Projet de loi de finances pour 1998 : Tourisme

Avis n° 87 - Tome XVI - Projet de loi de finances pour 1998, adopté par l'Assemblée nationale

M. Charles GINESY, Sénateur

Commission des Affaires économiques et du Plan - Avis n° 87 - 1997/1998

Table des matières

N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XVI

TOURISME

Par M. Charles GINÉSY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 27 ) (1997-1998).

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'examen des crédits affectés au tourisme dans le projet de loi de finances pour 1998 est l'occasion de rappeler quelques chiffres qui témoignent de l'importance du secteur touristique en France, tant en termes d'emplois qu'au regard de la balance des paiements.

On peut résumer le poids économique du tourisme dans l'économie nationale en 1996 par les chiffres clés suivants :

- 62,4 millions d'arrivées de touristes étrangers, soit le premier pays " récepteur " au monde ;

- 667 milliards de francs consommés auprès des entreprises du secteur, soit 8,5 % du PIB ;

- 54,3 milliards d'excédent, solde du poste " voyages " la balance des paiements, soit le premier excédent de la balance courante ;

- 750.000 emplois permanents ;

- 164.000 entreprises (hôtels, cafés, restaurants, agences de voyages).

Dans ce cadre général, la faiblesse des crédits budgétaires affectés au tourisme ne permet pas à l'Etat d'y apparaître comme un partenaire économique à part entière et il faut s'en féliciter car le tourisme ne relève pas des activités régaliennes de la puissance publique.

Néanmoins, l'Etat doit avoir un rôle d'impulsion, voire de régulation, pour corriger certains dysfonctionnements et veiller à offrir aux acteurs économiques du tourisme des conditions de développement homogènes et harmonieuses.

A ce titre, l'existence d'un département ministériel autonome constitue un progrès dans l'organisation administrative car cela facilite la définition d'une politique nationale, notamment en coordonnant les actions des différents ministères qui à un titre ou à un autre ont des répercussions sur le tourisme.

Le cas très concret de l'aménagement du calendrier scolaire illustre ce propos et il faut souligner l'action positive du Secrétariat d'Etat au Tourisme qui a permis de définir une solution de compromis qui convenait au plus grand nombre.

CHAPITRE IER -

LA BONNE SANTÉ DE L'ÉCONOMIE DU TOURISME

I. LES PERFORMANCES DU TOURISME MONDIAL

A. LA PROGRESSION DU TOURISME MONDIAL RESTE SOUTENUE

Comme l'indiquait notre rapport de l'an dernier, la reprise économique mondiale a favorisé l'augmentation des déplacements touristiques internationaux et cette tendance s'est poursuivie en 1996 et 1997. Selon l'Organisation mondiale du tourisme, ces déplacements ont progressé de 4,5 % en 1996, après une hausse de 4 % en 1995. Ainsi, on estime à 593,6 millions le nombre de voyages effectués à l'étranger en 1996 pour un volume d'environ 423 milliards de dollars de recettes (hors transport).

Derrière ces taux de croissance moyens, apparaissent des situations contrastées attestant d'une redistribution nouvelle des flux touristiques internationaux : si l'Europe demeure en tête avec plus de 59 % du total des arrivées, ce sont les pays asiatiques ainsi que l'Océanie et l'Amérique du Sud qui bénéficient depuis quelques années des plus forts taux de croissance. Ce phénomène s'explique à la fois par l'intensification des efforts consacrés à améliorer et promouvoir l'offre touristique de ces pays, mais également par l'émergence de nouvelles clientèles touristiques dans des zones situées à leur proximité. On peut cependant noter le rattrapage significatif qui s'est opéré en 1996 au Moyen-Orient.

Malgré cette progression moins rapide que dans le reste du monde, l'Europe a conservé sa suprématie sur le marché des déplacements touristiques internationaux. Au cours de l'année 1996, la croissance en termes d'arrivées a été de 4,5 % avec près de 352 millions d'arrivées et 4,1 % en chiffre d'affaires avec 216 milliards de dollars. L'Europe centrale et de l'Est a affiché les taux d'accroissement les plus élevés en Europe en 1996. En Europe méditerranéenne orientale, il convient de noter les excellents résultats de la Turquie dont les recettes ont augmenté de presque 21 %.

Au cours des 15 prochaines années, le tourisme mondial devrait poursuivre une croissance soutenue pour s'établir à 1 milliard d'arrivées internationales en 2010, contre 456 en 1990, selon l'OMT. La part de marché de l'Europe devrait reculer alors que celle de la région Asie-Pacifique devrait rattraper les Amériques et occuper en 2010 la deuxième place en tant que région touristique. L'industrie du tourisme et du voyage devrait créer quelque 130 millions d'emplois nouveaux, alors qu'elle compte déjà 255 millions de salariés.

B. SUR LA PÉRIODE 1996-1997, LA FRANCE CONFORTE SA POSITION DOMINANTE MALGRÉ UNE TRÈS FORTE CONCURRENCE

Avec près de 62,4 millions d'arrivées touristiques en 1996, la France capte 10,5 % du marché mondial et 18 % du marché européen, confirmant sa position de première destination touristique internationale devant les Etats-Unis (44,8 millions d'arrivées) et l'Espagne (41,3 millions d'arrivées) selon l'OMT.

La destination France voit cependant stagner le nombre de séjours touristiques réalisés par les clientèles étrangères au cours des dernières années, ce qui, compte tenu d'un accroissement annuel du marché international de 20 à 30 millions de séjours selon les années, témoigne de l'érosion de notre part de marché mondial.

En effet, en raison d'une forte pression extérieure dues aux dépréciations monétaires dans quelques pays concurrents voisins tels l'Espagne et l'Italie, la destination France voit son avantage compétitif fragilisé sur certains marchés émetteurs.

Les premiers résultats de l'enquête aux frontières pour 1996 font apparaître une diminution de la durée moyenne de séjour de près d'une journée par rapport à 1994, résultant principalement d'une augmentation importante du nombre de touristes en transit.

L'excédent touristique s'est inscrit en légère baisse par rapport à 1995 (- 1,8 milliard de francs) en raison d'une moindre progression des recettes du poste voyages de la balance des paiements, associée à une plus forte progression des dépenses des Français à l'étranger.

Si donc la France confirme sa position de première destination touristique internationale en nombre d'arrivées, ce sont les Etats-Unis qui, en termes de recettes touristiques internationales, sont en tête avec plus de 15 % du total. En Europe, les positions se sont rapprochées entre l'Espagne, la France et l'Italie. L'Espagne a progressé de manière significative (+ 13,2 %), dépassant pour la première fois le montant des recettes enregistrées par la France qui se classe troisième au niveau mondial selon l'Organisation mondiale du tourisme. Il convient cependant d'analyser ses statistiques avec prudence car les comparaisons entre pays restent difficile à établir de manière fiable ; mais cette tendance ne fait que traduire la forte concurrence qui prévaut dans ce secteur et la nécessité absolue d'y répondre avec des moyens innovants et performants.

ARRIVÉES DE TOURISTES INTERNATIONAUX
Rang		Pays	Arrivées de touristes (milliers)		Part en % des arrivées mondiales		Accroissement annuel moyen (%)
1990	1996		1990	1996	1990	1996	90/96
1	1	France	52.497	62.406	11,5	10,5	2,9
2	2	Etats-Unis	39.363	44.791	8,6	7,5	2,2
3	3	Espagne	34.085	41.295	7,4	7,0	3,2
4	4	Italie	26.679	32.853	5,8	5,5	3,5
12	5	Chine	10.484	26.055	2,3	4,4	16,4

Source : Organisation mondiale du Tourisme

RECETTES DU TOURISME INTERNATIONAL
Rang		Pays	Recettes du tourisme international (millions de dollars)		Part en % des recettes mondiales		Accroissement annuel moyen (%)
1990	1996		1990	1996	1990	1996	90/96
1	1	Etats-Unis	43 007	64.373	9,4	10,8	7,0
4	2	Espagne	18 593	28.428	4,1	4,8	7,3
2	3	France	20 185	28.418	4,4	4,8	5,9
3	4	Italie	20 016	27.349	4,4	4,6	5,3
5	5	Royaume-Uni	14 940	19.738	3,3	3,3	4,8
---	---	---	---	---	---	---	---
25	9	Chine	2 218	10.500	0,5	1,8	29,6

Source : Organisation mondiale du tourisme.

Les premières tendances enregistrées pour la saison 1997 confirment cependant le redressement en matière de tourisme enregistré à la fin de l'année 1996.

Il convient de rappeler que lors du premier semestre 1997, l'enquête de fréquentation de l'hôtellerie homologuée a confirmé que la fréquentation étrangères était en hausse sensible (+ 9,5 % de nuitées par rapport à 1996) ; surtout dans les hôtels " 3* ", " 4* "et " 4* Luxe " (+ 13,5 % par rapport à l'année précédente). Cette progression est très sensible à Paris (+ 12,9 %) et en Provence Alpes Côte d'Azur (+ 12,8 %).

Les estimations pour les cinq premiers mois de 1997 du poste voyages de la balance des paiements laissent présager une augmentation sensible des recettes touristiques en France et une stabilisation des dépenses des Français à l'étranger rendant envisageable une progression du solde en 1997.

De ce fait, le solde du poste voyage de la balance des paiements s'élève pour la période de janvier à mai à 22,4 milliards de francs, en progression de 26,2 % par rapport à la même période de l'année précédente.

Ainsi, l'amélioration de la situation économique sur de nombreux marchés étrangers et l'évolution du cours de certaines devises étrangères (notamment dollar américain, livre britannique, lire...), renforcent de façon sensible en 1997, la compétitivité de la destination " France ".

II. LE " MILLÉSIME FRANÇAIS " POUR 1997

A. DES RÉSULTATS STABLES POUR L'ANNÉE 1996

Le bilan de l'activité touristique au cours de l'année 1996 a été globalement caractérisé par une fréquentation française stable et par une fréquentation étrangère en hausse de 4 % par rapport à l'année précédente (62,4 millions de touristes internationaux). Les recettes internationales ont été en progression de 5,5 % par rapport à 1995 (poste voyage de la balance des paiements).

1. Les séjours touristiques des Français

Les Français ont effectué légèrement moins de séjours qu'en 1995 tant pour leurs séjours personnels que lors de leurs déplacements professionnels, en France et à l'étranger.

L'enquête du suivi des déplacements touristiques des Français a permis de recenser 178 millions de séjours touristiques (- 4,4 % par rapport à 1995) pour un peu plus d'un milliard de nuitées (- 2,4 %), qui se sont déroulées principalement sur le territoire national (90,5 % des séjours et 86,8 % des nuitées).

Ce léger recul de la fréquentation a été constaté aussi bien pour les séjours effectués en France (- 3,7 %) que pour les séjours à l'étranger (- 4,8 %).

Le marché des séjours personnels s'est recentré autour des vacances à caractère familial et la durée moyenne des séjours s'est légèrement allongée (5,9 jours).

Cette caractéristique se retrouve dans l'analyse des modes d'hébergement puisque plus de 42 % des nuitées des touristes français en France ou à l'étranger se sont déroulés en famille ou chez des amis. Parallèlement, on note une progression de l'utilisation des gîtes ruraux, des hébergements non marchands et, à un moindre degré, de l'hôtellerie.

Les régions qui connaissent la fréquentation touristique la plus importante par les touristes français sont les régions Provence-Alpes-Côte-d'Azur (12,3 % des nuitées), Rhône-Alpes (10,6 %), l'Ile-de-France (6 %), puis le Languedoc-Roussillon, l'Aquitaine, la Bretagne et les Pays-de-Loire.

Les séjours personnels à l'étranger sont, comme les années précédentes, principalement effectués en Espagne et en Italie et, pour une part moins importante, en Grande-Bretagne et en Allemagne.

2. Les séjours des étrangers

Le tassement de la fréquentation étrangère observé lors du second semestre 1995 s'est prolongé sur le premier semestre 1996, comme le signalent les indicateurs monétaires et de flux, mais les résultats enregistrés lors de la période estivale (juillet/août) ont permis d'atténuer ce bilan morose du début d'année. Le redressement amorcé pendant l'été a été conforté lors de la fin de l'année 1996.

Les premiers résultats de l'enquête aux frontières pour 1996 confirment la position de la France comme premier pays d'accueil au monde avec 62,4 millions de touristes étrangers. Il convient d'ajouter à ce chiffre 85,8 millions d'excursionnistes (séjour de moins de 24 heures), soit un total de 148 millions de visiteurs.

Par rapport aux résultats de la précédente enquête qui date de 1994, la progression est de 2 % pour les touristes et de 12,6 % pour les visiteurs.

Dans le palmarès des clientèles touristiques, l'Allemagne reprend la première place avec 13,3 millions de touristes. Elle est suivie par la Grande-Bretagne (10 millions), les Pays-Bas (8,1 millions), la Belgique et le Luxembourg (7,4 millions) et l'Italie (5,3 millions).

Par rapport à 1994, outre les pays de l'Europe de l'Est (+ 17 %), les plus fortes progressions sont à l'actif des marchés lointains : Etats-Unis (+ 12 %) et l'ensemble Asie/Océanie (+ 10,3 %).

B. BILAN DE LA SAISON D'HIVER 1996-1997

Le bilan de cette saison hivernale 1996/1997 est contrasté. En effet, après un excellent début de saison (décembre à février), en grande partie, dû à un enneigement précoce, la fin de saison a été difficile en raison notamment d'un redoux et d'un calendrier scolaire relativement pénalisant, avec des départs et retours en milieu de semaine.

Si la fréquentation française a été globalement en baisse à la montagne en France et à l'étranger par rapport à l'hiver précédent (- 6,8 % en termes de séjours et - 11,4 % pour les nuitées), en revanche, les séjours avec pratique de ski ont enregistré une légère hausse par rapport à la saison précédente (+ 3,3 % en nuitées).

La diminution de la fréquentation a été générale dans tous les massifs, hormis dans les Vosges et le Jura. On constate une légère progression des courts séjours au détriment des longs séjours par rapport à l'an dernier, mais le ski a attiré une clientèle plus importantes.

Il faut néanmoins relativiser ces résultats en retrait par rapport à la saison 1995/1996 qui avait été l'une des meilleurs depuis 1990 en termes de fréquentation.

SÉJOURS PERSONNELS DES FRANÇAIS À LA MONTAGNE SELON LA DESTINATION

Décembre à avril	1995-1996				Variation
	milliers	en %	milliers	en %	en %
En France	9.396	91,4	8.760	92,3
A l'étranger	887	8,6	728	7,7	- 6,8

Source : Direction du Tourisme/SOFRES

C. DES DÉBUTS TRÈS PROMETTEURS POUR LA SAISON 1997

Les premières estimations fournies par Maison de la France montrent une augmentation sensible de la fréquentation, notamment étrangère (entre 8 et 10 %). On peut estimer qu'en 1997, 65 millions de touristes étrangers auront été accueillis, soit plus que la population française.

Trois facteurs expliquent ces résultats prometteurs, à savoir le redémarrage de l'activité mondiale, la baisse des tarifs aériens et l'effet devises en raison d'une hausse du dollar et de la livre-sterling.

Les premiers résultats font apparaître une fréquentation en hausse sensible des Britanniques, des Américains, des Italiens ainsi que des Japonais, et parmi les régions qui profitent de cette hausse, on trouve la Provence-Côte-d'Azur, la Corse, l'Ile-de-France et la Bretagne.

Si l'arrière-saison confirmait les performances enregistrées depuis le début 1997, on pourrait s'attendre à un excédent de la balance des paiements évalué à 60 milliards de francs.

CHAPITRE II -

LE SECTEUR DE L'HÔTELLERIE - RESTAURATION : UNE POSITION ÉCONOMIQUE FRAGILE ET CONTRASTÉE

I. DES RÉSULTATS ÉCONOMIQUES STABILISÉS

A. UNE STABILISATION DES RÉSULTATS...

Après une année 1995 marquée par de nombreux événements qui ont perturbé sensiblement l'activité hôtelière, celle-ci a pu obtenir de meilleurs résultats en 1996. Pour l'ensemble du secteur, le taux d'occupation a progressé de 0,8 point et le prix moyen des chambres de 1,3 %. Ceci serait dû aux clientèles étrangères et aux séjours professionnels qui ont redynamisé l'activité touristique en 1996.

Selon l'enquête menée par l'IFOP sur la saison touristique 1997, la fréquentation hôtelière est globalement stable au cours du premier semestre (- 0,7 % de nuitées par rapport à la même période de 1996). Les catégories 3 et 4 étoiles ont connu une évolution positive (+ 3,4 %) au contraire des catégories 1 et 2 étoiles en retrait de 2,6 % par rapport au premier semestre 1996. La fréquentation hôtelière a été en hausse à Paris (6,4 %) et en Provence-Alpes-Côte-d'Azur (+ 2,8 %). Elle progresse également en Rhône-Alpes, en Bretagne et en Corse.

Plus globalement, l'enquête IFOP, complétée par des enquêtes auprès des directeurs régionaux du tourisme, montre que, sauf la première quinzaine de juillet, médiocre en raison de conditions météorologiques défavorables, la tendance a été à la hausse. La fréquentation des hôtels a été supérieure à l'année 1996, notamment en raison de l'augmentation de la clientèle étrangère.

B. MAIS QUI RECOUVRE DES SITUATIONS CONTRASTÉES

Il faut noter que les résultats sont très contrastés selon le type d'hôtellerie. Les chaînes hôtelières intégrées ont vu leur volume d'affaires progresser de 4,2 % avec un chiffre estimé de 23,6 milliards de francs. La capacité globale de ces chaînes a augmenté de 5 % par rapport à 1996, elles regroupent désormais 2.596 hôtels offrant 207.463 chambres. On assiste à un profond mouvement de restructuration qui se traduit par un renversement de l'offre au profit des 2 et 3 étoiles (+ 40 % en dix ans).

D'après la direction du Tourisme, la plus forte progression du taux d'occupation des chaînes intégrées a été enregistrée par l'hôtellerie très économique avec + 2,4 points. La catégorie 4 étoiles, quant à elle, indique une bonne remontée, contrairement à la catégorie 2 étoiles qui stagne, aussi bien dans les chaînes volontaires qu'intégrées.

En revanche, dans l'hôtellerie indépendante, le bilan semble tout juste positif après plusieurs années de moindre fréquentation. Le taux d'occupation moyen cumulé des hôtels progresse légèrement, à l'exception de la catégorie 2 étoiles (- 0,5 %).

Enfin, la restauration traditionnelle française a connu une certaine désaffectation de la clientèle en 1996. Une baisse de la fréquentation des restaurants a été constatée en province, tandis qu'à Paris, la tendance était au contraire plus favorable. Les restaurateurs ont eu du mal à augmenter leur chiffre d'affaires en 1996 et l'évolution des prix est inférieure à la progression du taux de l'inflation.

Les prix moyens par couvert ont peu varié entre novembre 1996 et 1995, avec toutefois une légère hausse à Paris et en région parisienne. Si le nombre de couverts servis pour les déjeuners est en légère amélioration, c'est au détriment des prix moyens par couvert, en recul de presque 9 %.

II. LES DIFFICULTÉS CHRONIQUES DU SECTEUR DE L'HÔTELLERIE

A. UNE AGGRAVATION DE LA CONCURRENCE

Le secteur de l'hôtellerie est très dynamique par sa diversité, mais cela constitue également un de ses principaux handicaps pour s'adapter aux évolutions économiques.

Il subit aujourd'hui, pour des raisons liées à la conjoncture économique et à l'évolution des comportements et des attentes (tourisme vert en besoin d'autonomie), la concurrence d'autres modes d'hébergement tels que les gîtes, l'hôtellerie de plein air, les locations, ou les résidences de tourisme. Il est également confronté à des situations de distorsion de concurrence dues au paracommercialisme.

Cette fragilité structurelle aggrave les handicaps économiques dont souffre le secteur. L'hôtellerie est, en premier lieu, une activité à forte intensité capitalistique : le ratio investissement initial / chiffre d'affaires (CA), égal à 3, la situe au même niveau que l'industrie lourde, la métallurgie ou la cimenterie.

B. UN MANQUE DE MOYENS FINANCIERS ET DES PROBLÈMES SOCIAUX IMPORTANTS

Le développement du secteur hôtelier, constitué majoritairement de PME, est freiné par une absence de fonds propres qui, s'ajoutant à une forte saisonnalité de l'exploitation dans un contexte de taux réels particulièrement élevés, accroît sa vulnérabilité.

Enfin, en matière de commercialisation, les structures de faible capacité sont aujourd'hui peu attractives pour les organisateurs de voyages, les autocaristes et les organisateurs de congrès. En effet, ces structures ne permettent pas de répondre aux seuils avancés par ces opérateurs (de 30 chambres pour les groupes, 25 chambres pour les individuels).

Par ailleurs, les problèmes sociaux sont très importants dans le secteur hôtels-cafés-restaurants qui compte 76,3 % d'emplois salariés.

A la fin du mois de décembre 1996, le nombre de salariés dans les hôtels-cafés-restaurants s'élevait d'après l'INSEE à 608.500 (soit en progression de 2,2 % par rapport à 1995). Le nombre de non salariés était estimé à environ 200.000, mais l'outil statistique reste très insuffisant pour apprécier l'évolution de ce type d'emploi.

On observe sur les dix années une tendance générale à la hausse de l'effectif salarié mais dont le rythme s'est ralenti ces cinq dernières années et qui est inégale selon les secteurs d'activité :

La part de la restauration ne cesse de croître depuis dix ans. De 1985 à, 1995, elle est passée de 39 % à 49,9 %, soit près d'un emploi sur deux dans les entreprises caractéristiques du tourisme. La croissance de la restauration rapide a été beaucoup plus importante que celle de la restauration traditionnelle (+ 11,5 % par an en moyenne sur 10 ans contre + 4,3 %), mais on observe un rééquilibrage dans les rythmes d'évolution depuis 1990 aux alentours de 3,5 %.

En 1995, les effectifs salariés dans les débits de boissons et cafés-tabacs ne représentaient plus que 6,6 % de l'ensemble des salariés des activités caractéristiques contre 10,8 % en 1985. Après une baisse régulière depuis le début des années 1980, les effectifs salariés dans les cafés-tabacs semblent s'être stabilisés à partir de 1990 tandis que les débits de boissons continuent à voir leurs effectifs salariés diminuer en moyenne de - 2,2 % par an.

La part des hôtels diminue très légèrement passant de 30,1 % en 1985 à 27,5 % en 1995. L'emploi salarié dans les hôtels après avoir augmenté jusqu'en 1992 au taux annuel moyen de + 3,2 % amorce une tendance inverse avec - 0,6 % de croissance annuelle à partir de 1993.

Les tendances récentes semblent conduire à une faible évolution du nombre global des emplois du tourisme : compte tenu de l'augmentation du nombre de salariés de la restauration et de la diminution du nombre de salariés dans l'hôtellerie mentionnés ci-dessus, ce sont essentiellement les activités connexes du tourisme qui verraient leurs efficacités croître.

III. LE RÔLE DE RÉGULATEUR TENU PAR L'ETAT

A. ÉVOLUTION DU DISPOSITIF DE RESTRUCTURATION DE LA DETTE DES ENTREPRISES HÔTELIÈRES INDÉPENDANTES ET FAMILIALES

La reconduction du dispositif de garantie SOFARIS pour les années 1997 et 1998 fait l'objet d'une réflexion, l'objectif étant d'augmenter le taux de garantie en fonction de l'effort supplémentaire consenti par les établissements bancaires. Le système envisagé serait plus favorable aux hôteliers tout en sécurisant les banquiers.

Ce dispositif, mis en place en 1995 pour permettre aux entreprises de renégocier dans de meilleures conditions avec leurs banquiers, cet allégement de leurs charges financières est placé auprès du préfet de région et s'appuie sur un fonds de garantie doté de 50 millions de francs et géré par SOFARIS.

La garantie de la Société française de garantie des financements des petites et moyennes entreprises (SOFARIS) porte sur une partie du prêt de restructuration égale à la réduction en pourcentage du montant de l'annuité. La fraction garantie peut être égale à 30 %, voire 40 % de l'encours résiduel du prêt.

La mise en oeuvre tardive de ce dispositif au cours de l'année 1995 a nécessité la reconduction de ce dispositif pour l'année 1996. A cette occasion, le bénéfice des audits et des aides à la gestion, antérieurement réservé aux exploitants ayant déposé un dossier auprès du comité, a été étendu à l'ensemble des hôteliers éligibles au dispositif.

En juin 1997, 170 établissements environ dont plus du tiers dans le Grand Sud et la région Rhône-Alpes ont bénéficié de la garantie SOFARIS pour la restructuration d'une dette de plus de 300 millions de francs.

Afin d'améliorer le dispositif en vigueur et d'en faire profiter un nombre supérieur d'hôteliers, il a été décidé de l'assouplir (la baisse du montant de l'annuité pouvant être obtenue par tous moyens et non plus seulement par la voie du rééchelonnement) et de le rendre plus avantageux (augmentation du taux de garantie maximum). A cet effet, une modification de la convention entre le Trésor et la SOFARIS devrait intervenir très prochainement.

Votre commission considère qu'il est urgent d'accroître les crédits du fonds SOFARIS pour démultiplier ses capacités d'action envers l'hôtellerie indépendante et familiale . Le rééchelonnement de la dette est une question primordiale pour l'avenir de ce secteur, confronté à l'obligation de se moderniser dans un contexte de concurrence exarcerbée.

B. LES AIDES À LA MISE AUX NORMES

Un arrêté du 25 avril 1997 permet désormais aux entreprises du secteur de la restauration et de l'hôtellerie-restauration de bénéficier de prêts bonifiés par l'Etat.

Ces prêts sont réservés aux entreprises de restauration traditionnelle créées depuis plus de trois ans et immatriculées au répertoire des métiers ou inscrites au registre du commerce.

Grâce à ces prêts, les bénéficiaires peuvent financer des travaux de mise en conformité aux règles d'hygiène et de salubrité.

D'un montant plafonné à 300.000 francs, ces prêts à 3,5 % sont limités à 80 % du montant de l'investissement. Par ailleurs, des prêts conventionnés, au taux maximal de 5,8 % peuvent être accordés en complément de ces prêts bonifiés.

Il s'agit, pour ce secteur particulièrement actif de l'économie touristique d'une aide importante de l'Etat qui représentera près de 3 milliards de francs de prêts bonifiés, soit un triplement de l'enveloppe par rapport à 1996.

C. LA RÉGULATION DES CAPACITÉS HÔTELIÈRES

On peut rappeler, en ce qui concerne l'impôt sur le revenu des personnes physiques que, depuis 1996, on ne peut plus imputer les déficits issus d'un investissement hôtelier sur le revenu global, ce qui a pratiquement fait disparaître cette forme d'investissement.

De plus, en application de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996, relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, les constructions nouvelles, les extensions ou les transformations d'immeubles existants entraînant la constitution d'établissements hôteliers d'une capacité supérieure à 30 chambres hors de la région d'Ile-de-France et à 50 chambres, dans cette dernière, sont désormais soumises à autorisation.

Cette nouvelle mesure devrait permettre de mieux maîtriser le phénomène de surcapacité, et de réguler l'offre d'hébergement en prenant en compte notamment l'offre et la demande, la densité d'équipements hôteliers dans la zone considérée, ainsi que l'impact éventuel en terme d'emplois et sur l'équipement existant.

Il est encore difficile de faire un bilan exhaustif du fonctionnement de la mesure d'autorisation préalable à la création d'établissements hôteliers mise en oeuvre par la loi du 5 juillet 1996. En effet, les textes d'application de la loi n° 96-603 du 15 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat ont été publiés fin 1996 et début 1997 :

- décret n° 96-1018 du 26 novembre 1996 relatif à l'autorisation de certains magasins de commerce de détail et de certains établissements hôteliers et modifiant le décret n° 93-306 du 9 mars 1993 ;

- arrêté du 26 novembre 1996 fixant le contenu des demandes d'autorisation relatives aux commerces de détails ;

- arrêté du 15 janvier 1997 fixant le contenu de la précise demande d'autorisation d'exploitation des établissements hôteliers ;

- circulaire du 16 janvier 1997 (du ministère des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat) ;

- circulaire du 25 février 1997 (ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme).

En conséquence, les décisions des commissions départementales d'équipement commercial (CDEC) n'ont porté que sur un nombre limité de demandes d'autorisation.

Sur 36 demandes d'autorisation présentées en CDEC, 28 demandes (78 %) ont fait l'objet d'une décision. 17 décisions sont positives (soit 61 %) et 11 négatives (39 %), sachant que certains dossiers n'ont pas encore été examinés par les CDEC. Il convient de remarquer que la totalité des décisions des CDEC sont conformes aux avis émis par les commissions départementales d'action touristique (CDAT) dans lesquelles les représentants des organisations professionnelles siègent. Actuellement, une seule demande d'autorisation, refusée en CDEC, fait l'objet d'un recours auprès de la commission nationale d'équipement commercial (CNEC).

D. UN DISPOSITIF D'ALLÉGEMENT DES CHARGES SOCIALES SUR LES AVANTAGES EN NATURE

Les organisations professionnelles signataires de la convention collective du 30 avril 1997 applicable aux hôtels-cafés-restaurants ont lié sa mise en vigueur à une exonération des charges sociales sur l'avantage en nature repas.

Le Gouvernement a pris un engagement public le 23 juin 1997 sur le respect de cette clause et un crédit est inscrit à cet effet dans le projet de loi de finances pour 1998, en vue d'assurer cette exonération à hauteur de 25 %.

Progressivement, l'exonération devrait être portée à 100 %. Cette mesure représenterait alors un coût budgétaire de 1.300 millions de francs en année pleine, et devrait permettre des progrès en matière d'emploi et de statut des salariés.

E. LES EFFORTS MENÉS EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE PARACOMMERCIALISME

L'an dernier, votre commission vous avait rappelé le diagnostic établi en 1995 par le rapport Radelet qui soulignait combien la situation des entreprises d'hébergement et de restauration apparaissait de plus en plus fréquemment pénalisée par le développement de certaines activités parfois concurrentes et qui ne satisfaisaient pas aux mêmes exigences sociales, fiscales, sanitaires ou de sécurité que celles imposées aux entreprises commerciales.

Elle vous avait également présenté le contenu du plan d'action arrêté sur la base de ce rapport et qui s'articulait autour de quatre axes :

- lutte contre le travail clandestin;

- recensement par les préfectures des différentes formes d'hébergement et restauration pratiquées par les particuliers ;

- contrôle de tous les modes de paracommercialisme dans les départements ;

- évolution législative et réglementaire qui améliore la transparence du marché de l'hébergement et la restauration.

Les actions menées depuis l'adoption de ce plan d'action, ont permis de sensibiliser l'ensemble des acteurs du tourisme et doivent s'inscrire dans la durée. Le rôle des pouvoirs publics est de tout mettre en oeuvre pour que les nouvelles formes de produits touristiques en milieu rural, qui connaissent un engouement certain auprès des clientèles tant étrangères que françaises, puissent se développer de façon harmonieuse et que les différents acteurs du tourisme rural bénéficient de conditions équivalentes pour l'exercice de leur activité.

Les pouvoirs publics ont ainsi encouragé des rapprochements entre, d'une part, les acteurs du tourisme vert et, d'autre part, les hôteliers et restaurateurs traditionnels à travers la signature de protocoles, la mise en place de solutions dynamiques en matière d'animation et de réseaux et la valorisation du patrimoine culturel et gastronomique.

C'est ainsi qu'un protocole a été signé dans ce sens le 6 avril 1995 entre la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), la Fédération nationale de l'industrie hôtelière et la Fédération nationale des Gîtes de France.

De plus, la Fédération nationale des Gîtes de France a été étroitement associée à la réforme du classement des meublés introduite par l'arrêté du 1er avril 1997.

Le classement des meublés est régi par l'arrêté du 28 décembre 1976 modifié. Les meublés de tourisme sont classés de une à cinq étoiles en fonction de leur niveau de confort défini par les normes de classement de l'arrêté du 8 janvier 1993. La procédure de classement est volontaire.

La réforme apportée par l'arrêté du 1er avril 1997 a pour objet principal de clarifier les règles de classement des meublés, afin de garantir au consommateur une meilleure qualité du produit, de simplifier la procédure administrative et d'améliorer ainsi les relations entre l'administration et les usagers.

Elle institue une visite obligatoire préalable au classement du meublé et une visite périodique de contrôle tous les cinq ans, qui sera effectuée par des organismes agréés par l'Etat, étant entendu que le loueur de meublé a la liberté de choisir son organisme sur une liste établie par le préfet du département d'implantation du meublé.

Les loueurs de meublés déjà classés " tourisme " disposent d'un délai de cinq ans pour produire un certificat de visite du meublé. La procédure dérogatoire de classement des gîtes de France par les relais départementaux est supprimé. Ceux-ci relèvent désormais de la même procédure de classement que les autres meublés de tourisme.

La circulaire d'application a été signée le 29 avril 1997 et le modèle de panonceau permettant aux loueurs de meublés de tourisme de signaler le classement des meublés a été défini par l'arrêté du 22 juillet 1997 en concertation avec les différentes organisations professionnelles.

On peut rappeler qu'on évalue à environ 500.000 lits, les capacités d'hébergement des meublés et il importe donc de veiller à ce que cette forme d'hébergement, quand elle se positionne sur le créneau du tourisme soit soumise aux mêmes règles et aux mêmes contraintes que les structures d'hébergement commerciales.

L'arrêté du 1er avril 1997 est une première réponse qui va dans le bon sens, mais il faut souligner qu'il s'agit d'une procédure à caractère volontaire et non obligatoire. Cette démarche volontaire qui s'apparente à la certification va sans nulle doute améliorer la qualité de l'offre de meublés, en leur imposant de respecter un certain nombre de normes.

Mais, néanmoins, à titre personnel, votre rapporteur regrette que le dispositif de déclaration obligatoire en mairie de toutes les formes d'hébergement commercialisées par des non professionnels à des fins touristiques, issu d'un amendement sénatorial lors du vote de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'amélioration et le développement du territoire, ne soit pas mis en oeuvre du fait, il est vrai, de son extrême complexité.

F. LES AIDES AUX INVESTISSEMENTS TOURISTIQUES

Conformément à l'article 92-3 du Traité sur l'Union européenne, toutes les aides publiques aux entreprises allouées sur fonds publics doivent faire l'objet d'une notification à la Commission et d'une autorisation par celle-ci, afin de s'assurer qu'elles ne faussent pas la concurrence au sein du marché commun.

En l'absence d'encadrement communautaire spécifique concernant le secteur en cause, la Commission européenne considère que les régimes d'aide qui lui sont soumis par les Etats membres doivent respecter les taux d'aide prévus par l'encadrement des aides aux petites et moyennes entreprises. C'est donc sur la base de cet encadrement que le régime cadre d'interventions publiques en faveur du tourisme a été négocié en 1996-1997 avec la Commission européenne car il n'existe pas d'encadrement communautaire des aides au tourisme.

Le respect des modalité d'intervention prévues par ce régime permet de légaliser au regard du droit communautaire de la concurrence toutes les interventions publiques non notifiées en faveur des entreprises, qu'il s'agisse de fonds d'origine étatique, européenne ou publique locale.

Mais l'alignement des taux d'aide hors zone PAT (prime à l'aménagement du territoire) de ce régime sur l'encadrement des aides aux petites et moyennes entreprises ne correspond pas toujours aux besoins du secteur du tourisme, et dans certains cas, il aggrave la situation de certaines zones géographiques, ayant un potentiel touristique à développer : étant écartées des subventions zones PAT en ce qui concerne les industries, elles le sont aussi pour ce qui est des installations touristiques, alors même que ce secteur constitue une solution alternative en matière de développement économique local.

On peut rappeler que pour les petites entreprises, les aides aux petites entreprises sont de 15 % dans les zones hors PAT et peuvent être portées à 27 voire 33 % dans les zones PAT.

Il apparaît urgent de renégocier avec la Commission européenne, pour défendre la situation des structures touristiques privées, notamment les plus petites, pour lesquelles les investissements sont particulièrement lourds. Il ne semble pas que les aides qui pourraient leur être attribuées affectent la concurrence européenne, et il conviendrait donc de relever les taux actuels prévus en déhors des zones éligibles à la PAT, pour les investissements touristiques.

Dans l'attente du résultat de la renégociation avec les autorités communautaires, la règle de minimis peut continuer à être utilisée alternativement au taux d'aide prévu par le régime d'aide, pour les petites entreprises, si le projet d'investissement ne dépasse pas le seuil de 100.000 Ecus sur trois ans.

CHAPITRE III -

POUR 1998, UN BUDGET " STABILISÉ " AUX ORIENTATIONS SOCIALES MARQUÉES

I. UNE RELATIVE STABILISATION DES MOYENS BUDGÉTAIRES ALLOUÉS AU TOURISME POUR 1998

Il convient de reconnaître que, depuis plusieurs années, les moyens budgétaires affectés au tourisme diminuaient régulièrement et que celui de 1997 n'avait pas failli à la règle.

Entre 1996 et 1997, la diminution était de 9 % entre les deux projets de loi de finances et le budget voté pour 1997 est passé de 355,6 millions de francs à 335,17 millions de francs du fait d'annulations successives.

On peut, dans ce contexte, soit dénoncer une nouvelle diminution du budget du tourisme, qui est arrêté dans le projet de loi de finances pour 1998 à 338 millions de francs, en baisse de 3,46 % par rapport au projet de loi de finances pour 1997, soit considérer qu'il se stabilise au niveau du budget voté pour 1997 après annulations (335,17 millions de francs).

Dans le cadre de ce budget stabilisé par rapport aux crédits effectivement disponibles en 1997, des priorités ont été fixées qui ont imposé des arbitrages délicats et des mesures d'économie parfois contestables.

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1997 - RÉPARTITION DES CRÉDITS

NATURE DES CRÉDITS	PLF 1997	BV 1997	BV 1997 après annulation	PLF 1998	% PLF 1998/ PLF 1997
Titre III - Moyens des services	128,89	128,99	124,73	124	- 3,79
Titre IV - Interventions publiques	196,24	199,22	185,78	180	- 8,28
Total Dépenses ordinaires	325,13	328,21	310,51	304	- 6,5
Titre VI - Subventions d'investissement
- Autorisations de programmes	37,00	39,41	30,16	45,00	+ 21,62
- Crédits de paiements	25,00	27,41	24,66	34,00	+ 36,00
TOTAL DO + CP	350,13	355,62	335,17	338	- 3,46

(millions de francs)

A. DES ÉCONOMIES QUI PORTENT SUR LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE

1. Les dépenses ordinaires diminuent de 6,5 %

Les moyens des services baissent de 3,79 % et concernent exclusivement les moyens de fonctionnement des services centraux qui diminuent de 12,02 %. Les dépenses de personnel sont réduites en raison de la suppression de trois postes de contractuels et les moyens de fonctionnement des services déconcentrés sont simplement reconduits à leur niveau atteint en 1997.

En ce qui concerne le développement de l'économie touristique, les crédits d'intervention publique sont également en baisse de 8,28 % pour être fixé à 180 millions de francs.

2. Des choix en matière d'économies parfois contestables

Les principales économies décidées concernent :

Les crédits consacrés aux interventions stratégiques et aux actions de valorisation du produit touristique qui diminuent de 9,04 % pour être fixés à 33,92 millions de francs pour 1998. Parmi ces crédits, la subvention versée à l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT) diminue de 24,7 %.

L'an dernier, votre commission s'était félicité de la maturité acquise par cet organisme créé en 1993, sous forme d'un groupement d'intérêt public, mais avait souhaité que l'Agence développe une politique plus offensive pour répondre à sa mission initiale d'amélioration de la compétitivité de l'offre touristique française.

On pourrait craindre que l'importante réduction de ces moyens d'action ne remette en cause les orientations préconisées. Mais, il s'avère que l'Agence bénéficie de réserves importantes constituées au cours de ses premières années d'activité grâce aux dotations élevées de l'Etat et que celles-ci pourront être mobilisées pour compenser la diminution des crédits prévus pour 1998 ;

Les crédits consacrés au Groupement d'intérêt économique (GIE) " Maison de la France " sont également touchés de façon importante puisqu'en diminution de 12,4 millions de francs (- 9,4 %), ils sont fixés à 123,97 millions de francs pour 1998.

Il ne s'agit pas d'une première remise en cause du montant de l'aide publique au GIE puisque les crédits pour 1997 étaient déjà en baisse de 7,8 % par rapport à 1996.

Une fois encore la diminution porte principalement sur la subvention de fonctionnement, mais pour la première fois la contribution aux actions de promotion est également en baisse de 3,46 %.

Dans ce contexte économique très difficile, le GIE " Maison de la France " créé en 1987 va devoir s'efforcer de trouver de nouvelles sources de financement tout en recherchant une efficacité accrue dans l'utilisation de ses moyens, non pas seulement pour poursuivre son action en cours mais pour la développer sur de nouveaux marchés.

Or il faut citer les résultats d'une étude comparative menée par l'Organisation mondiale du tourisme (OMT) qui, tout en soulignant la difficulté d'établir des comparaisons fiables entre les budgets de promotion des organisations nationales du tourisme, indique que, pour 1995, le budget de promotion de la France serait inférieur à celui de pays comme l'Australie, la Grande-Bretagne et l'Espagne.

Certes l'étude souligne également que la France est le pays dont l'organisation nationale du tourisme est la plus " rentable ", puisque chaque dollar investi en promotion à l'étranger rapporte 375 dollars, mais on peut craindre que ces remises en cause successives des financements publics dans le budget de " Maison de la France " ne viennent " casser " l'effort de productivité déjà effectué et remettre en cause les actions menées pour promouvoir l'image touristique de notre pays.

En 1997, " Maison de la France " a mobilisé ses efforts pour mettre en place des actions de sensibilisation et de formation en direction des réseaux d'agents de voyage. Elle s'est également tournés vers de nouveaux marchés porteurs en Europe de l'Est et en Asie du Sud-Est, zone dans laquelle l'ouverture d'un bureau est prévu à Pékin fin 1997.

Pour 1998, il s'agit de maintenir ces orientations en confortant l'image d'une " destination France " attractive pour faire face à la concurrence des autres grandes destinations touristiques, de développer de nouvelles niches de clientèles et d'inciter les réseaux de vente à l'étranger à commercialiser davantage la France.

Votre commission émet les plus graves réserves sur la diminution du financement public de " Maison de la France ", car il lui apparaît que ce sont des mesures d'économies à court terme qui pourraient avoir de graves conséquences à moyen terme étant donné le climat de concurrence exacerbé qui prévaut entre les pays ayant une offre touristique existante ou potentielle importante.

Dans ces conditions, la décision d'imposer au GIE " Maison de la France ", qui assure le rayonnement et la promotion de notre pays à l'étranger les mêmes mesures d'économie que celles supportées par les services centraux de notre administration en charge du tourisme, sous prétexte d'égalité, est très regrettable.

B. LES AUGMENTATIONS TRADUISENT LA PRIORITÉ DONNÉE AU TOURISME SOCIAL

Les augmentations, qui traduisent les orientations du budget pour 1998, portent sur les crédits d'investissement du titre VI, qui sont regroupés au sein d'un chapitre unique intitulé " Développement territorial du tourisme ", et au sein de ce chapitre exclusivement sur le programme de rénovation des hébergements touristiques à caractère associatif et social. Les crédits augmentent de 49,08 % en autorisations de programmes et de 113,92 % en crédits de paiements.

Ceci doit permettre de relancer de façon significative le programme de réhabilitation du parc immobilier des organismes du tourisme social.

Le " plan-patrimoine " en faveur des hébergements touristiques à caractère social et familial a été engagé en 1990 avec comme objectif d'assurer la rénovation de la moitié de la capacité d'accueil en villages et maisons familiales de vacances gérés par les associations agréées, soit environ 110.000 lits à rénover (circulaires n° 2651 du 14 septembre 1989 et n° 690 du 14 mars 1990).

Depuis 1990, 60.000 lits ont bénéficié de ce programme (à raison d'environ 10.000 lits par an) pour un montant d'intervention du ministère chargé du Tourisme de 200 millions de francs représentant un montant total de travaux de plus d'un milliard de francs qui a permis la programmation de 388 opérations. 40 % des villages de vacances financés sur cette ligne se trouvent en zone rurale, alors que ceux situés sur le littoral et en montagne représentent respectivement 36 % et 24 %.

Mais en 1995 et surtout 1996 et 1997, en raison d'annulations successives opérées sur ce chapitre peu d'opérations et portant sur de faibles montants financiers ont été engagées.

L'effort financier inscrit dans le projet de loi de finances pour 1998 est à saluer, car il devrait aider les structures d'hébergement touristique à caractère social à retrouver leur mission d'origine.

En effet, le relatif désengagement de l'Etat, mais aussi celui des caisses d'allocations-familiales et de la Caisse des dépôts et consignations ont porté atteinte à l'équilibre économique de ces associations, en les privant de fonds gratuits pour la rénovation de leurs villages de vacances. Pour financer seules leurs besoins d'investissements indispensables, ces associations ont été contraintes d'adopter une logique économique nouvelle et d'améliorer leur rentabilité, ce qui s'est traduit par une hausse de leurs tarifs.

Il leur était ainsi devenu impossible de répondre à leur vocation initiale, à savoir offrir des structures de vacances accessibles à tous, notamment aux familles les plus modestes.

Le renforcement des crédits consacrés au volet " aide à la pierre " dans le budget du tourisme devrait accélérer la réhabilitation des 40.000 places d'hébergement en attente.

En ce qui concerne les contrats de plan Etat-régions, les crédits sont reconduits au niveau de l'an dernier, tant en ce qui concerne le budget de fonctionnement (16,66 millions de francs) que les crédits d'investissements (20,7 millions de francs).

II. LES TROIS PRIORITÉS DU MINISTÈRE DU TOURISME

Au-delà du strict cadre budgétaire, la politique du tourisme définie au niveau national comporte des priorités, en particulier en faveur du tourisme social, et de certains secteurs d'intervention, notamment le développement local.

En prenant appui sur certaines des propositions du rapport du Conseil économique et social sur le tourisme, présenté en juin 1996, la politique du ministère renforce son action dans trois directions : le soutien à la croissance de l'économie touristique, l'aide au développement économique et à l'emploi et à l'adaptation de l'offre touristique à l'évolution des besoins.

A. CONFORTER LA CROISSANCE DE L'ÉCONOMIE TOURISTIQUE

Il s'agit plus précisément d'exploiter toutes les filières permettant d'accroître durablement et dans de bonnes conditions la fréquentation touristique en France en élargissant le socle de la fréquentation intérieure et en intensifiant les efforts de prospection sur les marchés extérieurs.

1. Elargir le socle de la fréquentation intérieure

Promouvoir effectivement un droit aux vacances pour tous constitue, en effet, l'un des axes prioritaires de la politique du tourisme du nouveau Gouvernement.

Ceci passe notamment par l'élargissement du droit au chèque-vacances, réforme annoncée l'an dernier par le précédent ministre en charge du Tourisme.

Il s'agit, en effet, de remédier à une forme d'inégalité sociale encore trop importante, puisque 37 % de la population française ne part jamais en vacances.

Cette réforme devrait avoir un deuxième effet positif en générant un flux de clients nouveaux orientés vers le secteur touristique marchand.

Le chiffre d'affaires de l'Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) a atteint 2,473 millions de francs en 1996 contre 1,931 en 1995, soit une progression de 28,1 %. Les prévisions pour 1997 s'établissent à 3 milliards de francs.

Le dispositif du chèque vacances a bénéficié à un million de familles, soit 4 millions de personnes, et il est très apprécié, car il offre à la fois le choix et la diversité et peut concerner toutes les formes de tourisme. C'est un instrument privilégié de solvabilisation de la demande pour l'accès de tous aux vacances.

Le projet de réforme propose d'étendre aux entreprises de moins de 50 salariés les exonérations dont ne bénéficient actuellement que les entreprises disposant d'un comité d'entreprise. Cette mesure d'équité sociale devrait permettre aux 7 millions de salariés des petites et moyennes entreprises (PME) qui bien souvent ont des salaires moyens, d'accéder à ce dispositif d'aide aux vacances.

Le volet " Aide à la pierre " du budget du Tourisme pour 1998, décrit ci-dessus, constitue également une réponse pour favoriser l'augmentation du nombre des utilisateurs des hébergements touristiques à caractère social. La réhabilitation des capacités d'hébergement permet de répondre à l'évolution des besoins exprimés et l'engagement financier de l'Etat devrait permettre aux associations d'offrir à nouveau des tarifs à la portée des personnes ayant de faibles revenus.

2. Intensifier les efforts de prospection sur les marchés extérieurs

Le ministère entend soutenir et développer la prospection des marchés touristiques émergents d'Asie, d'Amérique latine ou d'Europe de l'Est.

Mais les contraintes budgétaires -on a pu le signaler- pèsent lourdement sur les ressources du GIE " Maison de la France ". Le ministère du tourisme, très conscient de la qualité de cet outil et de sa " rentabilité " et pour pallier la faiblesse de ses propres moyens, est amené à solliciter la participation financière du secteur privé, ainsi qu'une plus grande implication des régions qui contribuent déjà au budget du GIE " Maison de la France " pour 18,6 %.

B. SOUTENIR LE TISSU ÉCONOMIQUE DU SECTEUR DU TOURISME ET DONNER LA PRIORITÉ À L'EMPLOI

Rappelant que le secteur touristique a créé, en moyenne, 12.000 emplois salariés ces dernières années, et considérant qu'il constitue un gisement d'emplois important, le Gouvernement entend par une politique volontariste mobilisant l'ensemble des acteurs économiques du secteur, passer à un rythme de 30.000 emplois créés par an.

La participation de l'Etat aura pour objet d'améliorer le professionnalisme des acteurs salariés ou non, notamment en développant la formation initiale et continue à tous les niveaux et par une meilleure utilisation des fonds de la formation professionnelle continue. Le Gouvernement entend, dans la perspective de conforter et dynamiser les créations d'emplois dans le tourisme, s'appuyer sur le plan " emploi-jeunes " et avancer dans la voie de la pérennisation des emplois saisonniers.

Le rapport Vila, demandé par Mme le ministre en charge du Tourisme, tente ainsi d'identifier les besoins insatisfaits et les métiers qu'ils pourraient faire émerger. Mais il vient également tempérer l'idée énoncée plus haut qui fait du secteur touristique un " eldorado " en matière d'emplois potentiels. Il constate, en effet, que ce secteur génère, sauf dans la restauration, plus de postes saisonniers peu rémunérés que d'emplois pérennes et qualifiés et que, s'il crée environ 12.000 emplois salariés par an, des emplois indépendants disparaissent parallèlement.

Votre commission tient à souligner l'importance de cette mise en garde, lorsqu'on connaît la situation économique difficile des restaurateurs et des hôteliers. Il partage entièrement ce point de vue et s'inquiète de ce que la création de ces emplois " parapublics " ne vienne concurrencer des activités déjà offertes par le secteur privé. Il faut veiller à ce que ces " projets de métiers " ne viennent pas se substituer à des emplois existants et s'assurer que ces emplois créés puissent être pérennisés au-delà de cinq ans.

Aider les petites et moyennes entreprises du secteur touristique à surmonter leurs difficultés

On peut rappeler que les PME du secteur touristique ont des caractéristiques particulières : un faible niveau de chiffre d'affaires par rapport aux capitaux investis (et donc une faible rentabilité des capitaux), une irrégularité importante des revenus et une trésorerie fragile. Nombre d'entre elles ont besoin de se moderniser, d'élever le niveau de qualification de leurs travailleurs, indépendants et salariés. En outre, elles sont souvent victimes de la concurrence déloyale des activités clandestines. Ces entreprises doivent être défendues.

En ce qui concerne la question des charges sociales et fiscales de ces entreprises de main d'oeuvre des négociations se sont engagées avec le ministère des Finances et celui des Affaires sociales sur le sujet, notamment en ce qui concerne l'exonération de charges sociales sur les avantages en nature versées aux salariés.

L'action du ministère aura également pour objet une meilleure mobilisation et une meilleure coordination des dispositifs d'aide existants à l'intention des PME.

Pour l'endettement nouveau, le ministère des PME a mis en place un dispositif qui permet aux entreprises du secteur de la restauration de bénéficier de prêts bonifiés pour financer des travaux de mise en conformité avec les règles d'hygiène et de sécurité.

Enfin, le projet de loi de finances pour 1998 contient deux dispositions fiscales qui pourraient intéresser les entreprises du secteur touristique : le crédit d'impôt pour création d'emplois et l'exonération des plus-values pour le réinvestissement dans la création d'entreprise.

C. ADAPTER L'OFFRE TOURISTIQUE À L'ÉVOLUTION DES BESOINS DES CLIENTÈLES FRANÇAISES ET ÉTRANGÈRES

Ce souci d'adapter l'offre à la demande se retrouve à tous niveaux.

Poursuivre l'effort d'adaptation de l'offre touristique en vue d'une meilleure lisibilité et d'une plus grande cohérence

Ceci passe par une meilleure connaissance des flux et des besoins des touristes. Pour cela, il convient de renforcer l'outil statistique et d'analyse. Il est ainsi prévu de développer un outil statistique permettant de mieux appréhender la connaissance de l'emploi dans le secteur du tourisme.

Favoriser l'aménagement et le développement social

Des initiatives seront prises pour améliorer la lisibilité des financements et des investissements publics réalisés par l'Etat et les collectivités locales dans le secteur du tourisme. La préservation, la protection et la mise en valeur de la richesse du patrimoine naturel et urbain constituent un des secteur important de la nouvelle offre touristique. La coopération entre le secrétariat d'Etat au tourisme, le ministère de la culture et de la communication, le ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement se situe dans cette perspective.

Dans ce cadre-là, le réseau des délégués régionaux au tourisme doit être l'interlocuteur naturel des administrations de l'Etat et des collectivités locales.

Promouvoir la réforme de l'Etat dans le secteur du tourisme

Il s'agira de moderniser le cadre législatif et réglementaire de l'économie touristique. Ainsi certains textes, sur les stations classées date de 1919, 1942 et 1968.

Le ministère entend également évaluer dans les prochains mois, avec le ministre de l'Economie des Finances et de l'Industrie, le ministère de l'Intérieur et le ministre chargé de l'aménagement du territoire, l'efficience des sources nationales et européennes de financement du développement touristique. Il s'agit, pour l'essentiel, des crédits d'intervention du Fonds national d'aménagement du territoire (FNADT), des dotations de l'Etat aux collectivités locales des crédits affectés aux contrats de plan et des crédits d'origine communautaire.

*

* *

Suivant les conclusions de son rapporteur, la commission s'en est remis à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits consacrés au tourisme dans le projet de loi de finances pour 1998.

EXAMEN PAR LA COMMISSION -

Au cours de sa réunion du mercredi 12 novembre 1997, sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Charles Ginesy sur le tourisme.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les crédits demandés au titre du tourisme pour 1998 s'élevaient à 338 millions de francs, soit une baisse sensible de près de 5 % par rapport à ceux inscrits dans la loi de finances initiale pour 1997, mais que, compte tenu des annulations de crédits intervenues sur le budget 1997, on pouvait considérer que les dotations demandées pour 1998 étaient légèrement supérieures à celles effectivement disponibles en 1997 ; il a reconnu que cette reconduction des crédits marquait une rupture par rapport aux diminutions successives des budgets lors des années précédentes.

S'agissant des moyens de fonctionnement, qui marquent un nouveau repli de 4 %, il a indiqué que de sévères économies avaient été décidées sur les moyens des administrations centrales afin de maintenir à niveau constant les crédits affectés aux services déconcentrés.

A propos des crédits d'intervention, en baisse de 9 %, le rapporteur pour avis a attiré l'attention sur deux baisses significatives. La première concerne, a-t-il indiqué, l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT) dont la dotation diminue de 25 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. Il a précisé néanmoins que l'AFIT disposait de réserves financières importantes provenant de la non-consommation d'une partie des dotations publiques.

La seconde intéresse la dotation au Groupement d'intérêt économique " Maison de la France ", en diminution de plus de 9 %. Le rapporteur pour avis a rappelé qu'en 1997 les crédits étaient déjà en diminution de 7,8 % par rapport à 1996 et il s'est interrogé sur les capacités des partenaires privés du GIE à pallier ce relatif désengagement des pouvoirs publics.

Il a fait valoir que l'effort important consenti en ce qui concerne les dépenses en capital ne permettait pas de retrouver les niveaux atteints en 1995, et qu'à l'intérieur du chapitre, les priorités du ministère se traduisaient par le maintien des dotations pour les contrats de plan Etat/Régions et par une forte augmentation de l'article " Programme de rénovation des hébergements touristiques à caractère associatif ", qui bénéficiait de 24,3 millions de francs en autorisations de programme, soit une hausse de 50 %, et de 9,6 millions de francs en crédits de paiement, soit un triplement par rapport à 1997.

Il a indiqué que ceci permettrait la relance du programme de réhabilitation du parc immobilier des organismes du tourisme social, engagé en 1990 avec pour objectif la rénovation de 110.000 lits, mais qui avait été fortement compromis à partir de 1995, du fait d'annulations de crédits successives.

A l'issue de cette présentation des crédits budgétaires, le rapporteur pour avis s'est félicité du rétablissement d'une structure ministérielle spécifique, traduisant la place importante du tourisme dans l'économie.

Il a également rappelé que les chiffres de l'économie du tourisme étaient bons, puisqu'avec 62,4 millions d'arrivées touristiques internationales en 1996, la France représentait près de 10,5 % du marché mondial et 18 % du marché européen, confirmant ainsi sa place de première destination touristique devant les Etats-Unis et l'Espagne en termes de fréquentation. Il a précisé que les premiers résultats pour 1997 annonçaient une saison excellente.

Il a fait valoir, cependant, qu'en termes de recettes touristiques, la France venait de se faire dépasser par l'Espagne et presque rattraper par l'Italie.

S'agissant de la concurrence asiatique, il a rappelé qu'on assistait à l'érosion de la compétitivité de notre pays qui ne captait que 10 % de la croissance annuelle des flux touristiques et souligné la nécessité d'une politique dynamique et bien ciblée d'aide à ce secteur, notamment pour soutenir les efforts de promotion du produit " France " sur les marchés d'Asie ou d'autres marchés émergents.

Il a, en conséquence, dénoncé le désengagement progressif des pouvoirs publics du GIE " Maison de la France ", soulignant que les économies qui lui étaient imposées relevaient d'un mauvais choix stratégique à moyen terme.

Il s'est félicité en revanche de l'effort consenti pour la relance du " plan patrimoine " pour la rénovation des hébergements à caractère associatif, considérant que le relatif désengagement de l'Etat, mais aussi celui des caisses d'allocations familiales et de la Caisse des dépôts et consignations avaient porté atteinte à l'équilibre économique de ces associations, en les privant de fonds gratuits pour la rénovation de leurs villages de vacances.

M. Charles Ginesy, rapporteur pour avis, a ensuite insisté sur les problèmes endémiques que connaissait la petite hôtellerie indépendante en citant l'exemple des Alpes Maritimes et plus particulièrement de la Côte d'Azur, où le constat était sévère puisqu'entre 1994 et 1997, le nombre d'hôtels était passé de 902 à 758 et que pour la seule année 1996, 28 hôtels totalisant 371 chambres avaient définitivement fermé.

Il a souligné que la politique d'aide à la petite hôtellerie devait être conçue comme un élément à part entière d'une politique volontariste d'aménagement du territoire et qu'il convenait d'en renforcer les moyens financiers, notamment à travers la prochaine convention signée entre le Trésor et la SOFARIS, afin que les entreprises hôtelières puissent renégocier leurs dettes avec les banques dans de meilleures conditions.

S'agissant des collectivités locales qui améliorent la qualité de l'accueil et réalisent des équipements, notamment pour développer le tourisme vert, le rapporteur pour avis a souhaité un accroissement des montants de la dotation touristique incluse dans la dotation globale de fonctionnement.

Il a également rappelé le problème posé aux restaurateurs par l'application d'un taux de TVA à 20,6 %, notamment vis-à-vis de pays comme l'Espagne, l'Italie et la Grèce qui appliquaient des taux moins élevés, et s'est prononcé en faveur d'une fiscalité moins pénalisante pour la restauration classique.

A propos de la réforme de l'attribution des chèques-vacances, annoncée déjà par M. Bernard Pons, le rapporteur pour avis a souhaité qu'elle favorise un apport de " nouveaux clients " solvables pour les structures marchandes du secteur tourisme.

Interrogé par M. Jean François-Poncet, président , sur la position que devait, selon lui, adopter la commission, le rapporteur pour avis, compte tenu des réserves qu'il avait exprimées, a proposé à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

Soulignant que les crédits du tourisme demeuraient stables -ce qui, dans le contexte général du budget, était un motif de satisfaction, même si certaines dotations auraient dû mériter un meilleur traitement- M. Alain Pluchet s'est déclaré vigilant sur l'évolution des crédits et a partagé la proposition du rapporteur pour avis sur la position de la commission.

M. Jacques de Menou s'est déclaré très inquiet quant aux critères retenus pour le régime d'aide en faveur du tourisme notifié récemment à Bruxelles.

Il a indiqué que les taux d'aide avaient été alignés sur ceux en vigueur pour les investissements industriels selon le zonage " PAT " (prime d'aménagement du territoire) ou " hors PAT ", ce qui ne correspondait pas toujours aux besoins du secteur du tourisme. Il a souhaité que le rapporteur interroge la secrétaire d'Etat au tourisme sur les effets pervers de cette décision en ce qui concerne le développement touristique.

La commission a alors décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits du tourisme.