II. UN BUDGET QUI NE CONJURE PAS LE RISQUE D'UNE DÉMOBILISATION
Il est utile de présenter les principales caractéristiques du budget de la ville pour 1998 tel qu'il ressort du jaune budgétaire avant de revenir sur les options de la politique de la ville choisies par Mme Martine Aubry.
A. LES CARACTÉRISTIQUES DE L'EFFORT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL URBAIN EN 1998
Le financement de la politique de la ville est complexe
à présenter car il est assuré par la mobilisation de
crédits d'origines différentes qui peuvent être, selon les
cas, contractualisés dans le cadre du XIème plan (1994-1999).
L'ensemble de l'effort financier au service du développement social
urbain représente au total, à périmètre
inchangé,
15,068 milliards de francs en 1998
contre 14,078
milliards de francs en 1997, soit une hausse apparente d'un milliard de francs
par rapport à l'année dernière.
1. Les crédits dépendant directement du budget de l'Etat
Les crédits du budget de l'Etat qui participent à la politique de la ville peuvent se décrire en quatre cercles concentriques suivant le lien plus ou moins étroit qui les relient à l'action de la délégation interministérielle à la ville (DIV) et aux contrats de ville.
a) Les crédits relevant de la délégation interministérielle à la ville
Tout d'abord, il faut examiner les crédits dont la
gestion relèvent directement de la Délégation
elle-même et qui, soit sont inscrits sur le bleu budgétaire du
ministère des affaires sociales, soit transitent par le fonds
d'intervention pour la ville (FIV).
Ces crédits s'élèvent à
1,38 milliard de
francs en 1998
: ils comprennent à la fois les moyens inscrits en
investissement et en fonctionnement au titre de l'agrégat
" ville " dans le bleu budgétaire du ministère de
l'emploi et de la solidarité, soit 574 millions de francs pour 1998,
ainsi que des transferts de gestion provenant soit du fonds
d'aménagement pour la région d'Ile-de-France soit d'autres
ministères, au titre des opérations d'été en faveur
des jeunes par exemple.
Si l'on analyse les dépenses d'investissement non pas en autorisations
de programme mais en crédits de paiement, une baisse significative : les
crédits d'investissement au titre des contrats de ville
gérés par la DIV (chapitre 67-10) passent de 311,5 millions
de francs en 1997 à 227 millions de francs en 1998, soit une
diminution de plus de 27 %.
La baisse est encore plus spectaculaire s'agissant des crédits
spécifiquement destinés aux contrats de ville puisque ces
derniers passent en crédits de paiement de 150 millions de francs en
1997 à 63 millions de francs en 1998.
Cette baisse des crédits de paiement fait peser une hypothèque
sur le bon déroulement de l'exécution des contrats de ville en
1998.
b) Les crédits afférents aux contrats de ville des différents ministères
Le deuxième cercle est circonscrit aux crédits
des différents ministères afférents aux contrats de ville
qui représente
2.477 millions de francs en 1998
.
Ils comprennent à la fois des crédits qui ont fait l'objet d'un
engagement contractualisé dans les contrats de ville (1.410 millions de
francs), tels que les crédits d'investissement du ministère du
logement affectés à la réhabilitation des logements HLM,
et des crédits ordinaires des ministères qui viennent financer
les actions inscrites aux programmes d'action des contrats de ville sans faire
l'objet d'engagements pluriannuels (1.067 millions de francs).
Ces crédits sont stables par rapport à l'année 1997.
c) Les crédits des ministères engagés hors contrats de ville
Le troisième cercle recouvre les crédits des
différents ministères qui concourent indirectement à la
politique de développement social urbain mais qui ne sont pas
consommés dans le cadre des contrats de ville. Tel est le cas des
crédits consacrés par le ministère du travail aux emplois
de ville ou des primes versés aux enseignants des zones
d'éducation urbaine prioritaire par le ministère de l'Education
nationale.
Ces crédits passent de 4,93 milliards de francs en 1997 à
5,87 milliards de francs en 1998
essentiellement en raison de la
prise en compte, selon une clé de répartition forfaitaire, de 10
% des crédits inscrits au bleu budgétaire " emploi " au
titre du financement des emplois-jeunes (chapitre 44-01, article 10) qui
s'élève au total à 8,05 milliards de francs.
d) Le manque à gagner du fait des diverses exonérations
Le quatrième cercle enfin concerne le manque à
gagner en recettes de l'Etat au titre des dépenses fiscales et sociales
et de leur compensation versée, soit aux collectivités locales,
soit aux régimes de sécurité sociale.
Ce poste, qui avait connu une forte progression l'année dernière
en raison de la mise en place du dispositif relatif aux zones franches urbaines
et aux zones de redynamisation urbaine, fait apparaître une
légère augmentation, de 2.448 à
2.477 millions de
francs
en raison des estimations sur l'entrée en régime de
croisière du système de dérogation.
Ce poste n'est actuellement calculé que sur des estimations.
2. Les autres intervenants au titre du développement social urbain
a) L'action des collectivités locales
Comme les années précédentes, votre
Commission regrette vivement que soient inclus dans la récapitulation
des crédits d'Etat relatifs à la politique de la ville, les
transferts opérés au profit des communes urbaines au sein des
dotations aux collectivités locales.
Ce poste comprend
2,31 milliards de francs
au titre du versement de la
dotation de solidarité urbaine au sein de la dotation globale de
fonctionnement des communes
5(
*
)
et 657 millions de francs au titre du Fonds de solidarité des communes
de la région d'Ile-de-France.
A cet égard, votre rapporteur partage les observations qui ont
été émises dans le dernier rapport général
du Conseil National des villes qui rejoint les remarques qu'il avait
lui-même présentées dans son dernier avis.
"
La DSU est alimentée par une fraction de la dotation globale
de fonctionnement que l'Etat, de toute façon, verse aux villes au titre
des charges qui leur incombent depuis la décentralisation. La DSU
consiste donc en une politique de redistribution en direction des villes les
plus défavorisées, de sommes affectées aux
collectivités locales. Elle correspond donc à un financement des
villes entre elles (...). Enfin, cette rubrique comprend non seulement la DSU,
mais également le Fonds de solidarité des communes
d'Ile-de-France qui, lui, est constitué exclusivement à partir de
cotisations des communes de la région pour être
redistribuées aux plus pauvres d'entre elles. L'origine étatique
de ces crédits est donc toute théorique
".
En revanche, il convient de se féliciter que, pour la première
fois cette année, le jaune budgétaire présente l'ensemble
des contributions financières pour 1996 des collectivités
territoriales aux procédures contractuelles de la politique de la ville.
Celle-ci s'élève au total à 2,5 milliards de francs
dont 900 millions de francs pour les régions, 1,3 milliard de
francs pour les communes et 285,2 millions de francs pour les
départements.
b) Les autres intervenants
Les autres dépenses sont celles qui proviennent, soit
des Fonds européens, soit de la Caisse des Dépôts et
consignations :
- les dépenses des Fonds européens représentent environ
1.046 millions de francs prévus sur l'année 1998 contre
1.124 millions de francs en 1997.
- La Caisse des Dépôts intervient dans le cadre d'un protocole
d'accord signé le 7 mai 1996 qui porte sur deux enveloppes de prêt
à taux réduit : la première, d'un montant de 7,5 milliards
de francs sur trois ans, concerne les prêts projets urbains (PPU)
consentis à un taux de 5,5 % ; la seconde comprend des prêts
spécifiques destinés à l'amélioration de logements
sociaux dans les ZUS.
B. UNE POLITIQUE DE LA VILLE SUR LA VOIE DE LA DÉMOBILISATION
Globalement, on peut s'inquiéter de la politique de la ville suivie depuis juin 1997 en constatant qu'elle est porteuse d'un risque de démobilisation susceptible d'amoindrir l'impact du Pacte de relance.
1. Uns structure gouvernementale peu satisfaisante
· En premier lieu, en choisissant de rattacher la
politique de la ville au ministère de l'emploi et de la
solidarité, sans prévoir un secrétariat d'Etat ou un
ministre délégué, le Gouvernement a pris le risque de ne
pas donner à la politique de la ville la priorité qui devrait
être la sienne.
Quelles que soient la capacité de travail et la compétence
communément reconnues à l'actuel ministre, celle-ci ne dispose
assurément pas du temps matériel qui serait nécessaire
pour, à la fois, déterminer les options de la politique de la
ville, jouer un rôle d'impulsion et d'animation sur le terrain et, enfin,
s'assurer que la politique de la ville se situe en harmonie avec les options
préconisées par la Commission européenne.
Doit-on rappeler l'importance des attributions qui ont été
confiées au Ministre de l'emploi et de la solidarité ?
Aux termes du décret d'attribution du 12 juin 1997, le Ministre de
l'emploi et de la solidarité prépare et met en oeuvre la
politique du Gouvernement en matière de travail, d'emploi et de
formation professionnelle, d'action sociale et de lutte contre l'exclusion, de
santé, de sécurité sociale et d'intégration. Elle
est également chargée de la politique de la ville et de
l'ensemble des questions relatives au retour et à l'installation des
Français antérieurement établis hors de la
métropole.
A ce titre, elle est compétente en matière de défense et
de promotion de l'emploi, ainsi que de formation professionnelle des jeunes et
des adultes. Elle prépare et met en oeuvre les règles relatives
aux conditions de travail, à la négociation collective et aux
droits des salariés. Elle est également compétente en
matière de famille et d'enfance, de droits des femmes, de personnes
âgées, de personnes handicapées, d'immigrés, de
naturalisations ainsi que de la lutte contre la toxicomanie. Elle
élabore et met en oeuvre, en liaison avec les autres ministres
compétents, les règles relatives à la protection sociale
ainsi que celles concernant la politique de protection de la santé,
l'organisation de la prévention et des soins, ainsi que les professions
médicales, paramédicales et sociales. Elle est, sous
l'autorité du Premier ministre et en liaison avec les ministres
intéressés, chargée des questions économiques et
sociales liées à l'emploi et à la protection sociale et de
la préparation des projets de loi de financement de la
sécurité sociale.
Il est clair à lire cette énumération que cette
structure oblige nécessairement à donner à la politique de
la ville une importance moins grande en valeur relative que celle qu'elle
pourrait avoir dans un dispositif moins resserré.
Or, la conduite de la politique de la ville impose évidemment de
mobiliser et de coordonner les efforts de multiples intervenants,
régions, communes mais aussi Caisse des Dépôts et
Consignations, organismes d'HLM, le tout sous le regard vigilant de la
Commission européenne.
Les arbitrages interministériels demandent, pour être efficaces,
la présence d'une autorité politique et non pas seulement des
représentants de la Délégation Interministérielle
à la Ville. Enfin, la préparation des nouveaux contrats de plan
devrait certainement être une tâche absorbante.
·
La seconde critique que l'on peut faire à cette
structure est qu'elle risque de mettre l'accent sur la dimension strictement
sociale de la politique de la ville au détriment du rôle que cette
politique peut jouer pour équilibrer une politique d'aménagement
du territoire.
La mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, fondée sur le
principe de la discrimination territoriale positive, a été en
partie rendue possible parce que la Délégation
interministérielle à la ville se trouvait rattachée au
ministère de l'équipement et de l'aménagement du
territoire et parce qu'une synergie a pu ainsi s'établir entre la
dimension territoriale et économique de la politique de la ville, d'une
part, et son aspect social, d'autre part.
Il est important, au demeurant, que la politique de la ville aille de pair
avec une politique de revitalisation de l'espace rural conformément
à l'inspiration qui a animé la loi d'orientation sur
l'aménagement du territoire du 4 février 1995.
2. Les incertitudes initiales sur les orientations choisies
Le deuxième reproche que l'on peut faire à la
politique de la ville suivie depuis juin 1997 tient à la relative
incertitude qu'elle a fait naître pour les acteurs économiques
locaux du fait du silence fait sur le passé, malgré l'acquis que
représentait le pacte de relance pour la ville.
L'incertitude a d'abord pu se nourrir au départ de l'absence
d'orientation bien
définie
.
Le plus frappant à cet égard est l'absence totale de toute
mention concernant la politique de la ville dans la déclaration de
politique générale du Premier ministre. Tout au plus peut-on
noter la déclaration selon laquelle
" on ne peut accepter une
société dans laquelle il y aurait d'un côté des
quartiers protégés et, de l'autre, des zones de non droit "
qui semble viser spécifiquement l'action du ministère de
l'intérieur.
Il est difficile d'interpréter ce silence : volonté
délibérée de revenir sur l'idée d'une politique
spécifique ou manière d'approuver implicitement les acquis et
notamment le Pacte de Relance ?
Cette inquiétude a été forte lorsque Mme Martine Aubry,
à son arrivée, a fait part de son intention de lancer une
" politique transversale de la ville " plutôt qu'une
" politique ghetto "
de subventions particulières
et avait ajouté que
" si, ensuite, des politiques
spécifiques étaient nécessaires, elles seraient
réalisées ".
L'impression pouvait en être retirée que la politique de la ville
en tant que politique spécifique fondée sur l'aide à
certaines portions en difficulté du territoire et sur le soutien
contractualisé de l'Etat allait passer au second plan au profit des
actions menées par chaque ministère dans les domaines de
l'emploi, du logement, de la sécurité ou de l'éducation.
Répondant au trouble suscité par l'interprétation des
premières déclarations et à certaines inquiétudes
sur l'avenir de la politique de la ville, Mme Martine Aubry, ministre de
l'emploi et de la solidarité, dans un communiqué du 3 juillet
1997, précise que
" le grand chantier de la politique de la
ville qui s'ouvre pour la décennie est la reconstruction de vraies
villes qui, à travers la multiplicité des fonctions et la
mixité sociale, permettent à leurs habitants, quelle que soit
leur situation sociale, de vivre bien ensemble dans leur diversité.
Elle ajoute que,
" comme l'a souligné le Premier ministre, agir
dans les quartiers en difficulté, c'est d'abord mener les actions
prioritaires du Gouvernement dans toutes les luttes contre les exclusions.
C'est à travers la politique gouvernementale concernant le logement,
l'éducation, la sécurité et l'accès aux soins pour
tous que des réponses seront apportées aux difficultés des
habitants des quartiers. Ceci requiert la mobilisation de l'ensemble du
Gouvernement.
" Mais il va de soi qu'en parallèle des mesures spécifiques
continueront à être mises en oeuvre. La politique de
contractualisation sera bien évidemment poursuivie et nous examinerons
la possibilité de la renforcer quand sera venu le temps du
renouvellement des contrats en cours. Les mesures concernant les zones franches
ne seront pas remises en cause, afin de renforcer leur efficacité
économique et sociale. Il convient toutefois d'être vigilant pour
éviter l'utilisation abusive de cet effort financier de l'Etat.
" Parmi les mesures spécifiques prioritaires, il est bien entendu
essentiel que soient soutenus les efforts des associations et
encouragées les initiatives des habitants, dynamiques sociales sans
lesquelles aucune politique de la ville ne trouverait sa pleine
efficacité. "
Le Gouvernement, après avoir été tenté par
l'idée que la politique de la ville pourrait devenir inutile, si les
politiques sociales devenaient plus efficaces, semble ainsi être revenu
au principe d'une politique spécifique, non sans faire naître une
certaine perplexité chez les entrepreneurs désireux de
s'installer dans les zones franches urbaines.
Les données relatives à la zone franche de Garges-les-Gonesse
font bien apparaître un ralentissement du rythme des demandes
d'implantation en juin et juillet à mesure que se développent les
premières incertitudes sur le devenir des zones franches.
On notera enfin que si Mme Aubry déclarait le 9 juillet 1997
que la ville était
" le domaine où elle voyait le plus
clair "
6(
*
)
,
elle a
chargé, le 9 septembre 1997, M. Jean-Pierre Sueur d'une
mission sur la ville en liaison avec des urbanistes, des sociologues, des
scientifiques, des élus locaux et des acteurs de terrain. Celui-ci est,
semble-t-il, chargé de définir les éléments qui
pourraient former une politique de la ville " globale et
cohérente " et de répondre à trois questions
relativement encyclopédiques :
" Quelle ville voulons-nous pour
le XXIème siècle ? Quel bilan tirer de la politique de la ville ?
Quels projets de réforme mettre en oeuvre ?
La période actuelle est donc bien une période transitoire, ce qui
peut entraîner une certaine inquiétude de la part des
décideurs locaux.
3. Les emplois-jeunes ne présentent pas du point de vue de la politique de la ville les mêmes garanties que les emplois-ville
Le remplacement des contrats d'emploi de ville par les
emplois-jeunes constitue également un facteur d'affaiblissement des
efforts engagés dans le cadre du pacte de relance.
Le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité comprend
un article rattaché
7(
*
)
,
l'article 64, qui abroge le dispositif des emplois de ville à
compter du 1
er
janvier 1998 et précise que les
conventions conclues avant le 1
er
janvier demeurent valables.
414,63 millions de francs demeurent inscrits au budget
" emploi " (chapitre 44-74, article 33) pour financer le
reliquat des
quelque 10.000 à 11.000 contrats de ville actuellement en cours.
La mise en place du dispositif des emplois-jeunes pour lesquels l'aide de
l'Etat est équivalente à 80 % du SMIC, c'est-à-dire
sensiblement supérieure à celle qui avait été
prévue dans le cadre des emplois de ville (55 %), devrait assez
naturellement conduire, dans le meilleur des cas, à la transformation
des emplois-ville existants en emplois-jeunes.
Les emplois, qui ont atteint le nombre de 14.000 en données
cumulées à la fin de 1996, présentaient, au-delà de
cet aspect financier un double avantage du point de vue de la politique de la
ville :
il s'agissait d'emplois spécifiquement orientés vers les jeunes
résidant dans des zones urbaines sensibles et rencontrant des
difficultés particulières d'emploi. Les emplois-ville devraient,
en outre, permettre à ces jeunes d'acquérir une qualification
s'inscrivant dans une filière de métiers identifiés. Il
était demandé aux préfets de veiller à ce que
chaque jeune puisse bénéficier d'une formation adaptée,
les crédits de formation accompagnant les CES pouvaient être
utilisés dans la limite d'un plafond de 8.800 francs.
Le dernier rapport du Conseil national des villes émet un jugement
défavorable sur les " discriminations positives " à la
personne, telles que les contrats des villes, en estimant que celles-ci
paraissent difficilement justifiables aux yeux des habitants d'autres quartiers
connaissant un chômage aigu. Votre rapporteur souligne néanmoins
que les ZUS ont été choisies à raison de l'importance du
taux de chômage qui y règne et que la question reste
entière de la discrimination à l'embauche dont sont victimes les
jeunes des quartiers, victimes de préjugés défavorables,
dès qu'ils annoncent leur adresse.
Dans le nouveau dispositif des emplois jeunes, le risque est grand que des
jeunes disposant déjà d'une qualification n'évincent du
dispositif des jeunes plus en difficulté, moins bien formés ou
souffrant de discrimination à l'embauche.
Les crédits du jaune budgétaire font état d'une hausse
" flatteuse " de près d'un milliard de francs : en
réalité cette " hausse " s'explique largement par le
fait que le ministère considère que 8 % des emplois-jeunes
devraient être des emplois au profit des quartiers sensibles ou
dégradés et par le maintien de 414 millions de francs pour
financer les 11.000 emplois de ville déjà signés.
Pourtant, rien ne garantit que juridiquement les emplois-jeunes pourront aider
dans la proportion indiquée les jeunes résidant dans les
quartiers défavorisés.
Afin de souligner ce problème, votre commission a adopté un
amendement de suppression de l'article 64 du projet de loi de finances pour
1998.
4. La baisse sensible des crédits de paiement sur les emplois de ville fait naître des inquiétudes
Enfin, dernière inquiétude comme on l'a vu plus
haut, la baisse sensible des crédits de paiement au titre des actions
" villes " des contrats de plan peut avoir un effet
démobilisateur pour les partenaires de l'Etat.
Le Gouvernement fait valoir que la sous-consommation des crédits apparue
au cours des années précédents avait permis de faire
apparaître une marge de report importante.
Cette sous-consommation peut s'expliquer par la difficulté de la mise en
jeu des financements croisés et la complexité juridique et
technique de certains projets urbains.
Il reste que 1998 est la dernière année avant diverses
échéances électorales et que les demandes risquent
d'être nombreuses pour achever les projets qui auront pu se
concrétiser. La baisse des crédits de paiement peut donc
être à l'origine de retards de paiement qui serait
préjudiciable à la préparation, dans de bonnes conditions,
du prochain plan qui doit débuter après 1999 compte tenu du
report d'un an de la date d'échéance des contrats de plan
décidée l'année dernière.