrutin régional.

Il a également souligné que le groupe de travail de la commission des lois présidé par M. Lucien Lanier -et dont lui-même était rapporteur- avait procédé en 1996 à de nombreuses auditions sur ce sujet.

Après avoir résumé les différentes difficultés mises à jour par les réflexions du groupe de travail, il a relevé que celui-ci avait, à l'unanimité de ses membres, préconisé de ne pas modifier le mode de scrutin régional d'ici aux prochaines élections régionales.

Puis après avoir précisé que le Gouvernement actuel avait également considéré qu'il ne serait pas possible de modifier ce mode de scrutin à l'approche des élections régionales, M. Paul Girod, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale procédait de quatre propositions de loi déposées respectivement par Mme Marie-Hélène Aubert, par M. Jean-Marc Ayrault, par MM. Pierre Mazeaud et Robert Pandraud et par M. Jacques Blanc.

Il a indiqué que la proposition de loi de M. Jacques Blanc prévoyait l'élection au suffrage universel direct du président du conseil régional et que les propositions de loi respectives de M. Jean-Marc Ayrault et de MM. Pierre Mazeaud et Robert Pandraud, s'inspirant de la motion de défiance constructive prévue dans le système institutionnel allemand et du mécanisme de mise en cause de l'exécutif par l'assemblée de Corse, prévoyaient que l'adoption d'une motion avait pour effet la mise en oeuvre d'un nouveau budget et le remplacement du président du conseil régional.

Présentant ensuite le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, M. Paul Girod, rapporteur, a tout d'abord estimé qu'il était peu satisfaisant sur le plan formel. Il a ensuite indiqué que l'article 6 alignait, en matière de démission d'office, le régime des conseillers régionaux sur celui des conseillers municipaux et des conseillers généraux.

Il a par ailleurs noté que l'article 3 faisait obligation aux candidats à la fonction de président de transmettre au doyen d'âge une déclaration précisant les grandes orientations de leur action pour la durée du mandat ainsi que le nom des membres du conseil régional auxquels ils donneraient délégation en vue de la constitution du bureau.

Le rapporteur a souligné qu'une telle disposition faisait du doyen d'âge à la fois le dépositaire et le garant de la déclaration présentée par les candidats à la fonction de président. Il a noté qu'aucun texte n'obligeait le président du conseil régional pas plus que celui du conseil général à donner des délégations.

Rappelant en outre la procédure applicable lors de l'installation du conseil régional, M. Paul Girod, rapporteur, a fait observer que les délégations ne pouvaient être données qu'aux vice-présidents qui étaient membres de la commission permanente, laquelle n'était désignée qu'après l'élection du président.

Puis exposant le dispositif de l'article 4 de la proposition de loi tendant à établir une nouvelle procédure d'adoption du budget régional, M. Paul Girod, rapporteur, a constaté que la proposition de loi n'aboutissait pas à une mise en cause de la responsabilité du président du conseil régional. Il a indiqué qu'elle ne permettait le déclenchement de cette procédure qu'à compter du 31 mars, soit la date limite d'adoption du budget. Il a précisé que le président du conseil régional devait obligatoirement soumettre un nouveau projet de budget modifié au bureau, lequel était pourtant composé de membres choisis par lui et auxquels il pouvait retirer à tout moment ses délégations.

Le rapporteur a fait valoir que cette disposition remettait en cause le droit des délégations et qu'elle contribuait à la mise en place d'un exécutif de type collégial.

Tous les présidents de conseil régional qu'il avait consultés lui ayant fait part de leur hostilité à la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale, M. Paul Girod, rapporteur, a reconnu qu'il avait été tenté dans un premier temps de proposer à la commission de rejeter purement et simplement ce texte.

Il a indiqué qu'en définitive il suggérait de refondre le dispositif en prévoyant que la nouvelle procédure aboutirait à la mise en jeu de la responsabilité du président du conseil régional. Il a en outre jugé nécessaire de faire intervenir dans la procédure le conseil économique et social régional, lequel était consulté sur les orientations générales du document budgétaire élaboré par le président.

Enfin, il a ajouté que cette procédure lui paraissait devoir être étendue à d'autres actes sur lesquels le conseil économique et social régional exerçait une compétence consultative.

M. Jacques Larché, président, a remercié le rapporteur pour le caractère très complet et pertinent de son analyse.

M. Charles Jolibois, après avoir également remercié le rapporteur pour la clarté de son exposé, a souhaité avoir des précisions sur la notion de refus d'exercer des fonctions qui, selon l'article 6, pourrait provoquer la démission d'office d'un conseiller régional.

En réponse, M. Paul Girod, rapporteur, se référant au régime déjà applicable aux conseillers municipaux, a cité le cas de l'adjoint au maire refusant de présider un bureau de vote. Il a estimé que le refus d'exercer les fonctions pourrait concerner les vice-présidents du conseil régional refusant de présider les débats de l'assemblée délibérante.

Un débat s'est alors engagé sur les conditions d'examen de cette proposition de loi par le Sénat, dans lequel sont intervenus M. Jacques Larché, président, M. Paul Girod, rapporteur, ainsi que MM. Robert Pagès, Michel Dreyfus-Schmidt et Guy Allouche.

A l'issue de ce débat, M. Jacques Larché, président, a estimé difficile d'achever l'examen de la proposition de loi avant le début de la discussion budgétaire.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a objecté que cette position lui paraissait soulever un problème constitutionnel, le Gouvernement se voyant dans l'impossibilité de faire examiner un texte inscrit à l'ordre du jour prioritaire.

M. Christian Bonnet, se référant à l'audition par le groupe de travail sur le mode de scrutin régional de Mme Marie-Christine Blandin, présidente de la région Nord-Pas-de-Calais, a souligné le très faible nombre de cas de blocages dans l'adoption des budgets régionaux. Il a en conséquence estimé que cette situation ne justifiait pas un dispositif qui aurait pour effet de modifier très profondément le cadre institutionnel des régions.

M. Jacques Larché, président, a fait observer que les conseils régionaux demeuraient juridiquement des assemblées administratives, bien qu'elles fussent " teintées de politique ". Il a estimé que la proposition de loi tendait à transposer aux conseils régionaux un mécanisme institutionnel inventé en Allemagne et auquel on avait périodiquement mais vainement réfléchi pour tenter de remédier aux dysfonctionnements de la IVème République.

M. Paul Masson, tout en reconnaissant que seulement un petit nombre de budgets n'avaient pu être adoptés, a néanmoins souligné les " marchandages " auxquels contraignait l'existence de majorités simplement relatives. Il a considéré que cette situation était le résultat d'un mode de scrutin inadapté et qu'elle n'était pas satisfaisante. Il a fait part de ses craintes qu'après les prochaines élections régionales, les facteurs de blocage s'aggravent avec des oppositions disposées à jouer la politique du pire.

Indiquant qu'il n'approuvait pas la nouvelle procédure proposée pour l'adoption du budget régional, M. Paul Masson a considéré que la seule réforme valable serait celle du mode de scrutin.

Il a enfin relevé que le dépôt d'une proposition de loi sur le fonctionnement des conseils régionaux quelques mois avant le déroulement du scrutin n'était pas de bonne méthode et que si le Conseil d'Etat avait été saisi d'un semblable projet de loi, il aurait vraisemblablement fait part de ses réserves sur un grand nombre des dispositions proposées.

M. Jacques Larché, président, s'est lui aussi déclaré convaincu que le Conseil d'Etat aurait probablement désapprouvé le texte. Il a imputé les difficultés du fonctionnement des conseils régionaux avant tout à la proportionnelle, cette proposition de loi lui paraissant " poser un cautère sur une jambe de bois ".

M. Paul Girod, rapporteur, a fait observer que des difficultés de même nature pouvaient aussi se rencontrer dans certains conseils généraux dont le président, en l'absence de majorité, avait été désigné au bénéfice de l'âge.

M. Guy Allouche a tout d'abord rappelé que le groupe de travail de la commission sur le mode de scrutin régional avait été unanime pour préconiser de ne pas modifier ce mode de scrutin d'ici aux prochaines élections régionales.

Fort de sa propre expérience de conseiller régional depuis quinze ans, il a considéré que la majorité absolue ne garantissait pas en soi un fonctionnement correct du conseil régional et qu'à l'inverse, une majorité relative permettait de susciter des débats utiles. Il a estimé que dans un contexte de majorité relative, un accord demeurait possible entre tous les élus républicains pour peu qu'ils fassent preuve de bonne volonté.

Il a cependant fait valoir que la proposition de loi permettait de se prémunir contre les risques d'absence de majorité dans beaucoup de régions à l'issue des prochaines élections.

Rappelant que le préfet signait les contrats de plan au nom de l'Etat, il a estimé qu'il n'était pas de bonne procédure qu'il puisse parallèlement régler le budget régional.

Après avoir souligné que la proposition de loi n'avait pas pour objet de favoriser telle ou telle formation politique, il s'est personnellement prononcé pour qu'en l'absence de majorité absolue la formation républicaine ayant le plus grand nombre de sièges puisse diriger la région.

M. Guy Allouche a enfin souligné que le premier ministre avait respecté un principe admis par tous, à savoir qu'en l'absence de consensus, il ne fallait pas changer un mode de scrutin à proximité des élections. Il a fait valoir qu'une modification éventuelle ne pouvant dans ces conditions s'appliquer qu'à compter du scrutin de 2004, il fallait s'interroger sur le fonctionnement des conseils régionaux pendant la période intermédiaire.

M. Robert Pagès, après avoir souscrit aux analyses présentées par M. Guy Allouche, a fait observer que si les membres du groupe de travail avaient été unanimes pour suggérer de ne pas modifier le mode de scrutin, leurs motivations respectives, elles, avaient été très différentes. Il a souligné qu'il était personnellement favorable à l'application de la représentation proportionnelle pour toutes les élections mais que d'autres étaient parvenus à la même conclusion mais seulement " par défaut ".

Il a alors jugé souhaitable, tout en maintenant ce mode de scrutin, de le conforter par un dispositif permettant d'améliorer le fonctionnement actuel des conseils régionaux. Il a estimé que la proposition de loi allait dans ce sens.

M. Jacques Larché, président, a souligné que le groupe de travail avait surtout fondé sa décision sur le fait qu'il ne lui avait pas paru possible de modifier ce mode de scrutin en l'absence de consensus.

M. Patrice Gélard a considéré qu'au-delà de toutes ces discussions, la véritable motivation des auteurs des propositions de loi était d'empêcher des " alliances dans l'ombre avec le Front national ", ajoutant qu'il s'agissait donc bien d'une loi de circonstance.

A l'issue de ce débat, la commission a procédé à l'examen des articles de la proposition de loi.

Aux articles premier et 2 (coordinations), la commission a adopté des amendements de suppression.

A l' article 3 (obligation pour les candidats à la présidence du conseil régional de présenter une déclaration écrite), après un débat dans lequel sont intervenus M. Jacques Larché, président, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Paul Masson, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Guy Allouche et M. Paul Girod, rapporteur, la commission a adopté un amendement de suppression.

A l' article 4 (nouvelle procédure d'adoption du budget régional), après les interventions de M. Jacques Larché, président, et de M. Patrice Gélard, la commission a adopté un amendement tendant à permettre le déclenchement de la nouvelle procédure dès le 20 mars de l'exercice auquel s'applique le budget ou au 30 avril de l'année de renouvellement des conseils régionaux ou encore dès le vote de rejet du budget si ce vote est antérieur à l'une de ces dates.

Après l'intervention de M. Paul Masson, la commission a adopté un amendement supprimant l'intervention du bureau dans la procédure d'élaboration du nouveau projet de budget et permettant la présentation d'une motion par un tiers des membres du conseil régional.

Après les interventions de M. Patrice Gélard et de M. Paul Masson, la commission a également adopté un amendement précisant que la motion devrait comporter le nom d'un candidat à la fonction de président pour le cas où elle serait adoptée et prévoyant l'avis, dans un délai de sept jours, du conseil économique et social régional.

A la suite des interventions de M. Guy Allouche, M. Patrice Gélard et M. Jacques Larché, président, la commission a adopté un amendement fixant à sept jours à compter de l'avis du conseil économique et social régional le délai maximum pour l'organisation du vote sur la motion et fixant des conditions de quorum.

Puis la commission a adopté un amendement précisant que l'adoption de la motion aurait pour effet non seulement l'adoption du budget qui lui était annexé mais aussi le changement de président et le renouvellement de la commission permanente.

Elle a enfin adopté, au même article, trois amendements de coordination.

A l' article 5 (coordination), la commission a adopté un amendement de suppression.

A l' article 6 (démission d'office d'un membre du conseil régional), la commission a adopté un amendement d'ordre formel.

A l' article 7 (publicité et entrée en vigueur du budget), la commission a tout d'abord jugé préférable de ne pas étendre la nouvelle procédure aux autres actes soumis à la consultation du conseil économique et social régional, M. Jacques Larché, président, ayant souligné qu'une telle extension risquait de compliquer encore un peu plus le fonctionnement des conseils régionaux.

Elle a enfin adopté un amendement donnant une nouvelle rédaction à cet article afin de regrouper les dispositions de coordination prévues par les articles premier, 2 et 5 supprimés par ailleurs et de prévoir les coordinations rendues nécessaires par ses amendements à l'article 4.

EXAMEN DES ARTICLES

Articles premier et 2
(art. L. 1612-2 et L. 4132-13 du code général des collectivités territoriales)
Coordinations

Les articles premier et 2 du la proposition de loi ont pour simple objet de tirer les conséquences, dans différents articles du code général des collectivités territoriales, de la nouvelle procédure d'adoption du budget régional prévue par l'article 4

L'article premier introduit à l' article L. 1612-2 , qui traite de la procédure de règlement d'office par le représentant de l'Etat à défaut d'adoption des budgets des différentes collectivités locales dans les délais légaux, une mention de l' article L. 4311-1-1 nouveau résultant de l'article 4 de la proposition de loi, lequel est applicable aux seules régions.

Ainsi, la procédure de règlement du budget régional par le représentant de l'Etat à partir des propositions de la chambre régionale des comptes -prévue par l' article L. 1612-2 - ne sera applicable que dans le cas où une motion de défiance n'ayant pas été adoptée, le bureau du conseil régional n'aurait par ailleurs pas approuvé le nouveau projet de budget présenté par le président du conseil régional.

L'article 2 de la proposition de loi pour sa part modifie l' article L. 4132-13 du code général des collectivités territoriales afin d'ajouter le vote sur les motions de défiance à la liste des exceptions au principe selon lequel les délibérations du conseil régional sont prises à la majorité des suffrages exprimés. L'article 4 prévoit, en effet, que la majorité absolue est requise pour l'adoption d'une motion de défiance.

On rappellera que dans la liste des exceptions au vote à la majorité des suffrages exprimés, figurent actuellement les cas qui concernent l'élection du président du conseil régional ainsi que la désignation des vice-présidents et des autres membres de la commission permanente.

Ces dispositions de simple coordination entre les différents articles du code -qui sont complétées par les articles 5 et 7 de la proposition de loi, ajoutés à la demande du Gouvernement- seront regroupées par un amendement donnant à cette fin une nouvelle rédaction à l'article 7.

C'est pourquoi votre commission vous soumet deux amendements de suppression des articles premier et 2.

Article 3
(art. L. 4133-1 du code général des collectivités territoriales)
Obligation pour les candidats à la présidence
du conseil régional de présenter une déclaration écrite

Cet article insère un nouvel alinéa dans l' article L. 4133-1 du code général des collectivités territoriales afin de faire obligation aux candidats à la présidence du conseil régional d'adresser au doyen d'âge une déclaration écrite comprenant, d'une part, les grandes orientations de leur action pour la durée de leur mandat et, d'autre part, la liste des membres du conseil auxquels ils donneront délégation en vue de la constitution du bureau.

L' article L. 4133-1 du code général des collectivités territoriales qui fixe les conditions de désignation du président du conseil régional, précise que l'élection a lieu lors d'une réunion de droit qui suit chaque renouvellement, placée sous la présidence du doyen d'âge, le plus jeune membre faisant fonction de secrétaire.

La présence des deux tiers des membres du conseil régional est requise. Si cette condition n'est pas remplie, la réunion se tient de plein droit trois jours plus tard, aucune condition de quorum n'étant alors applicable.

Le président doit être élu à la majorité absolue des membres du conseil régional. Son mandat dure six ans , soit la durée de la mandature de l'assemblée elle-même.

Deux tours de scrutin sont nécessaires avant qu'au troisième tour l'élection puisse être acquise à la majorité relative des membres du conseil régional. En cas de partage égal des voix, l'élection est acquise au bénéfice de l'âge.

Selon les explications données devant l'Assemblée nationale par le rapporteur de la commission des Lois, M. René Dosière, la nouvelle obligation faite aux candidats à la présidence répondrait à un souci d'information et de transparence. Il ne devrait pas y avoir de vote sur la déclaration du candidat non plus que sur la liste pressentie pour composer le bureau.

Le doyen d'âge devrait informer sans délai le conseil régional qui procédera à l'élection du président dans les conditions indiquées ci-dessus " dans l'heure qui suit ".

Le Gouvernement a indiqué devant l'Assemblée nationale que ces dispositions auraient une portée déclarative importante, nécessaire selon lui à la clarification des enjeux lors de la construction de majorités au sein des conseils régionaux. Cette recherche de majorité serait la contrepartie naturelle de la représentation issue du scrutin proportionnel.

Sur le plan juridique, le présent article introduit une condition de forme substantielle dans la présentation d'une candidature à la présidence. Il pourrait donc -si cette condition n'était pas respectée- justifier une annulation de l'élection.

Cependant, il doit se combiner avec les dispositions de l' article L. 4231-3 qui fixent le régime des délégations.

Or, ces délégations données par le président, sous sa surveillance et sa responsabilité, sont par définition précaires et révocables. Elles ne subsistent, en effet, que " tant qu'elles ne sont pas rapportées " ( article L. 4231-3 ). En conséquence, la disposition proposée serait juridiquement inopérante puisqu'elle ne pourrait contraindre le président à donner les délégations qu'il avait envisagées dans sa déclaration ni l'empêcher de retirer les délégations qu'il aurait données.

Le fait que le candidat à la présidence expose ses intentions dans une déclaration ne pourra être juridiquement opposé au président élu.

La seule sanction sera de nature politique, en donnant à l'assemblée délibérante -et plus sûrement aux groupes charnières très minoritaires- une arme pour déstabiliser l'exécutif.

Par ailleurs, les délégations ne peuvent être données qu'aux vice-présidents, sauf absence ou empêchement de ces derniers, auquel cas elles peuvent être données à d'autres membres du conseil régional ( article L. 4231-3 ).

Or, les vice-présidents sont membres de la commission permanente, laquelle voit sa composition arrêtée puis ses membres élus après l'élection du président . Celui-ci ne pourra donc pas préjuger de l'élection des membres de la commission permanente auxquels il donnera délégation. Techniquement, le dispositif proposé paraît donc inopérant.

Enfin, le présent article confierait au doyen d'âge un rôle inédit qui transformerait profondément le mode de fonctionnement habituel de nos assemblées, en le faisant à la fois le dépositaire et le garant de la déclaration présentée par les candidats à la fonction de président.

Pour tous ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 3.

Article 4
(art. L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Nouvelle procédure d'adoption du budget régional

Cet article insère dans le chapitre premier (" Adoption du budget et règlement des comptes ") du titre premier (" Budgets et comptes ") du livre troisième (" Finances régionales ") de la quatrième partie (" La Région ") du code général des collectivités territoriales, un article L. 4311-1-1 qui prévoit la nouvelle procédure d'adoption du budget régional. Il s'agit de la disposition centrale de la proposition de loi.

1. Les modalités d'adoption du budget régional

Les modalités d'adoption du budget régional sont actuellement régies par l' article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales, qui a codifié des dispositions de l'article 6 de la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 modifiée portant création et organisation des régions.

Il prévoit, en premier lieu, que dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un débat doit avoir lieu sur les orientations budgétaires .

On rappellera qu'un tel débat déjà prévu dans les départements par l'article 50 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 (désormais codifié à l' article L. 3312-1 du code général des collectivités territoriales) a été rendu obligatoire dans les régions par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République.

L' article L. 4311-1 précise, en outre, que le projet de budget de la région est préparé et présenté par le président du conseil régional. Celui-ci est tenu de le communiquer aux membres du conseil régional avec les rapports correspondants, douze jours au moins avant l'ouverture de la première réunion consacrée à son examen.

Les caractéristiques du budget régional sont les suivantes :

- il est établi en section de fonctionnement et en section d'investissement, tant pour les recettes que pour les dépenses ;

- il doit être voté équilibré en dépenses et en recettes ;

- il est voté par chapitre et, si le conseil régional le décide, par article.

En outre, le président du conseil régional -sauf si le conseil régional a précisé que les crédits seraient spécialisés par article- peut effectuer des virements d'article à article à l'intérieur d'un même chapitre dans la limite du cinquième de la dotation de ce chapitre.

L' article L. 4311-3 prévoit, par ailleurs, que les dotations affectées aux dépenses d'investissement peuvent -sur décision du conseil régional- comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement.

Enfin, la procédure budgétaire régionale -à l'instar de celle applicable aux communes et aux départements- est soumise aux dispositions des articles L. 1612-1 et suivants du code général des collectivités territoriales qui règlent la procédure applicable, d'une part, dans les cas où le budget n'est pas adopté dans les délais, d'autre part, dans ceux où il n'est pas voté en équilibre.

Votre rapporteur s'intéressera aux dispositions prévues dans le cas où le budget n'est pas adopté dans les délais prévus, cas qui fait précisément l'objet de la présente proposition de loi.

2. Les procédures applicables à défaut d'adoption du budget dans les délais légaux

Le code général des collectivités territoriales ( article L. 1612-1 ) envisage, en premier lieu, le cas où le budget d'une collectivité territoriale n'a pas été adopté avant le 1 ^er janvier de l'exercice auquel il s'applique. L'exécutif est alors en droit, jusqu'à l'adoption de ce budget, de mettre en recouvrement les recettes et d'engager, de liquider et de mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l'année précédente.

Il est, par ailleurs en droit de mandater les dépenses qui portent sur le remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance avant le vote du budget.

Enfin -mais à condition d'avoir recueilli l'autorisation de l'assemblée délibérante- l'exécutif territorial peut jusqu'à l'adoption du budget ou jusqu'au 31 mars , en l'absence d'adoption du budget avant cette date, engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement. Cette faculté ne lui est néanmoins reconnue que dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette. Il ne peut, par ailleurs, liquider et mandater les dépenses à caractère pluriannuel incluses dans une autorisation de programme que dans la limite des crédits de paiement prévus au titre de l'exercice par la délibération d'ouverture d'autorisation de programme.

En second lieu, le code général des collectivités territoriales ( article L. 1612-2 ) règle le cas où le budget n'a pas été adopté avant le 31 mars de l'exercice auquel il s'applique ou avant le 15 avril de l'année du renouvellement des organes délibérants.

Dans un tel cas, est mise en place une procédure qui associe le représentant de l'Etat et la chambre régionale des comptes .

Le premier doit saisir sans délai la seconde, laquelle est appelée à formuler -dans le mois et par un avis public- des propositions pour le règlement du budget.

Il appartient ensuite au représentant de l'Etat de régler le budget et de le rendre exécutoire .

Il ne peut s'écarter des propositions de la chambre régionale des comptes que par une motivation explicite.

Pendant la période qui court de la saisine de la chambre régionale des comptes jusqu'au règlement du budget par le représentant de l'Etat, l'organe délibérant se trouve dessaisi puisqu'il ne peut adopter de délibération sur le budget de l'exercice en cours.

Cependant, solution qui paraît logique, ces dispositions ne sont pas applicables lorsque le défaut d'adoption résulte de l'absence de communication avant le 15 mars à l'organe délibérant d'informations indispensables à l'établissement du budget.

L'organe délibérant dispose alors de quinze jours à compter de cette communication pour arrêter le budget.

Il n'en reste pas moins que le dessaisissement de l'organe délibérant -même provisoire- de sa compétence en matière budgétaire peut être ressenti comme difficilement acceptable.

En outre, les particularités du budget régional rendraient d'autant plus sensibles les conséquences d'un retard dans son adoption. Etant, pour l'essentiel, un budget d'investissements -et même d'investissements indirects (c'est-à-dire de subventions accordées à d'autres collectivités, voire à l'Etat)- le budget régional souffrirait particulièrement de tout retard dans son adoption.

En conséquence, ces dispositions issues du 2 mars 1982 (article 7) n'iraient pas dans le sens de la décentralisation.

Ainsi, à l'approche d'un renouvellement des contrats de plan, certains ont pu s'interroger sur la situation d'un représentant de l'Etat chargé tout à la fois de régler le budget régional et de négocier les contrats de plan au nom de l'Etat.

3. Le dispositif proposé

Afin de remédier à ces différents inconvénients, l'article 4 de la proposition de loi prévoit une nouvelle procédure d'adoption du budget régional, qui s'inspire pour partie d'un dispositif déjà applicable sur un plan général dans la collectivité territoriale de Corse ( article L. 4422-20 du code général des collectivités territoriales), collectivité dans laquelle -il n'est pas inutile de le rappeler- l'Assemblée de Corse peut mettre en cause la responsabilité du conseil exécutif par le vote d'une motion de défiance.

La procédure prévue pour l'adoption du budget régional se déroulerait en trois étapes :

- première étape

Si le budget n'est pas adopté à la date limite, c'est-à-dire le 31 mars ou le 15 avril (les années de renouvellement des conseils régionaux), le président du conseil régional établirait dans un délai de cinq jours un nouveau projet (sur la base du projet initial) modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs des amendements présentés lors de la discussion.

- deuxième étape :

Le nouveau projet serait soumis -dans un délai de cinq jours - pour approbation au bureau du conseil régional, lequel pourrait demander que des amendements soient retirés ou que d'autres y soient ajoutés.

La décision du bureau devrait être rendue dans un délai de cinq jours .

- troisième étape :

S'il était approuvé par le bureau du conseil régional, le projet serait communiqué par le président aux membres du conseil et il serait considéré comme adopté à l'expiration d'un délai de douze jours .

Deux situations pourraient alors se présenter :

- ou bien il ne se passe rien et le projet de budget serait considéré comme adopté à l'expiration d'un délai de douze jours à compter de cette communication ;

- ou une motion de défiance est déposée : cette motion de défiance devrait comporter un projet de budget et une déclaration politique.

Elle ne pourrait être adoptée que par la majorité absolue des membres du conseil régional.

Si la motion de défiance était adoptée, le projet de budget qu'elle comporte en annexe serait considéré comme adopté.

En revanche, si la motion de défiance n'était pas adoptée, le projet de budget présenté par le président et approuvé par le bureau du conseil régional serait considéré comme adopté.

Si le bureau du conseil régional n'approuvait pas le projet de budget du président, le budget serait réglé par le représentant de l'Etat sur la base des propositions de la chambre régionale des comptes, conformément à l' article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales qui redeviendrait alors applicable.

L'application de cette nouvelle procédure recevrait deux séries d'exceptions :

- d'une part, elle ne serait pas applicable à la collectivité territoriale de Corse, une procédure de mise en cause du conseil exécutif -comme votre rapporteur l'a déjà indiqué- étant d'ores et déjà prévue par l' article L. 4422-20 ;

- d'autre part, elle ne serait pas non plus applicable lorsque le président de conseil régional n'a pas présenté de budget dans les conditions ordinaires prévues par l'article L. 4311-1 ou lorsqu'il n'a pas soumis un nouveau projet au bureau du conseil régional comme le lui impose le deuxième alinéa de l'article L. 4311-1-1 dans la rédaction proposée pour le présent article.

4. Les propositions de votre commission

En l'état, ce dispositif est apparu à votre commission des Lois à la fois complexe et incomplet quant aux conséquences à tirer de l'adoption d'une motion de défiance par une majorité absolue de membres du conseil régional.

C'est pourquoi, votre commission vous soumet à cet article huit amendements dont la finalité est double : d'une part, simplifier le dispositif de l' article L. 4311-1-1 tout en tenant compte de la situation particulière des années de renouvellement du conseil régional et, d'autre part, clarifier les conséquences d'un vote de défiance sur la situation de l'exécutif régional.

· Le premier amendement tend à réduire les délais de mise en oeuvre de la procédure qui, dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, pourrait se prolonger pendant près d' un mois et demi .

En conséquence, cet amendement :

- ramène au 20 mars la date limite d'adoption des budgets régionaux (31 mars dans le droit en vigueur). En conséquence, la nouvelle procédure d'adoption du budget pourrait s'étaler jusqu'au 15 avril qui est actuellement la date limite pour les années de renouvellement des conseils régionaux. Les délais qui résulteraient des amendements proposés par la commission seraient donc les suivants :

- 5 jours pour le nouveau projet du président ;

- 5 jours pour la présentation d'une motion à compter de la communication de son nouveau projet par le président ;

- 7 jours pour l'avis du conseil économique et social régional ;

- au plus 7 jours à compter de cet avis pour l'organisation du vote sur la motion .

Soit 5 + 5 +7 + 7 = 24 jours au plus.

- Il reporte au 30 avril la date limite d'adoption des budgets régionaux les années de renouvellement des conseils régionaux, la date actuellement en vigueur (15 avril) paraissant très difficile à respecter. La nouvelle procédure pourrait donc, ces seules années de renouvellement de l'assemblée délibérante, être déclenchée à compter du 30 avril.

- Il fait courir l'obligation pour le président d'établir un nouveau projet à compter du vote de rejet alors que le texte de l'Assemblée nationale obligerait à attendre dans tous les cas l'expiration du délai légal c'est à dire - sur les bases du droit actuel- soit le 31 mars soit le 15 avril (l'année de renouvellement des conseils régionaux).

· Le deuxième amendement :

- supprime l'intervention du bureau dans la procédure d'élaboration du nouveau projet (le bureau est composé des conseillers régionaux ayant reçu délégation, ces délégations peuvent être rapportées par le président quand il le souhaite ; la préparation du budget est de la responsabilité du président lui-même auquel il revient de " préparer les délibérations du conseil régional ", article L. 4231-1 ).

- Il propose une rédaction plus simple de la règle d'adoption sans vote du nouveau projet sauf motion contraire.

- Il permet la présentation d'une motion par un tiers des membres du conseil régional et non plus par la majorité absolue.

- Il maintient l'exigence de la majorité absolue des membres composant le conseil régional pour l'adoption de la motion.

· Le troisième amendement :

- fixe un délai de cinq jours pour la présentation de la motion à compter de la communication du nouveau projet du président.

- Il précise que la motion devra comporter le nom d'un candidat à la fonction de président pour le cas où elle serait adoptée.

- Il indique les caractéristiques que le projet de budget " alternatif " devra avoir, soit les mêmes que le projet du président : distinction entre section de fonctionnement et section d'investissement ; respect de l'équilibre entre dépenses et recettes notamment.

- Il soumet ce projet alternatif à l'avis du conseil économique et social régional , lequel est obligatoirement saisi du projet initial du président pour se prononcer sur ses orientations générales.

- Il fixe un délai de sept jours pour l'avis du conseil économique et social régional.

· Le quatrième amendement organise la procédure de vote sur la motion . A cette fin :

- il fixe un délai minimum ( 48 heures ) et un délai maximum ( 7 jours ) pour l'organisation du vote à compter de l'avis du conseil économique et social régional.

- Il fixe une condition de quorum afin de solenniser la procédure qui peut aboutir à un renversement de majorité.

· Le cinquième amendement précise les conséquences de l'adoption de la motion, à savoir non seulement l'adoption du budget alternatif mais aussi le changement de président et le renouvellement de la commission permanente.

On ne peut en effet envisager que le président en place exécute un budget qui n'est pas conforme à ses vues. Le vote de la motion sera l'expression d'une nouvelle majorité autour d'un nouveau projet traduit dans le document budgétaire. Il convient donc d'en tirer toutes les conséquences.

Enfin, les trois derniers amendements sont des amendements de coordination.

Votre commission des Lois vous soumet cet article ainsi modifié.

Article 5
(art. L. 1612-1 du code général des collectivités territoriales)
Coordination

Cet article -ajouté par l'Assemblée nationale à la demande du Gouvernement- tend à prévoir une coordination entre les dispositions de l' article L. 1612-1 du code général des collectivités territoriales et la nouvelle procédure d'adoption du budget régional prévue par l'article 4 de la proposition de loi.

Comme il a été indiqué ci-dessus (cf. commentaire de l'article 4), l' article L. 1612-1 permet à l'exécutif d'une collectivité territoriale- en l'occurrence la région- jusqu'à l'adoption du budget ou jusqu'au 31 mars en l'absence d'adoption du budget, sur autorisation de l'organe délibérant, d'engager, de liquider et de mandater les dépenses d'investissement. Cette habilitation ne vaut que dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette. En outre, pour les dépenses à caractère pluri-annuel incluses dans une autorisation de programme, l'exécutif ne peut les liquider et les mandater que dans la limite des crédits de paiement prévus au titre de l'exercice par la délibération d'ouverture d'autorisation de programme.

Le présent article rend applicables ces mêmes dispositions pour l'exécutif régional jusqu'au terme de la nouvelle procédure d'adoption du budget prévue par l'article 4 de la proposition de loi.

Vous suggérant de regrouper par un amendement à l'article 7 les dispositions de simple coordination, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 5.

Article 6
(art. L. 4132-2-1 du code général des collectivités territoriales)
Démission d'office d'un membre du conseil régional

Cet article -adopté par l'Assemblée nationale sur la proposition de M. Robert Pandraud- a pour objet d'insérer un article L. 4132-2-1 dans le titre III (" organes de la région ") du livre premier (" organisation de la région ") de la quatrième partie (" la région ") du code général des collectivités territoriales afin de rendre applicable au fonctionnement du conseil régional une disposition d'ores et déjà en vigueur pour les membres du conseil municipal et ceux du conseil général qui permet de mettre fin aux fonctions d'un membre de l'assemblée délibérante qui refuse de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par la loi.

Issues de dispositions de la loi du 7 juin 1873, les articles L. 2121-5 (pour les membres du conseil municipal) et L. 3121-4 (pour ceux du conseil général) du code général des collectivités territoriales permettent à la juridiction administrative de déclarer démissionnaire un membre de l'assemblée délibérante qui, sans excuse valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois.

Le refus peut résulter de deux circonstances :

- soit d'une déclaration expresse adressée à qui de droit ou rendue publique par son auteur ;

- soit de l'abstention persistante après avertissement de l'autorité chargée de la convocation.

Le refus d'accomplir les fonctions consiste, par exemple, dans le fait pour un adjoint dans une commune de refuser de présider un bureau de vote. Dans le cas d'un conseiller régional, il pourrait notamment concerner les vice-présidents du conseil régional refusant de présider les débats de l'assemblée délibérante.

En cas de démission prononcée par la juridiction administrative, l'intéressé ne peut être réélu avant un délai d'un an .

Le présent article rend applicable ces dispositions au fonctionnement du conseil régional. La démission serait néanmoins déclarée par le Conseil d'Etat et non pas par le tribunal administratif.

Cette différence est justifiée par le fait que cette disposition traite d'un problème de mandat. Or, le juge du mandat est le juge de l'élection, en l'occurrence le Conseil d'Etat pour les conseils régionaux.

Votre commission vous soumet, à cet article, un amendement d'ordre formel qui établit un exact paralléllisme entre les rédactions des dispositions relatives aux conseillers municipaux et généraux et celles qui seraient applicables aux conseillers régionaux.

Article 7
(art. L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales)
Publicité et entrée en vigueur du budget

Cet article -ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition du Gouvernement- tend à compléter l' article L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales afin de rendre applicable à la nouvelle procédure d'adoption du budget régional des règles de publicité et d'entrée en vigueur des actes pris par les autorités régionales.

L' article L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales -qui est inséré dans le titre relatif au régime juridique des actes pris par les autorités régionales (Chapitre premier " publicité et entrée en vigueur ")- précise que ces actes sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans la région.

Il s'agit donc de la simple application aux régions de la règle en vigueur depuis les lois de décentralisation. Les mêmes dispositions sont prévues pour les actes pris par les autorités départementales ( articles L. 3131-1 et L. 3131-2 ) ou municipales ( articles L. 2131-1 et L. 2131-2 ). Le président du conseil régional doit certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans la région peut être apportée par tous moyens. L'accusé de réception -qui peut être utilisé à cet effet- n'est néanmoins pas une condition du caractère exécutoire des actes.

L' article L. 4141-2 établit la liste des actes soumis à ces règles. Il s'agit en tout premier lieu des délibérations du conseil régional ou des délibérations qui -par délégation- peuvent être prises par la commission permanente.

Les autres actes concernés sont :

- les actes à caractère réglementaire pris par les autorités régionales dans les domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi ;

- les conventions relatives aux marchés et aux emprunts ainsi que les conventions de concession ou d'affermage de services publics locaux à caractère industriel ou commercial ;

- les décisions individuelles relatives à la nomination, à l'avancement de grade, à l'avancement d'échelon, aux sanctions soumises à l'avis du conseil de discipline et au licenciement d'agents de la région ;

- les ordres de réquisition du comptable pris par le président du conseil régional ;

- les décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique, prises par des sociétés d'économie mixte locales pour le compte d'une région ou d'un établissement public de coopération interrégionale.

Les délibérations budgétaires du conseil régional figurent donc parmi les actes soumis à l'obligation de transmission.

En revanche, dans l'hypothèse ou le budget du conseil régional serait adopté sans vote dans les conditions prévues par l'article 4 de la proposition de loi, il ne serait pas soumis -en l'état actuel des textes- à la même obligation.

Le présent article assure donc la coordination nécessaire à l' article L. 4141-2 afin d'étendre l'obligation de transmission au budget adopté selon cette nouvelle procédure.

Votre commission vous soumet par un amendement une nouvelle rédaction de l'article 7 afin de regrouper toutes les coordinations rendues nécessaires par le dispositif et qui sont actuellement dispersées dans différents articles.

Il s'agit, en premier, des coordinations figurant aux articles premier, 2 et 5 de la proposition de loi (cf. commentaires de ces articles) ainsi qu'au présent article.

En second lieu, cette nouvelle rédaction réalise les coordinations rendues nécessaires par les amendements que vous propose par ailleurs votre commission des Lois :

- à l' article L. 1612-1 pour la date limite d'adoption du budget régional, ramenée au 20 mars par un amendement à l'article 4 ;

- à l' article L. 4241-1 pour préciser la compétence du Conseil économique et social régional pour rendre un avis sur le projet de budget annexé à la motion de défiance.