Avis n° 87 Tome XII - Projet de loi de finances pour 1988 - PLAN

M. Jean BOYER, Sénateur

Commission des Affaires économiques et du Plan - Avis n° 87 Tome XII - 1997/1998

Table des matières

• CHAPITRE IER -
  
  UNE RÉFORME INÉLUCTABLE
  • I. LES OBSERVATEURS FRANÇAIS S'ACCORDENT POUR PRÉCONISER UNE RÉFORME DU PLAN
  • II. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES CONFIRMENT L'INTÉRÊT D'UNE TELLE TRANSFORMATION
    • A. DES OUTILS DE PROSPECTIVE : LES EXEMPLES ALLEMAND ET JAPONAIS
    • B. DES OUTILS D'ÉVALUATION : LES EXEMPLES NÉERLANDAIS ET SUISSE
  • III. QUELS ENSEIGNEMENTS POUR LA FRANCE ?
• CHAPITRE II -
  
  L'ACTIVITÉ ET LES MOYENS DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN ET DES ORGANISMES D'ÉTUDE ET DE RECHERCHE
  • I. LE COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN
    • A. ORGANISATION ET MOYENS
    • B. L'ACTIVITÉ DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN EN 1997
  • II. LES ORGANISMES D'ÉTUDE ET DE RECHERCHE
    • A. LE CENTRE D'ÉTUDES PROSPECTIVES ET D'INFORMATIONS INTERNATIONALES (CEPII)
    • B. LE CONSEIL SUPÉRIEUR DE L'EMPLOI, DES REVENUS ET DES COÛTS
    • C. LES ORGANISMES SUBVENTIONNÉS
• EXAMEN PAR LA COMMISSION

N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XII

PLAN

Par M. Jean BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 38 ) (1997-1998).

Mesdames, Messieurs,

Les crédits inscrits dans le fascicule " Plan " au titre des services du Premier Ministre correspondent, d'une part, à la dotation du Commissariat général du Plan mais aussi, d'autre part, aux moyens alloués aux organismes qui lui sont rattachés (CEPII et CSERC ^{1( * )} ) ou qui sont subventionnés (CREDOC, OFCE, CEPREMAP, IRES ^{2( * )} ).

Ils s'élèvent, pour 1998, à 152,21 millions de francs , soit une hausse de 3,4 millions de francs qui ne compense cependant pas l'accroissement de l'inflation par rapport à 1997.



(Source : Commissariat au Plan)

Ce budget, qui est stable par rapport à 1997, comme on l'a vu ci-dessus, a été réduit de 20 millions de francs en huit ans, soit une diminution de 12 % en francs courants.

Pour autant, malgré la multiplication des réflexions, la réforme du Plan demeure inachevée.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que le Gouvernement procède rapidement à une réforme du Plan qui permette d'en valoriser toutes les compétences.

CHAPITRE IER -

UNE RÉFORME INÉLUCTABLE

Depuis 1993, la réforme du Plan a donné lieu à la publication de non moins de quatre rapports :

- le rapport Dollé intitulé " Un nouvel horizon pour la planification ", en 1993 ;

- le rapport De Gaulle sur " L'avenir du Plan et la place de la planification dans la société française ", en 1994 ;

- le rapport de Claude Cambus au Conseil économique et social intitulé " Prospective, planification et programmation dans l'Europe du marché unique ", publié la même année ;

- le rapport présenté par M. Roland Raignoux au Conseil économique et social sur " Le devenir de la planification française ", paru en 1995.

Pourtant, depuis lors, le Plan n'a pas connu de réforme à la mesure de ces réflexions.

Le diagnostic paraît clair aux yeux des analystes : la planification française, telle qu'elle a été menée dans le passé, ne répond plus aux nécessités du développement contemporain. En revanche, dans une période de rareté des finances publiques, l'Etat a besoin d'un renforcement des pratiques d'évaluation des politiques publiques et d'une vision prospective sur les besoins de la France de demain.

Reste à savoir si, oui ou non, les pouvoirs publics sont prêts à franchir le pas.

Pour votre rapporteur, la réforme du Plan demeure indispensable : les compétences de ses personnels ne sont pas contestées ; ses études font référence ; il est bel et bien une autorité écoutée dans la réflexion économique et dans le débat politique.

Rien n'empêche les pouvoirs publics de " prendre le taureau par les cornes " et de réformer le plan en étendant ses compétences, comme le suggèrent toutes les réflexions successives depuis 1993.

Reste à savoir si le Gouvernement est prêt à entamer cette réforme qui ne peut procéder que d'une volonté politique .

I. LES OBSERVATEURS FRANÇAIS S'ACCORDENT POUR PRÉCONISER UNE RÉFORME DU PLAN

Les quatre rapports précités concluent tous, à quelques nuances près, en faveur d'une réforme du plan.

Dès 1993, le rapport Dollé soulignait l'importance d'un cadrage pluriannuel des Finances publiques et sociales qui permettrait de déterminer des perspectives pour l'Etat et pour les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale, afin de définir des orientations stratégiques.

Il recommandait, en outre :

- d'améliorer les politiques publiques en procédant à leur évaluation tant pour les politiques spécifiques que pour les politiques macro-économiques ;

- d'élargir la concertation et le débat afin de ne pas négliger " l'écart qui apparaît bien souvent entre l'Etat de l'opinion et les choix des instances dirigeantes de la Nation ".

Le rapport De Gaulle préconisait, quant à lui, en 1994, un renouvellement de la planification en vue d'en faire une activité continue, centrée sur quatre objectifs :

- la prospective ;

- l'évaluation des politiques publiques ;

- la concertation avec les acteurs économiques ;

- l'élaboration des stratégies permettant de définir des orientations à moyen terme.

Il recommandait, en outre, une meilleure association du Parlement à ces travaux, idée qu'avait, d'emblée, soutenue votre Commission des Affaires économiques.

Le rapport de M. Roland Raignoux, publié par le Conseil économique et social, en 1995, estimait, pour sa part, que le processus d'adoption du Plan français était trop long. Il suggérait de réformer la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, de rénover et simplifier les procédures qu'elle prévoyait et, enfin, d'effectuer un suivi du Plan .

Les deux idées fortes qui résument ces trois importants rapports sont donc claires :

- renforcer la prospective ;

- développer l'évaluation.

Il convient d'ailleurs de souligner qu'à l'occasion du colloque célébrant le cinquantième anniversaire du Plan , tenu le 24 mai 1996, le chef de l'Etat partageait ces vues et rappelait que :

" L'Etat doit [...] éclairer l'avenir, raffermir la confiance, expliquer les réformes pour accompagner les changements et aussi éviter les ruptures. L'Etat doit rendre compatible le temps des marchés et celui des hommes pour construire sur le long terme au-delà des fluctuations de la conjoncture [...].

Dans un univers bouleversé par la mondialisation et la montée de l'exclusion, l'existence de lieux de concertation et d'évaluation des choix publics est absolument indispensable. Et le Plan doit être l'un de ces lieux privilégiés. [...].

L'explication et la concertation sont donc plus que jamais nécessaires dans nos sociétés européennes.

Nécessaires pour évaluer les politiques publiques et en mesurer les effets. Nécessaires pour faire vivre une véritable pédagogie de la réforme et du changement.

Nécessaires pour replacer l'action, trop souvent orientée dans l'immédiat, dans la cohérence du long terme. "

Comme le soulignait votre rapporteur pour avis, voici un an, cette intervention du chef de l'Etat résumait toute la problématique de la réforme du plan, et ouvrait les perspectives de transformation indispensables.

Pourtant, il ne semble pas que le Gouvernement ait choisi de poursuivre dans la voie entamée par son prédécesseur sous l'égide du Président de la république. Selon Le Monde du 4 octobre 1997, le Commissariat général du Plan serait même en " chômage technique ".

Certes, votre Commission ne prend pas cette formule au pied de la lettre, compte tenu du bilan d'activité qui lui a été présenté par le Commissariat général. Elle en retient cependant les interrogations qui persistent sur l'avenir de l'institution, telles qu'elles ont été résumées par le rapporteur spécial de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale dans une formule lapidaire : " ou bien le commissariat au Plan est utile, et il ne sert à rien de multiplier autour du Premier ministre un grand nombre d'organismes redondants et coûteux ; ou bien il ne l'est pas et mieux vaudrait le supprimer, plutôt que de gaspiller des crédits, sans réelle efficacité administrative " ^{3( * )}

Votre Commission des Affaires économiques considère que les exemples tirés des expériences étrangères en matière de prospective et de planification plaident pour une réforme du Plan plutôt que pour sa suppression.

II. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES CONFIRMENT L'INTÉRÊT D'UNE TELLE TRANSFORMATION

Il ressort des investigations conduites par votre rapporteur pour avis que la prospective et l'évaluation des politiques publiques connaissent des développements nombreux à l'étranger.

A. DES OUTILS DE PROSPECTIVE : LES EXEMPLES ALLEMAND ET JAPONAIS

Les pays les plus libéraux, ou les plus attachés à l'économie de marché, qu'il s'agisse de l'Allemagne ou du Japon, ont mis en place des structures de prospective qui fonctionnent aujourd'hui encore.

En principe, l' Allemagne ne dispose pas d'un outil de planification. Mieux : elle récuse toute idée planificatrice. Cependant, comme le note M. Claude Cambus dans son rapport au Conseil économique et social précité : " la fermeté de ce principe n'a d'égale que la souplesse de son application ".

En effet, de nombreuses instances existent, outre-Rhin, qui contribuent à tracer le cadre prospectif de la politique économique. Ces instances sont soit des organes étatiques, soit des acteurs externes à l'administration.

Parmi les organismes publics , on mentionnera :

- le Konjonktürrat (littéralement " conseil de la conjoncture ") qui réunit le ministre fédéral de l'économie, les ministres de l'économie des Länder et des représentants des communes ;

- le " Conseil des Sages " qui présente chaque année un rapport sur la situation et sur les perspectives économiques du pays ;

- la Commission des monopoles qui publie un rapport biannuel sur la situation de la concurrence.

Parmi les organismes de prospective externe , on retiendra :

- les conseils scientifiques des ministères ;

- les six instituts de recherche installés à Munich, Baden, Kiel, Hambourg, Essen et Halle qui, selon le rapport Raignoux précité, sont fort de plus de 800 chercheurs et participent au débat public. Ils travaillent d'ailleurs pour les pouvoirs publics eux mêmes en répondant à des appels d'offres sur des sujets donnés.

Comme le montre le rapport Dollé, précité, le Japon s'est également doté de longue date d'une structure de prospective importante : l'Economic planing Agency qui, rattachée au Premier ministre, est dirigée par un secrétaire d'Etat.

Cette agence est dotée de 500 collaborateurs auxquels s'ajoutent les fonctionnaires des agences qui lui sont affiliés.

Les travaux de l'Agence ont pour but de :

- proposer des perspectives économiques souhaitables et réalisables ;

- présenter les directions fondamentales que le Gouvernement suivra dans sa gestion de politique économique à moyen et long terme et identifier les objectifs prioritaires et les moyens de leur réalisation.

Il est à noter que ces travaux n'ont aucune valeur contraignante pour le secteur privé.

Au total, grâce à l'Economic planing Agency, le Japon dispose de nombreuses compétences en matière économique (réalisation d'enquêtes de conjoncture ; de comptes nationaux ou de modèles économiques ; établissement de précisions à court terme).

B. DES OUTILS D'ÉVALUATION : LES EXEMPLES NÉERLANDAIS ET SUISSE

Les Pays-Bas et la Suisse ont mis en oeuvre des programmes d'évaluation des politiques publiques sans commune mesure avec ceux que la France connaît actuellement.

Le rapport du Conseil scientifique de l'évaluation pour 1994 a souligné le développement de l'évaluation en Europe, et spécialement aux Pays-Bas où : " l'introduction officielle de l'évaluation gouvernementale date de 1971, avec la création de la Commission interministérielle pour le développement de l'analyse de politique (COBA), au ministère des finances, dont la mission était d'introduire l'évaluation dans l'administration centrale. En pratique, sa mission était d'obtenir des ministères qu'ils précisent et hiérarchisent leurs objectifs politiques, de telle manière qu'ils puissent être intégrés dans un système cohérent d'objectifs gouvernementaux. Ce système devait servir de cadre de référence pour le développement de l'évaluation et la planification. En 1983, la COBA fut remplacée par la Division d'analyse de politique (DAI), qui devait apporter un soutien méthodologique aux ministères.

L'une des originalités des Pays-Bas est la réalisation de méta-évaluations, revues critiques d'un ensemble de travaux d'évaluation. L'analyse menée en 1990 à l'instigation de la Cour des Comptes, portant sur l'ensemble des évaluations réalisés dans l'administration de 1987 à 1990 ( 944 études recensées) , fait état de résultats inégaux : la moitié des évaluations est de qualité insatisfaisante, et leurs résultats ne sont pas assez pris en compte dans les décisions budgétaires. A la suite de cette étude, une réforme fut mise en place en 1991. Outre un renforcement de la " procédure de réexamen ", la communication du Gouvernement au Parlement annonça un renforcement de l'intégration de l'évaluation dans les procédures de décisions ministérielles, l'utilisation systématique des indicateurs, et l'affirmation de la responsabilité de chaque ministre en matière d'évaluation. En pratique, des unités de coordination de l'évaluation ont été créées dans les ministères, et le rôle du DAI a été étendu. Le Parlement est systématiquement destinataire des rapports d'évaluation. La Cour des comptes supervise la mise en oeuvre de cette réforme " ^{4( * )} .

En Suisse , l'évaluation a connu d'importants développements depuis dix ans ^{5( * )} .

C'est, en effet, en 1987, que le Conseil fédéral a lancé un " programme national de recherche sur les effets des mesures étatiques " ou " PNR 27 ".

L'objet de ce programme était de tester et d'améliorer les méthodes de saisie et d'appréciation des effets des mesures étatiques. A cette fin, douze grandes évaluations ont été engagées dans des domaines divers et à chacun des niveaux administratifs (Confédération, cantons, communes). Ces évaluations ont concerné notamment :

- la politique de l'information de la protection civile ;

- la procédure d'étude d'impact sur l'environnement ;

- la protection de la pureté de l'air dans l'industrie ;

- les atteintes aux paysages par les pistes de ski ;

- la promotion de l'hôtellerie ;

- la politique à l'égard des étrangers.

Ces douze évaluations ont fait l'objet d'un contrôle méthodologique approfondi. Le lancement du programme a contribué au développement de l'évaluation en Suisse. Comme le relève le rapport du Conseil scientifique de l'évaluation pour 1996 :

" Aujourd'hui, on mène en Suisse chaque année un grand nombre d'évaluations au sens d'études systématiques des effets et de l'exécution. [On en recense] plus de 300 au cours des trois années écoulées. Une enquête effectuée auprès des services de la Confédération a permis d'établir une liste de plus de 500 études d'évaluation durant la législature 1991-1995. Avec cette large diffusion, la Suisse semble dans tous les cas avoir dépassé le point de non retour dans le domaine des évaluations ".

III. QUELS ENSEIGNEMENTS POUR LA FRANCE ?

Comme le relevait votre rapporteur pour avis à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1997, les dispositions du décret du 22 janvier 1990 relatif à l'évaluation interministérielle des politiques publiques pourraient être utilement révisées afin d'assouplir les conditions de mise en oeuvre des évaluations.

Actuellement, seuls le Premier ministre, les ministres, le Conseil d'Etat, la Cour des Comptes et le Médiateur de la République peuvent saisir le Comité interministériel de l'évaluation, ce qui explique, pour partie, le nombre limité des études réalisées depuis 1990.

En outre, comme le relevait votre rapporteur pour avis, voici deux ans, ces évaluations ne concernent pas les domaines les plus " sensibles " de l'action publique. Comme on le verra au chapitre suivant, les évaluations confiées au Commissariat au Plan sont peu nombreuses : deux ont été lancées en 1996, et une seule en 1997, à l'initiative de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.

C'est pourquoi, votre Commission considère qu'au lieu de multiplier les instances d'évaluation, il serait souhaitable de renforcer les compétences du Plan en la matière.

CHAPITRE II -

L'ACTIVITÉ ET LES MOYENS DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN ET DES ORGANISMES D'ÉTUDE ET DE RECHERCHE

I. LE COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN

A. ORGANISATION ET MOYENS

Le Commissariat général du Plan est composé de six services, à savoir :

- le service économique, financier et international ;

- le service de l'évaluation et de la modernisation de l'Etat ;

- le service des affaires sociales ;

- le service énergie, environnement, agriculture et tertiaire ;

- le service de développement technologique et industriel ;

- le service des études et de la recherche.

Il a disposé, en 1997, de 153 postes budgétaires, soit une réduction de trente emplois en dix ans, ainsi que le montre le graphique suivant :



(Source : Commissariat au Plan)

Les crédits du Commissariat général du plan stricto sensu s'élèvent à 77,1 millions de francs , soit une hausse de 0,69 % par rapport au budget voté en 1997.

B. L'ACTIVITÉ DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN EN 1997

L'activité du Commissariat du Plan se déploie dans six domaines distincts : l'évaluation, la prospective, les études et réflexions interadmnistratives, les séminaires et groupes de travail, les colloques et les études et recherches.

Au titre des évaluations , le Commissariat général a été saisi par le Gouvernement et par le Parlement.

A la demande de l'exécutif, il a notamment mené des travaux d'évaluation portant sur :

- le dispositif des agences de l'eau (saisine d'octobre 1996) ;

- la politique publique de prévention des risques naturels (saisine d'octobre 1993) ;

- la politique de la montagne (saisine de mars 1995) ;

- le dispositif français de normalisation (saisine de novembre 1996) ;

- l' insertion par l'économique (engagée à l'automne 1994) ;

- la loi du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme (évolution prévue par la loi, elle-même) ;

- la politique de maîtrise de l'énergie (lancée en 1994) ;

- les contrats de plan (lancés en 1993).

A la demande de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, le ministre de l'économie et des finances a également saisi le Commissariat général d'une demande d'évaluation des politiques publiques maritimes (saisine de février 1997).

En matière d'études prospectives , le Commissariat général a tout d'abord animé des groupes de travail, réunis à la demande du Gouvernement. Ces groupes se sont intéressés à :

- l'énergie ;

- la politique agricole commune ;

- la demande touristique ;

- aux métiers et aux qualifications.

Le Commissariat général a, lui-même, décidé d'engager des études prospectives sur :

- le système bancaire français ;

- la politique de a ville et la prospective urbaine ;

- les médias.

Divers travaux et réflexions interadministratives ont été notamment lancés sur :

- le plan de nommage des sites Internet ;

- la défense économique ;

- les spécificités du chômage français ;

- la mesure de performance des entreprises de services publics ;

- la régulation des entreprises de services publics ;

- le développement des services de proximité ;

- la modélisation des relations entre économie et nouvelles technologies ;

- la politique nationale du développement durable ;

- les délocalisations et relocalisations ;

- l'intelligence économique.

Le Commissariat général au Plan a animé des séminaires et des groupes de travail portant notamment sur :

- l'information, la communication et la société ;

- les orientations de la politique des transports ;

- les nouveaux réseaux d'information ;

- l'économie de la Méditerranée ;

- les prélèvements obligatoires.

Il a organisé quatre colloques .

Il a enfin financé près de 43 recherches diverses.

II. LES ORGANISMES D'ÉTUDE ET DE RECHERCHE

Deux organismes d'études et de recherche disposent de crédits inscrits au fascicule " Plan " des services du Premier ministre. Il s'agit du Centre d'étude prospective et d'informations internationales (CEPII) et du Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC).

Quatre autres organismes, qui relèvent de statuts divers, reçoivent quant à eux des subventions. Il s'agit du Centre d'études prospectives et d'observations des conditions de vie (CREDOC), du Centre d'études prospectives mathématiques appliquées à la planification (CEPREMAP) ; de l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES) et de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

A. LE CENTRE D'ÉTUDES PROSPECTIVES ET D'INFORMATIONS INTERNATIONALES (CEPII)

Organisme de renommée internationale, le CEPII a été créé, en 1978, pour réaliser des études sur l'économie mondiale, les échanges internationaux et les économies étrangères. Il est doté, pour 1998, d'un budget de 21,4 millions de francs, en légère réduction par rapport à 1997, auquel il convient d'ajouter des ressources propres d'environ 600.000 francs qui porteront son budget total à 22 millions de francs. Le personnel du CEPII se compose de 46 personnes dont 13 titulaires et 33 contractuels.

Les publications du CEPII sont nombreuses et de périodicité variable. Nous mentionnerons notamment : la revue trimestrielle Economie internationale ; La lettre du CEPII (mensuelle) ; The CEPII Newsletter destinée aux correspondants étrangers du CEPII.

En 1996, le centre a également publié des Documents de travail , ainsi que quatre ouvrages ^{6( * )} . Ses collaborateurs ont publié non moins d'une soixantaine de contributions à diverses revues économiques françaises et internationales. Ils ont également participé à un grand nombre de colloques et de séminaires, ainsi qu'à la rédaction de rapports et de travaux pour des institutions publiques.

Parmi les principaux thèmes de recherche du CEPII figurent :

- des projets sur l'économie mondiale et l'emploi , la mondialisation et la régionalisation ;

- des analyses et projections macroéconomiques (études sur les effets des ajustements budgétaires, sur la productivité et la croissance dans les pays du G-6 et des projections de politique économique...) ;

- des travaux sur la monnaie et la finance (notamment sur les régimes de change et la politique monétaire en Asie, les potentialités de l'euro comme monnaie internationale) ;

- des recherches sur le commerce international (effets du marché unique sur les échanges intra-communautaires, comparaisons des coûts salariaux ;

- des études sur les économies émergentes ou en transition (par exemple sur l'intermédiation financière en Europe de l'Est, ou la libéralisation financière en Amérique latine).

Le CEPII a ouvert, en 1996, un serveur Internet qui a rencontré un succès certain, avec une moyenne de 445 visiteurs par mois ^{7( * )} .

B. LE CONSEIL SUPÉRIEUR DE L'EMPLOI, DES REVENUS ET DES COÛTS

Créé par la loi quinquennale ^{8( * )} sur l'emploi et la formation professionnelle du 20 décembre 1993, et par les décrets d'application des 25 mai et 22 novembre 1994, le CSERC a pour mission de :

" contribuer à la connaissance des revenus, des coûts de production et des liens entre l'emploi et les revenus, et de formuler des recommandations de nature à favoriser l'emploi ".

Il est composé de neuf membres ^{9( * )} , et dispose de treize collaborateurs. Son budget pour 1998 s'élève à 6,47 millions de francs, en baisse de près de 7 % par rapport à 1997.

Deux rapports seront réalisés en 1997 par le CSERC : l'un sur les minima sociaux, destinés au Premier ministre et aux Présidents des Assemblées ; l'autre, sur le temps de travail, sera rendu public en janvier 1998.

C. LES ORGANISMES SUBVENTIONNÉS

Le total des subventions versées à ces organismes avoisine 54 millions de francs.

L'OFCE a été créé par convention passée, en 1981, entre l'Etat la Fondation nationale des Sciences politiques (FNSP) pour étudier les conjonctures économiques en France et à l'étranger. La subvention, qui lui est destinée pour 1998, s'élève à 21,5 millions de francs. Son personnel est de 44 personnes.

L'Observatoire comprend :

- le département des diagnostics , qui suit la conjoncture économique de la France dans son environnement international ;

- le département d'économétrie qui publie des prévisions sur l'économie française ;

- le département des études qui travaille dans le domaine de la sociologie appliquée .

L'OFCE publie une Revue trimestrielle ainsi qu'une Lettre mensuelle ; des Documents de travail et des ouvrages.

Le CREDOC , créé sous forme d'association, a pour objet de réaliser des études sur les conditions de vie de la population et de promouvoir les recherches en statistique, économie, sociologie ou psychosociologie dès lors qu'elles se rapportent à ce sujet.

Il reçoit une subvention de 5,5 millions de francs.

Il a réalisé près de 80 études en 1996, sur des sujets généraux tels que les " conditions de vie et les aspirations des Français " et des travaux très concrets, par exemple, sur " la clientèle des chaînes d'hôtels intégrées " ^{10( * )} .

En 1997, plus de 50 études sont en cours au CREDOC.

Le CEPREMAP , dont le statut est celui d'une association, est un centre de recherche fondamentale en économie qui travaille également en collaboration avec les administrations économiques (Direction de la Prévision, Commissariat au Plan) pour réaliser des études appliquées. Il recevra, en 1998, une subvention de 7,6 millions de francs.

En 1996, le CEPREMAP qui comprend 25 chercheurs et 21 chercheurs associés a produit 78 articles, 16 ouvrages, 11 rapports, et 56 autres documents de recherche ^{11( * )} .

Ces travaux portent sur :

- l'organisation des marchés ;

- les fondements micro-économiques de la macro-économie ;

- la modélisation macro-économique et l'économétrie ;

- le marché du travail et les politiques de l'emploi ;

- l'analyse du changement technique et social ;

- les politiques économiques et leur intégration internationale.

L' IRES mène des études ^{12( * )} sur :

- le revenu salarial (comparaison internationale de salaires et de coût de la main d'oeuvre, progressivité du système de prélèvements, travaux sur les systèmes de retraite et sur la protection sociale) ;

- l'emploi (segmentation du marché du travail, déterminants de l'emploi, notamment ;

- la représentation des salariés.

La subvention de l'IRES s'élèvera, en 1998, à 20,16 millions de francs.

*

* *

Suivant les conclusions de son rapporteur, votre Commission des Affaires économiques a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits du Plan inscrits au projet de loi de finances pour 1998.

EXAMEN PAR LA COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 5 novembre 1997 sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Boyer sur le plan .

M. Jean Boyer, rapporteur pour avis, a tout d'abord déclaré que le budget du Plan et des organismes rattachés ou subventionnés qui gravitaient dans son orbite atteignait 152 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, et qu'il était stable en francs courants par rapport à 1997, soit une légère diminution en francs constants. Il a noté que, depuis dix ans, ce budget avait été réduit de près de 12 % en francs courants.

Puis, le rapporteur a présenté l'état d'avancement de la réforme du Plan, en soulignant le fait que celle-ci était attendue depuis cinq ans.

Il a estimé qu'il était indispensable de renforcer le rôle du Plan comme outil d'analyse et de prospective et indiqué que toutes les réflexions convergaient vers une même conclusion : la nécessaire réforme du Plan. Il a déclaré que depuis 1993, pas moins de quatre rapports préconisant cette réforme étaient parus : le rapport Dollé, du nom du secrétaire général du plan en 1993, le rapport De Gaulle en 1994 et les deux rapports du conseil économique et social de 1994 et de 1995 sur la prospective et la réforme de la planification française.

Il a précisé que le diagnostic était clair, à savoir que la planification française telle qu'elle avait été menée dans le passé ne répondait plus aux nécessités du monde contemporain, que l'âge des " lois de plan " était bel et bien passé, alors que l'on avait aujourd'hui besoin de développer des outils de prospective, de concertation et d'évaluation des politiques publiques. Il a rappelé que le Président de la République avait appelé de ses voeux, voici un an, la création d'un plan qui " fasse vivre une véritable pédagogie de la réforme et du changement ".

Le rapporteur pour avis a considéré que la comparaison avec les expériences étrangères plaidait également en faveur de la transformation du Plan en un outil de prospective et d'évaluation. Il a cité l'exemple de l'Allemagne et du Japon, où existaient des instances de concertation et de prospective probablement plus importantes que le Commissariat général du Plan.

Il a ajouté que d'autres pays tels que les Pays-Bas ou la Suisse avaient, quant à eux, créé des structures d'évaluation des politiques publiques d'une certaine ampleur, précisant que depuis 1987, dans le cadre d'un programme national de développement de l'évaluation, la Suisse avait effectué plusieurs centaines d'évaluations de politiques publiques nationales ou locales.

Il a constaté que la comparaison n'était donc pas en faveur de la France et que les dispositions du décret de 1990 sur l'évaluation des politiques publiques ne répondaient pas aux besoins.

La complexité des procédures prévues par ce texte expliquait le fait, a précisé le rapporteur pour avis, que deux évaluations seulement aient été lancées en 1996, et une seule en 1997 -à la demande de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques- sur la politique maritime. Il a indiqué que d'autres évaluations étaient en cours, mais que certaines d'entre elles étaient entamées depuis plusieurs années et n'avaient pas donné de résultat dans des délais raisonnables. Il s'est interrogé sur l'utilité d'une évaluation qui durait trois ans avant d'observer que l'on multipliait les instances d'évaluation rattachées à des ministères ou compétentes sur un objet limité, alors que tout l'intérêt du Commissariat du Plan, administration de mission, serait au contraire d'effectuer des évaluations de façon indépendante. Il a estimé nécessaire qu'une volonté politique se fasse sentir et que l'on réforme le décret de 1990.

Après avoir observé que nul ne contestait le sérieux et la rigueur des travaux effectués par le Commissariat général du Plan et par les organismes rattachés, M. Jean Boyer, rapporteur pour avis , a estimé que la représentation nationale ne pouvait accepter l'annonce, chaque année, d'une réforme nouvelle, qui ne se concrétisait pas.

Il a considéré, en outre, qu'une administration ne pouvait, pas plus que tout autre corps social, vivre sans certitude sur l'objectif qui lui était assigné et sur la mission qui lui était confiée et il a souhaité avoir des assurances du Gouvernement sur la réforme du Plan. Puis il a proposé d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits du Plan.

M. Jean François-Poncet, président, a jugé regrettable que le Plan mène " une existence triste et sans objet ", qui le laissait végéter. Il a rappelé qu'avait été proposée à plusieurs reprises la fusion de la DATAR et du Plan en un organisme unique, rattaché au Premier ministre, et qui aurait pour objectif central la projection territoriale de l'action économique de l'Etat ; il a regretté que cette proposition n'ait pas été retenue.

Puis la commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits du Plan , le groupe socialiste et le groupe communiste, républicain et citoyen votant pour leur adoption.

¹ Centre d'études prospective et d'informations internationales ; Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts.

² Centre de recherche d'études prospectives et d'observation des conditions de vie ; Centre d'études prospectives mathématiques appliquées à la planification ; Institut de recherches économiques et sociales ; Observatoire français des conjonctures économiques.

³ Assemblée nationale, rapport n° 305, annexe n° 39 ; rapport de M. Georges Tron sur les crédits du Premier ministre, page 64.

⁴ Rapport du Conseil scientifique de l'évaluation, 1994, page 59.

⁵ Cf. Conseil scientifique de l'évaluation, L'évaluation en développement, 1996, pages 121-161.

⁶ Source : CEPII, rapport annuel, 1996, page 32.

⁷ CEPII, Rapport annuel 1996, page 7.

⁸ Dans son article 78.

⁹ Il comprend deux membres de droit : le Commissaire au Plan et le Directeur général de l'INSEE ; quatre autres membres désignés à raison de un par le Conseil d'Etat, un par la Cour des Comptes, un par le Conseil national des universités et un par le Conseil national de l'information statistique) et de trois personnalités cooptées.

¹⁰ Source : CREDOC, Rapport annuel 1996, page 19.

¹¹ Cf. CEPREMAP, rapport d'activité 1996, page 2.

¹² IRES, rapport d'activité 1996 et programme de travail 1997, page 9.