Projet de loi de finances pour 1998 : Industries agricoles et alimentaires

Avis n° 87 Tome IV - Projet de loi de finances pour 1998 - Industries agricoles et alimentaires

M. Aubert GARCIA, Sénateur

Commission des Affaires économiques et du Plan - Avis n° 871997/1998

Table des matières

N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

INDUSTRIES AGRICOLES ET ALIMENTAIRES

Par M. Aubert GARCIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 3 ) (1997-1998).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

L'avis consacré par votre commission aux industries agro-alimentaires est l'occasion, comme chaque année, d'une part de dresser le bilan de l'année écoulée pour le premier secteur de l'industrie française, et d'autre part d'examiner l'évolution des dotations budgétaires que l'État lui consacre.

S'agissant de l'évolution du secteur au cours de l'année écoulée, l'industrie alimentaire a confirmé la reprise amorcée en 1993 et ce malgré une année difficile en raison de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine. Ainsi la production a augmenté comme en 1996 de 1,8 % en volume . Ce résultat permet de retrouver un rythme supérieur à la moyenne annuelle sur longue période depuis 1980 (1,4 %).

Par rapport à 1995, la consommation des ménages a progressé moins rapidement et la croissance des exportations a été nettement plus faible. En effet, les exportations qui jouaient traditionnellement un rôle moteur pour la production ont connu le plus faible taux de croissance en volume depuis 1982 (+ 0,6 %). Elles ont même reculé pour les viandes, les produits laitiers, les corps gras, le sucre et les boissons.

Néanmoins, la baisse des importations en volume a favorisé les produits français et a permis d'atteindre un excédent commercial record de 58 milliards de francs. Ainsi depuis une trentaine d'années, le commerce extérieur agro-alimentaire est en forte expansion en France. L'essor des exportations de produits " bruts " (céréales) a été remarquable dans l'hexagone. Le commerce des biens " transformés " (vins, cognac, fromages) s'est développé dans les proportions encore plus fortes que dans les autres Etats membres. Cette double spécialisation a permis à la France de s'affirmer comme l'un des premiers exportateurs mondiaux de produits agro-alimentaires.

Votre rapporteur pour avis tient à souligner que l'amélioration du solde commercial des industries agro-alimentaires est en partie due aux effets de la crise de la " vache folle " et notamment à l'embargo sur la viande bovine britannique. Par ailleurs, notons que les résultats du premier semestre 1997 ont confirmé ceux de 1996 avec un excédent de 29,8 milliards de francs soit 7 milliards de plus que celui dégagé un an plus tôt.

Ce bilan positif est en contraste avec la situation de l'emploi qui a continué à se détériorer à un rythme néanmoins plus lent qu'au début des années 90. L'emploi dans l'agro-alimentaire a reculé de 1 % en 1996, à l'instar de 1995 alors qu'il avait baissé de 1,7 % en moyenne annuelle sur la période 1990-1993.

Votre rapporteur pour avis avait indiqué, l'an passé, que l'avenir de l'industrie agro-alimentaire en 1996 serait largement conditionné par la réponse apportée à quatre grands enjeux : le développement d'une politique de qualité, la réforme de l'ordonnance de 1996 sur les relations avec la grande distribution par la loi du 1er juillet 1996, l'adaptation aux contraintes de l'OMC et aux nouvelles évolutions internationales et le souci d'une meilleure intégration des préoccupations environnementales dans la stratégie des entreprises agro-industrielles.

Parmi ces défis auxquels doivent faire face les industries alimentaires en France, deux d'entre eux ont été, au cours de ces derniers mois, au coeur de l'actualité.

Il s'agit tout d'abord des relations entre l'industrie agro-alimentaire et la grande distribution . La réforme en 1996 de l'ordonnance de 1986 a été primordiale car elle tend à favoriser l'établissement de relations commerciales plus équilibrées entre clients et fournisseurs.

Le texte adopté par le Parlement n'est entré en vigueur qu'au début de cette année : il est donc prématuré de dire dès maintenant si le point d'équilibre a été trouvé. Néanmoins de nombreux indices permettent d'estimer que ces nouvelles dispositions légales favoriseront le retour à la transparence et à la vérité des prix et poseront à terme les bases d'un dialogue plus équilibré et plus fécond entre l'industrie agro-alimentaire et la distribution.

Le second défi majeur auquel l'industrie agro-alimentaire a dû faire face en 1996 et 1997 est apparu à l'occasion de la crise dite de la " vache folle ". Outre ses conséquences dramatiques pour l'ensemble des producteurs et l'industrie de la viande, c'est l'ensemble de l'industrie alimentaire qui a été confronté à l'exigence d'une sécurité alimentaire renforcée.

C'est d'ailleurs dans ce contexte général de crise de confiance du consommateur que sont intervenues au niveau européen les premières autorisations de mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés. Ainsi, plus que jamais, les problèmes de sécurité sanitaire sont au coeur du développement des industries alimentaires .

Au-delà des mesures à court terme, la réorganisation des services du Ministère de l'Agriculture, le projet de loi relatif à la qualité sanitaire des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale présenté par le précédent Gouvernement et l'examen des conclusions de la commission des Affaires sociales sur la proposition de loi ayant trait au renforcement de la veille sanitaire constituent des premières avancées. En outre, les industriels de l'alimentaire doivent veiller au bon fonctionnement des dispositifs de précautions et de contrôles mis en place et renforcer leur stratégie de qualité pour offrir au consommateur des produits sains.

Par ailleurs, le grand enjeu des années à venir pour le développement des industries agro-alimentaires est sans aucun doute sa capacité à exporter . La croissance du commerce mondial entre 1984 et 1994 a été de 117 % en valeur pour les produits de l'industrie agro-alimentaire. Les raisons de cette évolution sont connues : la croissance démographique, l'urbanisation, l'évolution des habitudes de consommation et la recherche de produits plus élaborés. Les années à venir seront marquées par une poursuite de cette évolution voire une accélération. Mais si de nouveaux marchés vont émerger, de nouveaux exportateurs vont contribuer à intensifier la concurrence internationale (Thaïlande, Indonésie, Chili, Pérou...).

L'industrie alimentaire européenne et française dispose d'atouts pour relever le défi du marché mondial. Elle s'appuie en effet sur le premier marché alimentaire mondial, en passe d'être élargi à l'Europe centrale et orientale, ce qui lui permet de bénéficier d'effets d'échelle et de l'expérience issue de l'exportation intra-communautaire. Néanmoins les États-Unis, qui sont déjà un acteur majeur du commerce mondial des produits agricoles, sont décidés à occuper également cette place pour les produits transformés.

Dans ce contexte, la politique d'exportation en Europe est déterminante. Elle repose sur un ensemble de mesures destinées à favoriser la compétitivité des entreprises et faciliter l'accès aux marchés tiers. Le premier facteur de compétitivité pour la filière agro-alimentaire est de bénéficier d'une politique agricole commune performante, qui ne puisse pas être totalement remise en cause par l'OMC. Or, compte tenu de l'orientation donnée par les accords du GATT et des exigences croissantes liées à l'application de cet accord, de nouvelles réformes sont à attendre, aussi bien pour les secteurs déjà réformés qu'à plus ou moins long terme pour les secteurs encore peu touchés.

Il est ainsi impératif de suivre avec vigilance les évolutions concernant ce secteur d'activité, en prenant bien en compte deux exigences : l'accroissement de la compétitivité de la filière et la compatibilité avec les règles de l'OMC.

De plus, et tant qu'il subsistera des écarts de prix entre l'Union européenne et le marché mondial, il apparaît nécessaire de maintenir les mécanismes qui permettent de sauvegarder ou restaurer la compétitivité des entreprises exportatrices, faussée par le soutien des prix agricoles. Aujourd'hui, les entreprises ne disposent quasiment que d'un outil : les restitutions à l'exportation. Il faut utiliser les crédits de restitution permis par le GATT à la pleine hauteur de nos besoins. On peut y ajouter le régime de perfectionnement actif, à utiliser avec circonspection, mais qui peut constituer une soupape de sécurité dans certains secteurs.

En outre, le volet offensif, c'est-à-dire la partie agro-alimentaire de la politique commerciale extérieure de l'Union européenne, doit être développé. L'Union dispose de plusieurs leviers permettant d'obtenir un meilleur accès aux marchés des pays tiers : la surveillance des marchés, les accords commerciaux préférentiels et les négociations à l'OMC. Cette politique doit viser l'abaissement des barrières tarifaires et non tarifaires des marchés potentiels jusqu'ici très protégés. Sur le plan français, il faut considérer également les outils d'appui à l'exportation. Ces outils existent. Ils doivent sans doute être mieux coordonnés et ciblés.

Enfin, il est évident que pour l'exportateur, toutes les étapes administratives qui constituent l'acte d'exportation doivent fonctionner de la façon la plus fluide possible, ce qui passe par une bonne coopération entre l'industrie et l'administration.

C'est dans ce contexte que s'inscrit le projet de budget pour 1998.

Votre commission constate que le projet de budget poursuit la tendance amorcée depuis une décennie au désengagement de l'état du financement direct du secteur agro-alimentaire . En effet, les crédits d'investissement spécifiquement consacrés aux industries agro-alimentaires -les crédits de politique industrielle- poursuivent leur baisse. Les crédits de paiement passent de 188,5 à 173 millions de francs, les autorisations de programmes, avec 150 millions de francs, baissent de plus de 13 %.

Si la dotation de la part régionale de la prime d'orientation agricole est reconduite en crédits de paiement pour 1998, elle diminue d'environ 16 % en autorisations de programme. La part nationale de la POA est sacrifiée : elle tomberait de 68,7 à 49,7 millions de francs en crédits de paiement.

De plus, les crédits affectés à la SOPEXA connaissent une diminution sans précédent, de plus de 20 %. Or ces crédits revêtent un caractère essentiel pour soutenir les produits agricoles et alimentaires sur les marchés d'exportation. Ainsi les industries agro-alimentaires apparaissent de nouveau comme le parent pauvre de l'effort budgétaire pour l'agriculture .

Des arbitrages ont, semble-t-il permis de maintenir la dotation de l'Etat au niveau indispensable pour bénéficier des aides du FEOGA-Orientation, lesquelles sont conditionnées par l'attribution d'une aide nationale préalable, de l'Etat ou d'une collectivité locale. Cependant, il ne reste quasiment pas de marge de manoeuvre pour financer les projets qui ne s'intègrent ni dans le cadre des contrats de plan ni dans celui des plans sectoriels communautaires.

L'industrie agro-alimentaire est, certes, une branche industrielle plutôt prospère et elle n'est sans doute ni plus ni moins aidée par la puissance publique que d'autres branches de l'industrie. Cela dit, s'il ne peut plus s'agir d'accorder des subventions sans limites, il est parfaitement légitime de revendiquer pour l'industrie agro-alimentaire une politique d'environnement favorable , qui nécessiterait moins, sans doute, de nouveaux crédits, qu'une réorientation de ceux qui existent et, peut-être, une meilleure prise en compte par le Ministère de l'Agriculture de sa dimension industrielle.

CHAPITRE IER -

LES INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES EN 1996

Confirmant la reprise amorcée depuis 1993, les industries agro-alimentaires ont connu en 1996, une croissance, et ce malgré la crise de la viande bovine.

I. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE

A. LA POURSUITE DE LA PROGRESSION DE LA PRODUCTION

1. La production

Après une augmentation de la production de 1,1 % en 1994 et de 1,8 % en 1995, la production des industries agro-alimentaires a augmenté de 1,8 % en volume en 1996, un rythme supérieur à la moyenne annuelle sur longue période depuis 1980 (1,4 %).

Le phénomène marquant et paradoxal, comme en 1995, a été la reprise de la production de viandes, activité qui fournit la principale contribution à la croissance. Ainsi toutes les industries des viandes, y compris bovine, ont vu leur activité progresser. Il est à noter que la production de viandes a augmenté à peu près au même rythme qu'en 1995 malgré une forte diminution de la consommation des ménages. La chute des importations (- 13,9 %) en raison de l'embargo sur la viande bovine britannique a, en effet, favorisé les produits d'origine française.

Toutes les autres activités, à l'exception des boissons et du sucre, ont, en outre, contribué à la croissance de la production. La baisse de la production des boissons et alcools en 1996 est essentiellement due à celle du champagne et de la bière.

En ce qui concerne les produits du travail du grain, les conserves, les produits laitiers et autres produits divers, ceux-ci ont bénéficié d'une progression de leur ventes sur le marché intérieur.

CONTRIBUTION À LA CROISSANCE EN VOLUME DES PRODUITS DES INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES EN 1996

Sur les seize dernières années, le taux de croissance de la production de l'industrie manufacturière a été, en moyenne, du même ordre de grandeur. En revanche, les évolutions annuelles ont été fort différentes .

2. La consommation

Selon l'INSEE, la consommation des ménages en produits des Industries agro-alimentaires a augmenté de 0,5 % en volume contre 1,1 % en 1995. Cette décélération s'explique uniquement par la forte baisse de la consommation de boeuf (- 7,6 %). Ni le porc (+ 0,9 %), ni le mouton (+ 0,2 %) n'ont vraiment profité de cette baisse. Une viande beaucoup moins consommée, celle de cheval, a connu la plus forte augmentation (+ 12,5 %) mais le véritable report s'est effectué au profit de la viande de volaille (+ 4 %). Cette substitution ne s'est effectuée néanmoins que partiellement : au total, environ près de la moitié de la baisse de la consommation de boeuf ne s'est pas reportée sur les autres viandes .

A l'exception notable des viandes , la consommation alimentaire est restée au moins aussi soutenue qu'en 1995 . Les produits qui en ont le plus bénéficié sont ceux dont les prix à la consommation ont faiblement progressé, voire baissé. La demande en conserves s'est accélérée, notamment en poissons (+ 2,8 %) et plats cuisinés (+ 3,9 %). Il en a été de même pour les " autres produits alimentaires " -le chocolat (+ 2,3 %) et le café (+ 9,4 %)-. Les achats des ménages en produits du travail du grain ont continué d'augmenter fortement : biscuits (+ 3,7 %), semoule (+ 5 %), céréales secondaires (+ 3,2 %) et aliments pour chiens et chats (+ 3,2 %). Les ventes aux particuliers sont restées également soutenues pour les boissons non alcoolisées : sodas (+ 5,4 %) et eaux minérales (+ 4,3 %). Enfin, la consommation des ménages en huiles et corps gras s'est redressée (+ 2,7 %) après sept années consécutives de baisse.

Les prix à la consommation des produits des Industries agro-alimentaires hors tabac, qui ont augmenté en 1996 de seulement 1 %, ont joué positivement sur le volume de la consommation. Cette faible augmentation s'inscrit dans une tendance lourde, depuis la fin des années 1980, de décélération des prix de détail des produits des Industries agro-alimentaires plus accentuée que celle de l'ensemble des prix à la consommation (+ 2 % en 1996). Ce phénomène résulte de la conjonction de plusieurs facteurs : la baisse en amont des prix de certains produits agricoles ; la vente de produits de marque distributeurs, meilleur marché, qui incitent les grandes marques à freiner la progression du prix de leurs produits afin de rester compétitifs ; enfin la part de plus en plus élevée des grandes surfaces et des " maxidiscomptes " dans la distribution alimentaire.

TAUX DE CROISSANCE ANNUEL EN VOLUME DE LA CONSOMMATION DES MÉNAGES EN PRODUITS DES INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES

3. Des prix à la production stables

Les prix à la production sur le marché intérieur, ont été stables en 1996.

Les prix à la production , tous marchés confondus (marchés intérieur et étrangers), ont augmenté encore plus faiblement qu'en 1995 (0,3 % contre 0,4 %). Si l'on exclut les produits du tabac , dont les prix ont augmenté de 4,4 %, l'évolution a été quasiment nulle .

Les prix à l'exportation, qui avaient progressé de 2,1 % en 1995, n'ont augmenté que de 0,8 %. Cette faible hausse recouvre des mouvements opposés d'assez forte ampleur : tandis que les prix des produits laitiers, des conserves, des huiles et du sucre ont nettement baissé, ceux de la viande, des produits du travail du grain et des boissons ont augmenté sensiblement.

Cette stabilité s'est poursuivie au premier trimestre 1997 avec + 0,1 %.

B. UNE NOUVELLE BAISSE DE L'EMPLOI

La situation de l'emploi a continué de se détériorer dans l'agro-alimentaire mais à un rythme moins rapide qu'au début des années 90. En effet, l'emploi dans ce secteur a reculé de 1 % en 1996 comme en 1995 alors qu'il avait baissé de 1,7 % en moyenne annuelle sur la période 1990-1993.

Le secteur de la boulangerie, qui concentre l'essentiel de la baisse des effectifs depuis 1989, a continué de perdre le plus d'emplois en raison de la fermeture de boulangeries artisanales. Parmi les autres branches, celles qui avaient perdu le plus d'emplois en 1995 (viandes et produits laitiers) ont stabilisé leurs effectifs en 1996 tandis que celles qui n'avaient pas ou peu perdu d'emplois (conserves, produits du travail du grain, produits alimentaires divers, boissons) ont vu leurs effectifs baisser de 1 % ou plus.

Ainsi actuellement l'industrie de l'agro-alimentaire représente environ 392.000 salariés. C'est donc le troisième secteur industriel employeurs après les industries mécaniques et les industries de transformation.

Rappelons par ailleurs que l'industrie alimentaire est un facteur de stabilité pour l'emploi.

Sans minimiser ce constat inquiétant de baisse de l'emploi dans le premier secteur industriel français, votre rapporteur pour avis souhaite formuler deux remarques .

La première concerne la baisse de l'emploi dans les autres secteurs industriels qui se situe en moyenne à - 2,1 %.

ÉVOLUTION DE L'EMPLOI DANS LES INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES ET LES INDUSTRIES MANUFACTURIÈRES

1992	1993	1994	1995	1996
- 1,5 %	- 1,7 %	- 0,8 %	- 1 %	- 1 %

En second lieu, 1996 a vu se concrétiser plusieurs projets.

Au niveau de l'emploi des jeunes :

-  la signature, fin 1995, d'une " Charte pour l'Emploi ", par laquelle l'industrie alimentaire s'engage à embaucher 6.000 jeunes en 1996 et 1997 en contrat de qualification et d'alternance ;

- la création de trois nouveaux Instituts de Formation Régionaux (IFRIA), consacrées au développement de l'apprentissage.

En ce qui concerne la formation continue, le véritable démarrage de l'engagement de développement de la formation (EDF) a eu lieu en 1996. 80 % des effectifs bénéficiaires appartiennent à des PME.

C. LE BILAN DES ENTREPRISES DE L'AGRO-ALIMENTAIRE

1. Le résultat des entreprises du secteur agro-alimentaire

Avec plus de 4.000 PME et 29 groupes qui figurent parmi les 100 premiers européens, le secteur agro-alimentaire français est à la fois important et très atomisé.

Le chiffre d'affaires dégagé par l'ensemble de ces entreprises en 1996 s'élève à 757 milliards de francs , soit 17 % de l'ensemble du chiffre d'affaires industriel national. En 1996, le chiffre d'affaires a progressé de 1,5 % contre 4 % en 1995 et 1,9 % en 1994. L'amélioration des résultats courants des entreprises est très nette en 1996 avec + 3,8 %.

Les entreprises de l'agro-alimentaire ont manifestement su s'adapter au nouvel environnement économique. Ainsi, la plupart des grands groupes ont développé une stratégie consistant à ne conserver que les marques les plus fortes, représentant ainsi en moyenne 40 % de l'assortiment des produits dans les grandes surfaces.

Par ailleurs, ils ont restructuré leur outil industriel et donné la priorité à l'internationalisation.

Au cours des trois dernières années, les accords interentreprises recensés restent à un niveau élevé, autour de 185 par an, mais force est de reconnaître :

- d'une part, que les accords ont souvent pour origine les difficultés financières d'une entreprise (cas de la reprise d'ORTIZ-MIKO en 1994 par UNILEVER, ou d'un secteur (cas de conserveries de tomates, de fruits, de champignons).

- d'autre part, que de plus en plus rares sont les opérations marquantes pour tout un secteur d'activité ; la période des grandes restructurations qui ont marqué la période 1975-1985 semble terminée ; il est significatif que les entreprises qui occupent aujourd'hui en France la tête dans leur secteur d'activité sont soucieuses de se développer, soit vers les pays de l'Est, soit vers l'Asie du Sud Est ou les pays du Mercosur.

Cette évolution, qui s'explique par la stagnation du marché de l'Union européenne, maintient le secteur agro-alimentaire en position de faiblesse vis-à-vis de la grande distribution qui ne cesse de se concentrer.

La grande partie des entreprises de l'agro-alimentaire ont continué, par ailleurs, à chercher leur croissance à l'export. Votre rapporteur pour avis rappelle que ces dix dernières années, le commerce mondial des produits agro-alimentaires a crû de 117 % pour atteindre 1.200 milliards de francs.

2. Les investissements : un bilan mitigé

Les investissements matériels se sont élevés en 1996 à 22,2 milliards de francs. Entre 1995 et 1996, ils ont ainsi décru de 6 %.

Votre commission note que cette baisse des investissements matériels et la stabilisation des investissements financiers risquent de remettre en cause, à terme, la compétitivité des industriels, à l'export notamment.

De même, le niveau des investissements en recherche (1,5 % de la valeur ajoutée) qui reste toujours très en dessous de la moyenne nationale (4,7 %) illustre l'insuffisance des capacités de financement des entreprises pour préparer l'avenir.

En revanche, les investissements publicitaires, nécessaires à la survie des entreprises à court terme (maintien des parts de marché) sont en hausse de 3 % et atteignent 10,2 milliards de francs en 1996.

L'industrie alimentaire est cette année encore le premier secteur annonceur français.

ÉVOLUTION DES INVESTISSEMENTS DANS L'INDUSTRIE AGRO-ALIMENTAIRE

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Investissements matériels (mds F) Évolution annuelle	23,2 -	25,5 + 9,9 %	25,5 + 0 %	23 - 10 %	23 + 0 %	23,6 + 3 %	22,2 - 6 %
Investissements publicitaires (mds F) Évolution annuelle	7,8 -	8,1 + 4,5 %	8,5 + 4,3 %	9 + 0 %	9,1 + 7,1 %	9,9 + 8,8 %	10,2 + 3,2 %

Année après année, l'écart entre les investissements matériels et les investissements publicitaires se réduit, les premiers ne représentant en 1996 qu'un peu plus du double des seconds.

Ces résultats en disent long sur l'évolution actuelle des industries agro-alimentaires, pour lesquelles l'enjeu n'est plus une production de masse, qui nécessite des investissements matériels importants, mais plutôt une production " de filière ". Désormais, l'aval fait remonter vers l'amont ses préoccupations, c'est-à-dire les critères d'achat des consommateurs. Répondre à leurs exigences (fraîcheur, sécurité, commodité...) nécessite en effet une coopération accrue de tous les acteurs de la filière. Ceci suppose des investissements immatériels importants et contribue à générer une nouvelle valeur ajoutée de service et d'information.

Répartition des investissements pour 1996

3. Le bilan des flux d'investissements étrangers en France et français à l'étranger.

Votre rapporteur pour avis pour avis note que ces flux d'investissements sont très irréguliers.

FLUX DES INVESTISSEMENTS DIRECTS

(en millions de francs)

INVESTISSEMENTS ÉTRANGERS EN FRANCE	1994	1995	1996
Origine Pays tiers
Investissements	1 924	1 174	5 424
Désinvestissements	195	812	4 402
Solde	1 729	362	1 022
Origine Union européenne
Investissements	1 217	196	4 239
Désinvestissements	163	780	2 594
Solde	1 054	- 584	1 645
INVESTISSEMENTS FRANÇAIS À L'ÉTRANGER
Origine Pays-tiers
Investissements	6 279	5 374	10 585
Désinvestissements	3 670	2 679	5 349
Solde	2 609	2 695	5 236
Origine Union européenne
Investissements	5 360	3 990	7 417
Désinvestissements	3 282	2 573	4 044
Solde	2 078	1 417	3 373

Pour 1996, on constate :

Pour les investissements étrangers en France, trois opérations importantes :

- le rachat par le brasseur néerlandais HEINEKEN du groupe alsacien FISCHER-ADELSHOFFEN de la brasserie Saint-Arnould, l'ensemble produisant 3,3 millions d'hectolitres et employant 2.400 salariés ;

- le rachat par le groupe américain SARA LEE spécialisé dans la lingerie féminine et se diversifiant dans l'agro-alimentaire de l'ensemble REYBIER-JAMBON D'AOSTE, leader en France dans le secteur de produits secs de charcuterie (jambons secs-saucisson) ;

- le rachat de Cacao Barry par le groupe KLAUS JACOB, via sa filiale belge CALLEBAUT - chiffres d'affaires de 2,3 milliards de francs et 470 salariés. Le vendeur, la société centrale d'investissements (SCI) était détenue depuis 1994 à 49 % par le groupe belge ALBERT FRERES. Il convient de noter que l'autre filiale de la SCI Vital SOGEVIANDE, a été cédée aux deux entreprises françaises, la Société BIGARD et le groupe coopératif ALLIANCE, qui ont réalisé ensemble ce rachat.

Pour les investissements français à l'étranger :

- le groupe DANONE a accru ses participations dans les entreprises européennes BEI Foods en Grande Bretagne spécialisée dans les produits alimentaires asiatiques et GALBANI en Italie. Il a poursuivi son développement :

. dans les produits laitiers frais en Israël, au Maroc, en Afrique du Sud, en Chine, à travers des prises de participation pour le moment minoritaire ;

. dans la brasserie en Chine (prise de participation majoritaire dans deux brasseries) et devient le numéro 4 de ce marché de 160 millions d'hectolitres ;

. dans le biscuiterie, au Brésil où il arrive en seconde position avec 120.000 tonnes de capacité de production.

- le groupe Pernod-Ricard s'est implanté au Vénézuéla et en Inde (en joint-venture), a créé une société une Nouvelle-Zélande, et a accru sa participation dans une entreprise viticole en Argentine.

De nombreuses opérations se sont effectuées dans le secteur du sucre avec la montée en puissance de Générale sucrière dans le capital du numéro 2 en Espagne et la prise de participation majoritaire d'Union SDA dans la sucrerie tchèque PCS.

II. L'ÉVOLUTION SECTORIELLE

Le tableau ci-après retrace l'évolution enregistrée dans chacune des branches du secteur agro-alimentaire en 1996.

INDICATEURS D'ACTIVITÉ DES INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES EN 1996

	PRODUCTION			CONSOMMATION			IMPORTATIONS			EXPORTATIONS			EFFECTIFS TOTAUX
	Variation 96/95 (%)		Mil-liards	Variation 96/95 (%)		Mil-liards	Variation 96/95 (%)		Mil-liards	Variation 96/95 (%)		Mil-liards	Variation 96/95 (%)	En 1996 (milliers)
	Volume	Prix	de francs 1996	Volume	Prix	de francs 1996	Volume	Prix	de francs 1996	Volume	Prix	de francs 1996
Viandes et conserves de viande Laits et produits laitiers Conserves Pain et pâtisserie Produits du travail du grain Huiles et corps gras Sucre Autres produits alimentaires Boissons et alcools Produits à base de tabac	2,3 1,4 5,5 1,6 2,4 5,3 0,0 2,4 - 2,0 1,9	0,9 - 0,3 - 1,0 2,1 1,5 - 1,8 - 3,4 - 3,6 0,6 4,4	167,2 11,8 42,2 58,4 95,6 15,6 19,5 57,2 74,5 21,4	- 1,9 1,0 2,7 1,5 3,0 2,7 - 1,7 3,9 2,3 - 1,7	1,5 0,5 0,7 2,1 0,6 3,7 2,2 - 0,3 0,9 7,6	206,1 115,5 52,8 56,4 38,3 10,0 3,7 63,9 73,1 72,3	- 13,9 - 5,5 3,5 6,4 - 0,6 14,6 6,2 6,6 0,7	3,9 - 2,0 - 4,4 - 1,0 15,6 5,0 - 3,7 1,1 7,8	20,9 11,0 15,8 12,7 11,5 2,3 16,6 9,6 8,7	- 2,8 - 2,5 9,5 6,9 - 2,4 - 6,8 5,3 - 2,3 20,3	3,8 - 1,1 - 2,7 2,7 - 3,9 - 7,4 0,8 2,6 - 2,6	26,3 24,4 7,6 22,1 3,5 8,2 22,2 26,4 1,2	- 0,1 0,0 - 1,1 - 1,8 - 1,1 0,0 - 0,9 - 1,0 - 0,7 - 2,2	105,3 67,0 36,0 178,9 52,4 5,0 10,7 39,8 41,2 4,5
Ensemble des IAA	1,8	0,3	663,4	0,5	1,7	692,1	- 0,7	1,4	109,1	0,6	0,8	141,9	- 1,0	540,8
Industrie manufacturière	0,3	- 1,5	3.026,2	2,1	1,0	1.269,8	2,5	- 0,8	1.143,9	5,6	- 0,9	1.232,8	- 1,5	3.445,5

Source : comptes nationaux, Insee.

A. LES PRODUCTIONS ANIMALES

1. Les viandes et conserves de viande

Le phénomène marquant et paradoxal a été la reprise confirmée de la production de viandes, activité qui fournit la principale contribution à la croissance, du fait du nombre élevé de bêtes en âge d'être abattues en 1996.

Toutes les industries des viandes, y compris bovine, ont vu leur activité progresser malgré des mouvements chaotiques notamment en avril-mai-juin : porcine (+ 1,3 %), ovine (+ 3,4 %), volailles (+ 5 %) et gros bovins et veaux (+ 2 %).

La production de viandes a augmenté à peu près au même rythme qu'en 1995 malgré une forte diminution de la consommation des ménages : celle-ci a diminué de 1,9 % en 1996 alors qu'elle avait progressé de 1 % en 1995. Les débats publics autour de la transmission de l'ESB (Encéphalopathie Spongiforme Bovine) à l'homme ont provoqué une baisse sensible de la consommation en viande bovine (8 %) qui n'a pas été complètement compensée par la hausse en volailles (+ 4 %). Par ailleurs, les hausses de prix très sensibles à la production on freiné notablement la consommation de viandes porcines.

Au total, l'exercice 1996 a été finalement plutôt bon pour l'ensemble du secteur des viandes, les mesures prises au plan communautaire et national ayant permis de pallier les dommages entraînés par la crise au niveau des entreprises. L'avenir n'en reste pas moins très incertain pour la filière bovine, puisque la consommation au niveau de l'Union européenne est durablement touchée et que les accords passés dans le cadre de l'organisation mondiale du commerce contraint l'Union européenne à réduire ses exportations subventionnées vers les pays-tiers.

En ce qui concerne les conserves, celles-ci ont bénéficié d'une progression de leurs ventes sur le marché intérieur.

2. Le lait et les produits laitiers

Le bilan de l'année laitière 1996 contraste avec celui de 1995. Toujours très proches de l'équilibre, les marchés des produits laitiers sont très sensibles à toute modification de l'offre ou de la demande, qui se traduit rapidement par des renversements de tendance sur les produits industriels.

Ces productions ont connu en 1996 un exercice difficile , la collecte laitière étant en recul de 0,8 % par rapport à celle de 1995 et le chiffre d'affaires ayant stagné (- 0,1 % en valeur). Cependant, en raison de l'augmentation en teneur en matière grasse, le volume des livraisons de lait a été stable.

On a assisté globalement en 1996 à une baisse des cours des produits industriels et de faibles progressions des fabrications de produits laitiers de grande consommation.

En ce qui concerne les fromages , la production française de fromages au lait de vache avec 1,507 millions de tonnes n'a augmenté que de 0,7 % en 1996.

Néanmoins, la très forte concurrence au niveau des produits de base (lait liquide-poudre-beurre) et même au niveau des produits frais renforce l'intérêt des créneaux offerts par les fromages sous appellation d'origine, bien qu'ils ne représentent que des volumes de production limités -170.000 tonnes sur une production de fromages affinés de 1.050.000 tonnes-.

L'INDUSTRIE DU LAIT DANS LES INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES

	Industries agro-alimentaires				Industrie de la transformation du lait ^(1)
			dont :				dont
	1994 TOTAL	1995 ^(p) TOTAL	Coopé-ratives	Entre-prises privées	1994 TOTAL	1995 ^(p) TOTAL	Coopé-ratives	Entre-prises privées
			en %				en %
Nombre d'entreprises	4.183	4.281	8,8	91,2	427	417	17,8	82,2
Chiffre d'affaires (en millions de francs courants)	656.174	682.889	10,9	89,1	136.060	144.162	20,7	79,3
Effectif salarié moyen	375.116	376.498	7,9	92,1	59.623	58.958	15,9	84,1
Frais de personnel (en millions de francs courants)	75.338	77.041	7,8	92,2	11.886	12.291	16,0	84,0
Investissements (en millions de francs courants)	18.554	19.537	9,5	90,5	3.442	2.974	17,4	82,6
VABCF ^(2) (en millions de francs courants)	123.355	124.093	7,0	93,0	18.670	19.212	14,1	85,9
Résultat net (en millions de francs courants)	16.198	16.000	3,8	96,2	1.566	1.761	5,3	94,7

(1) Concerne les entreprises dont l'activité principale est exercée dans le secteur laitier : ces renseignements incluent la totalité de l'activité laitière et non laitière de ces entreprises. Le chiffre d'affaires recouvre le montant des facturations des produits fabriqués ainsi que plusieurs autres postes : revente de matière première, travaux à façon.

(2) Valeur ajoutée brute au coût des facteurs

NB - Enquêtes réalisées auprès des entreprises privées et organismes coopératifs aricoles ayant 10 salariés permanents et plus, selon la nouvelle Nomenclature d'Activités (NAF)

(p) Résultats provisoires

Source : SCEES, Enquête Annuelle d'Entreprise

Le nombre d'entreprises (parmi les grandes) du secteur laitier avec un résultat courant négatif s'est accru. Le chiffre d'affaires global de ce secteur de l'industrie agro-alimentaire a stagné. L'industrie laitière a été particulièrement marquée par un dynamisme moindre dans la fabrication du lait liquide et de produit frais (- 0,6 %) et des fromages (- 0,9 %). A la quasi-stagnation de la consommation nationale de produits laitiers vient s'ajouter un ralentissement des exportations (+ 1,4 %) en valeur contre 9,5 % en 1995. Malgré un renforcement des exportations de fromages, la baisse des ventes à l'étranger de lait liquide et de produits frais et de pauvres grasses a pénalisé cette industrie.

B. LES AUTRES PRODUITS

La production du sucre a été légèrement supérieure à celle de 1995 . Les livraisons de betteraves industrielles ont été stables en volume et on a assisté à une légère baisse des rendements. Néanmoins, les industries agro-alimentaires ont obtenu en 1996 une meilleure richesse saccharimétrique, nettement supérieure à celle de l'an dernier (18,7 % au lieu de 17,6 %) : elle est ainsi la plus élevée depuis 1990.

Votre rapporteur pour avis souligne néanmoins que la baisse du cours du sucre a diminué de 27 % la valeur des exportations des entreprises sucrières.

La production des boissons et des alcools a connu une baisse en 1996. Cette baisse est essentiellement due à celle du champagne et de la bière. Le recul important des livraisons de raisins du champagne en 1992 et 1993 s'est répercuté à la baisse (- 6,4 %) sur la production de 1996. En revanche, les ventes de champagne ont augmenté de 2,6 % diminuant ainsi les stocks des producteurs et négociants.

La brasserie a augmenté son chiffre d'affaires de 2,6 % et ses exportations de 3,5 % alors qu'au contraire, les eaux minérales ont vu leurs ventes chuter de 10 % et les exportations baisser de 1,6 % en valeur.

Les ventes de cognac et de calvados ont souffert de la faiblesse de la consommation intérieure et du recul de leurs exportations -4,9 %.

Sur le marché des conserves de légumes et surgelés, les achats des ménages ont reculé de 3 % en volume par rapport à 1995 . Les entreprises françaises se retrouvent en compétition sur des marchés en stagnation, voire en régression comme le mélange petits pois-carottes, ce qui conduit à des dégradations tarifaires importantes. Ainsi, en deux ans, on constate une baisse des prix industriels de 14 % dans le secteur des légumes appertisés.

En outre, le secteur des champignons de couche et des tomates transformés reste en difficulté du fait de la pression exercée par les productions communautaires et celles des pays-tiers. Les restructurations ont dû intervenir pour maintenir la compétitivité de ces industries.

La situation de l'industrie des fruits transformés a été très diverse : recul des confitures, progression des compotes et purées, en revanche, poursuite du recul des fruits au sirop. Au total, la consommation française des fruits avec sucre régresse sensiblement depuis 5 ans et le déséquilibre du commerce extérieur est important puisque le volume des importations est presque quatre fois supérieur à celui de nos exportations.

Le chiffre d'affaires de l'industrie des fruits et légumes a néanmoins progressé de 3,5 % grâce à une bonne orientation de la consommation des ménages et des prix de matières premières contractés.

L'industrie du travail du grain et des produits amylacés a pâti des mauvaises performances de la meunerie et son chiffre d'affaires est presque stable par rapport à 1995 . Néanmoins, on peut signaler d'une part le développement de la valeur des exportations de farine (+ 22,3 %) et d'autre part le bond des investissements (+ 35 %).

Les autres produits divers ont bénéficié d'une progression de leurs ventes sur le marché intérieur. En particulier, l'augmentation du cheptel porcin et surtout du nombre de volailles a suscité un accroissement des achats en aliments pour animaux de ferme (+ 2,2 % en 1996).

Ainsi, deux secteurs d'activité connaissent des difficultés qui continueront à peser en 1998 : la filière viande bovine et les industries laitières.

La filière viande bovine a pu surmonter en 1996 la crise de l'ESB. Pourtant, la chute de la consommation dans l'Union européenne et les limitations apportées aux exportations aidées vers les pays-tiers pèsent sur l'avenir des entreprises du secteur qui sont contraintes de s'adapter aux nouvelles conditions que sont le regroupement des entreprises avec la fermeture des abattoirs les moins performants et la diminution du nombre de chevillards au profit des entreprises maîtrisant la filière de production pouvant participer à une politique de qualité soutenue par leurs marques.

Les industries laitières françaises sont actuellement handicapées par rapport à leurs concurrentes du Nord de l'Europe par le prix du lait payé aux producteurs. Le handicap est sérieux pour les produits comme le lait liquide, la poudre et le beurre qui font l'objet d'une vive concurrence à l'intérieur de l'Union européenne et plus encore vers les pays-tiers. Cette situation explique la chute des résultats de la plupart des entreprises du secteur en 1996.

Sur un plan général, le dynamisme du secteur agro-alimentaire est lié à l'évolution des prix agricoles et plus particulièrement des céréales.

En effet, dans un contexte caractérisé par une stagnation de la consommation alimentaire au sein de l'Union européenne et les limitations quantitatives et financières aux exportations vers les pays-tiers, le développement des industries agro-alimentaires européennes dépend de la compétitivité de leurs productions. A cet égard, les céréales occupent une position stratégique, directement dans les filières céréales farine, malt, amidon et leurs produits dérivés, indirectement dans les filières animales, dans les industries de fermentation ou encore dans les produits élaborés tels que les pâtes alimentaires, les biscuiteries et la panification. C'est dire l'importance que revêtent les négociations qui vont s'engager sur la réforme de la politique agricole commune.

CHAPITRE II -

LE COMMERCE EXTÉRIEUR :
UN NOUVEAU RECORD EN 1996

I. LE BILAN DE 1996

En 1996, l'excédent commercial de la France, tous produits confondus (agro-alimentaires, énergie, industrie hors alimentaire) a progressé, atteignant le montant record de 122,3 milliards de francs.

Ce résultat est supérieur de près de 18 milliards de francs au précédent record de 1995.

Cette progression s'est faite dans un contexte de hausse des échanges, même si cette dernière a été moindre qu'en 1995. 43 % de cet excédent record est constitué par le bilan du commerce extérieur agro-alimentaire de la France, soit plus de 58 milliards de francs.

A. UNE RÉELLE PERFORMANCE

Supérieure de 10 % à l'excédent de 1995, la performance réalisée en 1996 constitue un record absolu, dépassant celui obtenu en 1993 (57,1 milliards de francs).

Avec près de 214 milliards de francs, les exportations agro-alimentaires ont progressé de 2 % par rapport à 1995 alors que les importations marquaient le pas pour s'établir à 155,1 milliards de francs (- 0,3 % par rapport à 1995).

Sur ces 58,5 milliards de francs, l'excédent des échanges de produits des industries agro-alimentaires s'est élevé à 48,8 milliards de francs en 1996, soit 9 milliards de mieux qu'en 1995.

Cependant on constate en 1996 une nette progression de l'excédent des produits agricoles bruts, qui s'est appréciée de 30 %, passant de 7,5 à 9,7 milliards de francs. Rappelons que la France est la seule nation de l'Union européenne à dégager un solde largement excédentaire dans le commerce des produits bruts grâce à ses exportations de céréales .

RÉPARTITION DES PRODUITS DES INDUSTRIES
AGRO-ALIMENTAIRES ET DES PRODUITS AGRICOLES

Milliards de francs	1995	1996	Évolution %
PRODUITS DES IAA Importations Exportations Solde	104,5 150,3 45,8	104,2 153,0 48,8	- 0,3 1,8 6,6
PRODUITS AGRICOLES Importations Exportations Solde	51,1 58,6 7,5	50,9 60,6 9,7	- 0,4 3,4 29,3

IAA : définition CFCE/DPA (vins tranquilles et produits de la pêche inclus)

Source : Douanes France - CFCE/DPA

B. LE BILAN PAR SECTEUR

1. Les secteurs ayant dégagé des excédents

Grâce aux bons résultats des exportations de vins, le poste vins et spiritueux conforte sa place de premier excédent de la balance commerciale agro-alimentaire française avec un solde positif de 31,2 milliards de francs en 1996, supérieur de 5 % à celui de 1995.

Cette hausse est à mettre à l'actif des vins dont les exportations ont progressé de 13 % en volume et 9 % en valeur. En revanche les ventes de spiritueux ont fléchi de 2 %.

Après un premier semestre catastrophique, le commerce extérieur français des céréales s'est amélioré à partir de l'été et affiche un solde positif de 24,7 milliards de francs légèrement supérieur (+ 1,6 %) à celui de 1995.

Si on a assisté à une reprise des ventes au sein de l'Union européenne, les livraisons aux pays tiers restent largement inférieures à celles de 1995 (- 15 % en valeur) dans la mesure où l'Union européenne n'a recommencé à accorder des restitutions qu'au mois de septembre.

Au terme de l'année 1996, l'excédent des échanges extérieurs de produits laitiers est resté pratiquement au même niveau que celui de l'année précédente . Les exportations et les importations de lait ont subi une forte baisse tant en volume qu'en valeur. Par contre, les exportations françaises de fromages restent bien orientées (+ 4 % en volume).

En matière de viandes de volailles, on constate un essor significatif passant de 5,7 à 6,9 milliards de francs, soit une hausse de 20 % par rapport à 1995. Une bonne part de cette hausse est due aux inquiétudes suscitées par les viandes bovines suite à l'ESB.

Deux secteurs ont connu une forte diminution de leur excédent en 1996. Il s'agit du secteur du sucre qui voit son excédent chuter conjointement aux cours mondiaux (5,8 milliards de francs au lieu de 7,4 milliards en 1995) et de celui des bovins vivants, qui régresse de 10 %.

2. Les secteurs en déficit

Parmi les déficits on retiendra particulièrement :

- celui des produits de la mer qui s'élève à 11,2 milliards de francs en 1996 contre 11 milliards en 1995 ;

- celui des fruits et légumes frais dont le déficit cumulé atteint 7,7 milliards de francs . Ce chiffre est cependant en amélioration par rapport à 1995, année pour laquelle ce secteur avait connu un déficit de près de 8,5 milliards de francs.

On peut en outre souligner l'aggravation sensible du déficit en matière de tourteaux de soja (4,7 milliards de francs contre 3,8 milliards en 1995) consécutive à une hausse des prix mondiaux de cette denrée (+ 40 % en un an).

SOLDES AGRO-ALIMENTAIRE PAR PRODUIT EN 1996

Alors que l'excédent de la balance des produits agro-alimentaires était en stagnation, voire en régression, dans les premiers mois de 1996, le redressement est intervenu au second semestre du fait :

- de l'excellente récolte de céréales réalisée en 1996 qui a permis de relancer les ventes de blé et de farine vers les pays-tiers mais également d'abaisser les coûts de production des productions animales hors sol ;

- de la crise de l'ESB qui a certes ralenti nos exportations de bovins et de viande bovine mais qui a davantage freiné les importations, notamment celles en provenance du Royaume-Uni. Les importations de viandes bovines -427.000 tonnes en 1994, 394.000 tonnes en 1995- sont tombées à 266.000 tonnes en 1996 ; en revanche, nos exportations de viande de volaille ont augmenté de 17,1 % en valeur.

C. L'ANALYSE GÉOGRAPHIQUE

Au plan géographique, votre rapporteur pour avis a constaté :

1. Une progression de l'excédent avec l'Union européenne

L'excédent des échanges de produits français sur l'ensemble des pays de l'Union européenne est passé de 42 milliards de francs à 43,7 milliards, soit une progression de 4 %.

Les exportations ont légèrement progressé (+ 0,3 % en valeur) alors que les importations ont fléchi (- 0,4 % en valeur).

L'Allemagne reste, de loin, notre premier client mondial et notre première source d'excédent (18,4 milliards).

Pour la seconde année consécutive les excédents de la France avec ses trois principaux partenaires du sud de l'Union européenne fléchissent : Italie (14,8 milliards de francs, soit - 3 %) ; Espagne (1,5 milliard de francs, soit - 40 %) et Portugal (2,1 milliards de francs, soit -9 %).

En revanche, celui vis-à-vis du Royaume Uni croît fortement (8 milliards de francs, soit + 43 %).

Ce gain vis-à-vis de l'Union européenne est surtout dû aux produits agricoles et notamment aux exportations de céréales vers l'Italie, l'Espagne et le Portugal et d'oléagineux vers l'union belgo-luxembourgeoise et le Royaume-Uni.

2. Une forte hausse du solde positif vis-à-vis des pays tiers

Le solde s'accroît de 30 %, passant de 11,3 milliards de francs à 14,8 milliards grâce aux bons résultats de la fin de l'année.

L'excédent réalisé avec les États-Unis s'apprécie de 40 % pour s'élever à 3,3 milliards de francs. On constate par ailleurs une hausse des soldes positifs du Japon (+ 41 %) et de la Russie (+ 23 %).

LES PRINCIPAUX FOURNISSEURS DE LA FRANCE

LES PRINCIPAUX CLIENTS DE LA FRANCE

II. LES PERSPECTIVES POUR 1997

Au mois de juin dernier, le commerce extérieur de produits agro-alimentaires affiche un excédent de 4,8 milliards de francs, en très forte augmentation par rapport à celui de l'an dernier (2,6 milliards de francs).

Ainsi, au terme du premier semestre 1997 , l'excédent cumulé des échanges extérieurs agro-alimentaires de la France atteint 29,8 milliards de francs, soit 7 milliards de francs de plus que celui obtenu à l'issue des six premiers mois de 1996.

Au premier semestre 1997, le commerce extérieur français des produits des industries agro-alimentaires se traduit par des bénéfices en forte hausse (+ 24 %) pour atteindre 25,4 milliards de francs.

Nos exportations en produits des IAA croissent de 8,3 % pour se fixer à 78,0 milliards de francs, alors que les importations n'augmentent que de 2,1 % soit un montant de 52,6 milliards de francs.

Les vins et spiritueux demeurent le premier excédent de la balance commerciale agro-alimentaire avec 15,2 milliards de francs (+ 16 %). Ceci est dû à la forte poussée des ventes de vins notamment aux Etats-Unis, au Royaume-Uni et au Japon.

Pour les viandes bovines dont les résultats 1996 n'ont que peu de sens (crise de l'ESB) les ventes ont été importantes sur les Pays-Tiers (Egypte, Iran et surtout Russie).

L'excédent des produits laitiers est supérieur à celui de l'an dernier avec 6,6 milliards de francs, la reprise des ventes de beurre vers la Russie et de poudre grasse vers l'Algérie ayant été accompagnée d'une chute des exportations de fromages fondus vers le Moyen Orient (vive concurrence internationale et baisse des restitutions).

Les échanges extérieurs des produits agricoles affichent un excédent de 4,4 milliards de francs soit pratiquement un doublement de ce solde par rapport au premier semestre 1996.

La reprise des ventes de blé et d'orge se confirme largement alors que celles de maïs ont tendance à se contracter en raison d'une récole moyenne.

En revanche, le déficit des échanges de fruits tempérés augmente fortement avec la concurrence italienne et polonaise qui ont à fait chuter nos exportations de pommes vers la Russie, tandis que les français augmentaient leurs achats de fruits d'été, très précoces cette année.

La structure géographique du commerce extérieur agro-alimentaire reste caractérisée par :

- un solde positif de 22,8 milliards de francs avec nos partenaires de l'Union européenne vers laquelle nos exportations ont amorcé une reprise (4,5 % en six mois) tandis que nos importations stagnent à la baisse.

L'Allemagne reste le pays qui permet d'obtenir le plus fort excédent (8,7 milliards de francs) mais l'Italie, où nos positions étaient moins bonnes ces deniers mois, a permis un retour à un solde excédentaire très nettement en hausse par rapport à l'an dernier (8,2 milliards de francs).

Les Pays-Bas qui occasionnent traditionnellement à notre pays un lourd déficit voient celui-ci diminuer de 37 % pour s'établir à 2,7 milliards de francs ;

- le net développement de notre excédent avec les pays-tiers qui passe de 3,6 à 7,0 milliards de francs entre juin 1996 et 1997, poussé par l'expansion des ventes françaises vers les Etats-Unis (30 %).

CHAPITRE III -

LA POLITIQUE CONDUITE PAR LES POUVOIRS PUBLICS

I. LES GRANDES ORIENTATIONS DES POUVOIRS PUBLICS

A. UNE POLITIQUE EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ ET DE LA QUALITÉ ALIMENTAIRES

1. La réorganisation des services du Ministère de l'Agriculture

Les attributions du ministère de l'agriculture et de la pêche, relatives à l'alimentation humaine et à la protection des animaux, sont vastes.

En matière de protection des animaux, le ministère s'est fixé pour but d'éviter des souffrances inutiles aux animaux de rente et aux animaux de laboratoire, de moraliser le marché des animaux de compagnie et de sensibiliser leurs maîtres.

En matière d'alimentation humaine, il s'efforce de rendre dynamiques et performantes les filières agro-alimentaires. Il aide à la promotion et à la défense de la qualité des produits alimentaires et du savoir-faire culinaire français.

Enfin, axe prioritaire de sa politique, il met en place un dispositif réglementaire permettant de garantir aux consommateurs des denrées saines et sûres. Il prend l'avis, pour cela, d'experts réunis au sein d'instances consultatives tels le Conseil supérieur d'hygiène publique de France ou le Conseil national de l'alimentation.

Pour faire respecter son dispositif réglementaire, relatif à la sécurité alimentaire, le ministère de l'agriculture et de la pêche dispose d'un important potentiel humain et technique.

Depuis la fin de l'année 1996, une réorganisation des services du ministère de l'agriculture et de la pêche a été entreprise. Ainsi, les activités de production et d'organisation économique ont été nettement séparées des activités de contrôle, désormais sous l'autorité de la direction générale de l'alimentation (DGAL).

La DGAL, en relation constante avec les instances européennes et les organisations internationales, conçoit des textes relatifs à la protection des végétaux, à la santé animale, à l'hygiène et à l'absence de contaminants durant la préparation, le transport et la mise en vente des denrées. Deux réseaux de laboratoires spécialisés apportent leur expertise.

Une Brigade nationale d'enquêtes vétérinaires, structure " mobile " constituée d'agents spécialisés, mène des enquêtes dans le cadre et avec les moyens des autorités judiciaires, en matière de pharmacie vétérinaire, d'épidémiologie et de lutte contre l'utilisation licite de " facteurs de croissance ".

Aux plans régional et départemental, deux réseaux de services de contrôles déconcentrés font respecter les textes et des laboratoires les appuient scientifiquement.

- Des services vétérinaires pour protéger la santé animale, l'environnement et garantir la sécurité des denrées d'origine animale ;

- Des services de la protection des végétaux pour lutter contre les parasites et protéger les consommateurs et l'environnement ;

Votre rapporteur pour avis approuve sans réserve la réorganisation du Ministère de l'Agriculture et de la Pêche.

2. La promotion de la qualité

La promotion de la qualité répond à un triple souci :

- démarquer des productions de masse les produits qui offrent un " plus " au consommateur dans le domaine organoleptique, du fait de leur mode de production et de leur origine géographique ;

- accroître au profit des producteurs la valeur ajoutée de productions spécifiques, qui sont souvent le fait de petites exploitations dans des zones rurales difficiles ;

- renforcer l'hygiène et la sécurité alimentaire.

Le dispositif français comporte quatre signes distinctifs de qualité : l'appellation d'origine contrôlée (AOC), le label rouge, la certification de conformité et l'agriculture biologique. Les signes de qualité sont délivrés par l'Institut national des appellations d'origine (INAO), établissement public qui gère et contrôle les AOC, et la commission nationale des labels et certifications (CNLC), instance consultative dont le secrétariat est assuré par le ministère de l'agriculture et de la pêche. La CNLC comprend trois sections : une pour l'examen des cahiers des charges, une pour l'agrément des organismes certificateurs et une compétente en matière d'agriculture biologique.

Depuis le 14 mars 1996, les signes officiels de qualité sont régis par un seul décret. Ce texte constitue une refonte complète de la réglementation antérieure relative à l'agriculture biologique (décret de 1981), aux labels agricoles (décret de 1983) et la certification de conformité (décret de 1990). Il redéfinit également le fonctionnement de la commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et alimentaires précédemment régi par un décret de 1994.

La demande de signes de qualité est en forte croissance, notamment pour la viande bovine. En 1996, 34 organismes certificateurs dans le domaine des labels certifiaient et contrôlaient 361 labels concernant plus de 30.000 agriculteurs et 2.300 entreprises. Les produits sous labels ont généré un chiffre d'affaires de 6,2 milliards de francs en 1996 , dont près de la moitié réalisée par les volailles. Les demandes de certifications de conformité ont doublé avec 52 dossiers en 1996 et devraient dépasser les 100 dossiers en 1997. La certification de conformité couvre un chiffre d'affaires de 7,5 milliards de francs en 1996 dont 2,6 milliards pour le jambon cuit supérieur, 1 milliard pour la viande bovine, 1,2 milliard pour la viande de veau et devrait atteindre 12 milliards en 1997.

En 1995, plus de 120.000 exploitations agricoles tiraient leur revenu d'une production d'appellation d'origine contrôlée (AOC). Le chiffre d'affaires pour l'ensemble du secteur s'élève à 80 milliards de francs dont près de 70 milliards pour les vins et spiritueux et les exportations dépassent 30 milliards. La part des vins AOC atteint 41 % du volume total des vins produits. Pour les fromages, cette part est de 16 %.

La pratique française a inspiré l'élaboration d'une réglementation européenne qui a pour objet la protection juridique des dénominations géographiques des produits alimentaires. Deux règlements européens ont été adoptés en juillet 1992 : le règlement n° 2082/92 relatif aux attestations de spécificité et le règlement n° 2081/92 relatif à la protection des appellations d'origine et des indications géographiques. Ces textes définissent trois notions juridiques :

- l'appellation d'origine protégée (AOP) pour les produits qui tirent leur qualité essentiellement ou exclusivement du terroir,

- l'indication géographique protégée (IGP) pour les produits dont la notoriété, la qualité ou une autre caractéristique est liée à l'origine géographique ;

- l'attestation de spécificité pour des produits issus de matières premières traditionnelles selon des modes de productions traditionnels.

3. Les réformes en cours ou en attente

a) Le projet de loi sur la qualité sanitaire des denrées alimentaires

Après son examen par l'Assemblée nationale les 18 et 19 février dernier, la Commission des Affaires économiques a proposé l'adoption de ce projet de loi, le 26 mars 1997 ^{1( * )} , après l'avoir quelque peu modifié. La dissolution de l'Assemblée nationale a suspendu l'examen de ce texte par le Sénat.

Votre rapporteur pour avis tient à en rappeler les grandes lignes.

Ce projet de loi était relatif à la qualité et la salubrité des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale. Ces notions de qualité et de salubrité ne concernent ni la loyauté des transactions, qui relève du code de la consommation, ni les garanties officielles de qualité et d'origine, inscrites dans le projet de loi de codification du Livre VI (nouveau) du code rural. Elles recouvrent, en fait, toutes les caractéristiques, tant physiques qu'organaleptiques, qui permettent d'assurer la sécurité alimentaire des consommateurs.

Ce texte, conçu avant le déclenchement de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), intéressait ainsi l'ensemble de la chaîne alimentaire et portait sur tous les produits destinés à l'alimentation humaine ou animale, qu'ils soient d'origine animale ou végétale.

Parce que la qualité sanitaire de notre alimentation est d'ores et déjà reconnue, la France est, en effet, aujourd'hui capable d'exporter ses produits dans le monde entier. Pour autant, c'est un domaine dans lequel s'impose une vigilance permanente, les filières étant de plus en plus longues, la circulation des produits s'effectuant à un rythme toujours plus rapide et leur hétérogénéité s'accentuant. Ainsi l'hygiène est l'affaire de tous : des pouvoirs publics, qui doivent contrôler les produits et les opérateurs ; mais aussi des professionnels, qui doivent être responsabilisés et placer la sécurité sanitaire en tête de leurs priorités.

Or, le dispositif législatif actuel ne permet pas une approche globale et coordonnée dans ce domaine. Par exemple, le contrôle de la qualité et de la salubrité alimentaire relève du code rural pour les produits animaux et du code de la consommation pour les produits végétaux, l'utilisation de médicaments vétérinaires du code de la santé publique, celle des matières fertilisantes de la loi du 13 juillet 1979.

Afin d'assurer cette sécurité alimentaire et de donner des moyens d'action supplémentaires pour intervenir encore plus rapidement en cas de risque, ce texte tendait tout d'abord à mettre en place un dispositif de contrôle unifié et cohérent, et plus opérationnel. Il mettait en place un dispositif de contrôle de l'hygiène proprement dit par des mécanismes plus efficaces et mieux coordonnés en amont de la production, ainsi qu'à l'entrée de nos frontières.

En raison de l'importance de ce texte, votre rapporteur pour avis souhaite que ce projet de loi soit rapidement examiné par le Sénat.

b) Les conclusions de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi relative à la sécurité alimentaire des produits alimentaires

La proposition de loi présentée par MM. Charles Descours, Claude Huriet et plusieurs de leurs collègues avait pour objet de donner un prolongement législatif aux conclusions de la mission d'information de la commission des affaires sociales consacrées aux conditions du renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme ^{2( * )} .

L'état des lieux réalisé par la mission d'information de la commission des affaires sociales a montré que " la multiplication des structures, la confusion des missions de contrôle et de gestion, la complexité de l'organisation, l'insuffisance de la réglementation et la dispersion des travaux nuisent à l'efficacité de l'organisation de sécurité et de veille sanitaire en France ^{3( * )} ".

Au terme de ce constat, la commission des affaires sociales a formulé des conclusions destinées à réformer l'action de l'État en matière sanitaire.

Cette réforme, qui présente selon votre rapporteur un caractère d'urgence, a pour ambition d'améliorer les structures administratives chargées du contrôle des produits et de la veille sanitaire et de leur donner les moyens législatifs d'assumer pleinement leur mission, afin que la sécurité sanitaire soit mieux garantie.

Répondant à un souci d'exhaustivité en matière de sécurité sanitaire (évaluation des actes et des pratiques, contrôle des produits et veille sanitaire) votre commission s'est félicitée que la réforme proposée ne vise pas à faire table rase de l'existant mais utilise les compétences et les structures actuelles des administrations sanitaires et se fonde sur la législation en vigueur afin d'en accroître les performances.

Votre commission a considéré que la création d'un système de contrôle identique pour le médicament et pour les produits alimentaires aurait conduit à un inévitable échec : l'histoire différente de ces deux catégories de produits, leur spécificité tant dans leur finalité que dans leur production et leurs techniques de contrôle rendent nécessaire de distinguer les produits de santé des produits alimentaires.

Ainsi les conclusions du Sénat sur la proposition de loi prévoient-elles la création de quatre organismes : un Institut de veille sanitaire, une Agence de sécurité sanitaire des produits de santé et un Conseil national de sécurité sanitaire. Le titre III du texte des conclusions de la Commission des Affaires sociales a institué, en outre, une Agence de sécurité alimentaire des aliments. Cet établissement public sera placé sous la tutelle des ministres chargés de la santé, de l'agriculture et de la consommation. Cette agence aura pour mission d'évaluer les risques sanitaires des produits alimentaires depuis la production des matières premières jusqu'à leur distribution au consommateur final.

Votre commission a émis au mois de septembre dernier un avis ^{4( * )} favorable à l'adoption des conclusions de la commission des affaires sociales du Sénat. Le Sénat a adopté le 25 septembre dernier les conclusions du rapport de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi n° 329.

Par ailleurs, le ministère de l'agriculture et de la pêche poursuit son effort financier en faveur de l'agriculture biologique par la prise en charge des frais de contrôle, l'aide à la recherche, la mise en place d'un observatoire économique, des aides à la conversion ou au maintien en agriculture biologique, l'élaboration d'un nouveau logotype " agriculture biologique " et l'aide aux associations professionnelles de la filière. La réglementation européenne (règlement du 24 juin 1991, modifié en dernier lieu le 22 juin 1995), toujours inspirée par le modèle français, fixe les conditions de production, d'étiquetage et de contrôle de ce mode de production pour les productions végétales. Le Conseil de l'Union européenne examine depuis la fin de l'année 1996 un projet de règlement sur les produits animaux et d'origine animale.

4. La traçabilité des produits agricoles et alimentaires

La politique des pouvoirs publics porte sur l'identification des produits agricoles et alimentaires dont la traçabilité constitue un des éléments du système. Cette politique est celle relative aux signes officiels de qualité (AOC, labels, certification de conformité, agriculture biologique), qui permettent d'identifier et de faire reconnaître des produits possédant des caractéristiques particulières ou obtenus selon des méthodes particulières.

Ces signes officiels de qualité, basés sur le respect de cahier des charges de production contrôlé par des organismes publics ou agréés par l'Etat, permettent d'apporter des garanties au consommateur.

La maîtrise complète de la traçabilité des produits bénéficiant de ces signes de qualité est systématiquement exigée afin de gérer la production et assurer les contrôles.

Ces démarches d'identification des produits sont des démarches volontaires, à l'initiative des professionnels.

Dans la filière bovine, une réglementation de 1978 modifiée en 1995 assure une identification de tous les animaux. Tout bovin adulte quelque soit sa destination commerciale (élevage, abattage, export...) est ainsi titulaire d'un document d'accompagnement véritable " passeport individuel " justifiant :

- de son identité, race, sexe et âge ;

- de son département de naissance ;

- de la qualification sanitaire de son cheptel de provenance vis-à-vis des maladies contagieuses ;

- de sa filiation, pour les bovins inscrits à un schéma de sélection.

Chaque bovin est par ailleurs répertorié dans un fichier informatique départemental permettant de gérer sa carrière et ses mouvements.

La crise de l'ESB et les nouvelles exigences en matière d'étiquetage des viandes en application du règlement n° 820/97 du Conseil du 21 avril 1997 ont renforcé les besoins en matière de traçabilité de l'animal vivant jusqu'à la remise de la viande au consommateur.

C'est l'objet de l'accord interprofessionnelle INTERBEV applicable depuis le 1er octobre dernier. En vertu de cet accord conclu en février 1997 et aussitôt étendu par les pouvoirs publics, l'étiquetage de la viande bovine doit nécessairement préciser, depuis le 1er octobre, l'origine nationale de l'animal (si tant est qu'il soit né, ait été élevé et abattu dans le même pays) et, s'il est d'origine française, sa catégorie (jeune bovin, boeuf, taureau, génisse, jeune vache, vache adulte : plus de 5 ans) et son type racial (laitier, mixte, à viande). A défaut d'attestation de l'origine nationale de la viande, l'étiquette devra indiquer " origine : non renseigné ". Initialement, l'accord interprofessionnel avait retenu la mention " origine indéterminée ", mais celle-ci avait suscité de vives réticences à Bruxelles où l'on flairait une tentative de dénigrement des viandes non françaises. Les nouvelles informations sur l'origine, la catégorie et le type racial compléteront les obligations réglementaires déjà en vigueur : nom du morceau, poids, prix, date d'emballage.

Dans les filières ovine et porcine, la traçabilité des animaux et de leurs produits s'appuient, de façon similaire, sur les schémas d'identification collective obligatoire des animaux et des procédures de contrôles spécifiques dans les abattoirs et ateliers de découpe.

B. LE BILAN DE LA LOI DU 1ER JUILLET 1996 SUR LA LOYAUTÉ ET L'ÉQUILIBRE DES RELATIONS COMMERCIALES

La révision de l'ordonnance de 1986 sur la concurrence a constitué pour l'industrie alimentaire un enjeu essentiel.

Le texte adopté vise à rééquilibrer le dispositif général en réprimant l'abus de dépendance économique et en rendant effective l'interdiction de revente à perte. Ainsi la sanction du déréférencement abusif, la clarification des règles de refacturation, la définition plus précise du seuil de revente à perte et l'abrogation du " droit d'alignement " sont des mesures majeures qui doivent permettre d'atteindre cet objectif.

L'évaluation des premiers effets de la loi, qui est entrée en vigueur au début de 1997, a fait l'objet d'une controverse en particulier sur son impact sur les prix. En effet, d'aucuns ont souligné que les dispositions de la loi " Galland " provoquaient une augmentation des prix chez la plupart des distributeurs.

En raison du délai relativement court d'application de cette loi, de telles affirmations paraissent quelque peu prématurées.

Les producteurs et les industries agro-alimentaires ont pu néanmoins déceler une tendance à une modification des pratiques dans le sens de la transparence et de la vérité des prix. Il semble, de plus, qu'un coup d'arrêt ait été donné à la dégradation constante de la situation des producteurs vis à vis de la distribution et que, notamment, l'allongement des délais de paiement constaté les années précédentes ait été stoppé. Enfin, les menaces d'un des plus grands distributeurs de tourner la loi en implantant son centre d'achat hors de France paraissent devoir rester sans suite.

Votre rapporteur souligne que le dispositif prévu pour faire face aux situations de crise est néanmoins long à mettre en place et mal adapté pour faire face aux crises conjoncturelles brèves, propres à certaines productions agricoles saisonnières comme celles qui frappent périodiquement les fruits d'été : pêches, poires, tomates... Ainsi, la grave crise qui a éclaté en août 1996 n'a pu être amortie par ce dispositif mais par un accord passé avec la FCD, fédération regroupant certains grands distributeurs qui s'est engagée à respecter un certain niveau de prix à l'achat et à la revente;

Conscients de ces difficultés, les pouvoirs publics s'étaient engagés à faire le point sur l'application de ces nouvelles dispositions. Le projet de loi d'orientation agricole pourrait être l'occasion de modifier certaines mesures si le besoin s'en faisait sentir.

C. FAVORISER LA POLITIQUE D'EXPORTATION DE L'INDUSTRIE AGRO-ALIMENTAIRE

Pour une majorité de branches de l'industrie alimentaire, la mise en place de l'OMC pose la question de l'avenir de la PAC et de la politique d'exportation européenne des produits agro-alimentaires d'ici l'an 2000.

Par ailleurs, les procédures de l'OMC créent un échelon supplémentaire de décision, au-dessus de l'Union européenne et des États membres, en matière de politique agricole et alimentaire. La multiplication des " panels " et la surveillance importante des politiques nationales menée au niveau des comités de l'OMC (agricole, environnement, sanitaire) attestent de cette réalité.

Si la réunion ministérielle de l'OMC de Singapour de décembre 1996 n'a pas avancé le calendrier des prochaines négociations, comme le souhaitaient les États-Unis et le groupe de Cairns, elle a néanmoins engagé dès à présent un processus d'analyse et d'échanges d'informations sur les politiques agricoles et la poursuite du mouvement de libéralisation.

Face à ce constat, la France soucieuse de sa mission exportatrice dispose de leviers pour infléchir la politique commerciale de l'Union européenne et faire valoir ses intérêts exportateurs.

Elle a souhaité rappeler à l'ordre la Commission.

C'est ainsi qu'elle a demandé une analyse générale et par accords de l'impact des accords préférentiels passés par l'Union européenne sur le fonctionnement des politiques communes et du marché unique et l'analyse de leur compatibilité avec l'OMC.

1. L'évolution du droit à restitution à l'exportation

A court terme, la promotion de la politique d'exportation des produits alimentaires passe tout d'abord par la défense des restitutions à l'exportation.

Soumis depuis plusieurs années à des pressions politiques, budgétaires et comptables, sous couvert parfois de la lutte anti-fraude, le droit à restitution a failli connaître en 1996 une restriction importante. Sous la pression des impératifs budgétaires, un projet visant à soumettre systématiquement le paiement des restitutions à l'exportation à la production de preuves d'arrivée à destination du produit exporté était soumis à l'arbitrage de la Commission. Cet arbitrage a été mis en suspens et a été engagé un nouveau processus de réflexion au sein de la Commission.

De nombreux échanges ont eu lieu pour adapter les propositions de la Commission au règlement de base 3665/87 relatif aux conditions d'octroi des restitutions et qui concernaient :

- la suppression du droit à restitution lorsque le produit exporté est réintroduit dans l'Union européenne sous forme transformée et au bénéfice d'un droit réduit mais sans avoir subi de transformation substantielle au sens des règles d'origine non préférentielles,

- un élargissement de la validité des certificats d'exportation à des groupes de produits,

- un assouplissement de la notion d'erreur manifeste échappant aux sanctions administratives.

L'industrie alimentaire est par ailleurs confrontée à un paradoxe : alors que des réflexions sont lancées au niveau national, européen et mondial sur la nécessité d'ouvrir les douanes à des missions d'accompagnement des opérateurs et de simplifier les procédures, les produits alimentaires sont soumis au niveau européen à des procédures du commerce extérieur de plus en plus lourdes.

2. La gestion des échanges de produits hors annexe II

L'accord de l'Uruguay Round a soumis le secteur des produits hors annexe II regroupant des produits élaborés tels que chocolaterie, confiserie, biscuiterie, produits amylacés, bière, lait infantile à des limitations budgétaires annuelles de restitutions. Ce système laisse donc à l'Union européenne une certaine marge de manoeuvre au moins jusqu'à 2001 quant au volume exporté.

C'est la raison pour laquelle le Conseil européen n'avait pas jugé utile en 1994 de soumettre ce secteur à une obligation de certificat d'exportation d'autant plus que les exportations de produits hors annexe II ne se prêtent pas à une gestion de certificats.

Pour des raisons difficilement compréhensibles, la Commission a proposé en 1996 une modification du dispositif qui aurait permis à tout moment de rendre obligatoire de tels certificats.

A l'heure actuelle, les propositions de la Commission sont en suspens.

3. La réforme du régime de Perfectionnement Actif

La Commission européenne a publié au printemps 96 un livre vert sur la réforme du Perfectionnement Actif.

Ce régime permet d'importer des matières premières du marché mondial en franchise du droit de douane, de les transformer et de les réexporter sans restitution.

L'idée de la Commission est d'adapter le régime au nouveau contexte de l'OMC en facilitant son accès pour les opérateurs.

Votre rapporteur pour avis, tout en étant favorable à une réforme de ce régime (accélération des procédures, flexibilité plus grande du régime), met l'accent sur la nécessité d'un contrôle de l'absence de préjudice aux intérêts des producteurs communautaires.

Le dossier a connu un rebondissement début 97 lorsque la Commission a proposé pour le secteur agro-alimentaire un accès automatique au Perfectionnement Actif avec contrôle a posteriori du respect des conditions économiques.

Votre rapporteur pour avis craint qu'une telle approche ne remette en cause la sécurité économique et juridique du régime.

4. Promouvoir les activités de la SOPEXA

a) Analyse de l'activité de la SOPEXA

En 1996, la SOPEXA a mis en oeuvre des actions suivant des modalités adaptées à chaque marché. Si les actions menées ont été légèrement en baisse dans l'Union européenne, elles ont progressé dans les PECO, le Sud-Est asiatique et même aux USA.

Ces actions, avant tout de nature publi-promotionnelle, sont mises en oeuvre aux deux-tiers dans les secteurs des vins, fruits et légumes, produits laitiers et, suivant la même proportion, dans des pays étrangers à la France.

Le budget de la Société se décompose en :

1. Une dotation du ministère de l'agriculture et de la pêche d'un montant de 165,3 millions de francs en 1996. Cette subvention a permis de financer:

- la structure, qui comprend l'équivalent de 278 agents à temps complet, dont 177 à l'étranger (seulement 10 expatriés), répartis sur 39 implantations dans 33 pays en 1996 ;

- des actions d'entraînement général : 53,269 millions de francs.

2. D'autres " ressources " qui concernent les actions pour lesquelles les budgets sont confiés à SOPEXA (prestataire de service). Elles s'élèvent en 1996 à 436,826 millions de francs.

b) Les activités de la SOPEXA en 1996

La SOPEXA a poursuivi son effort de perfectionnement de la qualité du service proposé à ses partenaires, tant en ce qui concerne la réflexion stratégique que les outils opérationnels qu'elle met à leur disposition. Ainsi, en 1996, la SOPEXA a poursuivi la réflexion avec les filières des produits laitiers afin d'identifier les zones géographiques et les actions publi-promotionnelles les plus opportunes pour l'avenir. De même, le secteur des vins et spiritueux a engagé une démarche avec l'ensemble des acteurs de la filière pour déterminer une stratégie de trois ans, qui permettra à la France de renforcer son positionnement international en participant à une bonne adéquation entre l'offre française et la demande des marchés extérieurs.

La SOPEXA a également multiplié les rencontres entre distributeurs et producteurs, favorisant de nombreux partenariats et a accueilli de nouvelles entreprises dans les programmes proposés par les campagnes associatives dans les secteurs vins, produits laitiers, volaille, produits carnés et fruits et légumes.

Depuis plusieurs années, la demande de prestations de promotion collective est croissante . Les budgets actions confiés à SOPEXA sont en progression constante. L'activité publi-promotionnelle (composée de l'ensemble des budgets qui lui sont confiés hors expositions internationales et actions d'entraînement général) s'est encore intensifiée en 1996. Son montant total s'est élevé à 400 millions de francs (contre 362 millions de francs en 1995, soit + 10,6 %). Ce développement est marqué par la croissance de l'activité de la plupart des secteurs. (vins et spiritueux, produits transformés, produits de la mer, fruits et légumes...).

c) Les activités programmées par la SOPEXA en 1997

Les activités programmées en 1997 se situent dans le prolongement des actions menées dans les différents secteurs en 1996. Elles prennent en compte :

Le contexte international marqué par :

- des taux de croissance très variables selon les zones : élevés en Asie, Chine et Etats-Unis, plus faibles sur les marchés européens et le Japon (qu'un haut niveau de pouvoir d'achat rend toujours très attractif pour les entreprises) ;

- la montée en puissance, en matière d'échanges extérieurs de l'ensemble de la zone asiatique, qui constitue une tendance positive favorable au développement sur le long terme de nos exportations.

Le contexte national, caractérisé par :

- une priorité durable à la maîtrise des dépenses publiques et une sélectivité accrue des actions ;

- pour les partenaires de la SOPEXA, des marges de manoeuvre limitées en raison du contexte général, même si le développement à l'international apparaît de plus en plus comme un objectif majeur, car source de croissance et d'emploi ;

- un taux de croissance prévisionnel 1997 qui devrait faciliter la reprise de la consommation alimentaire avec l'émergence de nouveaux comportements et de nouvelles attentes des consommateurs, le poids croissant de la demande hors foyer et l'évolution des modes de consommation.

Le budget 1997 de la SOPEXA traduit donc cinq orientations principales :

- la poursuite de l'effort engagé en matière de qualité des services apportés aux partenaires ;

- le prolongement des réflexions stratégiques engagés par filière, en concertation avec les pouvoirs publics et les partenaires privés ;

- la diversification des activités au plan sectoriel ;

- la consolidation du réseau international, notamment sur les zones asiatiques et les pays de l'Est ;

- le maintien des efforts engagés en ce qui concerne les crédits sectoriels et d'entraînement général.

Pour 1998, les actions de la SOPEXA doivent être poursuivies . Il est prévu qu'un contrat d'objectifs sera élaboré afin de fixer pour les années à venir les ambitions et moyens nécessaires pour la conduite de ces actions structurelles concernant l'ensemble des filières agricoles et alimentaires.

Votre rapporteur pour avis tient à souligner l'importance des actions menées par la SOPEXA dans la politique d'exportation des industries agro-alimentaires françaises.

D. LES ORGANISMES GÉNÉTIQUEMENT MODIFIÉS : UNE QUESTION DÉLICATE

En sélectionnant les caractéristiques génétiques des êtres vivants dont on contrôle la reproduction, on obtient un nouvel organisme mieux adapté aux besoins de productivité ou de commercialisation de l'agriculture et de l'élevage. Jusqu'à présent, une longue sélection était nécessaire à l'obtention d'une plante ou d'un animal conforme. La transgenèse permet d'ajouter immédiatement à un organisme un caractère supplémentaire alors que la sélection classique (chaque parent apporte 50 % de ses caractères) introduit en même temps des caractères indésirables qu'il faudra éliminer par des opérations longues et fastidieuses.

Ainsi, les chercheurs utilisent les recherches fondamentales des biologistes qui, dans les années 1970, ont mis en évidence les propriétés de certains enzymes capables de couper et de ressouder les molécules d'ADN (acide désoxyribonucléique), constituant du noyau de la cellule et support des gènes qui, en quelque sorte, " programment " le fonctionnement de l'être vivant.

Ces gènes, qui sont aujourd'hui lisibles pour les plantes, pour certains animaux et, demain, pour l'homme, peuvent être modifiés. Une information sur un gène d'ADN constituant de l'espèce peut être annulée ou corrigée, ou inversée. Il suffit si l'on peut dire d'y introduire les corrections nécessaires, celles-ci étant reproductibles. Une fois modifiée génétiquement, l'ADN fait le reste.

L'enjeu, dans un premier temps, c'est la mise en culture des plantes génétiquement modifiées, le plus souvent, pour résister aux herbicides ou à certains insectes ravageurs.

Testées depuis une dizaine d'années des deux côtés de l'Atlantique, elles ont pour la première fois l'an dernier été semées à grande échelle aux États-Unis, et exportées. C'est le cas au moins pour le soja " transgénique " résistant aux herbicides. Une première livraison en vrac, donc anonyme puisque mélangée à d'autres graines de soja, a été effectuée à Anvers l'automne dernier.

C'est l'arrivée sur le marché américain en 1994 de la tomate Mac Gregor, modifiée génétiquement pour retarder sa maturation, qui a ouvert la première brèche. Ces tomates d'outre-Atlantique, mises en conserves, dûment estampillées " tomates génétiquement modifiées " sont, depuis, en vente en Grande-Bretagne où elles bénéficient d'un succès commercial.

Actuellement une trentaine de plantes transformées sont déjà sur le marché nord-américain alors qu'en Europe quelques dossiers sont en attente d'autorisation. Les procédures d'évaluation du risque alimentaire sont toujours l'objet de discussions au plan international afin d'aboutir à une harmonisation. Elles correspondent à la mise en oeuvre du principe de précaution en raison du risque lié à la construction génétique, du danger provoqué par la dissémination de ces produits dans l'environnement et du risque potentiel en terme de sécurité alimentaire.

Récemment, si la France a autorisé l'importation du maïs transgénétique sous condition d'étiquetage, elle a cependant interdit jusqu'à présent la culture de ce maïs, et ce en raison des incertitudes qu'elle fait peser sur l'environnement.

Le 15 mai 1997, le règlement européen sur les nouveaux aliments et les nouveaux ingrédients alimentaires (novel food) est entré en vigueur. Celui-ci prévoit l'étiquetage des nouveaux aliments qui, sur la base d'une évaluation scientifique, n'est pas l'équivalent de produits existants.

Cette réglementation devait être transposée au niveau des États membres avant le 31 juillet.

L'objectif est de permettre au consommateur de disposer de son libre choix et de déterminer s'il accepte de manger des OCM.

A première vue, le raisonnement adopté par le droit européen est simple. Il se situe à l'inverse de la réglementation européenne qui considère qu'à partir du moment où un aliment est autorisé par les autorités, il n'est plus nécessaire de le signaler. Le législateur européen n'a cependant pas précisé ce qu'il entend par " équivalent ".

Il n'en reste pas moins que, devant les questions que suscitent les OGM, non seulement de la part des agriculteurs mais aussi de la part des scientifiques, des industriels et des consommateurs, un suivi est nécessaire, sous peine d'aboutir un jour ou l'autre à des crises de confiance comparables à celle vécue par les éleveurs de bovins.

Votre commission a d'ailleurs créé au mois de septembre dernier un groupe de travail consacré aux conséquences économiques des OGM qui devrait rendre ses conclusions dans le courant de l'année 1998.

E. UN EXEMPLE DE DÉVELOPPEMENT DES VALORISATIONS NON ALIMENTAIRES DE PRODUCTIONS AGRICOLES : LES BIOCARBURANTS

Le développement de la production des biocarburants en France répond à l'objectif prioritaire de lutte contre la pollution de l'air. En outre, il offre de nouveaux débouchés pour les productions agricoles et contribue à la réduction de la facture énergétique de la France.

Deux familles de biocarburants sont actuellement développées dans notre pays :

- les esters d'huiles végétales (ester de colza incorporé dans le gazole ou le fioul domestique, ester de tournesol actuellement testé pour être incorporé dans un premier temps au fioul) ;

- l'éthanol, produit à partir de blé et de betteraves, incorporable dans le supercaburant sans plomb sous forme d'Ethyl Tertio Butyl Ether (ETBE).

1. Au plan agricole

Au titre des semis automne 1996-printemps 1997, cette production a concerné plus de 85 % des 234.000 habitants de cultures pratiquées sur terres gelées dans le cadre de la réforme de la PAC :

Colza Ester	150.000 ha
Tournesol ester	30.000 ha
Blé ethanol	10 500 ha
Betteraves ethanol	12 500 ha

Confirmant la tendance observée depuis la campagne précédente, on note un nouveau recul des superficies emblavées en colza ester du fait :

- du maintien à 5 % du taux de gel minimal obligatoire et de la suppression de l'obligation de rotation des parcelles gelées permettant de localiser définitivement la jachère sur des terres de moins bonne qualité ;

- de l'écart de rémunération entre graines alimentaires et non alimentaires ; les efforts entrepris pas les filières de production ont généré une diminution de cet écart au cours des deux dernières années.

Cette baisse des surfaces emblavées ne remet cependant pas en cause le développement de cette filière.

Afin d'assurer sa pérennité, l'interprofession des oléagineux s'est d'ailleurs engagée dans un schéma prévoyant une incitation forte des producteurs de colza énergétique, notamment par l'amélioration progressive du prix payé, en augmentation de 37 % par rapport à l'avant dernière campagne.

En ce qui concerne la filière éthanol, la mise en service en 1996 de deux unités d'ETBE, construites par TOTAL et ses partenaires agricoles à Dunkerque et à Gonfreville, s'est traduite par une augmentation des surfaces emblavées en blé et betteraves éthanol.

2. Au plan industriel

La mise en place d'un tissu industriel se réalise par l'agrément d'unités pilotes de production.

Pour la production d'ester-carburant, sept usines sont actuellement agréées pour une volume de 322.500 tonnes par an dont 120.000 tonnes pour l'unité de Rouen, premier outil affecté en totalité à la production de biocarburants.

L'éthanol est destiné à la fabrication d'ETBE (Ethyl Tertio Butyl Ether) dont la production est assurée par les unités suivantes :

- ELF à Feyzin pour 92.900 tonnes d'ETBE incorporant 550.000 hl d'éthanol ;

- TOTAL à Dunkerque pour 59.000 tonnes d'ETBE soit 350.000 hl d'éthanol ;

- TOTAL à Gonfreville identique à la précédente.

3. Au plan fiscal

Au titre du soutien public pour l'année 1996, le montant de l'exonération fiscale dont ont bénéficié les bio-carburants s'est élevé à 564 millions de francs pour l'ester de colza (4 millions hl) et 250 millions de francs pour l'éthanol-ETBE (760.000 hl).

Introduite par la loi de finances initiale pour 1992, l'exonération fiscale de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) dont bénéficient les biocarburants a été plafonnée par la loi de finances rectificative pour 1993.

Compte tenu du coût de production des carburants d'origine agricole, actuellement supérieur de 2F/lt à celui des carburants fossiles, cette exonération est indispensable pour assurer l'équilibre économique de la filière.

A terme, le niveau de défiscalisation est appelé à décroître en fonction de l'évolution du contexte économique et des gains de productivité réalisés par la filière.

Au plan communautaire, le dispositif national d'exonération fiscale des biocarburants a été mis en cause par la Commission européenne qui juge que les mesures prises par la France introduisent une discrimination entre :

- les productions agricoles autorisées pour la production de biocarburants et les autres productions susceptibles d'être utilisées à de telles fins ;

- les cultures sur jachère et hors jachère ;

- les producteurs français et communautaires de biocarburants.

La Commission considère que l'avantage fiscal constitue une aide indirecte à certaines productions agricoles, incompatible avec les organisations communes de marché et une aide directe à certains produits industriels, contraire à l'article 92 du Traité de Rome.

Tout en contestant les critiques adressées par Bruxelles sur son dispositif passé et afin de poursuivre le développement de la filière biocarburant, la France a engagé avec la Commission des discussions qui l'ont conduite à proposer aux autorités communautaires un dispositif amendé en février 1996.

Ainsi, le nouveau dispositif consiste :

- d'une part, à autoriser tout type de biocarburant répondant à des critères techniques objectifs, sans référence à une matière première précise ou à un mode de culture déterminé (sur jachère ou hors jachère) ; en pratique, le dispositif serait ouvert aux esters d'huiles végétales et à l'ETBE ;

- d'autre part, à procéder à un appel de candidatures publié au JOCE pour les unités de production de biocarburants, qui se verraient alors agréées dans le cadre d'une enveloppe fiscale fixée par la France.

Parallèlement à sa décision en date du 29 janvier 1997 de demander à la France de supprimer l'avantage fiscal actuellement accordé dans le cadre de l'article 32 modifié de la loi de finances pour 1992, la Commission européenne a donné son aval à la mise en place du nouveau dispositif tel que décrit ci-dessus.

A cet effet, le Gouvernement s'est engagé à présenter au Parlement dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998, les dispositions législatives nécessaires à la mise en oeuvre de ce nouveau dispositif.

L'appel à candidatures permettant à tous les opérateurs d'avoir accès au marché national des biocarburants sera lancé au début de l'automne 1997 afin que le nouveau dispositif soit opérationnel dès l'adoption formelle par le Parlement des mesures législatives nécessaires ainsi que le souhaite la Commission.

S'agissant du régime fiscal actuel son maintien jusqu'au vote des nouvelles dispositions est acceptable pour Bruxelles dans la mesure où les sociétés qui en demanderaient le bénéfice puissent y accéder dans des conditions identiques à celles des opérateurs français déjà agréés.

Ce schéma permettra notamment d'assurer une continuité indispensable entre le dispositif ancien et le nouveau afin d'éviter tout arrêt même momentané, de l'exonération fiscale qui compromettrait gravement l'équilibre financier des unités de biocarburants dont la production s'effectue sur toute l'année.

4. L'impact de la loi sur l'air et de la modification du taux de gel

Adoptée par le Parlement le 30 décembre 1996, la loi sur l'air vise à définir les principes devant guider la prévention, la réduction ou la suppression des pollutions atmosphériques, odeurs et radiations ionisantes ainsi que l'utilisation rationnelle de l'énergie.

Au titre des mesures techniques nationales de prévention de la pollution atmosphérique, la loi sur l'air prévoit notamment :

- l'incorporation obligatoire d'un taux minimal d'oxygène dans les carburants et combustibles liquides avant le 1er janvier 2000 (article 21-III) ;

- la redéfinition des spécifications (ou reformulation) des carburants avant le 1er janvier 2000 (article 21-IV) ;

- l'utilisation de carburants superoxygénés dans les flottes spécifiques urbaines (article 24-III).

Ces dispositions sont de nature à élargir le marché des biocarburants étant précisé que les mesures en cause concernent l'introduction d'oxygène quelle que soit l'origine fossile au végétale des composés utilisés.

Un taux d'incorporation de 2 %, proche de la limite maximale qui pourrait être autorisée au niveau communautaire dans la directive sur la composition des essences de l'an 2000 impliquerait, en faisant l'hypothèse d'un marché alimenté à 50 % par l'ETBE, la production de près de 800.000 tonnes d'ETBE incorporant 365.000 tonnes d'éthanol mobilisant 41.000 hectares de betteraves et 76.000 hectares de blé.

S'agissant de la filière ester, l'introduction d'un taux renforcé d'oxygène (2,2 à 3,3 % soit entre 20 et 30 % d'ester) dans le gazole utilisé par les flottes spécifiques urbaines visées à l'article 24-III de la loi constituerait une solution optimale en matière de réduction des émissions polluantes et impliquerait la production de 80.000 tonnes d'ester soit 70.000 ha de colza et de tournesol.

La faculté ouverte aux agriculteurs de pratiquer des cultures destinées à des usages non alimentaires sur les terres gelées au titre de la réforme de la PAC a incontestablement favorisé l'émergence de la filière biocarburants.

Toutefois, la fluctuation du taux de gel, conçue par Bruxelles comme un instrument de régulation des marchés alimentaires ne permet pas de répondre totalement au besoin des outils industriels de disposer d'un approvisionnement régulier en matières premières agricoles.

Votre rapporteur pour avis estime nécessaire que des mécanismes doivent donc être mis en place pour assurer la sécurité des approvisionnements indépendamment des décisions communautaires relatives à la jachère.

Tel est le cas de l'accord interprofessionnel initié par la filière oléagineuse française relatif à la gestion des surfaces d'oléagineux conclu pour la récolte 1997 et reconduit pour la récolte 1998. Cette initiative engage les agriculteurs à affecter 12 % de leurs surfaces cultivées en oléagineux à des usages non alimentaires afin de consolider l'approvisionnement des nouvelles filières industrielles (biocarburants en particulier) et de minimiser les risques de dépassement de la superficie maximale garantie d'oléagineux " alimentaires " attribués à la France, donc de minimiser les risques de pénalités sur les aides compensatoires spécifiques oléagineuses versées aux producteurs français.

II. L'EXAMEN DES CRÉDITS

Votre rapporteur pour avis souligne à titre liminaire la modification de la nomenclature budgétaire pour certains chapitres et articles du projet de loi de finances pour 1998 en ce qui concerne les crédits affectés au Ministère de l'Agriculture et de la Pêche.

A. LES CRÉDITS DE POLITIQUE INDUSTRIELLE

Les crédits du chapitre 61-61- dit crédits de politique industrielle- enregistrent, en autorisations programme une baisse de 13,54 % par rapport à la dotation de 1997 puisqu'ils passent de 173,51 à 150 millions de francs.

En crédits de paiement, la baisse est de 8,25 % : les crédits demandés pour 1998 s'élèvent à 173 millions de francs pour 188,56 l'année passée.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE POLITIQUE INDUSTRIELLE

	AUTORISATIONS DE PROGRAMME			CREDITS DE PAIEMENT
	Dotations 1997	LFI 1998	Evolution %	Dotations 1997	LFI 1998	Evolution en %
Article 10 Investissements d'intérêt national	48,35	48	- 0,72	68,76	49,79	- 27,58
Article 20 Investissement d'intérêt régional	61,75	52	- 15,78	66,88	68,53	+ 2,46
Article 30 Abattoirs publics	14,88	6,5	- 56,31	16,83	11,48	+ 31,7
Article 80 Crédits déconcentrés pour l'environnement	23,53	23,5	- 0,12	25,59	26,63	+ 4
Article 90 Actions de restructuration	25	20	- 20	10,49	16,57	+ 57,95
TOTAL	173,51	150	- 13,54	188,56	173	- 8,25

En millions de francs

Il est important de préciser qu'entre le volume en autorisations de programme des crédits figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 1997 et celui de ceux pour 1998, l'augmentation est de 11 % puisque l'article 10 passe de 24 à 48 millions de francs, l'article 20 de 51,75 à 61,75 millions de francs et l'article 30 de 12,30 à 14,88 millions de francs.

Néanmoins en comparant le montant de la dotation votée pour 1997 et celui proposé pour 1998, on constate un baisse de plus de 15 %.

Si la part nationale de la POA se maintient en autorisations de programme avec 48 millions de francs, elle subit une forte diminution passant de 68,7 millions de francs à 49,79 millions de francs en crédits de paiement.

En ce qui concerne la part régionale de la POA, celle-ci se maintient en crédits de paiement -68,53 millions de francs en 1998 par rapport à 66,88 millions de francs en 1997, mais diminue fortement en autorisation de paiement passant de 61,75 à 52 millions de francs.

Le montant des fonds régionaux d'aides aux investissements immatériels est en augmentation aussi bien en autorisations de programme à 23,5 millions de francs qu'en crédits de paiement avec 26,63 millions de francs.

La dotation spécifique aux abattoirs publics demeure de 56 % en autorisations de programme mais augmente de plus de 30 % en crédits de paiement.

Au-delà des crédits POA qui sont aujourd'hui devenus marginaux, votre commission constate que les industries agro-alimentaires sont le parent pauvre de l'effort budgétaire pour l'agriculture.

Deux comparaisons peuvent être faites pour appuyer cette thèse :

- la première est la récapitulation des crédits par agrégat et titre dans le fascicule budgétaire des crédits du ministère de l'agriculture : l'agrégat n° 1 " Activités agricoles productives " est doté de plus de 11 milliards de francs ; l'agrégat n° 2 " IAA " est pourvu à hauteur de 411 millions de francs ;

- la seconde concerne l'estimation du fascicule " concours publics à l'agriculture " : alors que plus de 75 milliards de francs sont consacrés en 1996 aux activités agricoles productives, moins de 803 millions de francs sont affectés aux industries agro-alimentaires.

Bien évidemment, les raisons que l'on peut avoir d'affecter des fonds publics à l'agriculture (instabilité intrinsèque des marchés de produits agricoles, soutien au revenu, enjeux d'aménagement du territoire et de gestion de l'espace, etc.) ne valent pas, en général, pour les industries de l'aval. L'industrie agro-alimentaire est une branche industrielle plutôt prospère et elle n'est sans doute ni plus ni moins aidée par la puissance publique que d'autres branches de l'industrie.

Cela dit, s'il ne peut s'agir d'accorder des subventions sans limites, il est parfaitement légitime de revendiquer pour l'industrie agro-alimentaire une politique d'environnement favorable , qui nécessiterait moins, sans doute, de nouveaux crédits, qu'une réorientation de ceux qui existent et, peut-être une meilleure prise en compte par le ministère de l'agriculture de sa dimension industrielle. Il s'agit donc de veiller à ce que la priorité régulièrement affichée à l'agro-alimentaire dans les actions des organismes de recherche agricoles, à commencer par l'INRA, se traduise dans les faits et de mobiliser au mieux les moyens de promotion de la SOPEXA, ce qui n'est pas véritablement le cas dans le projet de loi de finances pour 1998.

B. L'INSUFFISANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN FAVEUR DES ACTIONS MENÉES PAR LA SOPEXA

1. L'évolution des dotations

Depuis 1990, l'évolution des dotations publiques versées à la SOPEXA a été la suivante :

ANNÉE	Dotation imputée directement sur le budget de l'agriculture et de la pêche LFI	Dotation imputée directement sur le budget de l'agriculture et de la pêche Paiement définitif	Crédits transitant par les offices
1990	199,2 MF	199,2 MF	63,2 MF
1991	196,5 MF	196,5 MF	60,1 MF
1992	185,5 MF	185,5 MF	52,85 MF
1993	182,5 MF	177,1 MF	77,39 MF
1994	180,8 MF	180,8 MF	88,73 MF
1995	181,5 MF	176,5 MF	116,12 MF
1996	170,0 MF	165,3 MF	128,0 MF
1997	168,0 MF	155,75 MF	En cours de gestion

Les financements complémentaires pour chaque action promotionnelle émanent des interprofessions, des entreprises et des régions. Certains financements sont assurés par l'Union européenne.

En 1996, le budget global géré par SOPEXA s'est élevé à 610 millions de francs , dont :

- 165,3 millions de francs provenant directement du ministère de l'agriculture et de la pêche ;

- 128 millions de francs par le biais des offices par produits (ONIFLHOR, ONIVINS, ONILAIT, OFIVAL, FIOM) ;

- 165 millions de francs provenant des interprofessions et 26 millions de francs du CNPA ;

- 70 millions de francs des entreprises ;

- 11 millions de francs de l'Union européenne et 7 millions de francs des Conseils régionaux et comités de promotion.

Les crédits consacrés aux actions sont en réalité confiés à la SOPEXA pour leur mise en oeuvre.

2. La dotation prévue pour 1997

La dotation directement imputée sur le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche, soit 168 millions de francs initialement prévus en 1997 est destinée à assurer le fonctionnement de la SOPEXA, en particulier de son réseau international (112 MF) d'une part, des actions d'entraînement général et sectorielles d'autres part.

A la dotation directement imputée sur le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche, s'ajoutent les financements publics transitant par les offices agricoles . Dans ce domaine de l'appui au commerce extérieur, les actions des offices agricoles concernent quasi exclusivement les opérations sectorielles menées par la SOPEXA.

Ils participent à l'élaboration des programmes de promotion, produit par produit, avec la SOPEXA et attribuent les crédits en complément de deux des interprofessions et des entreprises.

3. Les prévisions pour 1998

Les crédits destinés à la promotion des exportations sont regroupés dans le chapitre 44-53, article 30. Ils ont pour objet :

- de faciliter les efforts de prospection et d'implantation commerciale des entreprises à l'étranger, en particulier les PME/PMI, par l'action de la direction des produits agro-alimentaires du centre français du commerce extérieur (CFCE) ;

- de permettre l'organisation du concours général agricole dans le cadre du salon international de l'agriculture ;

- d'assurer la promotion des technologies et savoir faire français dans le domaine de l'agro-fourniture et de l'agro-industrie ;

- enfin d'inciter à la réalisation des actions de promotion collective, tant sur le marché national que sur les marchés étrangers, par le biais de la SOPEXA.

Cet article d'un montant de 197,80 millions de francs pour 1997 subit une baisse de plus de 20 % pour atteindre 157,80 millions de francs.

Votre rapporteur pour avis considère que les crédits consacrés à la SOPEXA revêtent un caractère essentiel pour soutenir les produits agricoles et alimentaires sur les marchés d'exportation. Ils doivent être au minimum reconduits par rapport à 1997, soit une augmentation de 40 millions de francs.

C. LES AUTRES CRÉDITS

1. Les crédits du ministère

Il faut ajouter aux crédits de politique industrielle d'autres dotations du ministère qui concernent également l'agro-alimentaire :

- les crédits de recherche appliquée au secteur agro-alimentaire (chapitre 61-21 article 61), sont en baisse de 5 % avec 24,03 millions de francs en crédits de paiement.

Mention particulière doit être faite des dotations qui financent des actions de développement de la qualité d'hygiène ou de promotion ;

- les crédits destinés à la promotion de la qualité alimentaire (chapitre 44-70 article 30) passent de 13,5 millions de francs à 16,4 millions de francs) soit une hausse de 21 % ;

- les dotations de l'INAO (chapitre 36-22 article 43) sont en augmentation de 9 % avec 72 millions de francs ;

- les dotations versées au CNEVA (chapitres 36-22-13 ; 61-21-73, 36-21- 22 et 61-21- 71) sont en augmentation avec 186,4 millions de francs.

2. Les crédits en provenance des autres ministères

Des crédits d'autres ministères bénéficient également aux industries agro-alimentaires.

Au titre du ministère de la recherche, par exemple, près de 29 millions de francs devraient bénéficier directement aux industries agro-alimentaires en 1998.

Les crédits d'aménagement du territoire concernent également, pour partie, les industries agro-alimentaires . L'apport du FNADT a été estimé pour 1996 à 18,31 millions de francs, celui de la prime à l'aménagement du territoire étant de 68,17 millions de francs.

3. Les aides communautaires

Compte tenu de la modicité des crédits nationaux, le FEOGA-orientation se trouve être devenu, depuis les dernières années , le principal contributeur au financement des industries agro-alimentaires.

Les plans sectoriels actuellement en vigueur définissent les objectifs de développement des IAA pour la période 1994-1999. Ils précisent les moyens que l'Etat entend consacrer pour atteindre ces objectifs et les concours financiers attendus du FEOGA et de l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).

Ces plans sont directement issus de la mise en oeuvre de la décision de la Commission des communautés européennes du 22 mars 1994 qui arrête les critères de choix à retenir pour les investissements concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles.

Ces critères doivent être appliqués de façon cohérente à toute décision octroyant des aides aux investissements des entreprises agro-alimentaires, quels que soient les mesures et les fonds concernés.

Pour les zones d'objectif 1 (Corse, arrondissement de Douai, Valenciennes, Avesnes et DOM), ces documents spécifiques de programmation sont intégrés dans les documents généraux de l'objectif 1 " Régions en retard de développement ".Il y a onze plans sectoriels (dont l'abattage-découpe de viandes, la transformation des viandes...).

Il convient d'y ajouter le plan sectoriel spécifique à la transformation des produits des pêches maritimes et de l'aquaculture continentale.

Après les arbitrages financiers avec la commission européenne, pour l'ensemble de ces plans (hors objectif 1), la France a présenté une demande de concours du FEOGA de 1,782 milliards de francs pour les six années (de 1994 à 1999), soit environ 297 millions de francs par an .

Cette demande correspond à un montant prévisionnel d'investissements de 9,34 milliards de francs , ce qui suppose de mobiliser des aides nationales de l'ordre de 895 millions de francs (soit près de 149 millions de francs par an) dont les 2/3 proviendraient de crédits d'Etat.

DEMANDE DE CONCOURS FEOGA (1994-1999)

(en millions de francs)

Prévisions 1994-1999	Transformation et commercialisation des produits agricoles	Transformation des produits de la pêche	TOTAL
Demande FEOGA	1 590 (265/an)	192	1 782 (297/an)
Investissements Aides nationales	8 380	960	9 340
Aides nationales	837 (140/an)	58	895 (149/an)

Au 30 juin 1997, le comité chargé d'assurer la programmation des concours FEOGA et IFOP a proposé l'octroi de 1.025 millions de francs répartis comme suit :

	Prévisions 1994/1999	Aides accordées
Abattage découpe de viandes	322,2	225,3
Charcuterie	121,9	109,6
Produits laitiers	198,1	122,7
Volailles	144,4	159,0
Céréales	33,3	14,3
Vins et alcools	194,0	77,1
Fruits et légumes	398,8	132,2
Horticulture	27,7	1,9
Semences	22,2	14,8
Pommes de terre	61,1	40,8
Divers végétaux	34,0	15,3
Autres produits	32,3	0,3
TOTAL	1 590,0	913,3
Produits de la pêche	192,0	111,7

Il convient de préciser qu'en 1994 et 1995 aucune décision d'aide n'a pu être formalisée. En effet, le document de programmation présenté par la France en avril 1994 pour la période 1994-1999 n'avait pas encore fait l'objet d'une décision d'approbation par la Commission des Communautés européennes. Cette décision n'a été prise que fin mars 1995 et les procédures d'utilisation des crédits européens n'ont été approuvées qu'au début de 1996. Les données indiquées correspondent donc uniquement aux projets examinés par le comité de programmation.

Ne suivant pas les conclusions de son rapporteur pour avis qui proposait un avis favorable sous réserve de l'abondement des crédits consacrés à la SOPEXA, la Commission des Affaires économiques a émis un avis défavorable pour l'adoption des crédits des industries agro-alimentaires, inscrits au budget du Ministère de l'Agriculture et de la Pêche pour 1998.

EXAMEN PAR LA COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 29 octobre 1997 sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Aubert Garcia sur les industries agricoles et alimentaires.

Décrivant l'évolution du secteur au cours de l'année écoulée, M. Aubert Garcia, rapporteur pour avis , a indiqué que l'industrie alimentaire avait confirmé la reprise amorcée en 1993 et ce malgré une année difficile en raison de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine. Il a précisé que la production avait augmenté, comme en 1996, de 1,8 % en volume.

Par rapport à 1995, il a noté que la consommation des ménages avait progressé moins rapidement et que la croissance des exportations avait été nettement plus faible. Les exportations, qui jouent traditionnellement un rôle moteur pour la progression du secteur, ont connu le plus faible taux de croissance en volume depuis 1982, a-t-il ajouté.

M. Aubert Garcia, rapporteur pour avis , a indiqué qu'en revanche, la baisse des importations en volume avait favorisé les produits français et permis d'atteindre un excédent commercial record de 58 milliards de francs. Il a précisé que les chiffres du premier semestre 1997 marquaient également un fort excédent.

Il a regretté que ce bilan positif fût en contraste avec la situation de l'emploi, qui a continué à se détériorer, à un rythme néanmoins plus lent qu'au début des années 90. Il a souligné que l'emploi dans l'agro-alimentaire avait reculé de 1 % en 1996, à l'instar de 1995 alors qu'il avait baissé de 1,7 % en moyenne annuelle sur la période 1990-1993.

Parmi les défis auxquels devaient faire face les industries alimentaires en France, deux d'entre eux ont été, au cours de ces derniers mois, au coeur de l'actualité, a précisé le rapporteur.

Il a tout d'abord évoqué les relations entre l'industrie agro-alimentaire et la grande distribution. Il a souligné que de nombreux indices permettaient d'estimer que les nouvelles dispositions légales en la matière devraient favoriser le retour à la transparence et à la vérité des prix et poseraient à terme les bases d'un dialogue plus équilibré et plus fécond entre l'industrie agro-alimentaire et la distribution.

M. Aubert Garcia, rapporteur pour avis , a indiqué que le second défi majeur auquel l'industrie agro-alimentaire avait dû faire face en 1996 et 1997 était apparu à l'occasion de la crise dite de la " vache folle ". Il a rappelé que l'exigence d'une sécurité alimentaire renforcée était au centre des préoccupations du secteur.

Au-delà des mesures à court terme, M. Aubert Garcia, rapporteur pour avis , a souligné que la réorganisation des services du ministère de l'agriculture, le projet de loi relatif à la qualité sanitaire des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale présenté par le précédent Gouvernement et l'examen par la Haute Assemblée des conclusions de la commission des affaires sociales du Sénat, sur la proposition de loi ayant trait au renforcement de la veille sanitaire, constituaient des premières avancées.

Il a noté que le grand enjeu des années à venir, pour le développement des industries agro-alimentaires, était sans aucun doute sa capacité à exporter.

Le rapporteur pour avis a indiqué, à ce propos, que tant qu'il subsisterait des écarts de prix entre l'Union européenne et le marché mondial, il apparaissait nécessaire de maintenir les mécanismes qui permettaient de sauvegarder ou restaurer la compétitivité des entreprises exportatrices.

En outre, M. Aubert Garcia, rapporteur pour avis, a rappelé que l'Union disposait de plusieurs leviers permettant d'obtenir un meilleur accès aux marchés des pays tiers comme la surveillance des marchés, les accords commerciaux préférentiels et les négociations à l'OMC.

M. Aubert Garcia, rapporteur pour avis, a précisé que la sécurité alimentaire constituait l'une des priorités du Gouvernement en matière agricole.

Abordant l'examen des crédits, il a souligné que, si l'on comparait le montant des crédits de politique industrielle figurant au projet de loi de finances initiale pour 1998 à celui du projet de loi de finances initiale pour 1997, on observait une augmentation des crédits de 11 %. Certes, si l'on rapportait les dotations du projet de loi de finances pour 1998 à celles pour la loi de finances initiale pour 1997, on constatait une baisse de 15,60 %, mais il convenait -a-t-il observé- de ne comparer que des données comparables. Il a, par ailleurs, considéré que c'était au niveau des autorisations d'engagement que se mesurait la volonté politique d'un Gouvernement, et non au niveau des crédits de paiement, destinés à solder les dépenses effectivement engagées lors de ou des exercices précédents.

M. Aubert Garcia, rapporteur pour avis, a ajouté que, si ce projet de budget n'était pas de " nature à susciter un enthousiasme délirant ", il marquait toutefois une tendance à freiner le désengagement de l'Etat dans le secteur de l'agro-alimentaire.

En ce qui concerne les crédits affectés à la prime d'orientation agricole, le rapporteur pour avis a précisé que ceux-ci étaient maintenus à un niveau suffisant permettant de mobiliser les aides du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Il a souligné que la seule dotation en baisse sensible concernait les compensations pour fermeture d'abattoirs.

Il a ensuite effectué le bilan des crédits du ministère en précisant que la plupart des dotations étaient soit reconduites, notamment en autorisations de programme, soit en augmentation.

M. Aubert Garcia, rapporteur pour avis, n'a pas manqué de s'étonner, dans ce contexte de maintien ou de progression des crédits, de la baisse sévère de la dotation consacrée à la Société pour la promotion et l'exportation des produits agricoles (SOPEXA). Il a toutefois considéré que cette baisse ne pouvait être que provisoire, rappelant à ce propos que l'on attendait, pour le courant de l'année prochaine, les résultats de l'audit de fonctionnement mené conjointement par le ministère des finances et celui de l'agriculture.

Sous réserve de l'augmentation indispensable de la dotation destinée à la SOPEXA lorsque ces résultats seraient connus, le rapporteur pour avis a proposé de donner un avis favorable aux crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche consacrés aux industries agro-alimentaires dans le projet de loi de finances pour 1998.

Après avoir félicité le rapporteur pour avis pour la qualité de sa présentation, M. Gérard César a indiqué que le groupe du rassemblement pour la République donnerait néanmoins un avis défavorable à ce projet de budget, en raison de l'évolution que connaissait la prime d'orientation agricole et de la baisse des crédits consacrés à la SOPEXA.

Après s'être associé, de même que M. Jean Huchon, à ces appréciations quant à la qualité du rapporteur, M. Henri Revol a indiqué que le groupe des républicains et des indépendants donnerait également un avis défavorable à ce projet de budget pour les mêmes raisons.

M. Jean François-Poncet, président , a constaté que l'on considérait habituellement un budget en augmentation comme un bon budget, mais que cette appréciation était contradictoire avec l'objectif global de freinage des dépenses publiques en vue de satisfaire les critères du Traité de Maastricht.

Après un échange de vues auquel ont participé MM. Fernand Tardy, Louis Moinard, Philippe François et Roger Rinchet , la commission a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche consacrés aux industries agro-alimentaires dans le projet de loi de finances pour 1998, les socialistes se déclarant favorables à l'adoption des crédits.

¹ Rapport Sénat n° 288 (1996-1997) présenté par M. Marcel Deneux au nom de la Commission des Affaires économiques sur le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale relatif à la qualité sanitaire des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale.

² Proposition de loi n° 329 (1996-1997) présentée par MM. Charles Descours, Claude Huriet, Maurice Blin, Guy Cabanel, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan, Jacques Bimbenet, Paul Bland, Mme Annick Bocandé, MM. Louis Boyer, Dominique Leclerc, Bernard Seillier et Jean-Pierre Fourcade, relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme.

³ Rapport d'information n° 196 Sénat (1996-1997) fait par M. Claude Huriet au nom de la commission des affaires sociales à la suite de la mission d'information sur les conditions du renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme en France présidée par M. Charles Descours..

⁴ Avis n° 418-Sénat (1996-1997) présenté par M. Gérard César au nom de la commission des affaires économiques sur les conclusions de la Commission des Affaires économiques sur la propositon de loi au nom de MM. Charles Descours, Claude Huriet et plusieurs de ses collègues.