Projet de loi de finances pour 1998 : Agriculture

Avis n° 87, Tome I - Projet de loi de finances pour 1998 - Agriculture

M. Alain PLUCHET, Sénateur

Commission des Affaires économiques et du Plan - Avis n° 87 Tome 1 - 1997/1998

Table des matières

N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AGRICULTURE

Par M. Alain PLUCHET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 3 ) (1997-1998).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Année après année, l'examen des crédits inscrits au budget de l'agriculture prend un caractère de plus en plus artificiel, tant l'avenir de ce secteur paraît aujourd'hui suspendu aux mutations en cours de l'environnement international et communautaire.

La crise que traverse le monde agricole et même rural, par delà ses aspects " nationaux " trouve, en effet, essentiellement sa source dans la dérive des mécanismes internationaux et communautaires qui avaient permis son développement.

Ainsi, au-delà des mesures attendues en 1998, l'avenir de notre agriculture est conditionné par la renégociation de la ligne directrice budgétaire du " Paquet Santer ", l'intégration des pays d'Europe centrale et orientale (PECO) et la reprise des négociations agricoles dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Ces trois échéances engendrent plusieurs contraintes convergentes dont nos agriculteurs subissent et subiront les effets. Il s'agit :

- d'une rigueur budgétaire accrue, imposée par la mise en place de l'Euro et le coût de l'intégration des PECO, si les prix en vigueur dans ces pays -approximativement inférieurs ou égaux aux prix mondiaux- augmentent au niveau des prix communautaires ;

- de la nécessité d'un découplage accru des aides directes, pour entrer dans la " boîte verte " de l'OMC ;

- du besoin d'une meilleure prise en compte d'objectifs environnementaux et ruraux dans la politique agricole.

Par ailleurs, les récentes propositions de la Commission européenne sur le volet agricole de l'Agenda 2000 ne font que renforcer les incertitudes pesant sur les agricultures française et européenne.

C'est dans ce contexte que s'inscrit l'avis de votre commission sur les crédits du ministère de l'agriculture . Traditionnellement, celui-ci est l'occasion non seulement de mesurer l'attention portée, budgétairement, à ce secteur, mais aussi de retracer les principaux événements ayant marqué son évolution au cours de l'année écoulée.

Votre rapporteur pour avis souhaite, à ce propos, rappeler la politique menée par le précédent Gouvernement en 1996 et durant le premier semestre 1997, à la fois courageuse, afin de faire face aux difficultés du monde agricole et ambitieuse dans le cadre du projet de loi d'orientation pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. Il souhaite que le nouveau Gouvernement prenne conscience de la nécessité, pour notre agriculture comme pour l'ensemble de la société, d'établir un nouveau contrat entre la Nation et ses agriculteurs à travers un projet de loi d'orientation agricole aussi audacieux que celui déposé en mai dernier par le précédent Gouvernement.

En matière budgétaire, les crédits du ministère de l'agriculture dans le projet de loi de finances pour 1998 baissent de 0,2 % par rapport à 1997 pour s'établir, hors pêche, à 35,057 milliards de francs .

Après son adoption par l'Assemblée nationale, ce budget s'accroît de 1,22 % grâce notamment à une certaine revalorisation des retraites agricoles.

En ce qui concerne les trois priorités budgétaires définies initialement par le Gouvernement, le volet enseignement et formation agricole étant examiné par votre Commission des Affaires culturelles, votre rapporteur pour avis constate en premier lieu la baisse globale d'environ 1% du sous-agrégat intitulé " installation et modernisation ". De plus, l'annonce de la création du Fonds pour l'installation en agriculture (FIA) cache, en fait, la suppression du Fonds d'installation et de développement des initiatives locales (FIDIL), instrument utile et efficace qui donnait ses premiers résultats. Votre rapporteur pour avis note, à cet égard, que les conditions du fonctionnement du FIA restent encore très imprécises. Ces crédits seront-ils réservés aux jeunes agriculteurs non issus du milieu agricole, comme cela a été annoncé ?

En second lieu, l'augmentation des crédits affectés à la sécurité et à la qualité de l'alimentation tient aussi à l'adoption d'une nouvelle nomenclature budgétaire -dont votre rapporteur pour avis ne conteste en aucune façon la nécessité- mais qui doit être prise en compte afin d'apprécier les augmentations de crédits à leur juste valeur . Par ailleurs, votre rapporteur pour avis souligne que la sécurité et la qualité de l'alimentation ont été considérées comme des priorités depuis plus de deux ans, les crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 1997 étant déjà en nette augmentation.

A ces trois priorités, le Gouvernement en a ajouté une quatrième obtenue à la demande des parlementaires : il s'agit de la revalorisation des retraites agricoles . Votre rapporteur souligne que sur les 680 millions de francs affectées à ce poste, 180 millions de francs proviennent d'une économie de constatation effectuée par la Cour des comptes à la suite d'une surévaluation des prestations maladies du BAPSA. Si votre rapporteur se félicite d'une telle économie, il tient néanmoins à préciser que l'effort budgétaire du ministère en faveur des retraites agricoles est nettement inférieur à celui effectué par les précédents Gouvernements qui avaient su mobiliser plus d'un milliard de francs en année pleine pour initier réellement une revalorisation des retraites agricoles.

Votre rapporteur pour avis estime nécessaire, à côté de ces priorités gouvernementales, de préciser tout d'abord les politiques insuffisamment prises en compte, puis les crédits en diminution, enfin ceux en reconduction.

Au titre des exigences insuffisamment prises en compte, votre rapporteur pour avis note :

- le soutien au secteurs fragiles et aux zones défavorisées . En effet le montant des indemnités compensatrices de handicaps naturels baissent de plus de 5 %. Par ailleurs, le ministre a déclaré le 14 octobre dernier devant votre commission, son souhait de revoir le dispositif de prime à l'herbe ? Que doit-on en conclure ?

- le montant des crédits affectés à la SOPEXA . Ceux-ci sont en baisse de plus de 20 %. A l'heure où la compétition internationale et communautaire est une donnée inhérente à toute activité économique, la diminution des crédits de promotion à l'exportation constitue une grave erreur.

Au titre des autres crédits en diminution, votre rapporteur pour avis constate les dotations aux offices en baisse de près de 2 %, ainsi que ceux consacrés à la valorisation de l'espace rural . Si le FGER est doté de 140 millions de francs, ce dont votre rapporteur pour avis se félicite malgré la diminution de 10 millions de francs par rapport à 1997, les subventions consacrées à la forêt ainsi que celles en faveur de l'espace rural baissent respectivement de 2 et 10 %.

Certains postes budgétaires font l'objet d'une reconduction. Il s'agit :

- des dotations consacrées aux opérations groupées d'aménagement foncier (chapitre 44-41, article 60) à hauteur de 45,23 millions de francs ;

- des crédits affectés à la garantie des calamités agricoles (chapitre 46-33, article 10) à hauteur de 225 millions de francs ;

- des subventions aux mesures agri-environnementales (chapitre 44-41, article 24) à hauteur de 120 millions de francs ;

- les dotations de fonctionnement aux SAFER (chapitre 44-80, article 60), à hauteur de 43,70 millions de francs.

CHAPITRE Ier -

LE CONTEXTE DU PROJET DE BUDGET :
UN ENVIRONNEMENT NATIONAL ET INTERNATIONAL PLEIN D'INCERTITUDES

I. LA SITUATION DE L'AGRICULTURE FRANÇAISE EN 1996

A. UNE LÉGÈRE AUGMENTATION DU REVENU...

Selon les comptes provisoires de l'agriculture, publiés en juin 1997, le revenu brut agricole moyen par exploitation augmente en termes réels de 1 %. Parallèlement, le revenu agricole dans l'Union européenne a connu une hausse supérieure à celle de la France, notamment en raison des résultats obtenus en Espagne, en Allemagne et en Italie.

Cette faible croissance du revenu agricole intervient après deux années de forte augmentation. Votre commission note que l'octroi des subventions supplémentaires et la baisse du nombre d'exploitations agricoles, assortie d'une augmentation de leur taille moyenne, ont permis de minimiser la forte diminution de la valeur ajoutée brute aux prix du marché et l'accroissement des cotisations sociales.

1. Une diminution de la valeur ajoutée

Après deux années de croissance, la valeur ajoutée brute aux prix du marché a diminué et ce malgré la forte croissance en volume des livraisons agricoles et la poursuite de la progression des consommations intermédiaires.

a) Malgré la hausse des livraisons agricoles et des consommations intermédiaires...

Une forte croissance en volume des livraisons agricoles

Les livraisons agricoles ont connu en 1996, comme en 1995, une forte croissance en volume (+ 2,4 %), nettement supérieure à la tendance observée sur le long terme (1,3 % par an en moyenne au cours des quinze dernières années).

La forte croissance du volume de l'ensemble des livraisons est concentrée sur deux groupes de produits : les céréales et les animaux.

La récolte de céréales a bénéficié de l'effet cumulé d'une nette augmentation des superficies, rendue possible par la réduction du taux de " gel " obligatoire des terres, et des rendements exceptionnellement élevés. En conséquence, le volume des livraisons s'accroît de 13,7 %.

Le volume des livraisons d'animaux, dont le marché à été très perturbé par la crise de la " vache folle ", s'accroît également à un rythme élevé (+ 3,5 %). Le volume des livraisons de gros bovins progresse fortement (+ 5 %), en raison notamment des disponibilités importantes qui ont dû être vendues en 1996. Le report de consommation de la viande bovine au profit de la viande de volailles a fortement stimulé les livraisons de ce produit, qui s'accroissent de 5,5 % en volume.

Par ailleurs, l'évolution du volume des livraisons des autres produits agricoles est globalement négative (- 0,5 %).

Après deux années de reprise en 1994 et 1995, le prix des livraisons diminue de 1 % en 1996 . En termes réels, c'est-à-dire " déflatée " par l'indice de prix du produit intérieur brut, la baisse atteint 2,3 %, taux inférieur à la tendance sur le long terme.

Les prix des gros bovins et des veaux, dont la crise de la " vache folle " accentue l'orientation à la baisse amorcée en 1995, ceux des céréales et des pommes de terre, en raison de l'abondance des disponibilités, connaissent des chutes très marquées.

En revanche, les porcins et les ovins-caprins, dont les prix ont été stimulés par la crise de la viande bovine, les oeufs, dont le prix avait fortement diminué au cours des années précédentes, et les légumes frais enregistrent une nette augmentation.

Les livraisons agricoles s'accroissent ainsi de 1,4 % en valeur, soit à un rythme sensiblement inférieur à celui de 1995.

LIVRAISONS DE PRODUITS AGRICOLES EN 1996

	Évolution 1996/1995 (%)			Valeur 1996
	Volume	Prix	Valeur	(milliards de francs)
Céréales	+ 13,7	- 5,3	+ 7,7	39,5
Fruits et légumes	+ 0,8	- 2,3	- 1,5	40,2
Plantes industrielles (1)	+ 1,8	+ 0,5	+ 2,3	16,3
Vins	- 2,4	+ 0,9	- 1,4	48,7
Produits végétaux divers	- 1	+ 1,3	+ 0,3	9,6
Total livraisons de produits végétaux	+ 2,9	- 1,6	+ 1,2	154,2
Gros bovins	+ 5	- 12,5	- 8,1	28,7
Autre bétail (2)	+ 1,2	+ 5,6	+ 6,9	36
Autres animaux	+ 4,8	+ 2,5	+ 7,4	25,7
Produits animaux (3)	- 0,5	+ 1,7	+ 1,2	57,1
Total livraisons de produits animaux	+ 1,9	- 0,4	+ 1,5	147,5
Total livraisons de produits agricoles	+ 2,4	- 1	+ 1,4	301,7

(1) Betteraves industrielles, oléagineux, tabacs et autres plantes industrielles.

(2) Veaux, porcins, équins, ovins et caprins.

(3) Lait, oeufs et autres.

Une forte croissance des consommations intermédiaires

Confirmant la reprise de 1995, les consommations intermédiaires ont connu une croissance élevée en 1996 . Cette augmentation est due notamment à des hausses de prix d'une ampleur inconnue depuis les années soixante-dix.

ÉVOLUTION 1996/1995

(en %)

	Volume	Prix	Valeur
Ensemble	+ 1,4	+ 3,5	+ 5,0
dont Aliments pour animaux (34 %) Engrais (12 %) Produits de protection des cultures(11 %)	+ 1,2 - 1,2 + 1,0	+ 4,2 + 5,4 + 0,8	+ 5,4 + 4,2 + 1,8

Cette croissance provient d'une hausse encore sensible des volumes (+ 1,4 %), mais surtout d'une forte progression des prix (+ 3,5 %, soit 2,2 % en termes réels), la plus élevée depuis 15 ans. Ainsi, après la baisse des volumes de 1991 à 1993, les trois dernières années enregistrent des augmentations soutenues, proches de celles de la fin des années 80, même si en 1996, la hausse est inférieure à celle de 1994 et surtout de 1995. La progression intéresse tous les produits les plus importants, notamment les aliments pour animaux (+ 4,2 %) et les engrais (+ 5,4 %) qui représentent ensemble 46 % des achats de biens et services de la branche agriculture.

La consommation d'aliments pour animaux est en augmentation constante en volume depuis le début des années 90 . Après le léger ralentissement observé en 1995, elle reprend un rythme de croissance plus soutenu (+ 1,2 %). En 1996, les agriculteurs ont délaissé les tourteaux (-5,5 % en volume) en raison de leurs prix élevés (+ 19,9 %), et se sont reportés sur les aliments industriels (+ 1,9 % en volume) qui subissent également une hausse de leurs prix (+ 2,7 %). Celle-ci provient de la relative fermeté des prix des matières premières (céréales, protéines, ..) entrant dans la fabrication des aliments industriels, et des récoltes médiocres de fourrages.

Malgré une nouvelle réduction du taux de " gel " des terres qui a permis un développement des surfaces cultivées, notamment en céréales, la hausse ponctuelle des volumes d'engrais constatée en 1995 ne se confirme pas en 1996 (- 1,2 %). Les engrais achetés massivement au 1er semestre correspondent à des achats avancés dans l'année, ce qui explique le ralentissement des achats de la fin de l'année. Les prix des engrais continuent leur progression depuis 1994.

Par ailleurs, la consommation de produits de protection des cultures croît encore de 1,0 % en volume en 1996, après la très forte augmentation de 1995 (+ 11,8 %), avec des prix évoluant peu depuis une dizaine d'années.

De plus, la consommation de produits pétroliers connaît la plus forte progression , avec une croissance de 3,6 % du volume et surtout une hausse de prix de près de 10 %.

b) En rupture avec l'évolution des deux dernières années, la valeur ajoutée brute aux prix du marché a diminué en 1996

Après deux années de croissance, la valeur ajoutée a diminué en 1996.

La valeur ajoutée brute des livraisons en termes réels est de nouveau à la baisse et de façon marquée (- 3,0 %). Le redressement observé en 1994 et 1995 (+ 0,5 % et + 2 % respectivement) après plusieurs années de chute (plus de 30 % de 1991 à 1993) ne se confirme pas en 1996.

Depuis 1980, la part de la valeur ajoutée brute de l'agriculture dans le produit intérieur brut mesurée à prix courants diminue tendantiellement. Seules les années 1982 et 1989 ne sont pas concernées et depuis 1994, la forte baisse semble marquer une pause, légèrement au-dessus de 2 %, soit deux fois moins qu'au début des années 80.

Cette divergence d'évolution entre l'agriculture et les autres activités résulte dans une très large mesure d'un effet prix : la part de la valeur ajoutée de l'agriculture dans le PIB à prix constants (prix de 1980) est quasiment identique en 1996 à celle de 1980 (3,9 %).

Le volume de la valeur ajoutée brute des livraisons connaît une forte augmentation (+ 3,3 %) qui confirme celle de l'année précédente (+ 2,2 %)

Depuis le début des années 80, le volume de la valeur ajoutée suit une nette tendance à la hausse. Globalement, elle est assez régulière et modérée. Toutefois, depuis le début des années 90, des années 1993 et 1994, avec le début de l'application de la réforme de la PAC, font exception : le volume de la valeur ajoutée a accusé un net recul provenant d'une baisse des livraisons agricoles plus forte que celle des consommations intermédiaires.

Le prix de la valeur ajoutée en termes réels repart à la baisse en 1996, après un palier marqué en 1994 et 1995. Sur le long terme, le prix réel de la valeur ajoutée suit une nette orientation à la baisse, moins régulière depuis la fin des années 80.

2. Une très légère hausse du revenu agricole

a) Le niveau du revenu agricole en 1996

L'évolution du revenu agricole est retracée dans les comptes de l'agriculture établis par l'INSEE et le Service central des enquêtes et études statistiques (SCEES) qui sont examinés chaque année par la commission des comptes de l'agriculture de la Nation.

L'indicateur de revenu habituellement retenu est le revenu brut agricole (RBA) en optique " livraisons ". Son évolution est mesurée en moyenne par exploitation et en termes réels. Le " déflateur " utilisé pour ce calcul est le prix du produit intérieur brut.

Après deux années de forte hausse en 1989 et 1990 (+ 9,5 %), le revenu agricole a diminué en 1991 (- 1,0 %) et surtout en 1992 (- 6,7 %). Il s'est stabilisé en 1993 (+ 0,6) et a, de nouveau, connu deux années de forte hausse en 1994 (+ 12,6 %) et en 1995 (+ 10,4 %).

Pour 1996, il est quasiment stable avec une augmentation de + 0,9 %.

ÉVOLUTION DU REVENU BRUT AGRICOLE EN OPTIQUE " LIVRAISON " MESURÉE EN MOYENNE PAR EXPLOITATION ET EN TERMES RÉELS

Cette très légère hausse en France contraste avec celle, plus importante, du revenu agricole en Europe qui est évalué à environ 5 %, soit un chiffre comparable à celui de 1995. Si on constate que 1996 est la quatrième année consécutive de hausse, d'importantes différences sont à relever entre les Etats membres.

ÉVOLUTION DE LA VALEUR AJOUTÉE NETTE AGRICOLE AU COÛT DES FACTEURS EN TERMES RÉELS PAR UNITÉ DE TRAVAIL EN 1996
DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE

	Valeur ajoutée nette nominale	Déflateur (Indice prix du PIB)	Valeur ajoutée nette réelle	Main d'oeuvre agricole (en UTA)	Indicateur 1 (VAN réelle/UTA)
	1996/95	1996/95	1996/95	1996/95	1996/95
Belgique	5,9	1,7	4,2	-2,6	6,9
Danemark	3,7	1,7	2,0	-1,8	3,8
Allemagne	2,8	1,5	1,3	-4,8	6,4
Grèce	3,6	8,8	-4,8	-2,7	-2,1
Espagne	18,7	3,9	14,2	-5,9	21,4
France	-0,3	1,6	-1,8	-3,4	1,7
Italie	7,1	4,9	2,1	-3,3	5,6
Luxembourg	1,3	2,5	-1,2	-4,4	3,4
Pays-Bas	3,6	1,6	2,0	-0,9	2,9
Autriche	-10,0	1,7	-11,5	-4,9	-6,9
Finlande	6,1	1,7	4,3	-4,3	9,0
Suède	-4,0	1,9	-5,8	0,0	-5,8
Royaume-Uni	-3,4	2,6	-5,9	-1,1	-4,8
EU13*	4?5		1,3	-3,5	5,1

* Données non disponibles pour l'Irlande et le Portugal

Selon Eurostat, la progression intervenue en 1996 par rapport à l'année précédente s'explique, en premier lieu, par une augmentation notable du volume de la production végétale (en particulier céréales, pommes de terre, vin, fruits frais) due à de meilleures conditions climatiques (en Espagne, par exemple, les volumes de production se sont rétablis après quatre années de sécheresse), à des meilleurs rendements dans certains Etats membres et, dans une certaine mesure, à la réduction du taux de gel des terres.

Eurostat relève également, pour expliquer cette tendance, la hausse modérée du volume et du prix des consommations intermédiaires et la confirmation de la tendance à la baisse du volume de la main d'oeuvre agricole.

Par ailleurs, l'augmentation de la valeur de la production végétale finale exprimée en termes réels se chiffre à plus 3,1 %. Parmi les pays fortement orientés vers les productions végétales, d'importantes augmentations des volumes de production ont été enregistrées en France (+ 5,4 %), au Royaume-Uni (+ 7,9 %), en Allemagne (+ 10,2%) et en Espagne (+ 25,1 %). L'évolution, en termes réels, de la valeur de la production animale finale se chiffre à moins 0,4 %.

b) Les composantes de cette évolution

Le revenu de la branche agricole est déterminé à partir de la valeur ajoutée, augmentée des autres ressources perçues mais diminuée des différentes charges supportées.

Or, en 1996, la baisse de la valeur ajoutée a été quasiment compensée par l'octroi de subventions supplémentaires, essentiellement accordées aux éleveurs dans le contexte de la crise de la viande bovine. Par ailleurs, les cotisations sociales des exploitants se sont accrues à un rythme élevé, l'évolution de l'assiette intégrant les fortes augmentations du revenu de 1994 et 1995. De plus simultanément, les prestations sociales se sont réduites, sous l'effet du plan d'économie de l'assurance maladie mis en place à la mi 1995.

(en milliards de francs)

	Valeur 1995 (milliards de F)	Valeur 1996 (milliards de F)	Evolution en %
Ressources
Valeur ajoutée brute des livraisons	158,7	155,9	- 1,7
Subventions d'exploitation	50,1	53,2	+ 6,2
Autres ressources dont :	25,3	24,6	- 2,7
indemnités d'assurance	5,1	4,9	- 2,3
prestations sociales	20,2	19,7	- 2,4
Emplois
Salaires et cotisations sociales des salariés dont :	29,5	30,1	+ 2
salaires	22,25	22,7	+ 2
cotisations sociales (salariés)	7,25	7,4	+ 2,1
Impôts liés à la production	2	1,6	- 19,1
Impôts fonciers	2,7	2,7	- 0,7
Charges locatives	10,25	10,3	+ 0,5
Primes d'assurance	8	8,3	+ 3,7
Intérêts	12,1	11,9	- 1,3
Cotisations sociales (exploitants)	17	18,3	+ 7,6
Revenu brut agricole (1)	152,3	150,1	- 1,5

(1) après correction des transferts courants divers et des écarts sur taxes

L'importance des subventions d'exploitation

Au cours de ces trois dernières années, les subventions d'exploitation sont passées de 18 milliards de francs à 50 milliards en 1995. Cette forte croissance s'inscrit dans le cadre de la réforme de la PAC dont l'un des principaux volets consiste à compenser les baisses des prix d'intervention des grandes cultures et des gros bovins et le " gel " d'une partie des terres par le versement de subventions supplémentaires. En 1996, le montant total des subventions d'exploitations s'est accru de 2,7 milliards de francs par rapport à 1995 .

Les taux unitaires de l'aide compensatrice aux céréales, de l'aide au gel des terres et des aides à l'élevage n'ont pas été revalorisés dans le cadre de la réforme. Par ailleurs, le taux de gel des terres a été réduit, ce qui a permis une augmentation substantielle des superficies cultivées.

Ainsi, les montants des subventions relatives aux céréales sont globalement stables : plus un milliard au titre de l'aide compensatrice (augmentation des superficies cultivées) et moins un milliard au titre de l'aide au gel des terres (baisse des superficies " gelées ").

En revanche, les subventions au secteur bovin ont sensiblement progressé pour compenser les difficultés financières des éleveurs, liées à la crise de l'ESB à partir du printemps 1996. A ce titre, environ 1,6 milliard a été versé en 1996, notamment sous la forme de compléments exceptionnels à la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes et à la prime spéciale aux bovins mâles.

Les indemnités spéciales de montagne et de piedmont (ISM et ISP) ont fortement progressé en raison d'un complément exceptionnel décidé en 1995 et versé en 1996 (+ 633 millions).

SUBVENTIONS D'EXPLOITATION REÇUES PAR LA BRANCHE " AGRICULTURE "

	Valeur 1995 (en milliards de francs)	Valeur 1996 en milliards de francs)
Aides nouvelles ou revalorisées par la réforme de la PAC	39.847	41.852
- Aides compensatrices pour les céréales, oléagineux et protéagineux (1)	27.266	28.450
- Aide au gel annuel des terres (2)	4.606	3.690
- Aides à l'élevage nouvelles ou revalorisées (3)	7.975	9.712
Autres subventions	10.206	10.910
TOTAL	50.053	52.762

(1) Aides compensatrices aux producteurs de graines oléagineuses et de protéagineux (SIDO) + Aide compensatrice aux producteurs de céréales (ONIC).

(2) Aide au gel des terres (ONIC) + aide à la jachère industrielle (SIDO).

(3) Prime à la vache allaitante + Prime aux gros bovins (OFIVAL) + Prime à l'herbe (CNASEA).

L'examen détaillé du compte d'exploitation et du compte de revenu

- au niveau du compte d'exploitation

Outre la part importante des subventions, les prises en charge de cotisations sociales par l'Etat passent de 600 millions à près de 1,2 milliard. De plus, aux exonérations et réductions de cotisations de prestations familiales sur les bas salaires, s'ajoutent en 1996, comme pour les autres activités, des exonérations au titre des autres cotisations sociales sur les bas salaires.

Les salaires versés progressent de 2 % (3 % de hausse de taux de salaire horaire et diminution de 1 % du volume de travail salarié). Les cotisations sociales à la charge des employeurs s'accroissent de 2,5 %. Compte tenu des prises en charge par l'Etat, comptabilisées dans le poste " Subventions ", le montant des cotisations supportées in fine par la branche agriculture diminue de 6 %.

Les impôts liés à la production versés par la branche agriculture continuent de se réduire en 1996 (1,8 milliard au lieu de 2 milliards en 1995). Cette diminution de 200 millions s'explique par la suppression à partir de la campagne 1996-1997 de la taxe de solidarité au profit du BAPSA, qui était prélevée sur les céréales, les oléagineux et les betteraves industrielles. En quelques années, la diminution des impôts liés à la production a été particulièrement importante : au début des années 1990, ils s'élevaient à environ 8 milliards de francs ;

- au niveau du compte de revenu

Selon les sources du SCEES et de l'INSEE, pour la quatrième année consécutive, le montant des intérêts versés par la branche agriculture se réduit en 1996 : - 3,2 %. Cet allégement des charges financières de l'agriculture est la conséquence directe de la baisse des taux d'intérêt des prêts à moyen et long terme (bonifiés et non bonifiés) et surtout de la réduction importante des taux à court terme (5,8 % au lieu de 7,8 % en 1995).

Les cotisations sociales des exploitants augmentent à un rythme relativement rapide en 1996 (+ 5,3 %). En effet, l'évolution de l'assiette, sur laquelle reposent les cotisations de 1996, intègre en partie les fortes augmentations du revenu en 1994 et 1995.

Le montant des impôts fonciers sur les terres exploitées en faire-valoir direct continue à se réduire en 1996 (- 8 % par rapport à 1995) en raison notamment de la poursuite du démantèlement de la part départementale de la taxe sur le foncier non bâti. En 1996, les montants versés sont inférieurs d'environ un tiers à ceux de 1990.

Les transferts courants divers versés passent de 123 millions en 1995 à 719 millions en 1996. Ils comprennent cette année :

- 419 millions de pénalités laitières, versés en 1996 au titre du dépassement du quota laitier au cours de la campagne 1995-1996 ;

- 300 millions de cotisations interprofessionnelles versées par les producteurs des grandes cultures au profit des éleveurs de bovins ; ces 300 millions sont également comptabilisés dans le poste " transferts courants divers reçus ", en ressources du compte de revenu de la branche.

3. La poursuite de la croissance soutenue de l'investissement agricole

La Formation brute de capital fixe (FBCF) de la branche agriculture retrace quatre types de dépenses d'investissement se rapportant d'une part à des biens non agricoles, les matériels et les bâtiments, et d'autre part à des biens produits par la branche agricole elle-même, le bétail et les plantations.

Après avoir connu une chute très importante au début des années 1990 (- 30 % entre 1990 et 1993), le volume des investissements de la branche agricole s'est fortement redressé en 1994 (+ 11,3 %), puis plus modérément en 1995 (+ 7,2 %). Il augmente encore en 1996 mais plus faiblement (+ 2,5 %).

Les investissements en matériels, principal poste de la formation brute de capital fixe, expliquent pour une large part cette évolution . Après une reprise spectaculaire en 1994 et 1995 (+ 13,2 % et + 12,8 %), le volume des achats de matériels ne progresse en 1996 que de 6,5 %.

Le rythme de progression du volume des investissements en bâtiments se ralentit également (+ 5,2 % en 1994, + 7,8 % en 1995, + 3,8 % en 1996) mais le niveau ainsi atteint dépasse ceux du début des années 90, qui étaient les plus élevés depuis 1980.

Ainsi, la formation brute de capital fixe en biens non agricoles augmente de 5,6 % en 1996 .

FORMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE DE LA BRANCHE AGRICULTURE

(en milliards de francs)

	Valeurs à prix courants		Taux de croissance à prix constants
	1996	96/95 en %	96/95 en %
FBCF en biens non agricoles (1) dont Matériels Bâtiments FBCF en biens agricoles (2) dont Plantations Bétail	38,0 26,1 11,9 3,0 3,1 - 0,1	+ 6,8 + 8,0 + 4,1 - 12,3 + 3,1 //	+ 5,6 + 6,5 + 3,8 - 31,4 0,0 //
FBCF de la branche agriculture (1) + (2)	41,0	+ 5,1	+ 2,5

B. ...QUI MARQUE DE FORTES DISPARITÉS

1. L'évolution sectorielle et géographique

a) L'évolution selon l'orientation des exploitations

L'indicateur principal de revenu utilisé dans les comptes par catégories d'exploitations est le résultat brut d'exploitation (RBE) dans l'optique des livraisons. Il diffère du revenu brut agricole (RBA) issu des comptes nationaux par l'exclusion du " hors exploitations " et par quelques divergences méthodologiques.

Le RBE, toutes exploitations confondues, atteindrait 116,7 milliards de francs en 1996, soit une baisse d'un peu plus de 3 % en valeur courante par rapport à 1995 .

Compte tenu de la baisse globale du nombre d'exploitations, estimée à 4 % (chiffre identique à celui de 1995), et d'une augmentation du PIB de 1,6 %, le RBE moyen par exploitation serait en baisse de 1 % en termes réels par rapport à celui de 1995.

Le tableau ci-après illustre la disparité des évolutions selon les orientations (optique livraisons).

ÉVOLUTION DU REVENU BRUT MOYEN PAR EXPLOITATION

EN TERMES RÉELS (en % annuel)

CATÉGORIE	1995/1994	1996/1995
Exploitations à temps complet	11,3	2,1
Grandes cultures	15,4	2,9
Maraîchage et fleurs	1,2	9,2
Viticulture Vins de qualité Autre viticulture	26,4 29,6 16,1	-3,3 -3,2 -41
Arboriculture fruitière	20,7	-2,6
Bovins * Bovins-lait * Bovins-viande * Bovins-mixtes	1,3 0,8 3,5 0,9	-4 -8,1 -6,5 -3,5
Ovins et autres herbivores dont ovins	-1,5 -4,5	14 23
Hors sol	23,5	28,1
Polyculture	3,8	-4,7
Autres orientations mixtes	9,9	2,7
Exploitations à temps partiel	-1	-0,6
Ensemble des exploitations	10,7	2

Ainsi, on peut constater :

Un résultat positif de + 2,9 % en grandes cultures

Malgré une forte progression de la récolte céréalière, la valeur des livraisons de l'orientation " grandes cultures " a progressé assez faiblement en termes réels en 1996. Cette augmentation a été, en effet, plus que compensée par le renchérissement des consommations intermédiaires résultant de la hausse des prix des engrais ou des produits pétroliers.

Par ailleurs, le taux des aides compensatrices communautaires consécutives à la réforme de la PAC n'a pas été revalorisé en 1996.

Au total, le revenu moyen en grandes cultures se monte à 2,9 % en termes réels en 1997 grâce, en partie, à l'accroissement de la dimension économique des exploitations. Le revenu moyen de l'orientation " grandes cultures " a ainsi augmenté pendant quatre années consécutives.

Une évolution favorable pour l'horticulture, mais une baisse du revenu en arboriculture

Résumé en termes réels, le revenu moyen des exploitations horticoles (maraîchage et cultures florales) a augmenté par exploitation de 9,2 % en 1996.

Cette forte hausse de revenu horticole découle, pour l'essentiel, de l'augmentation des prix des légumes. Celle-ci concerne un certain nombre d'espèces légumières importantes telles que les carottes, les endives, les salades et les tomates. D'autres, en revanche, ont connu des conjonctures moins favorables, avec des baisses de prix importantes (artichauts, asperges). L'année 1996 est ainsi la quatrième année consécutive d'augmentation du revenu horticole.

En ce qui concerne les fruits, les situations sont très diverses en 1996 . Globalement, si la valeur des livraisons de fruits augmente de 2 % en termes réels, le revenu de l'orientation " arboriculture fruitière " diminue de 2,6 % en 1996.

Il faut toutefois noter que cette situation moyenne recouvre des disparités importantes selon les espèces fruitières. Les producteurs de pommes devraient enregistrer une évolution de revenu positive grâce à une croissance des prix de plus de 10 %. Malgré des prix en baisse, les producteurs de cerises ou d'abricots devraient maintenir leur recette, compte tenu de la croissance des volumes. Les producteurs de pêche, en revanche, cumulent baisse des volumes et baisse des prix et leur revenu devrait chuter fortement. Ainsi, si la valeur ajoutée par exploitation est en hausse, l'augmentation des charges et la quasi-stabilité des subventions ne permettent pas une évolution positive du résultat brut par exploitation.

Après deux années favorables, la viticulture connaît un léger recul de son revenu

Le revenu moyen des exploitations viticoles , toutes catégories de producteurs confondus, est en baisse de 3,3 % en termes réels en 1996 . Cette baisse est équivalente en viticulture courante et en viticulture de qualité.

En viticulture courante , la valeur des livraisons baisse de près de 2 % en termes réels. Cette baisse est toutefois due exclusivement aux vins pour cognac dont le volume des livraisons diminue de plus de 17 % en 1996. La baisse du revenu s'expliquant, pour l'essentiel, par la réduction des livraisons, on a donc au sein de l'orientation " viticulture courante " de fortes disparités d'évolution.

En viticulture de qualité , la baisse de 3,2 % de la valeur réelle des livraisons est due, pour les vins calmes de champagne comme pour les autres AOC, à des volumes inférieurs à ceux de 1995. En valeur totale, les livraisons baissent de 2,6 % (- 6 %) (pour les vins de champagne et - 2 % pour les autres AOC).

Les aides exceptionnelles ont limité les baisses de revenu en élevage bovin à viande

En 1996, le revenu des éleveurs bovins a été fortement affecté par la baisse moyenne de 12 % du prix de la viande bovine. A cela, s'est ajouté un retournement du coût de l'alimentation animale en hausse de plus de 3 % après la baisse ces dernières années. Les aides exceptionnelles attribuées pour compenser des effets de la " crise de la vache folle ", réparties essentiellement en fonction de la production de viande, ont plus bénéficié aux élevages à viande qu'aux élevages laitiers. Certaines exploitations bovines ont également bénéficié en 1996, pour les zones concernées, des versements du complément aux indemnités compensatrices de handicaps naturels décidés en 1995. Toutes exploitations bovines confondues, le revenu diminue de 4 % en 1996.

Les livraisons des exploitations laitières sont composées, en moyenne, pour environ 70 % de lait et pour près de 25 % de viande bovine. La légère baisse de la collecte laitière et la stabilité du prix du lait a entraîné une baisse en valeur réelle de 1,4 % des livraisons de lait, à laquelle s'est ajoutée celle des livraisons de viande. L'incidence du repli des livraisons sur le revenu de l'orientation laitière peut être estimée à près de 10 % auxquels s'ajoutent pour un peu plus de 3 % les effets du renchérissement des consommations intermédiaires ainsi que l'augmentation des pénalités laitières. L'augmentation tendancielle de la dimension économique moyenne des exploitations limite la diminution du revenu moyen dans l'orientation bovins lait à 8,1 % en termes réels.

Dans les exploitations spécialisées dans l'élevage à viande , dont les recettes sont assurées à plus de 90 % par la viande bovine, l'incidence négative sur le revenu de la baisse de la valeur des livraisons peut être estimée à environ 15 %. Ces exploitations ont toutefois bénéficié, pour l'essentiel, des mesures exceptionnelles communautaires ou nationales : revalorisation des primes au maintien des vaches allaitantes, prime spéciale aux bovins mâles, enveloppes départementalisées. On peut estimer que l'augmentation des subventions, d'environ 26 % par exploitation, reçues par l'orientation " bovins viande " la perte de recettes générée par la baisse des prix de la viande. Au total, le revenu moyen de l'élevage bovin à viande augmente de 6,5 % en 1996 .

L'évolution négative du revenu des exploitations bovines met fin à une période d'amélioration tendancielle depuis le milieu des années quatre-vingt. Entre 1985 et 1995, les revenus des élevages laitiers et à viandes ont augmenté respectivement de 61 % et 85 % contre 43 % pour l'ensemble des exploitations à temps complet. Le revenu moyen des élevages bovins à viande demeure toutefois inférieur de plus de moitié à la moyenne nationale.

L'élevage ovin a bénéficié d'une conjoncture très favorable

La progression de la valeur des livraisons est la principale raison de la forte progression du revenu des élevages ovins spécialisés qui augmente en moyenne de 23 % en 1996.

La forte progression de 1996 permet la poursuite de la lente amélioration tendancielle du revenu des producteurs ovins. Ces exploitations ont bénéficié d'une hausse de 5,8 % en volume et de 7,6 % des prix des livraisons. Le niveau moyen du revenu de ces exploitations demeure malgré tout inférieur de plus de 50 % à la moyenne nationale.

Une forte hausse de revenu en élevage hors sol malgré le coût de l'alimentation

L'élevage hors sol , qui regroupe les exploitations spécialisées en élevage porcin et avicole, connaît de nouveau en 1996 une forte progression de revenu (+ 28,1 %). Cette évolution positive bénéficie aux élevages porcins comme aux élevages avicoles, compte tenu des évolutions conjoncturelles dans ces deux secteurs.

L'année 1996 marque ainsi la troisième hausse consécutive du revenu en élevage hors sol , mais après une chute de 36 % en 1993. Le revenu moyen de cette orientation revient donc seulement à son niveau de 1991. Bien qu'il reste supérieur de près de 80 % à celui de l'ensemble des exploitations à temps complet, sa position relative s'est considérablement dégradée depuis une quinzaine d'années.

Ainsi, alors que le revenu moyen pour l'ensemble des exploitations à temps complet enregistre une quasi stabilité, trois catégories d'exploitation obtiennent des résultats très positifs en 1996 grâce essentiellement à une forte progression des prix. Il s'agit de l'élevage hors sol (+ 28,1 %), de l'élevage ovin (+ 23 %) et de l'horticulture (+ 9,2 %).

b) L'évolution géographique

En 1996, le revenu moyen exprimé en termes réels est en hausse dans une majorité de départements . Mais trente-neuf d'entre eux subissent une baisse, qui fait souvent suite à une augmentation forte en 1995. Contrairement à l'année précédente, la valeur ajoutée diminue au niveau national , ce qui se constate également dans trois départements sur quatre. Les subventions continuent à s'accroître du fait des aides exceptionnelles accordées aux éleveurs de bovins, mais à un rythme sensiblement inférieur à celui des années passées.

L'évolution du revenu est positive dans la moitié des départements de grandes cultures . Ces situations hétérogènes dépendent pour une large part des évolutions du volume de la récolte céréalière. Dans la Marne, l'amélioration des prix du vin calme de champagne est à l'origine des bons résultats obtenus.

La progression du revenu est générale et forte dans les départements d'élevage laitier de Bretagne , mais elle s'explique par l'augmentation des prix du porc. La situation est également favorable en Lorraine, du fait de l'accroissement des livraisons végétales. Dans les départements d'élevage bovin viande , le revenu est en recul dans l'Ouest. Les évolutions sont, par contre, en général positives dans le Massif central grâce à l'accroissement des subventions concernant les zones défavorisées.

Les départements viticoles ou spécialisés dans la production de fruits et de légumes connaissent , à l'exception de la Gironde, de l'Aude et de l'Hérault, de fortes baisses de revenu. Celles-ci sont liées aux évolutions de prix des produits concernés.

A moyen terme, la comparaison des deux dernières périodes triennales (" 1992 " et " 1995 ") montre que le revenu est orienté à la hausse pour pratiquement tous les départements . Des augmentations supérieures à la moyenne nationale se rencontrent le plus fréquemment dans les zones d'élevage laitier de l'Est et du Massif central.

2. La poursuite de la baisse du nombre d'exploitations et de leur agrandissement

a) La baisse progressive du nombre d'exploitation

Comme chaque année, la diminution du nombre d'exploitations permet de majorer l'évolution du revenu moyen par rapport à l'évolution observée dans l'ensemble de la branche : un nombre toujours plus réduit d'exploitations se partage un revenu global.

En 1996, le nombre d'exploitations agricoles a, de nouveau, baissé puisqu'il est passé de 734.800 fin 1995 à 700.500, soit une baisse de près de 5 %.

ÉVOLUTION DU NOMBRE D'EXPLOITATION AGRICOLES

b) Une forte augmentation de la surface moyenne exploitée

La conséquence la plus visible de ce mouvement de concentration est la baisse du nombre de petites et moyennes exploitations. Parallèlement, les terres libérées par les cessations d'activité ont permis au tiers des exploitations en place de s'agrandir, chacune ayant accru sa surface de près de 20 % -les agrandissements se faisant surtout en fermage-.

Parallèlement, le mouvement de concentration des terres des unités de grande dimension s'est accéléré, le quart de la superficie agricole utilisée étant détenu par des exploitations de plus de 150 hectares. Ainsi, 10 % des exploitations cultivent 40 % de la SAU.

La taille moyenne des exploitations agricoles atteint 41,8 hectares aujourd'hui. Elle a doublé en vingt-cinq ans.

ÉVOLUTION DE LA SURFACE AGRICOLE MOYENNE D'UNE EXPLOITATION

C. LA DIMINUTION DU NOMBRE D'ACTIFS AGRICOLES

L'effectif d'actifs agricoles diminue plus rapidement que celui des exploitations : 1.506.000 en 1995, soit quatre fois moins qu'en 1955. En 1995, chaque exploitation comporte en moyenne deux actifs. Il y en avait 2,6 en 1955, sur des unités plus petites et moins mécanisées. Toutefois, la productivité du travail agricole s'est accrue : 5,3 actifs agricoles pour 100 hectares en 1995, trois fois moins qu'en 1955.

ÉVOLUTION DU NOMBRE D'ACTIFS AGRICOLES

(1) Chefs d'exploitation + aides familiaux + salariés permanents.

(2) Estimation

(3) Projection

Source : AGRESTE, recensements agricoles 1955, 1970, 1979 et enquêtes de structures.

II. L'ACTION DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE AGRICOLE

A. LE SUIVI DE LA CRISE DE L'ESB

1. Le point sur la crise de l'ESB

Votre rapporteur pour avis pour avis ne souhaite pas revenir en détail sur le déroulement de la crise de l'ESB. Tout au plus, rappellera-t-il les principaux événements survenus depuis le mois de décembre 1996 : le 16 décembre 1996, la Grande-Bretagne a annoncé un abattage sélectif de bovins, soit environ 100.000 têtes ; le 11 février 1997 , une étude du comité d'experts scientifiques britanniques a confirmé les possibilités de transmission de la maladie de la vache au veau ; le 26 février 1997 , rejet d'une motion de censure du Parlement européen contre la Commission européenne accusée de mauvaise gestion de la crise ; le 21 avril 1997 , publication du règlement (CE) n° 820/97 du Conseil établissant un système d'identification et d'enregistrement des bovins et relatif à l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine ; le 28 mai 1997 , le parquet de Paris ouvre une information judiciaire contre X dans l'affaire de la vache folle ; depuis le 1er juin 1997 , l'étiquetage de la viande est rendu obligatoire en France ; le 4 juin 1997 , les États-Unis interdisent, pour l'alimentation du bétail, les protéines animales provenant de mammifères autres que le porc et le cheval ; le 18 juin 1997 , la Commission européenne a formule une série de propositions visant à accroître la protection contre l'ESB en préconisant l'interdiction des " naturels à risques spécifiés " bovins, ovins et caprins dans les chaînes alimentaires humaine et animale ; le 2 juillet 1997 , la Commission européenne dévoile que l'embargo frappant les exportations de viande bovine britannique a été violé, plus de 1.000 tonnes de produits étant concernés.

Le rapport n° 88 (1996-1997) présenté au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan sur le projet de loi de finances pour 1997 ^{1( * )} , les conclusions de la commission temporaire d'enquête en matière d'ESB ^{2( * )} et celles de la mission d'information commune sur l'ensemble des problèmes posés par le développement de l'épidémie d'ESB ^{3( * )} font, par ailleurs, une analyse détaillée des dysfonctionnements entre les institutions communautaires, d'une part, et des dysfonctionnements entre les Etats membres et les institutions communautaires, d'autre part.

On peut ainsi estimer que les dysfonctionnements entre les institutions communautaires sont survenus dans deux domaines : le processus de décision et l'engagement des responsabilités. Quant aux dysfonctionnements entre les Etats membres et les institutions communautaires, ils se sont manifestés par des contradictions entre les mesures nationales et les mesures communautaires et par l'opposition britannique à la décision d'embargo.

2. Les conséquences de la crise

La crise de la vache folle a eu d'importantes conséquences.

Le vote d'une motion de censure avec sursis par le Parlement européen le 19 février 1997 contre la Commission européenne a été un événement institutionnel. Ce sursis, qui s'achèvera à la fin de l'année 1997, exige de la part de la Commission certaines réformes dont certaines ont été déjà prises (étiquetage de la viande bovine) et d'autres sont en cours (restructuration des services de la Commission...).

Il est important de préciser qu'en vertu d'un accord interprofessionnel conclu en février 1997 et aussitôt étendu par les pouvoirs publics, l'étiquetage de la viande bovine doit nécessairement préciser, depuis le 1er octobre, l'origine nationale de l'animal (si tant est qu'il soit né, ait été élevé et abattu dans le même pays) et, s'il est d'origine française, sa catégorie (jeune bovin, boeuf, taureau, génisse, jeune vache, vache adulte : plus de 5 ans) et son type racial (laitier, mixte, à viande). A défaut d'attestation de l'origine nationale de la viande, l'étiquette devra indiquer " origine : non renseigné " . Initialement, l'accord interprofessionnel avait retenu la mention " origine indéterminée " , mais celle-ci avait suscité de vives réticences à Bruxelles où l'on craignait une tentative de dénigrement des viandes non françaises. Les nouvelles informations sur l'origine, la catégorie et le type racial compléteront les obligations réglementaires déjà en vigueur (nom du morceau, poids, prix, date d'emballage).

Sur le plan agro-alimentaire, l'industrie de la viande, confrontée à une crise sans précédent, a -en partie grâce aux soutiens publics- amorti le choc. Mais un véritable bouleversement est en cours. La qualité et la traçabilité constituent les deux axes fondamentaux de cette nouvelle politique.

B. DE NOTABLES AVANCÉES

1. Le bilan de la loi n° 96-588 du 1er juillet 1996 sur la loyauté et l'équilibre des relations commerciales.

Durant ces derniers mois, on a pu assister, d'une part, à un durcissement de la réglementation et, d'autre part, à un renforcement du dialogue entre producteurs et le secteur de la distribution.

Les principaux points de la réforme de 1996 ont concerné, en matière agricole, la simplification de la facturation, l'interdiction de pratiquer la revente à perte et les prix abusivement bas ainsi que la suppression du refus de vente.

Parallèlement au renforcement de la législation, distributeurs et producteurs ont maintenu et parfois même accentué le dialogue. Des partenariats se sont multipliés entre groupements de producteurs et grandes surfaces, portant souvent sur des volumes modestes mais des produits de qualité.

Si cette nouvelle législation a eu des effets sur les prix, notamment dans le secteur des fruits et légumes, en déplaçant la bataille des distributeurs sur le terrain de la qualité, les pratiques de prix abusivement bas sont encore courantes.

Votre rapporteur pour avis tient à souligner l'importance du suivi de la mise en oeuvre de cette réforme afin que celle-ci ne se retourne pas contre les producteurs. Les pratiques qui ont resurgi lors de la période de froid de l'hiver dernier, les événements survenus encore récemment et certaines informations statistiques en matière de prix conforment l'idée selon laquelle le rééquilibrage des relations entre GMS et producteurs est une longue bataille dont l'issue est souvent loin d'être favorable au secteur de la production.

2. La loi relative à l'équarrissage

Examinée tout d'abord par l'Assemblée nationale puis au Sénat le 16 décembre 1996 et ayant donné lieu à une commission mixte paritaire dont les conclusions ont été adoptées le 20 décembre 1996, cette loi, sur laquelle la procédure d'urgence avait d'ailleurs été déclarée, a été publiée le 26 décembre 1996 pur une application au 1er janvier 1997.

Avec la parution de quatre décrets et d'un arrêté interministériel, on peu considérer cette loi comme entière applicable.

La rapidité dans la publication des différents textes d'application n'est guère surprenante en raison des problèmes rencontrés sur le terrain : l'absence dans certains endroits du ramassage des cadavres d'animaux, la multiplication des stocks de farines dites à haut risque et les difficultés à trouver les financements appropriés exigeaient de parvenir rapidement à des solutions concrètes. La crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine a en effet nécessité une gestion beaucoup plus rigoureuse dans l'élimination des cadavres d'animaux et le traitement des déchets d'abattoirs. Ainsi pour des raisons de sécurité et de salubrité publique mais aussi l'exigence du financement du service d'utilité publique de l'équarrissage ont permis la publication de l'ensemble des textes d'application de ce texte.

a) Des changements majeurs par rapport à la loi de 1975

La nouvelle loi limite le champ d'application du service public de l'équarrissage à la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux ainsi que celles des viandes et abats saisis à l'abattoir reconnus impropres à la consommation humaine ou animale.

L'élimination des déchets d'origine animale provenant d'abattoirs ou d'établissements de transformation ne relève plus du service public d'équarrissage. Si leur élimination demeure sous l'entière responsabilité de ces abattoirs et établissements, elle doit cependant être confiée à un établissement agréé pour cette activité.

Le financement du service public d'équarrissage est assuré par un fonds géré par le CNSAEA et alimenté par une taxe acquittée par toute personne qui réalise des vente au détail de viandes et produits à base de viande.

Les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 2,5 millions de francs hors taxes sont exonérées de la taxe.

La taxe, assise sur la valeur hors TVA des achats de viande, est limitée à 0,6 % maximum du montant des achats lorsque ce montant mensuel est compris entre 0 et 125.000 francs, et 1 % au delà de 125.000 francs. La taxe n'est pas due lorsque le montant mensuel des achats est inférieur à 20.000 francs.

L'exécution du service public d'équarrissage, aux termes du décret 96-1229 du 27 décembre 1996, est confiée aux préfets qui sont chargés dans chaque département de passer les marchés nécessaires.

En cas de non respect des délais d'enlèvement par l'entreprise titulaire du marché de la collecte, les maires sont chargés de mettre en demeure l'entreprise titulaire d'enlever le cadavre, et d'en avertir le Préfet.

b) La mise en oeuvre de cette nouvelle réglementation

Les produits de la taxe sur les achats de viande encaissés par le comptable du Centre national pour l'Aménagement des structures des Exploitations Agricoles (CNASEA) pour le financement du service public de l'équarrissage s'élèvent à 273 MF au 18 août 1997 . D'ores et déjà, il est possible d'indiquer que le rendement évalué par les services statistiques à 700 MF ne sera pas atteint cette année.

La détermination du rendement annuel de cette taxe est difficile à réaliser en 1997, car les versements actuels constituent encore des rattrapages, l'instruction relative au paiement de cette taxe n'étant parue qu'au mois d'avril dernier.

Une estimation devrait conduire à une rentrée inférieure à 500 MF pour l'année en cours. Les produits recouvrés sont affectés dans un fonds rattaché au CNASEA qui le gère dans un budget annexe. Il n'y aurait donc pas de risque d'utilisation irrégulière et toutes les dépenses iraient bien trait au service public de l'équarrissage.

L'application extrêmement rapide de cette loi n'est pas cependant sans poser de problèmes. Le rapport n° 131 (1996-1997) de M. Roger Rigaudière avait d'ailleurs souligné les difficultés d'interprétation suscitées par ce texte de loi notamment au regard à la fois de la composition des produits visés dans l'article 1er de la loi précitée ainsi que de la nature des personnes assujetties au paiement de la taxe instaurée par l'article 302 bis Z du code général des impôts. Ces difficultés d'interprétation ont donné lieu à de nombreuses questions de la part des parlementaires qui, à ce jour, n'ont pas obtenu de réponse .

De plus, les représentants des commerçants et artisans qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 5 MF sont obligés de tenir une comptabilité d'engagement pour le versement de la taxe sur les achats de viande, alors qu'ils n'y sont pas tenus de par leur statut. D'autre part, le tri entre les produits assujettis à la taxe et les autres peut, de même, expliquer des retards dans le versement de la taxe.

Par ailleurs, il serait intéressant de vérifier que la distribution n'a pas répercuté la taxe d'équarrissage sur les producteurs à l'occasion de la négociation des contrats commerciaux.

Votre rapporteur pour avis pour avis rappelle que l'article 3 de la loi prévoit à la fin de l'année 1997 un bilan sur le fonctionnement de la première année du service d'utilité publique de l'équarrissage.

C. D'IMPORTANTS CHANTIERS LÉGISLATIFS INTERROMPUS

La dissolution de l'Assemblée nationale et le changement de majorité parlementaire qui en a résulté ont interrompu un grand nombre de réformes en cours. Votre rapporteur pour avis pour avis souhaite néanmoins aborder ces projets de réforme, d'autant plus que M. Louis Le Pensec, ministre de l'Agriculture et de la Pêche, a déclaré souhaiter poursuivre ces différents chantiers, tout en les aménageant.

1. Le texte sur la qualité sanitaire des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale

Adopté par l'Assemblée nationale les 18 et 19 février dernier, la Commission des Affaires économiques et du Plan a proposé l'adoption de ce projet de loi, le 26 mars 1997 ^{4( * )} , après l'avoir quelque peu modifié. La dissolution de l'Assemblée nationale a suspendu l'examen de ce texte par le Sénat.

Votre rapporteur pour avis pour avis tient à en rappeler les grandes lignes.

Ce projet de loi était relatif à la qualité et la salubrité des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale. Ces notions de qualité et de salubrité ne concernent ni la loyauté des transactions, qui relève du code de la consommation, ni les garanties officielles de qualité et d'origine, inscrites dans le projet de loi de codification du livre VI (nouveau) du code rural. Elles recouvrent, en fait, toutes les caractéristiques, tant physiques qu'organaleptiques, qui permettent d'assurer la sécurité alimentaire des consommateurs.

Ce texte, conçu avant le déclenchement de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), intéressait ainsi l'ensemble de la chaîne alimentaire et portait sur tous les produits destinés à l'alimentation humaine ou animale, qu'ils soient d'origine animale ou végétale.

Parce que la qualité sanitaire de notre alimentation est d'ores et déjà reconnue, la France est, aujourd'hui, capable d'exporter ses produits dans le monde entier. Pour autant, c'est un domaine dans lequel s'impose une vigilance permanente, les filières étant de plus en plus longues, la circulation des produits s'effectuant à un rythme toujours plus rapide et leur hétérogénéité s'accentuant. Ainsi l'hygiène est l'affaire de tous : des pouvoirs publics, qui doivent contrôler les produits et les opérateurs ; mais aussi des professionnels, qui doivent être responsabilisés et placer l'hygiène en tête de leurs priorités.

Or, le dispositif législatif actuel ne permet pas une approche globale et coordonnée dans ce domaine. Par exemple, le contrôle de la qualité et de la salubrité alimentaire relève du code rural pour les produits animaux et du code de la consommation pour les produits végétaux, l'utilisation de médicaments vétérinaires du code de la santé publique, celle des matières fertilisantes de la loi du 13 juillet 1979.

Afin d'assurer cette sécurité alimentaire et de donner des moyens d'action supplémentaires pour intervenir encore plus rapidement en cas de risque, ce texte tendait d'abord à mettre en place un dispositif de contrôle unifié, cohérent et plus opérationnel. Il mettait en place, ensuite, un dispositif de contrôle de l'hygiène proprement dit par des mécanismes plus efficaces et mieux coordonnés en amont de la production, ainsi qu'à l'entrée de nos frontières.

2. Le projet de loi d'orientation pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt

Le projet de loi soumis déposé au Sénat le 6 mai 1997 avait pour ambition de doter l'agriculture française pour les vingt prochaines années des instruments appropriés pour répondre aux défis du XXIème siècle en établissant un nouveau " pacte entre la Nation et ses paysans ".

Ce projet de loi, annoncé par le Président de la République, lors du cinquantenaire de la FNSEA au mois de mars 1996, a fait l'objet d'une longue période d'élaboration en concertation étroite avec l'ensemble des professionnels et de nombreux experts.

Ce texte d'orientation, que votre rapporteur pour avis considérait comme très ambitieux, s'inscrit dans la longue tradition des lois agricoles.

Au lendemain de l'après-guerre, l'impératif de reconstruction et de modernisation de l'économie s'est traduit en agriculture par les lois de 1960 et 1962 dont la force est d'avoir su s'ouvrir des perspectives, d'avoir tracé les lignes directrices qui ont permis la formidable modernisation et le large développement, notamment à l'exportation, de notre secteur agricole et alimentaire.

Les grands défis étaient alors pour l'agriculture de couvrir les besoins alimentaires de l'Europe en développant sa capacité de production.

La mobilisation de toutes les ressources disponibles, l'entrée de la France dans le marché commun avec la construction de la politique agricole commune et les politiques d'accompagnement des pouvoirs publics ont permis d'atteindre ces objectifs.

Alors que les lois d'orientation de 1960 et 1962 étaient imposées par la volonté de rénover les structures de production, en sorte que les exploitants parviennent à une parité de revenus et de conditions de vie avec les autres catégories professionnelles, la loi d'orientation agricole du 4 juillet 1980 , par delà les dispositions juridiques qu'elle comportait, était animée par la volonté de promouvoir une revalorisation du revenu des exploitants, tout en permettant à l'agriculture, d'une part, de renforcer sa contribution au développement économique du pays et, d'autre part, de relever le défi de la productivité lancé par certains partenaires européens.

Ont succédé à cette dernière loi d'orientation agricole un grand nombre de textes agricoles dont notamment la loi de 1982 sur les offices d'intervention, celle de 1984 sur les structures d'exploitations, celle de 1985 sur l'aménagement foncier rural, les textes de 1988 et 1990 portant adaptation des exploitations agricoles, ceux de 1991 et 1994 et enfin la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture.

A ce stade de la réflexion, votre rapporteur pour avis souhaite se féliciter de la diligence dont a fait preuve le précédent Gouvernement dans l'application de la loi de modernisation de 1995 . Publiée le 1er février 1995, le texte de loi ne comptait pas moins d'une quarantaine de décrets. Dès le mois de juillet 1995, une dizaine de textes d'application ont été pris dans des domaines importants, constituant l'axe central de cette réforme : programmes pour l'installation des jeunes en agriculture et le développement des initiatives locales, pré-retraite, mise en place des commissions départementales d'orientation agricole, fonctionnement -parfois difficile- du fonds de gestion de l'espace rural, déduction du revenu implicite du capital foncier de l'assiette des cotisations sociales agricoles et signature de la charte nationale de l'installation... Tout au plus, peut-on constater, à regret, le retard croissant mis par le Gouvernement à déposer sur le Bureau des Assemblées les rapports expressément prévus par la loi .

Votre rapporteur pour avis se félicite de la volonté affichée par le Gouvernement d'élaborer un projet de loi d'orientation agricole. Sept thèmes feront l'objet de réunions de travail.

Premier d'entre eux : " l'équilibre du territoire et le contrat de développement durable ". Viennent ensuite " le contrôle des structures " puis " l'organisation économique ", " la gestion des signes de qualité ", " la structure des exploitations ", " la promotion des produits " et enfin " l'enseignement, la recherche et le développement " .

M. Louis Le Pensec a, d'ailleurs, indiqué que la France devait " replacer le territoire au coeur de la politique agricole ".

Votre rapporteur pour avis, tout en approuvant cet objectif, souligne que le projet de loi d'orientation doit se décliner autour de trois axes qui correspondent aux trois fonctions de l'agriculture : la fonction sociale (les hommes), la fonction économique (les produits) et la fonction territoriale (les territoires). Sans avoir besoin d'être hiérarchisées, ces trois fonctions se complètent et concernent, à des degrés différents, tous les agriculteurs. C'est l'idée même de la multifonctionnalité de l'agriculture.

3. Les conclusions de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi relative à la sécurité alimentaire des produits alimentaires

La proposition de loi présentée par MM. Charles Descours, Claude Huriet et plusieurs de leurs collègues avait pour objet de donner un prolongement législatif aux conclusions de la mission d'information de la commission des affaires sociales consacrées aux conditions du renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme ^{5( * )} .

L'état des lieux réalisé par la mission d'information de la commission des affaires sociales a montré que " la multiplication des structures, la confusion des missions de contrôle et de gestion, la complexité de l'organisation, l'insuffisance de la réglementation et la dispersion des travaux nuisent à l'efficacité de l'organisation de sécurité et de veille sanitaire en France ^{6( * )} ".

Au terme de ce constat, la commission des affaires sociales a formulé des conclusions destinées à réformer l'action de l'Etat en matière sanitaire.

Cette réforme, qui présente selon votre rapporteur pour avis, un caractère d'urgence a pour ambition d'améliorer les structures administratives chargées du contrôle des produits et de la veille sanitaire et de leur donner les moyens législatifs d'assumer pleinement leur mission, afin que la sécurité sanitaire soit mieux garantie.

Répondant à un souci d'exhaustivité en matière de sécurité sanitaire (évaluation des actes et des pratiques, contrôle des produits et veille sanitaire) votre commission s'est félicitée que la réforme proposée ne vise pas à faire table rase de l'existant, mais utilise les compétences et les structures actuelles des administrations sanitaires et se fonde sur la législation en vigueur afin d'en accroître les performances.

Votre commission a considéré que la création d'un système de contrôle identique pour le médicament et pour les produits alimentaires aurait conduit à un inévitable échec : l'histoire différente de ces deux catégories de produits et leur spécificité tant dans leur finalité que dans leur production et les techniques de contrôle rendent nécessaire de distinguer les produits de santé des produits alimentaires.

Ainsi, les conclusions du Sénat sur la proposition de loi prévoient-elles la création de quatre organismes. Tout d'abord, un Institut de veille sanitaire, une Agence de sécurité sanitaire des produits de santé et un Conseil national de sécurité sanitaire. Le titre III de cette proposition a institué une Agence de sécurité alimentaire des aliments. Cet établissement public sera placé sous la tutelle des ministres chargés de la santé, de l'agriculture et de la consommation. Cette agence aura pour mission, conformément aux termes de l'exposé des motifs de la proposition de loi, d'évaluer les risques sanitaires des produits alimentaires depuis la production des matières premières jusqu'à leur distribution au consommateur final.

Votre commission a émis au mois de septembre un avis favorable à l'adoption des conclusions de la commission des affaires sociales du Sénat qui les a adoptées le 25 septembre dernier.

III. UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL ET COMMUNAUTAIRE EN PLEINE MUTATION

A. LA PAC AU MILIEU DU GUÉ

1. La réforme de 1992 : une réforme inachevée

Votre rapporteur pour avis pour avis ne souhaite pas reprendre le bilan de la réforme de 1992, cette analyse ayant été effectuée l'année passée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1997.

Néanmoins, il lui semble important d'évoquer un certain nombre de dossiers qui s'avèrent préoccupants.

a) Un constat en apparence paradoxal : une reconquête indéniable mais fragile du marché de l'alimentation animale et un déficit en protéines

Les matières riches en protéines (MRP) sont utilisées pour compléter une alimentation de base (céréales et fourrages dans le cas des bovins) qui satisfait les besoins en énergie, mais qui est souvent déséquilibrée en protéines. Elles peuvent être d'origine animale (farines de poisson et de viandes) ou végétale (tourteaux de soja, de colza, de tournesol, " corn gluten " feed, protéagineux).

Une reconquête quantitative réussie

EVOLUTION DES IMPORTATIONS DE PRODUITS DE SUBSTITUTION DES CEREALES PAR L'UNION EUROPEENNE
(Maroc, Corn Gluten Feed et Tourteaux de maïs)

En volume, l'alimentation animale est devenue le premier débouché des céréales.

Le taux d'incorporation pour l'ensemble de l'Union européenne est de 37 %, alors qu'il était à 15 % au tout début des années 1990. La France fait figure de bon élève, puisque son taux est de 44 %

Trois campagnes après l'application de la réforme de la PAC, la reconquête du marché intérieur de l'alimentation animale de l'Union par les céréales est indéniable. Les consommations d'oléagineux et de produits de substitution pour l'alimentation animale reculent et celles des céréales ont augmenté de 10  millions de tonnes.

Une reconquête fragile : un déficit croissant en protéines

Cette reconquête est, en effet, confrontée à des évolutions préoccupantes :

- le déficit en protéines a tendance à augmenter. Ce retournement tient à deux facteurs : tout d'abord, à l'augmentation régulière de 3 % par an de la demande européenne, puis à la quasi-stagnation, voire à la diminution progressive de la production européenne de protéines végétales ;

- le déséquilibre du marché mondial s'accroît . En effet, le marché des protéines connaît, depuis 20 ans, un rythme de croissance de l'ordre de 3 % par an. Ainsi, le spectre d'une pénurie mondiale en protéines végétales n'est pas écarté et ce d'autant plus que les cours des différentes matières premières sont à la hausse. Les aliments sont, en effet, plus chers qu'avant la réforme, alors qu'il était prévu de réduire de 20 % le prix des matières premières et de 15 % le prix des aliments.

Ainsi les prix, du fait du tourteau de soja et de la hausse du dollar, ont augmenté de plus de 10 % entre 1995 et 1996.

PROVENANCE DES MATIÈRES RICHES EN PROTÉINES
CONSOMMÉES EN EUROPE

(Chiffres en noir = en provenance du reste du monde)

(Chiffres en blanc = en provenance de l'Union européenne)

Dans un tel contexte, l'Union européenne se doit de répondre aux attentes des consommateurs européens en matière de sécurité alimentaire, en préservant un taux de couverture minimum en protéines végétales de l'Union européenne, en amortissant les conséquences de la crise bovine, en renforçant l'équilibre des grandes cultures et en contribuant à l'aménagement du territoire et au maintien du tissu rural.

b) La poursuite de la réforme des OCM

La politique agricole commune, au travers des organisations communes de marché, reste un des leviers majeurs de l'évolution de l'agriculture française.

Plusieurs raisons sont invoquées par les instances européennes pour justifier la réforme des OCM, telles que l'adaptation aux nouveaux enjeux du marché, l'importance des fraudes et des abus, notamment dans le secteur des fruits et légumes et de l'huile d'olive. Ainsi pour 1996, les fraudes ont été estimées à 1,6 % du budget européen, soit 1,3 milliards d'écus. Une autre cause, plus rarement évoquée, est la volonté de maîtriser véritablement les dépenses communautaires.

Les OCM en cours de réforme

- La réforme des OCM du tabac, de l'huile d'olive et du lin textile ne sont pas achevées.

Les OCM ont déjà donné lieu à de nombreux échanges au sein des instances communautaires. Certains professionnels restent très méfiants sur ces réformes, notamment sur les propositions relatives à l'OCM " Huile d'olive ".

En ce qui concerne la réforme de l'OCM tabac , il semblerait que le nouveau projet de réforme maintienne les principes de l'OCM actuelle, lui attribue la même enveloppe budgétaire et des quotas de production identiques, mais avec un niveau des primes allouées non à la surface mais au kilogramme produit.

Le projet de réforme de l'OCM " Huile d'olive " suscite plus de polémiques dans l'état actuel du dossier. Outre la volonté d'instaurer une réelle transparence, deux possibilités sont envisagées : soit le maintien du régime actuel et l'instauration de limites nationales de production, soit la mise en oeuvre d'une aide boisée sur le nombre d'oliviers.

L'entrée en vigueur de ces nouveaux régimes devraient s'effectuer à partir de la campagne 1998/1999.

- La réforme de l'OCM vitivinicole est toujours en attente.

C'est en juillet 1993 que la Commission a présenté au Conseil un document de réflexion sur " l'évolution et l'avenir de la politique vitivinicole " qui devait servir de base à la proposition de règlement portant réforme de l'OCM, soumise au Conseil en juin 1994 et que le Gouvernement n'a transmis au Parlement qu'en avril 1995.

La France est résolue à ce que cette réforme aboutisse.

C'est pourquoi en juin 1995, afin de dessiner le cadre dans lequel la réforme doit s'inscrire et dans le fil de la résolution adoptée le 29 juin 1995, par le Sénat, sur le rapport de votre commission, le ministre de l'agriculture avait présenté lors du Conseil des ministres à Bruxelles, les grandes orientations qui devraient présider à la réforme de l'OCM :

- la responsabilisation des pays producteurs vis-à-vis de leurs excédents (c'est-à-dire la non mutualisation des excédents) ;

- l'adaptation régionale des mesures structurelles afin d'offre à chaque vignoble, selon ses spécificités, les outils nécessaires à l'ajustement de sa production au marché ;

- le renforcement des moyens communautaires de contrôle pour parvenir à une application homogène de la réglementation dans tous les États membres.

Parallèlement, sans pour autant renoncer à une réforme complète, le ministre de l'agriculture et de la pêche avait insisté sur la nécessité de remettre en place très rapidement, au plan communautaire, une politique structurelle cohérente -notamment d'aide au réencépagement- abandonnée depuis deux ans dans l'attente de la réforme de l'OCM.

Les discussions sous présidence italienne avaient montré que le projet de la Commission, axé sur la diminution du potentiel de production communautaire pour éliminer des excédents structurels importants, devait être reconsidéré à la lumière de l'évolution du marché vitivinicole. Il était nécessaire de tenir compte des besoins spécifiques des différentes aires de production dans la Communauté afin de sauvegarder et promouvoir la qualité et la compétitivité de la production communautaire face à une concurrence de plus en plus vive des pays tiers producteurs et une demande de plus en plus exigeante des consommateurs.

Ces réflexions ont abouti à modifier positivement, dans le cadre du paquet-prix 1996/1997, les règles communautaires relatives aux plantations et à l'arrachage de vignes dans le sens d'une plus grande souplesse et d'une meilleure prise en compte des contraintes et des exigences économiques des différents bassins de production.

La nécessité d'une réforme de l'actuelle OCM demeure, ne serait-ce que pour remettre en place au plan communautaire une politique structurelle cohérente -notamment d'aide au réencépagement- abandonnée depuis trois ans. Rappelons, pour mémoire, que les dépenses communautaires pour le vin de table devraient représenter 2,2 % du Feoga en 1997 .

Des OCM " à refondre "

A côté de ces secteurs restant à réformer, des décisions nouvelles s'imposent pour certaines productions. Le premier d'entre eux est, bien sûr, celui de la viande bovine où la crise de l'ESB a complètement bouleversé les données du marché et nécessite l'adaptation des mécanismes de soutien, d'intervention et de commercialisation.

Par ailleurs, un large débat doit avoir lieu autour du devenir du système des quotas laitiers . Si celui-ci a globalement bien fonctionné jusqu'à présent, il paraît aujourd'hui confronté à des limites tenant à la stagnation de la demande, à la progression continue des rendements et aux contraintes du GATT.

Lors de la campagne 1995/1996, le quota global de l'Union européenne à 15 s'établissait à 117,4  millions de tonnes de lait, pour une production mondiale d'environ 525  millions de tonnes soit 22 % de la production mondiale. Malgré le prélèvement d'une pénalité importante auprès des producteurs en dépassement de leur référence, le volume total de dépassement atteint pour l'Union 1,12 million de tonnes en 1996.

Cette forte progression de la collecte intervient dans un contexte devenu difficile, les débouchés intérieurs se trouvant limités. D'où les actuelles tensions ressenties sur les marchés et une pression accrue à la baisse des prix.

Enfin, un grand nombre d'intervenants, tant parmi les pouvoirs publics européens et nationaux que chez les professionnels, reconnaissent qu'un examen des modalités actuelles et des évolutions souhaitables du régime de soutien aux cultures arables est devenu indispensable .

La Commission européenne a, sur cet " exercice de mise à jour et d'amélioration des mécanismes de la PAC " présenté un document sur les perspectives à long terme des marchés de la viande, des céréales et du lait. Le message délivré par la Commission est que des excédents de céréales, de blé surtout, et de viande bovine viendront encombrer les stocks de la Communauté d'ici 2005 si les mécanismes de la PAC ne sont pas refermés prochainement pour freiner la production.

Si votre rapporteur pour avis considère l'adaptation de la PAC comme nécessaire, il souhaite que celle-ci ne s'effectue pas dans la précipitation et que, notamment, soient réaffirmées à la fois la vocation exportatrice de la Communauté et la notion de préférence communautaire, souvent négligée ces derniers temps.

c) Une vocation exportatrice à renforcer

Jusqu'en 1995, la reconquête du marché intérieur couplée à la maîtrise de la production a entraîné de la part des instances communautaires une restriction des importations : ainsi la campagne 1994/1995 a-t-elle été gérée au détriment des exportations. Si l'année 1996 a permis quelques opportunités, la Commission réduit à nouveau les restitutions à l'exportation invoquant les risques de surproduction.

La pratique systématique des baisses homogènes, linéaires et non négociées des restitutions par la Commission ne doit pas être l'unique instrument d'ajustement et de gestion des demandes de certificats .

Par ailleurs, ces baisses systématiques et souvent mal calculées des taux de restitution vont à l'encontre du maintien de courants d'exportations réguliers et durables avec nos partenaires commerciaux traditionnels et sont contraires à une politique d'exportation dynamique et construite sur des bases solides.

A force de contrarier cette vocation exportatrice de l'agriculture française et européenne ne risque-t-on pas de perdre des marchés mondiaux ? La relance de l'exportation hors Union européenne est pourtant une nécessité.

En raison du contexte international, l'agriculture européenne se trouve face à des opportunités importantes de débouchés supplémentaires. Cependant, ses concurrents sont nombreux dans le monde et travaillent souvent à des coûts de production inférieurs. Si l'agriculture européenne veut capter une fraction de ces nouveaux débouchés, elle doit tenir compte, dans l'orientation de ses productions, de ces objectifs à l'exportation.

Ainsi, l'élaboration de stratégies " agro-exportatrices " ne doit pas être freinée en permanence par une gestion contestable des restitutions qui conduit, à certaines périodes, à ne pas remplir le " quota " d'exportations autorisées dans le cadre du GATT.

C'est pourquoi, votre rapporteur pour avis soutient le Gouvernement français qui a, dès 1996, demandé la mise en place d'une véritable politique de gestion des restitutions, basée :

- sur un meilleur ciblage des restitutions selon les destinations et les produits (jugés prioritaires ou non) ;

- sur le principe du partage équitable des efforts entre les différents pays exportateurs concernés ;

- sur une gestion plus stricte des certificats, afin de dissuader les spéculateurs (augmentation des cautions liées aux certificats, limitation de la cessibilité des certificats, réduction d'une durée de validité des certificats), ceci ne devant pas aboutir à des lourdeurs administratives dissuasives de toute exportation ;

- sur une plus grande transparence de la Commission concernant les quantités de certificats délivrés et les montants de restitutions préfixées par produit.

d) La réaffirmation de la préférence communautaire

La notion de " préférence communautaire " a été dénaturée

- Par le mécanisme des droits fixes instauré par l'OMC

Il est certain que, depuis les accords du GATT sur le plan agricole, la préférence communautaire a été quelque peu malmenée, tout simplement parce qu'on en a supprimé les mécanismes de protection. Il existait un système très simple : celui des droits variables. Un produit valait 100 francs sur le marché intérieur ; s'il était proposé à 60 francs, lorsqu'il rentrait sur notre marché, on le taxait à hauteur de 40 francs ; s'il arrivait à 80 francs, on le taxait à hauteur de 20 francs et ainsi de suite. Par ce système, le marché était protégé. Or, la suppression des droits variables en faveur d'un système de droits fixes a fortement affaibli le niveau de la préférence communautaire.

- Par la multiplication des projets d'accords préférentiels et de zones de libre échange

Que ce soit dans le cadre de révision des mécanismes existants (par exemple, la réforme du système de préférences généralisées en matière agricole), de la conclusion de nouveaux accords de commerce et de coopération (avec, notamment, la République sud africaine) ou de projets d'accord de libre échange (avec les pays d'Amérique latine ou avec les États-Unis), on assiste à une multiplication de projets d'accords préférentiels qui concernent, directement ou non, l'avenir de l'agriculture communautaire .

La Commission européenne a ainsi adopté tout un ensemble de propositions visant à développer les relations de l'Union avec les pays tiers (le Mexique, l'Afrique du Sud) ou des entités régionales -comme le Mercor-sur-Argentin, Brésil, Uruguay, Paraguay- ou les pays du Bassin méditerranéen).

L'excellent rapport de notre collègue Jean Huchon ^{7( * )} a montré les dangers de la multiplication de tels accords. Ceux-ci font peser une menace sur l'avenir de la politique agricole de la Communauté : les " produits sensibles ", que sont notamment les produits agricoles, ne pourraient durablement déroger au principe de l'élimination des droits de douane. Les accords d'Uruguay ont, en effet, précisé que les " délais raisonnables " pendant lesquels certains produits pouvaient être exclus du libre échange ne peuvent excéder dix ans. De son côté, l'OMC interdit qu'un " secteur majeur " du commerce puisse être exclu de la négociation.

Il apparaît, en conséquence, qu'une vigilance extrême de la part des autorités communautaires et française s'impose à l'égard de tels projets, envisagés sans vision d'ensemble.

Votre rapporteur pour avis estime urgent que la Commission fasse une " pause active " dans la négociation de zones de libre-échange avec les pays tiers.

2. Les enjeux de la politique agricole commune

D'aucuns ont qualifié la réforme de 1992 de " réforme de circonstance ". Face à un environnement international incertain, la politique agricole commune se trouve conduite, aujourd'hui et demain, à des choix très importants pour l'avenir de l'agriculture et du monde rural.

a) De fortes priorités...

Apporter des réponses aux nouveaux défis

Les nouvelles exigences de la société ont tendance parfois à inquiéter le monde paysan, car elles remettent en cause certaines pratiques et ont un coût certain.

Elles n'en constituent pas moins, de la part du secteur agricole et forestier, une nécessité d'adaptation. En effet, s'il est reconnu que l'agriculteur protège l'environnement rural par sa seule présence sur le terrain et la poursuite de son activité professionnelle, il n'en demeure pas moins vrai qu'un effort est impératif pour poursuivre l'amélioration de la situation actuelle.

- L'importance de la qualité et de la salubrité des produits alimentaires

Deux événements ont montré l'urgence d'une prise en compte au niveau européen des questions de qualité et de sécurité des produits destinés à l'alimentation humaine et animale.

Il s'agit, en premier lieu, des organismes génétiquement modifiés.

Le terme d'organisme génétiquement modifié (OGM) s'applique aux organismes vivants dont le patrimoine génétique a été modifié par la technique de la transgénèse. La transgénèse est une technique relativement récente, puisqu'elle est apparue il y a moins de vingt-cinq ans. Elle permet de transférer un ou plusieurs gènes, aux fonctions bien définies, depuis n'importe quelle espèce du règne animal ou végétal, vers n'importe quelle autre espèce.

Par rapport à la sélection variétale classique, la transgénèse a donc ouvert un champ d'application extrêmement intéressant, puisqu'elle permet de créer, de façon très ciblée et dans un laps de temps incomparablement plus rapide, des variétés présentant directement des caractéristiques entièrement nouvelles.

Etat des lieux en Europe et aux Etats-Unis

Les applications de la transgénèse dans le domaine purement végétal n'ont commencé à se développer qu'à partir de 1983. Les premiers essais aux champs de colzas transgéniques datent de 1984 (France, Belgique, Canada). Sur le plan de la maîtrise de ces techniques, le savoir-faire acquis depuis lors en Europe -et notamment en France- n'a rien à envier à celui qui a parallèlement été développé aux Etats-Unis.

Pour la France, c'est la commission du génie biomoléculaire (CGB), mise en place en 1986 qui autorise les essais de plein champ et examine les demandes d'autorisation de mise sur le marché . Depuis 1987, les tests réalisés ont concerné près de 3.000 sites dans notre pays. Certaines plantes, après avoir été testées depuis plusieurs années et évaluées sur le plan de leur impact vis-à-vis de l'environnement et de leur innocuité pour la santé humaine et animale, sont désormais au stade de la mise sur le marché.

Dans l'Union européenne, deux plantes ont fait l'objet d'autorisations communautaires qui comprennent un usage pour la consommation humaine : un soja tolérant à un herbicide (décision de la Commission européenne du 3 avril 1996, parue au Journal Officiel de la Communauté européenne du 30 avril 1996) et un maïs résistant à un insecte (décision du 23 janvier 1997, parue au Journal Officiel de la Communauté européenne du 1er février 1997). Dix dossiers sont en cours d'examen auprès des instances européennes.

Aux Etats-Unis, une vingtaine de plantes transgéniques sont sur le marché (maïs, coton, pomme de terre, courge, soja et papaye), une dizaine au Canada (colza, soja, pomme de terre, maïs) et au Japon (soja, colza, maïs, pomme de terre).

Pour l'instant, l'Union européenne, à la différence des Etats-Unis et du Canada, n'a pas lancé la production de plantes transgéniques à grande échelle . Le diagnostic concernant l'intérêt de ces innovations pour l'agriculture est évidemment le même, mais on a tendance, en Europe, à s'entourer d'un maximum de précautions. C'est donc par l'importation et dans un contexte psychologique particulièrement défavorable (crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine, qui est pourtant un sujet d'une toute autre nature) que l'opinion publique européenne a découvert les plantes transgéniques. L'arrivée des premiers bateaux transportant ces produits à la fin de 1996 a suscité une inquiétude qui a rendu les autorités nationales prudentes au moment d'autoriser les premières mises en production. C'est ainsi que le dossier du maïs, qui était à cet égard le plus avancé, a été bloqué au début de 1997 en France, en Italie et en Espagne.

Sur le plan économique, l'agriculture européenne se trouve donc temporairement dans la pire des situations : les importations sont autorisées, la production ne l'est pas. A l'évidence, il y aura des évolutions nécessaires. Elles devront concilier les attentes spécifiques du consommateur européen et les impératifs stratégiques de filières agro-alimentaires évoluant dans un contexte mondial.

Aspects réglementaires

Les trois principaux aspects à distinguer sont les autorisations de mise en marché, l'étiquetage et les autorisations de production.

Les autorisations de mise en marché

La demande peut être effectuée auprès des autorités compétentes de n'importe quel Etat membre (exemple : demande présentée au Royaume-Uni par MONSANTO EUROPE pour le soja résistant au glyphosate) et l'autorisation est accordée sur décision de la Commission pour l'ensemble de l'Union européenne.

Il convient toutefois de noter que l'Autriche et le Luxembourg ont annoncé leur intention de ne pas se conformer à la réglementation communautaire sur ce point.

L'étiquetage

Le règlement " Novel Food " concernant l'alimentation humaine (règlement relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients, publié au Journal Officiel de la Communauté européenne du 14 février 1997) introduit l'obligation d'étiquetage dès lors qu'il est établi que l'introduction d'OGM confère au nouvel aliment des caractéristiques différentes des aliments de la même catégorie. Cette législation, entrée en vigueur le 31 juillet dernier était nécessaire car absente de la directive 90/220/CEE relative à la dissémination volontaire des OGM dans l'environnement.

De plus, la Commission européenne a adopté le 19 septembre un règlement qui rend obligatoire l'étiquetage des aliments ou ingrédients alimentaires fabriqués à partir de soja ou de maïs transgéniques. La commercialisation de ces deux produits avait été autorisée avant l'adoption du règlement n° 258/97 sur les nouveaux aliments. La mise sur le marché de fèves de soja génétiquement modifiées a, en effet, été accordée le 3 avril 1996 et celle du maïs trangénique le 23 janvier 1997. Le règlement n° 258/97 sur les nouveaux aliments qui prévoit des exigences spécifiques supplémentaires en matière d'étiquetage pour informer le consommateur date, lui, du 27 janvier 1997. Les dispositions de ce texte ne pouvant être rétroactives, un nouveau règlement était nécessaire afin d'imposer les mêmes exigences d'étiquetage pour le soja et le maïs.

La Commission s'est toutefois contentée de reprendre les termes de l'article 8 du règlement n° 258/97, qui prévoit d'étiqueter les produits dès lors qu'ils ne sont pas équivalents à un aliment ou à un ingrédient alimentaire classique. Le nouveau texte n'apporte donc pas d'avancée sur le détail des règles qui font l'objet d'importants débats et qui devaient être précisées au plus tard le 1er novembre. Le règlement du 19 septembre indique simplement que " les règles communautaires uniformes relatives à l'étiquetage des denrées alimentaires seront adoptées dès que possible ".

L'application en France du règlement européen " Nouveaux Aliments " a conduit les Pouvoirs publics à rechercher une législation sur l'étiquetage des aliments et ingrédients constitués d'OGM ou issus d'OGM. Le Conseil National de l'Alimentation (CNA) a été chargé de remettre un avis sur ce point. Il recommande que l'étiquetage, ne se suffisant pas à lui-même, s'inscrive " dans le cadre de mesures d'accompagnement de la mise en marché ", notamment par le développement de procédures de traçabilité sur la filière, et de surveillance de l'impact des OGM sur l'environnement, la santé animale et humaine. Il propose, en particulier, la mise en place d'un Observatoire national et européen pour assurer un suivi des produits autorisés.

En matière d'étiquetage, il préconise les mentions du type " génétiquement modifié ... " ou " issu d'OGM " dans le cas où l'aliment n'est pas équivalent à un aliment traditionnel. Par ailleurs, l'objet de la modification génétique ou la caractéristique modifiée sera mentionné. Enfin, il fait remarquer que la mention " susceptible de contenir ... " proposée par le règlement " Nouveaux Aliments " n'apporte pas d'information pertinente et ne devra être employée qu'à titre " transitoire et exceptionnel ".

En ce qui concerne les aliments équivalents aux aliments traditionnels, le CNA propose de ne pas faire figurer d'étiquetage, en " raison de l'impossibilité de garantir la loyauté de toute allégation ou identification ". Il reconnaît toutefois la possibilité de revoir ce point, en fonction de l'évolution des connaissances.

Le CNA recommande, en outre, l'apposition d'un numéro de dossier permettant l'accès à une information large auprès d'un organisme européen ou national, neutre et indépendant.

Il propose également que la mention " sans recours aux techniques de modification génétique " puisse être vérifiée selon " des procédures de certification s'inscrivant dans des dispositions déjà existantes ou des démarches de contractualisation s'appuyant sur une traçabilité sans faille ".

Avantages et inconvénients des OGM : un bref résumé

Sans méconnaître les risques tant en matière alimentaire qu'environnementale, votre rapporteur pour avis souhaite préciser les avantages attendus en agriculture des OGM.

On peut ainsi envisager :

- une réduction des coûts de production ;

- des itinéraires techniques plus favorables à l'environnement ;

- une amélioration des rendements ;

- la création de nouveaux produits.

Il ne faut toutefois pas se cacher que les OGM pourraient conduire à une intégration totale du producteur dans une filière.

C'est dans un tel contexte que votre commission a souhaité procéder à une mission d'information sur les conséquences économiques des OGM.

Le rapport de notre collègue Alain Pluchet ^{8( * )} comporte une analyse détaillée de la crise de la filière bovine. Ce " véritable séisme ", comme l'a qualifié M. Joseph Daul, Président de la Fédération nationale bovine et de l'interprofession bétail et viande, n'a pas été une crise classique de surproduction, mais plutôt une crise d'un nouveau type, de la consommation de la demande ^{9( * )} .

Les différentes analyses menées notamment par l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture ont permis de mesurer plus particulièrement l'impact de la crise sur la consommation des ménages au cours de l'année 1996.

Si la mise en place par l'interprofession bovine, avec l'appui du ministère de l'agriculture et de la pêche du signe " VBF " (Viande Bovine Française), dès le 25 mars, a permis de freiner le mouvement à la baisse de la consommation, la gravité exceptionnelle de la crise agricole induite par l'effondrement de la consommation de viande bovine apparaît pour le moins surprenante au regard du petit nombre de cas d'ESB constatés en France. On peut ainsi en déduire que cette crise de la consommation est, en grande partie, une crise de confiance, due, pour une part, à l'ampleur des incertitudes sur cette affection.

Ainsi, les effets provoqués par cette crise non seulement au sein de la filière agricole et de la chaîne alimentaire, mais aussi dans le comportement du consommateur témoignent de l'urgence à garantir un maximum d'hygiène et la qualité de toutes les denrées alimentaires, quelle que soit leur origine.

Votre rapporteur pour avis rappelle, à cet égard, que le Règlement (CE) n° 820/97 du Conseil en date du 21 avril 1997 prescrit l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine à compter du 1er janvier 2000 ainsi qu'un système d'identification et d'enregistrement des bovins.

- Le respect de l'environnement

Depuis 1972 , la politique de l'environnement est l'une des priorités de l'Union européenne que l'Acte unique européen (1987) a renforcée. Le Traité de Maastricht (1993) affirme que : " l'intégration des exigences en matière de protection de l'environnement dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques de la Communauté " est une condition essentielle.

Progressivement, les pays se sont efforcés d'harmoniser leurs législations nationales en matière d'environnement : les règles et les normes de protection sont donc, pour la plupart, d'origine communautaire. Elles concernent tous les milieux naturels, industriels et urbains.

Le cinquième programme d'action sur l'environnement 1993-2000 " vers un développement durable ", adopté par le Conseil des Ministres, s'appuie sur une situation pessimiste de l'état de l'environnement de l'Union européenne ; il estime nécessaire un changement radical de mesures et de moyens. Cinq secteurs économiques ont été identifiés en priorité : industrie, énergie, transports, tourisme et agriculture.

En ce qui concerne l' agriculture , la Commission européenne dresse, dans son rapport " Vers un développement durable " (mars 1992), le constat suivant : les mécanismes de la PAC ont permis d'atteindre plusieurs objectifs économiques, mais exercent des effets moins positifs en matière d'environnement : hyper-intensification, dégradation des ressources naturelles, érosion des sols, uniformité génétique en élevage, conséquences des effluents d'élevage, rôle néfaste du drainage vis-à-vis des zones humides et du phénomène d'eutrophisation lié à l'usage exclusif et excessif des engrais dotés et phosphatés.

Ces orientations générales de l'Union européenne en faveur de l'environnement ont donné naissance à plusieurs directives ou règlements communautaires concernant l'agriculture, parmi lesquels :

Le règlement agri-environnemental , qui a accompagné la réforme de la PAC (1992) : encouragement à l'extensification, reconversion à l'agriculture biologique, protection des races menacées...

Près de 150.000 agricultures français ont souscrit un contrat agri-environnemental pour cinq ans. Cette politique de contractualisation est appelée à se développer dans les prochaines années dans la mesure où elle constitue une manière efficace de concilier au niveau local les impératifs économiques avec les nécessités environnementales.

La lutte contre la pollution par les nitrates . La directive " Nitrates " élaborée en 1991 par l'Union européenne s'est traduite dans la législation française par divers textes réglementaires notamment :

Le décret du 27 août 1993 qui prescrit l'établissement d'un inventaire des zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole.

Sont désignées comme " vulnérables " les zones dans lesquelles les eaux souterraines ou superficielles dépassent ou risquent de dépasser une teneur en nitrate de 50 mg/l. La procédure de délimitation des zones vulnérables est achevée (cf carte) et le dossier a été notifié à la commission européenne.

Le décret du 4 mars 1996 et son arrêté d'application définissent le cadre des programmes d'action à mettre en oeuvre dans les zones vulnérables en vue de la protection des eaux par les nitrates d'origine agricole. Ces programmes sont définis par chaque préfet de département, en concertation avec l'ensemble des partenaires concernés, sur la base d'un diagnostic établissant pour chaque secteur les principales pratiques générant des risques de pollution.

Grâce au programme d'action, les plus graves erreurs dans les pratiques de fertilisation pourront être corrigées en généralisant les " bonnes pratiques agricoles ". Ce dispositif s'articule, pour les effluents d'élevage, sur le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole et sur les financements qui y sont liés.

A la date du 15 août 1997, 27 programmes d'action ont été arrêtés par les préfets ; 23 programmes sont dans la phase de concertation ; 22 programmes sont en cours de rédaction.

L'interdiction de mise en décharge des boues . Les directives communautaires visant l'épuration des eaux usées, tout en interdisant parallèlement la mise en décharge des boues de stations d'épuration, vont conduire les collectivités locales à chercher à utiliser la voie de l'épandage des boues sur les terres agricoles. Devant l'insuffisante harmonisation des législations nationales, comme du manque d'organisation de la filière, la profession agricole a fait des propositions pour durcir la réglementation française , pour améliorer les relations entre les acteurs et la transparence des échanges.

La tendance de l'Union européenne à renforcer la protection de l'environnement pourrait être poursuivie.

Toutefois, l'agriculture européenne est face à un paradoxe :

- l'Union européenne développe, d'une part des contraintes environnementales (milieu naturel, bien-être des animaux) qui renchérissent les coûts de production . Or, cette tendance est bien moins développée dans d'autres pays caractérisés par des espaces agricoles vastes et par une moindre densité démographique (États-Unis, Australie, Argentine) ;

- d'autre part, les pays tiers exportateurs et l'Organisation mondiale du Commerce exercent une pression en faveur d'une libéralisation des échanges agricoles qui exige la recherche du moindre coût en agriculture.

L'Union européenne doit donc :

- valoriser les fonctions positives de l'agriculture concernant l'environnement (gestion de l'espace, paysage, biodiversité....) et éviter de reporter les problèmes d'un secteur sur un autre (cas des boues urbaines par exemple) ;

- faire prendre en compte la réalité environnementale communautaire dans les négociations internationales ;

- prévoir, dans le cadre de la discussion sur l'évolution de la PAC, des soutiens environnementaux spécifiques et distincts des aides économiques accordées aux productions végétales et animales.

De son côté, l'agriculture doit pouvoir répondre aux nouvelles attentes de la société : celle-ci s'inquiète de la dégradation des ressources naturelles devenues rares, de la disparition de paysages ruraux et d'une certaine culture paysanne. Par ailleurs, un modèle de développement économique non maîtrisé conduit à une mauvaise gestion des ressources naturelles.

L' agriculture ne peut pas échapper à cette logique. En tant qu'activité productive, elle entraîne des effets dommageables pour l'environnement qu'il lui faut corriger et minimiser. Toutefois, elle n'a pas qu'une action de prélèvement et d'exploitation du milieu rural ; elle génère un ensemble d'effets positifs sur l'environnement par la reconstitution du potentiel du sol, et par une action d'occupation et de mise en valeur du territoire.

- La protection des paysages

Les exigences de l'agriculture moderne ont contribué à la dégradation des paysages ruraux par l'agrandissement des parcelles, la disparition des haies, ou la construction de bâtiments agricoles fonctionnels. Il serait évidemment ridicule d'imaginer reconstituer le paysage d'il y a cinquante ans. Mais un travail patient d'aménagement du paysage actuel est possible et, d'ailleurs, déjà engagé, qui ne remette pas en cause la recherche de la productivité.

Cette prise en compte de la protection des paysages est intégrée plus largement dans le code de la politique régionale de l'Union européenne, mise en place afin de renforcer sa cohésion économique et sociale en réduisant les écarts de développement au profit des régions les moins favorisées, dont les zones rurales fragiles.

Cette politique s'appuie, pour l'essentiel, sur la mobilisation des " fonds structurels " : FEDER (Fonds européen de développement régional), FEOGA-section Orientation et FSE (Fonds social européen).

Cette politique a été mise en oeuvre sur l'ensemble du territoire communautaire à partir de 1989 avec une première programmation de cinq ans -1989-1993- et se poursuit au cours de la seconde programmation (1994-1999). Elle constitue une part grandissante dans le budget communautaire et représentera environ 1/3 du budget à la fin de l'année 1999, tandis que la PAC passera à moins de 50 %.

Une double perspective : l'élargissement de l'Union européenne aux pays associés d'Europe centrale et orientale et le renforcement de la coopération économique avec les pays méditerranéens du Sud

Une Union européenne élargie des Balkans à la façade atlantique, de la mer Baltique au bassin méditerranéen sera forcément différente de l'Union européenne à quinze.

L'élargissement aux PECO, un enjeu pour la PAC

L'élargissement de l'Union européenne à des pays d'Europe centrale et orientale et baltes (Pologne, Hongrie, République Tchèque, Slovaque, Slovénie, Roumanie, Bulgarie, Lituanie, Lettonie et Estonie) est, autant au regard du passé qu'à la lumière des perspectives qu'il ouvre, un véritable défi que l'Union européenne doit aborder dans les prochaines années.

La première nécessité consiste à bien connaître les données naturelles de ces pays et notamment l'importance que revêt l'agriculture tant en matière d'emploi que de surfaces agricoles.

	Surface agricole (millions d'ha)	Part de l'emploi agricole dans la population active	Part de l'agriculture dans le PIB (%)
Pologne	18,6	25,6	6,3
Hongrie	6,1	10,1	6,4
R. Tchèque	4,3	5,6	3,3
R. Slovaque	2,4	8,4	5,8
Slovénie	0,9	10,7	4,9
Roumanie	14,7	35,2	20,2
Lituanie	3,5	22,4	11,0
Lettonie	2,5	18,4	10,6
Estonie	1,4	8,2	10,4
Total PECO 10	60,3	26,7	7,8
Union européenne à 15	138,1	5,7	2,5

Chiffres de 1993, source Commission européenne

Malgré l'importance de ce secteur agricole, ces pays traversent depuis quelques années une grâce crise d'ajustement de l'économie. En agriculture, cette crise s'est traduite par un effondrement de la production, plus marqué pour les productions animales que végétales.

A partir de 1993, et plus encore en 1994 et 1995, on a pu commencer à entrevoir une inversion de la tendance. Les productions céréalières repartent, après deux années très affectées par la sécheresse. Les productions animales continuent à diminuer, mais à un taux plus faible.

La production devrait croître dans les années qui viennent, à un rythme qui dépendra de l'ajustement structurel.

Si ces nouveaux pays présentent des situations très différentes par rapport à celle de l'Union européenne, de nombreux handicaps continuent de freiner le développement de l'agriculture.

Compte tenu de ces différents facteurs, la valorisation du potentiel agricole reste difficilement prévisible.

La deuxième précaution consiste à adopter une démarche progressive.

C'est en effet dès les début de 1998 que la commission doit rendre ses avis sur les candidatures et présenter une document d'ensemble. Si les négociations d'adhésion doivent débuter quelques mois après la conclusion de la Conférence intergouvernementale (CIG), elles seront conduites individuellement en fonction de la situation particulière des pays candidats à progresser vers l'Union européenne par les accords d'association.

Cette démarche permettra, d'une part , à ces pays de se familiariser avec les priorités et les contraintes de l'Union européenne et, d'autre part , à ces pays de vérifier si l'application des mécanismes de la PAC doit être revue. Le défi pour l'Europe est donc de préserver une véritable politique qui, tout en étant commune, prenne en compte les spécificités très hétérogènes des agricultures nationales.

Il est enfin important de bien mesurer le coût de cet élargissement.

Les estimations de la commission prévoient qu'en cas de reprise totale de la PAC actuelle par les dix PECO, le coût annuel supplémentaire de l'extension de la PAC actuelle à partir de 2010 serait de 12 milliards d'Ecus par an. Ce coût est théorique car l'intégration de ces pays sera progressive et la PAC évoluera.

Il apparaît plutôt que l'impact budgétaire des adhésions se situera dans le domaine des fonds structurels pour lesquels les PECO seront fortement demandeurs.

Votre rapporteur pour avis souligne cependant que tout élargissement doit cependant, de la part des PECO, nécessiter un effort d'adaptation de leur vision de l'Europe et de la PAC afin d'éviter l'orientation de l'Union européenne vers une simple zone de libre échange.

La poursuite des négociations avec les pays méditerranéens

L'Union européenne, ayant pris conscience de la nécessité de donner une perspective stratégique à sa politique méditerranéenne, a clairement manifesté cette intention dès le Conseil européen de Corfou, en juin 1994.

C'est au Conseil d'Essen, en décembre 1994, qu'a été lancé le projet d'établir un véritable partenariat euro-méditerranéen avec douze partenaires méditerranéens ^{10( * )} pour la période 1995-1998.

Cette orientation a été confirmée par le Conseil européen de Cannes, en juin 1999, qui assuré la crédibilité du projet de partenariat en quadruplant l'avis budgétaire consacrée aux pays tiers méditerranéens (PTM), manifestant ainsi concrètement un souci de rééquilibrage par rapport à l'action entreprise en direction des PECO.

Le règlement " MEDA ", définissant les modalités de gestion de cette aide financière d'un montant de 4,685 milliards d'écus, est entré en vigueur le 2 août 1996.

Dans la perspective des orientations décidées par les différents Conseils européens, un intense travail de négociation a été conduit entre les partenaires des deux rives de la Méditerranée. Il a porté en particulier sur le renouvellement des accords de coopération, entre l'Union et ses partenaires méditerranéens, dans la perspective de la création d'une zone de libre-échange euro-méditerranéenne à l'horizon 2010.

En 1995, trois accords d'association euro-méditerranéen avaient été conclus avec la Tunisie, le Maroc et Israël.

En 1996, les négociations ont progressé avec l'Égypte, le Liban, la Jordanie, la Turquie, les Palestiniens et l'Algérie.

AIDE COMMUNAUTAIRE (EN MILLIONS D'ÉCUS)

	PECO	Pays tiers méditerranéens (PTM)	PTM/PECO (en %)
1995	1.154	550	47,66
1996	1.235	900	72,87
1997	1.273	1.000	78,55
1998	1.397	1.092	78,16
1999	1.634	1.143	69,95
Total	6.693	4.685	70

Source : d'après Commission européenne, 1995.

b) ... Dans un cadre contraignant

Un contexte budgétaire rigoureux

Si la réduction de la part des dépenses agricoles dans l'ensemble du budget européen est une réalité, cette tendance pourrait s'accélérer dans les années à venir. En effet, la préparation du " Paquet Santer ", qui doit tracer les grandes lignes du développement de l'Union européenne, proposera un cadre financier extrêmement rigoureux.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur pour avis, l'engagement des Quinze à ne pas faire progresser les prélèvements au-delà de 1,27 % du PNB pourrait être atteint en 1999.

Au delà de cette date, la commission semble aujourd'hui proposer la reconduction de ce plafond.

Avec l'élargissement aux PECO, la politique structurelle pourrait ainsi devenir la nouvelle grande priorité de l'Europe. Les actions structurelles mobilisent aujourd'hui environ le tiers du budget des Quinze avec 29 milliards d'écus.

En raison de ces priorités, il avait été décidé dès 1988 de limiter l'augmentation du poste agricole à 74 % de la croissance du PNB.

Compte tenu de ces perspectives, votre rapporteur pour avis s'interroge sur deux points :

- le chiffre de 74 % ne sera-t-il pas revu à la baisse si le coût de l'élargissement s'avère plus élevé que prévu ?

- ne risque-t-on pas d'assister à des coupes dans le poste agricole en faveur des autres postes ?

Ces interrogations sont d'autant plus justifiées que le financement de la PAC des PECO ne sera que très faiblement pris en compte par ces nouveaux États en raison de leur faible part contributive.

A la suite de la présentation par la Commission européenne du volet agricole d'Agenda 2000, votre commission a souhaité mettre en place une mission sur l'évolution de la PAC.

Une politique agricole sous contraintes extérieures

L'environnement international de la PAC (application de l'OMC, nouvelle politique agricole américaine...) la soumet à un certain nombre de pressions entraînant l'obligation pour l'Union européenne d'examiner les questions liées au découplage et au plafonnement des aides.

Le problème du découplage des aides

La réforme de la politique agricole commune a introduit une rupture entre la politique de gestion des marchés et la politique des revenus des agriculteurs, puisque le revenu est désormais moins assuré par les prix payés par le consommateur, mais davantage par des aides directes payées par le contribuable.

Ces " paiements " compensatoires, introduits pour compenser la baisse des prix s'ils sont découplés, restent proportionnels aux facteurs de production et liés aux produits. Ainsi, le découplage des aides vis-à-vis de la production signifie qu'il y a déconnexion par rapport aux produits réels, mais non par rapport à l'activité productive.

Ce problème du découplage a suscité de nombreuses réflexions lors de l'élaboration du Fair Act. Si les États-Unis ont accentué avec cette réforme le découplage de leurs aides transférant ainsi le maximum d'aides directes de la " boite jaune " vers la " boite verte du GATT " afin de les mettre à l'abri de toute contestation future par rapport à la production, le soutien à l'agriculture en Europe, malgré la réforme de la PAC de 1992, reste encore réalisé pour près des 2/3 par les prix.

L'Union européenne se doit, pendant la période où s'applique " la clause de paix " négociée à l'OMC d'engager une réflexion sur ce thème sous peine d'avoir des difficultés pour maintenir les aides actuelles.

L'épineux débat sur le plafonnement du montant des aides

Le système actuel de primes compensatoires met en lumière le montant individuel des aides dont bénéficient les agriculteurs. En grandes cultures, il est approximativement proportionnel à la surface de l'exploitation et peut donc conduire à des montant élevés. Les responsables européens pourraient être amenés à imposer un plafonnement des aides directes. Cependant un tel plafonnement ne doit pas conduire à justifier à lui seul la réduction des crédits consacrés à la PAC. Si cette hypothèse devait se confirmer, sa mise en oeuvre supposera que soit au préalable répondu aux questions suivantes :

- Le plafonnement éventuel sera-t-il global ou s'appliquera-t-il production par production ?

- A quel niveau le fixer ? Doit-il être dégressif ?

- Doit-il concerner toutes les aides ou seulement les primes jachère ?

- Comment éviter qu'il soit tourné, comme c'est le cas aux USA, par la création ou par le maintien d'exploitations fictives ? ...

- Un système trop strict ne risque-t-il pas de mettre en cause l'amélioration de l'efficacité de l'outil de production ?

Toutes ces questions doivent faire l'objet d'un examen minutieux avant de s'engager de manière précipitée vers un plafonnement généralisé et systématique des aides qui pourrait s'avérer dangereux.

c) Une échéance proche : l'euro

Sur la base du Traité de Maastricht, le Conseil européen de Madrid (15 décembre 1995) a décidé du scénario de 1998 à 2002 conduisant à la monnaie unique, l'Euro.

La réalisation de l'Union économique et monétaire et l'instauration de la monnaie unique représentent plusieurs avantages pour l'agriculture : un cadre monétaire stable, un concurrent effectif du dollar, un gain pour les entreprises et un facteur de cohésion politique.

Cependant certains problèmes resteront à résoudre : ainsi les dévaluations compétitives seront possibles pour les pays qui refuseront d'adhérer à l'UEM. En outre, du fait de sa stabilité qui la prédispose à devenir une monnaie relativement forte, l'Euro pourrait conditionner les prix à l'exportation plutôt à la hausse. Enfin la perspective de l'adhésion future des PAECO constitue un défi supplémentaire en matière monétaire.

B. UN CONTEXTE INTERNATIONAL INCERTAIN

Loin de vouloir dresser la liste de l'ensemble des questions agricoles internationales et de leurs répercussions sur l'agriculture française, votre rapporteur pour avis pour avis souhaite, en premier lieu, faire une synthèse du bilan de deux années de fonctionnement de l'OMC et, en second lieu, présenter les prochaines échéances internationales dont l'issue ne sera pas sans conséquence sur la PAC.

1. Le nouveau mécanisme de règlement des différends : un bilan mitigé

Le renforcement du dispositif de règlement de différends constitue l'un des atouts de l'OMC par rapport au GATT. Ce dernier disposait bien d'une procédure de règlement, mais elle était lente et la mise en oeuvre des conclusions était mal assurée. Le nouvel organe de règlement des différends (ORD) est en charge d'un nouveau mécanisme plus rapide et plus fiable grâce à un calendrier précis pour les différentes étapes.

Si les consultations entre les deux parties en conflit n'aboutissent pas à une conciliation, un panel -c'est-à-dire un groupe d'experts chargés d'étudier le dossier- désigné par l'ORD établit un rapport. Un pays incriminé peut faire appel, mais la durée de l'ensemble de la procédure doit être comprise entre quatorze et vingt-deux mois. La règle d'approbation des recommandations des panels est inversée par rapport au GATT puisqu'elles sont automatiquement adoptées, sauf en cas de consensus des pays-membres pour les rejeter.

En près de deux ans de fonctionnement, plus de soixante conflits ont été notifiés à l'OMC, nombre d'entre eux concernant le secteur agro-alimentaire. La solution a été trouvée au stade de la consultation dans le tiers des cas.

Certains cas ont attiré plus particulièrement l'attention de votre rapporteur pour avis pour avis.

- En 1996, la taxation des boissons non spiritueuses au Japon, attaquée par la Communauté européenne, les États-Unis et le Canada a fait l'objet d'un panel, puis de rapports du panel et de l'organe d'appel de l'ORD. Ces rapports condamnent le Japon à ne pas soumettre les boissons spiritueuses importées à des taxes supérieures à celles appliquées aux produits nationaux. Cette décision est une victoire importante pour l'Union et la France (le cognac et d'autres alcools forts français sont concernés) et devrait inciter d'autres pays ayant recours à des pratiques similaires (par exemple la Corée ou le Chili) à revoir leur réglementation.

- S'agissant du panel coquilles Saint-Jacques, un accord amiable est intervenu entre la Communauté européenne opposée au Canada, eu Pérou et au Chili, nos principaux fournisseurs de pectinidés. L'accord prévoit que les pétoncles pourront être importés sous la dénomination coquilles Saint-Jacques à la condition que soient indiqués le pays d'origine et le nom scientifique de l'espèce. la France a modifié en conséquence sa législation (arrêté publié le 1er juillet dernier).

- En ce qui concerne le régime d'importations, de ventes et distribution de bananes dans l'Union, un panel, opposant l'Union européenne aux États-Unis, à l'Équateur, au Honduras, au Mexique et au Guatemala, a condamné les règles européennes d'importation.

Afin de préserver, dans les zones particulièrement vulnérables de l'Union et dans des pays ACP très dépendants des exportations de bananes, l'équilibre nécessaire à leur développement économique et social, M Jacques Santer, Président de la Commission européenne, a souhaité que ne soient pas lésés les intérêts de ces régions et de ces pays et a ainsi fait appel.

Le rapport sur l'OCM banane a été adopté au mois de septembre dernier à la suite de l'appel introduit par l'Union européenne. Il confirme que la condamnation du mécanisme d'attribution des licences d'importation. Ce rapport conforte néanmoins le régime d'aide aux producteurs communautaires, le contingentement des importations et le traitement tarifaire préférentiel accordé aux Pays ACP.

Après le rejet de cet appel, l'Union européenne a désormais le choix entre réformer son système de licences d'importation pour les bananes ou offrir des compensations aux producteurs d'Amérique latine.

Malgré la divergence de l'Allemagne sur ce dossier, votre rapporteur pour avis considère que l'Europe doit faire preuve d'unité face à la condamnation par l'OMC, qui remet en question la politique de coopération de l'Union européenne avec les pays ACP.

- En mai dernier, à la suite des conclusions des experts de la commission d'arbitrage de l'OMC, un rapport préliminaire transmis à Bruxelles et à Washington a jugé la position des Quinze, en matière d'interdiction d'importation en Europe de la viande traitée aux hormones, non conforme aux règles du commerce international. Pour le panel, la position des Quinze ne repose pas sur des critères scientifiques indiscutables.

Votre rapporteur pour avis rappelle que l'importation de viande contenant des hormones dans l'Union européenne est interdite depuis le 1er janvier 1988, les États Unis appliquant jusqu'à l'an dernier des mesures de rétorsion sur certains produits européens comme le concentré de tomate, les pâtes alimentaires et certains agrumes.

Selon les règles de l'OMC, Bruxelles disposait d'un délai de 30 jours pour répondre à ce rapport préliminaire en date du 7 mai dernier. Elle a estimée avoir apporter la preuve du risque soulevé par l'utilisation des hormones lors d'une conférence scientifique organisée fin 1995 -soit le 30 juin dernier-. A l'issue de ce délai, le rapport définitif a été adopté. L'Europe a fait appel des conclusions du comité d'arbitrage.

Votre rapporteur pour avis pour avis souhaite vivement que l'Europe ne cède pas sur ce dossier, quitte à accorder des compensations commerciales aux États-Unis. Alors que le marché de la viande bovine a particulièrement souffert de la crise de la vache folle, le retour de la viande aux hormones risquerait de briser les efforts faits pour regagner la confiance des consommateurs.

Si votre rapporteur pour avis pour avis conçoit que ce nouveau cadre pour les échanges agricoles soit l'occasion pour l'agriculture française de valoriser ses atouts, l'OMC ne doit pas pour autant affranchir le marché mondial de toute prise en compte des problèmes environnementaux, sociaux et alimentaire.

La libéralisation progressive des échanges agricoles nécessite de la part de la France et de l'Europe un certain nombre de décisions. Cependant ces mesures, au-delà de leur aspect ponctuel, contribuent à fixer les précédents et les niveaux de référence dont l'Europe pourra se prévaloir ou qu'on lui opposera lors de futures négociations. C'est dire que la vigilance doit être grande sur les conditions de mise en oeuvre de l'accord de Marrakech . En effet, les processus nés du cycle l'Uruguay ne sont pas achevés puisque l'accord de 1994 contient une clause de réouverture des négociations agricoles multilatérales dès 1999.

La pression des politiques agricoles mondiales

L'agriculture française et européenne sont de plus concernées par l'évolution de la politique de production et de commercialisation de ces partenaires. Ainsi la nouvelle politique agricole américaine et l'économie chinoise s'avèrent être des éléments déterminants dans le nouveau cadre agricole mondial.

L'Amérique de Nord s'oriente vers le marché

Le Fair Act américain (Federal agricultural and improvement reform act), signé le 4 avril 1996, s'inscrit dans un nouveau contexte puisqu'il va dans le sens d'une moins grande implication de l'État dans le secteur agricole et d'une plus grande place laissée au marché. Outre, l'objectif d'équilibre du budget fédéral à l'horizon 2002, la loi de 1996 est résolument tournée vers une réelle ambition exportatrice et la dérégulation des soutiens par le découplage des aides et de la production, notamment dans le secteur des grandes cultures.

Les conséquences de cette nouvelle réglementation au niveau européen sont de deux ordres : en ce qui concerne le positionnement commercial, le Fair Act permet aux américains de se doter d'outils politiques conduisant de manière prévisible à une augmentation des volumes produits. De plus, les cours mondiaux devraient être progressivement tirés à la baisse du fait du système d'aides fixes découplées de la production.

En matière de négociations internationales, l'abandon progressif des politiques de régulations américaines dans le domaine agricole risque fort de se traduire par des positions de plus en plus dures vis à vis des pays subventionnant leurs exportations, leur agriculture ou des structures étatiques contrôlant les marchés.

La Chine, partenaire incontournable du troisième millénaire

Pendant les années 1970, la stagnation de la production agricole et l'augmentation des importations de céréales vivrières ont conduit la Chine à transformer son agriculture pour la faire entrer dans l'économie du marché. Ces réformes ont suscité un accroissement notable de la production agricole. D'importatrice nette de produits alimentaires et agricoles, la Chine est devenue exportatrice nette.

Alors que le changement radical de politique agricole avait aidé à faire reculer sensiblement le paupérisme généralisé du pays pendant la première moitié de années 80, le ralentissement de la croissance de l'agriculture pendant la seconde moitié de la décennie a maintenu la pauvreté rurale à un niveau constant.

Les responsables de la politique agricole chinoise craignent que l'effet conjugué des prix d'achat relativement faibles des céréales livrées à l'État, de la forte hausse du prix des engrais et des autres instants ainsi que de l'ouverture de nouveaux créneaux économiques dans les autres secteurs ne réduisent les investissements privés dans l'agriculture et la superficie consacrée à la céréaliculture.

L'écart entre les revenus ruraux et les revenus urbains se creuse, ce qui accélère l'exode rural. Pour remédier à ces problèmes, le Gouvernement tente d'améliorer l'approvisionnement en intrants, de développer les réseaux d'irrigation et les infrastructures connexes, d'accroître les investissements dans la production d'engrais minéraux et de renforcer les services d'éducation, de recherche et de vulgarisation agricoles.

De nombreux observateurs, tant en Chine qu'à l'extérieur, s'inquiètent de l'impact que va avoir l'immense population chinoise sur la production agricole et la demande d'importation de produits alimentaires et, notamment, de céréales.

La Chine sera de plus en plus active sur les marchés agricoles mondiaux. Si elle réussit à maintenir un taux de croissance stimulé par un volume d'exportation proche du taux actuel, les marchés internationaux en seront profondément affectés. Quoi qu'il en soit, la Chine jouera, pendant le siècle prochain, un rôle primordial dans le commerce agricole mondial .

La prochaine reprise des négociations dans le cadre de l'OCM

Après avoir poursuivi ses activités dans le courant de l'année 1996, le comité " agriculture " de l'OMC a rendu son premier rapport d'activité dans la perspective de la Conférence ministérielle de Singapour de décembre  1996. Contrairement au groupe de CAIRNS ^{11( * )} , le Comité a réaffirmé que les négociations agricoles ne devaient pas être engagées avant l'horizon 2000.

La Conférence de Singapour a clos ses travaux par une déclaration ministérielle. Malgré l'insistance de l'Argentine, soutenue par l'Australie, aucune mention spécifique de l'agriculture n'a été retenue dans la partie relative au programme de travail issu des accords de Marrakech. Les Etats se sont montrés favorables, conformément au rapport du Comité agriculture " à un nouveau processus d'analyse et d'échange d'informations (...) pour permettre aux membres de mieux comprendre les questions en jeu et définir les intérêts avant de procéder aux négociations convenues. "

La prochaine conférence se tiendra au siège de l'OMC à Genève en 1998. En 1999, les négociations agricoles reprendront. Les disciplines devront être renforcées, grâce notamment à une définition plus restrictive des aides directes de soutien interne -par exemple, en excluant des aides ayant encore trop d'influence sur la production, comme les " deficiency payments " et les paiements compensatoires-. Mais surtout, une véritable libéralisation, sous la forme d'une baisse des droits de douane consolidés, sera alors au programme.

Les deux ans qui nous séparent de cette date sont amplement suffisants pour adresser un message clair aux agriculteurs français : il leur faut utiliser ce laps de temps pour se préparer à un monde plus ouvert. Ils pourront profiter de nombre de mesures de l'Uruguay Round -y compris des mesures prises hors du cadre de l'accord agricole- telle que la consolidation des droits de douane, en vertu de laquelle un pays ne pourra plus doubler les droits sur les vins français du jour au lendemain (comme ce fut le cas, en novembre 1993, avec les menaces américaines), ou les règles d'origine et de propriété intellectuelle, qui permettent de mieux défendre appellations d'origine et marques -deux aspects essentiels sur les marchés agricoles.

Votre rapporteur pour avis considère que la France doit tirer parti de cet environnement international en valorisant ses atouts tels que la diversité de ses produits, ses compétences techniques, l'avancée de sa recherche, sa position de premier exportateur alimentaire et de deuxième exportateur agro-alimentaire au niveau mondial...

CHAPITRE II -

LES CRÉDITS POUR 1998

I. L'ORIENTATION GÉNÉRALE

A. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE

Votre rapporteur pour avis tient à souligner, à titre liminaire, que le projet de loi de finances pour 1998 subit certaines modifications de nomenclature.

Comme chaque année, l'examen de l'évolution des dotations du ministère peut autoriser des appréciations contrastées.

Le budget général, hors pêche, passe de 35,057 milliards de francs (dépenses ordinaires + crédits de paiement) en 1997 à 35,486 milliards de francs en 1998, soit une augmentation de 1,22 % ^{12( * )} .

Ce chiffre ne prend pas en compte les retours agricoles de la France provenant du budget communautaire estimés à plus de 69 milliards de francs.

En revanche, si l'on ne prend pas en compte la contribution de l'Etat au BAPSA, le projet de budget s'élève à 26,88 milliards de francs .

1. Par type de dépenses

Le tableau figurant ci-après présente les grandes évolutions contenues dans le projet de budget de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation pour 1998.

Votre rapporteur pour avis constate que les dépenses d'administration (titre III) sont en hausse de 2,07 % alors que les dotations consacrées aux interventions publiques (Titre IV) et notamment celles relatives aux interventions économiques sont en baisse.

BUDGET DE L'AGRICULTURE, DE LA PECHE ET DE L'ALIMENTATION (Après vote de l'Assemblée nationale)
(en millions de francs)
	1997 LFI	PLF 1998	1998/1997 en %
Dépenses ordinaires (DO)
Titre III - Moyens des services
Personnel	7.915,16	8.076,88	2,07
Fonctionnement	1.660,68	1.667,21	0,39
Total titre III	9.575,84	9.744,10	1,77
Titre IV - Interventions publiques
Action éducative	3.022,94	3.245,98	7,38
Action économique	13.466,53	13.099,07	- 2,46
Action sociale	8.126,12	8.596,12 ^(1)	- 5,78
Total titre IV	24.615,59	24.941,17	- 1,32
Total dépenses ordinaires hors BAPSA/AAH	24.027,43	24.143,279	0,48
Total dépenses ordinaires	34.186,43	34.685,27	1,46
Total dépenses en capital (AP)	1.107,36	997	- 9,97
Total dépenses en capital (CP)	1.057,51	987,1	- 6,66
Total budget (DO+CP) hors BAPSA/AAH	25.084,94	25.130,37	0,18
Total budget (DO+CP)	35.243,94	35.672,37 ^(2)	1,22
Source : Ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation

(1) Compte tenu d'une économie de constatation de 180 millions de francs, les sommes supplémentaires affectées à la revalorisation des retraites s'établissent à 680 millions de francs en net des moindres retours du FSV (soit 772 millions de francs en brut).

(2) Y compris PEDE.

2. Les dépenses ordinaires

Le montant des dotations ordinaires sont en quasi reconduction. Il passe, en effet, de 34.186,43 pour 1997 à 34.685,27 pour 1998.

Votre rapporteur pour avis souhaite présenter de manière objective l'évolution détaillée de l'ensemble des dépenses ordinaires par agrégats et sous agrégats, c'est-à-dire les crédits des titres III et IV du fascicule budgétaire pour 1998 consacré aux crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche.

		Ancienne Nomenclature			Nouvelle	Nomenclature
AGREGATS		LFI 1997	LFI 1998	%
	Chap, Art,	Mil, de F	Mil, de F	98/97	Chap, Art,	Mil, de F
1 - ACTIVITES AGRICOLES PRODUCTIVES		10902,96	10842,08	-0,56%		10842,08
1,1 - Installations et modernisation		3229,33	3171,72	-1,78%		3171,72
Stages de préparation à l'installation	43-23-10	79,00	100,00	26,58%	43-23-10	100,00
Modernisiation des exploitations	44-40-30	0,00			44-41-30	0,00
Potentialités de l'appareil de production agricole	44-40-40	2,60	2,21	-15,00%	44-80-40	2,21
Développement des systèmes d'information en agriculture	44-40-70	1,50	1,28	-14,67%	44-53-60	1,28
Dotation d'installation des jeunes agriculteurs	44-41-21	645,00	645,00	0,00%	44-41-21	645,00
Aide spéciales aux jeunes agriculteurs	44-41-22	0,00
FIDIL	44-41-26	150,00	0,00	-100,00%
Fonds pour l'installation en agriculture			160,00		44-41-27	160,00
Opérations groupées d'aménagement foncier	44-41-60	45,23	45,23	0,00%	44-41-60	45,23
Charges de bonification	44-42-10	2306,00	2218,00	-3,82%	44-42-10	2218,00
1,2 - Productions : orientation et soutiens		4365,16	4289,22	-1,74%		4289,22
Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole	37-11-82	66,40	59,90	-9,79%	36-22-42	59,90
Retrait des terres, extensification et autres actions agri-environnementales	44-41-23	45,20	21,00	-53,54%	44-41-23	21,00
Sélection animale	44-50-20	92,20	92,20	0,00%	44-70-50	92,20
Organisation de la production (identification permanente animaux)	44-50-30	14,00	14,00	0,00%	44-70-60	14,00
Autres actions	44-50-40	0,00	0,00		44-53-90	0,00
Interventions en faveur de l'orientat, et de la valorisat, de la prod, agricole	44-53-10	3112,47	3059,00	-1,72%	44-53-10	3059,00
Onilait	44-54-11	0,00	0,00		44-53-21	0,00
Oniflhor	44-54-12	0,05	0,00	-100,00%	44-53-22	0,00
Onippam	44-54-13	0,03	0,00	-100,00%	44-53-23	0,00
Onivins	44-54-21	0,10	0,00	-100,00%	44-53-24	0,00
Gestion du régime économique des alcools	44-54-22	24,00	12,00	-50,00%	44-53-40	12,00
Onic	44-54-30	0,00	0,00		44-53-25	0,00
Firs	44-54-40	0,00	0,00		44-53-26	0,00
Sido	44-54-50	0,00	0,00		44-53-27	0,00
Ofival	44-54-60	0,00	0,00		44-53-28	0,00
Odeadom	44-54-71	0,00	0,00		44-53-29	0,00
Apurement des comptes avec le F,E,O,G,A,	44-54-76	0,00	0,00		44-53-76	0,00
Soutien à la production du sucre dans les DOM	44-54-77	338,70	359,20	6,05%	44-53-77	359,20
Divers	44-54-79	12,36	15,42	24,76%	44-53-90	15,42
Actions complém, au prog, "Agriculture demain" et autres actions d'orient,	44-55-10	2,00	0,00	-100,00%
Primes au maintien du troupeau des vaches allaitantes	44-55-30	650,00	650,00	0,00%	44-55-30	650,00
Sélection végétale	44-55-80	7,65	6,50	-15,03%	44-70-70	6,50
		Ancienne Nomenclature			Nouvelle	Nomenclature
AGREGATS		LFI 1997	LFI 1998	%
	Chap, Art,	Mil, de F	Mil, de F	98/97	Chap, Art,	Mil, de F
1,3 - Compensation		2855,14	2725,00	-4,56%		2725,00
Mesures agri-environnementales	44-41-24	120,00	120,00	0,00%
Prime au maintien de l'élevage extensif	44-41-25	715,00	715,00	0,00%
Programme agri-environnemental					44-41-22	835,00
Actions en faveur des agriculteurs en difficulté	44-54-80	140,00	100,00	-28,57%
					44-41-28	30,00
					44-53-90	70,00
Interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées	44-80-30	1650,00	1560,00	-5,45%	44-80-30	1560,00
Actions spécifiques en zone défavorisée	44-80-50	5,14	5,00	-2,72%	44-80-50	5,00
Calamités agricoles	46-33-10	225,00	225,00	0,00%	46-33-10	225,00
1,4 - Luttes contre les maladies		259,70	313,60	20,75%		313,60
Promot, et cont, de la qualité : protect, et cont, sanitaire des végétaux	44-70-10	30,00	30,00	0,00%	44-70-10	35,00
Promotion et contrôle de la qualité : Lutte contre les maladies des animaux	44-70-20	221,10	275,00	24,38%	44-70-20	278,60
Promot, et cont, de la qualité : moyens d'interv, liés au person,	44-70-40	8,60	8,60	0,00%	cf, 44-70-20
1,5 - Autres financements		193,63	342,54	76,90%		342,54
Apprentissage	43-23-20	12,57	11,18	-11,06%	43-23-20	11,18
Animation en milieu rural	44-23-30	17,07	17,07	0,00%	44-23-30	17,07
Programme national - Formation et emploi en milieu rural	43-23-40	17,21	14,63	-14,99%	43-23-40	14,63
Promotion collective	43-23-50	34,77	34,80	0,09%	43-23-50	34,80
Fonctionnement CNASEA	44-41-81	54,76	204,76	273,92%	44-41-81	204,76
S,A,F,E,R, - Fonctionnement	44-44-10	43,70	43,70	0,00%	44-80-60	43,70
Mesures d'accompag, des opérations de restruct, des coop, céréalières	44-54-75	0,00	0,00		44-53-90	0,00
Promotion et contrôle de la qualité : Promotion de la qualité alimentaire	44-70-30	13,55	16,40	21,03%	44-70-30	16,40
2 - INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES		272,91	238,92	-12,45%		238,92
Institut national des appellations d'origine (I,N,A,O,)	37-11-83	66,21	72,00	8,74%	36-22-43	72,00
Subventions pour fermetures d'abattoirs communaux	44-45-10	8,50	8,72	2,59%	44-53-50	8,72
Actions de promotion (SOPEXA)	44-54-14	197,80	157,80	-20,22%	44-53-30	157,80
Actions diverses en faveur des industries agricoles et alimentaires	44-54-78	0,40	0,40	0,00%	44-53-90	0,40
3 - ESPACE RURAL ET FORET		1260,71	1238,51	-1,76%		1238,51
3,1 - Mise en valeur de la forêt		1089,62	1080,17	-0,87%		1080,17
Anciens harkis	35-92-10	66,50	60,00	-9,77%	35-92-10	60,00
Sauvegarde de l'espace forestier	35-92-90	60,00	62,00	3,33%
Sauvegarde de l'espace forestier, Crédits non déconcentrés,					35-92-80	45,20
Sauvegarde de l'espace forestier, Crédits déconcentrés,					35-92-90	16,80
Inventaire forestier national	36-23-10	29,88	29,17	-2,38%	36-22-41	29,17
Production forestière et sauvegarde de l'espace forestier	44-92-10	82,24	83,00	0,92%
Product, forest, et sauveg, de l'espace forest, Crédits non déconcentrés					44-92-10	11,40
		Ancienne Nomenclature			Nouvelle	Nomenclature
AGREGATS		LFI 1997	LFI 1998	%
	Chap, Art,	Mil, de F	Mil, de F	98/97	Chap, Art,	Mil, de F
Prod, forest, et sauveg, de l'espace forestier, Crédits déconcentrés					44-92-20	71,60
Contrib, de l'Etat aux frais de gest, des for,des col, assurés par l'O,N,F,	44-92-70	851,00	846,00	-0,59%	44-92-70	846,00
3,2 - Espace rural		171,09	158,34	-7,45%		158,34
Interventions pour l'aménagement rural	44-80-21	21,09	18,34	-13,04%	44-80-21	18,34
Co-financement du F,E,O,G,A, (objectifs 1 et 5b)	44-80-80	0,00	0,00		44-80-80	0,00
F,G,E,R,	44-83-10	150,00	140,00	-6,67%	44-83-10	140,00
4 - ENSEIGNEMENT ET RECHERCHE		6164,34	6462,12	4,83%		6412,12
4,1 - Enseignement technique et supérieur		3804,47	3908,20	2,73%		3908,20
Dépenses de personnel		2774,98	2829,14	1,95%		2829,14
Rémunération des enseignants du temps plein classique	43-22-10	1029,49	1079,06	4,82%		1079,06
4,2 - Enseignement technique		1778,28	1935,47	8,84%		1885,47
Dépenses pédagogiques en faveur de l'enseignement agricole public	36-20-50	81,76	89,19	9,09%	36-20-50	89,19
Actions incitatives en liaison avec l'enseignement agricole	44-40-20	5,00	4,25	-15,00%	36-20-50	4,25
Enseignement technique agricole - bourses	43-21-20	437,95	444,74	1,55%	43-21-20	444,74
Fonds social lycéen	43-21-50		7,00		43-21-50	7,00
Ramassage scolaire	43-21-90	1,35	1,35	0,00%	43-21-90	1,35
Subvention de fonction, aux établis, d'enseig, agricole privés	43-22-20	1252,22	1388,94	10,92%	43-22-20	1338,94
4,3 - Enseignement supérieur		337,72	354,60	5,00%		354,60
Enseignement supérieur agricole public	30-20-30	196,40	207,39	5,60%	36-20-30	207,39
Enseignement supérieur agricole - Bourses	43-21-30	39,00	39,00	0,00%	43-21-30	39,00
Bourses à l'étranger	43-21-40	4,91	6,91	40,73%	43-21-40	6,91
Enseignement supérieur agricole privé	43-22-30	97,41	101,30	3,99%	43-22-30	101,30
4,4 - Accompagnement de la recherche		176,58	195,21	10,55%		195,21
Centre national du machinisme agricole	36-21-41	28,10	29,15	3,74%	36-22-11	29,15
INRA : missions complémentaires	36-21-50	18,87	20,00	5,99%	36-22-12	20,00
CNEVA	36-21-71	126,31	133,76	5,90%	36-22-13	133,76
IFREMER	36-21-80	3,30	3,30	0,00%	36-22-14	3,30
INFOMA	36-22-15		9,00		36-22-15	9,00
4,5 - BCRD		67,29	68,64	2,01%		68,64
Personnel		22,34	22,56	0,98%		22,56
CEMAGREF - Programmes de recherche	36-21-42	0,93	0,94	1,08%	36-21-21	0,94
CNEVA - Programmes de recherche	36-21-72	33,22	34,34	3,37%	36-21-22	34,34
Recherche ACTA	44-21-60	6,80	6,80	0,00%	44-21-60	6,80
ACTIA	44-21-70	4,00	4,00	0,00%	44-21-70	4,00
		Ancienne Nomenclature			Nouvelle	Nomenclature
AGREGATS		LFI 1997	LFI 1998	%
	Chap, Art,	Mil, de F	Mil, de F	98/97	Chap, Art,	Mil, de F
5 - PROTECTION SOCIALE ET SOLIDARITE		9442,29	9678,50	2,50%		9678,50
IVD	44-41-11	690,00	441,90	-35,96%	44-41-10	441,90
Aide au départ (préretraite)	44-41-12	618,14	657,50	6,37%	44-41-12	657,50
Organisme de mutualité agri, pour l'attrib, des IVD	44-41-90	3,03	2,98	-1,65%	44-41-90	2,98
Aide alimentaire et autres actions de coopération technique	44-54-73	230,00	205,00	-10,87%	44-53-73	205,00
Financement des prestations sociales agricoles	44-32-10	7279,00	7806,00	7,24%	46-32-10	7806,00
Régime d'assurance contre les accidents du travail en agriculture	46-32-20	0,00	0,00		46-32-20	0,00
Participation de l'Etat au financement des adult, handicapés	46-32-30	574,00	518,00	0,00%	46-32-30	518,00
Hygiène santé sécurité du travail	46-39-10	2,12	2,12	0,00%	46-32-50	2,12
Subv, à la caisse de prévoyance des cadres d'exploit, agric, rapatriés	46-39-20	46,00	45,00	-2,17%	46-32-40	45,00
Participation de l'Etat au financ, de l'allocation aux adultes handicapés	46-32-30	574,00	518,00	-9,76%	46-32-30	518,00
6 - PECHE		147,60	147,13	-0,32%		147,13
Interventions en faveur des entreprises de pêche et de cultures marines	44-30-20	22,60	22,00	-2,65%	44-36-20	22,00
Organisation des marchés - Industrie et commercialisation	46-36-30	125,00	125,13	0,10%	44-36-30	125,13
7 - SERVICES GENERAUX		5995,59	6078,03	1,38%		6078,03
7,1 - Administration centrale		714,34	712,31	-0,28%		712,31
Dépenses en personnel		464,11	471,55	1,60%		471,55
Administtration centrale	34-97-10	250,23	240,76	-3,78%	34-97-10	240,76
7,2 - Services déconcentrés		3057,66	3074,14	0,54%		3074,14
Dépenses de personnel		2632,74	2666,64	1,29%		2666,64
Services déconcentrés - Crédits programmés	34-97-20	93,26	93,37	0,12%	34-97-20	49,76
Services déconcentrés - Crédits déconcentrés	34-97-30	231,04	215,60	-6,68%	34-97-30	314,13
Moyens de fonctionnement : Personnel	34-97-40	86,66	86,66	0,00%	cf34-97-30
Qualité : analyses vétérinaires					34-97-70	43,61
Centres de responsabilité - DDAF et DRAF	34-98-10	11,20	9,11	-18,66%	cf 34-97-30
Cent, de resp, - Moyens de fonction, : Personnel	34-98-30	2,76	2,76	0,00%	cf34-97-30
7,3 - Autres moyens généraux		2223,59	2291,58	3,06%		2291,58
Pensions civiles	32-97-10	2021,00	2087,00	3,27%		2087,00
Actions sociales déconcentrées	33-92-10	15,11	17,61	16,55%
Services médico-sociaux	33-92-20	5,95	5,95	0,00%
Moyens : actions sociales liées à la prise en charge par l'Etat	33-92-40	0,01	0,09	1025,00%
Secours	33-92-50	1,29	1,29	0,00%
Sociétés de secours mutuels	33-92-60	2,60	2,60	0,00%
Action sociale et subventions à des organismes sociaux	33-92-70	14,68	14,68	0,00%
Aménagement de postes pour handicapés	33-92-80	1,10	1,10	0,00%
Associations d'action sociale	33-92-90	10,35	10,35	0,00%
Actions sociales déconcentrées					33-92-10	15,20
Actions sociales non déconcentrées					33-92-30	38,47
		Ancienne Nomenclature			Nouvelle	Nomenclature
AGREGATS		LFI 1997	LFI 1998	%
	Chap, Art,	Mil, de F	Mil, de F	98/97	Chap, Art,	Mil, de F
Enquêtes statistiques	34-14-10	31,20	29,00	-7,05%
Enquêtes statistiques et RICA, Crédits non déconcentrés					34-14-10	0,50
Enquêtes statistiques et RICA, Crédits déconcentrés					34-14-20	44,00
RICA	34-14-30	21,50	20,00	-6,98%
Recensement général de l'agriculture	34-14-50	1,00	1,00	0,00%
RGA, Crédits non déconcentrés					34-14-50	0,50
RGA, Crédits déconcentrés					34-14-60	0,50
Services à compétence nationale					34-97-50	5,97
Fonds de rénovation	34-97-60	4,68	4,32	-7,69%	34-97-60	4,32
Centres de responsabilité - SNM	34-98-20	7,04	5,97	-15,20%	cf34-97-50	4,50
Centres de responsabilité - MGA	34-98-40	0,00	0,00		37-11-84	0,00
Prises en charge des objecteurs de conscience	37-01-10	0,00	0,00		37-12-70	0,00
Diffusion de l'information : relations publiques	37-11-10	1,14	0,97	-14,91%	37-11-10	0,92
					37-12-10	0,05
Programme assistance technique 1 et 5 b	37-11-20	0,00	0,00		37-11-20	0,00
Programme assistance technique 1 et 5 b (leader II)					37-12-20	0,00
Protection sociale en agriculture : commissions	37-11-30	0,05	0,04	-20,00%
Commissions					37-11-43	0,02
Commissions					37-12-43	0,02
Amélioration des structures agricoles : commissions	37-11-41	1,20	1,02	-15,00%	37-12-41	1,02
CIFAR	37-11-42	0,63	0,54	-14,29%	37-11-42	0,48
Commissions					37-11-43	0,06
Etudes programmées	37-11-44		5,90		37-11-44	5,90
Valorisation de la production agricole et aide au développement	37-11-50	3,40	2,89	-15,00%	37-11-50	2,89
Alimentat, - dépenses diverses au profit d'organ, commiss, et manif,	37-11-60	1,52	2,00	31,58%	37-11-60	2,00
Partiq, communautaire aux actions struct, pour la pêche	37-11-70	0,00	0,00		37-11-70	0,00
CSO CPFA	37-11-81	0,60	0,51	-15,00%	37-11-81	0,51
Autres participations	37-11-90	6,10	5,31	-12,95%	37-11-90	5,31
Autres participations					37-12-90
Aides PAC - Dépenses diverses	37-21-10	45,00	45,00	0,00%	37-12-60	45,00
Frais judiciaires et réparations civiles	37-91-11	21,44	21,44	0,00%	37-91-11	21,44
Réparat, des accid, du trav, des élèves et étudiants	37-91-12	5,00	5,00	0,00%	37-91-12	5,00
TOTAL DEPENSES ORDINAIRES		34 186,40	34 685,29	1,459%		34 635,29

3. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital diminuent de 9,97 % en autorisations de programme (1.107,36 millions de francs pour 1997, 997 millions de francs pour 1998) et de 6,66 % en crédits de paiement (1.057,51 millions de francs pour 1997 à 987,1 millions de francs pour 1998).

		Ancienne Nomenclature			Nouvelle	Nomenclature
AGREGATS		LFI 1997	LFI 1998	%
	Chap, Art,	Mil, de F	Mil, de F	98/97	Chap, Art,	Mil, de F
1 - ACTIVITES AGRICOLES PRODUCTIVES		381,06	341,90	-10,28%		341,90
1,1 - Installations et modernisation		380,46	341,90	-10,14%		341,90
Travaux hydrauliques	51-92-20	0,33	0,4	21,21%	51-92-20	0,4
Modernisation des exploitations	61-40-30	137	137	0,00%	61-40-30	137
Aménagement foncier et hydaulique	61-44-10	141,43	124,5	-11,97%	61-44-10	124,5
SAR	61-84-10	101,7	80	-21,34%	61-84-10	80
Aménagementdes conditions de transformation des produits sylvicoles	61-83-50	0	0		61-83-50	0
1,5 - Autres financements		0,60	0,00	-100,00%		0,00
Elevage des chevaux	61-85-10	0	0		61-44-60	0
Equipements hippiques	61-85-20	0,6	0	-100,00%	61-44-60	0
2 - INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES		188,57	173,00	-8,26%		173,00
POA nationale	61-61-10	68,76	49,79	-27,59%	61-61-10	49,79
POA régionale	61-61-20	66,89	68,53	2,45%	61-61-20	68,53
Abattoirs publics	61-61-30	16,83	11,48	-31,79%	61-61-30	11,48
FRAII	61-61-80	25,59	26,63	4,06%	61-61-80	26,63
Actions de restructuration	61-61-90	10,5	16,57	57,81%	61-61-90	16,57
Amélioration des conditions de transformation des prod, agric,	61-83-10	0	0		61-83-40	0
3 - ESPACE RURAL ET FORET		259,54	235,10	-9,42%		235,10
3,1 - Mise en valeur de la forêt		233,91	215,97	-7,67%		215,97
Acquisitions	51-92-80	1,27	1,22	-3,94%	51-92-80	1,22
Travaux de sauvegarde du domaine	51-92-90	21,9	23,38	6,76%	51-92-90	23,38
CFM	61-02-10	62	62	0,00%	61-02-10	62
Forêt et acquisitions	61-44-30	123,34	106,82	-13,39%	61-44-30	106,82
Amélioration de la productivité forestière	61-44-40	25,4	22,55	-11,22%	61-44-40	22,55
3,2 - Espace rural		25,63	19,13	-25,36%		19,13
Amélioration du cadre de vie et de développement rural	61-44-20	25,63	19,13	0,00%	61-44-20	19,13
Cofinancement du FEOGA - Orienta, objectifs 1 et 5b	61-83-10	0			61-83-10
4 - ENSEIGNEMENT ET RECHERCHE		136,46	143,35	5,05%		143,35
4,2 - Enseignement technique		8,70	7,27	-16,44%		7,27
Enseignement technique agricole public	56-20-20	6,3	4,5	-28,57%	56-20-20	4,5
Enseignement technique agricole privé	66-20-20	2,4	2,77	15,42%	66-20-20	2,77
		Ancienne Nomenclature			Nouvelle	Nomenclature
AGREGATS		LFI 1997	LFI 1998	%
	Chap, Art,	Mil, de F	Mil, de F	98/97	Chap, Art,	Mil, de F
4,3 - Enseignement supérieur		55,28	59,23	7,15%		59,23
Equip, inform, audio,, scient, et techno, (enseig, techn,)	56-20-60	0,23	0	-100,00%	56-20-60	0
Enseignem, sup, agr, public - Maintenance et entret, des bâtiments	66-20-10	12,22	22,22	81,83%	66-20-10	22,22
Enseignem, sup, agr, privé	66-20-32	1,67	1,37	-17,96%	66-20-32	1,37
Enseignem, sup, agr, public - Constructions	66-20-50	37,56	32,68	-12,99%	66-20-50	32,68
Equip, inform, audio,, scient, et techno, (enseig, sup,)	66-20-60	3,6	2,96	-17,78%	66-20-60	2,96
4,4 - Accompagnement de la recherche		7,58	9,25	22,03%		9,25
CEMAGREF	61-21-30	2,15	2,15	0,00%	61-21-30	2,15
Sélection végétale	61-21-42	0,3	0	-100,00%		0
CNEVA : equipement des laboratoires	61-21-73	2,5	4,5	80,00%	61-21-73	4,5
Actions incitatives sur la forêt et le bois	61-21-92	2,63	2,6	-1,14%	61-21-92	2,6
4,5 - BCRD		64,90	67,60	4,16%		67,60
Formation par la recherche	61-21-10	16	17,25	7,81%	61-21-10	17,25
Recherche appliquée et sélection en agriculture	61-21-43	10,4	12,52	20,38%	61-21-43	12,52
Recherche appliquée et secteur agro-alimentaire	61-21-61	25,3	24,03	-5,02%	61-21-61	24,03
CNEVA : soutien ux programmes de recherche	61-21-71	13,2	13,8	4,55%	61-21-71	13,8
6 - PECHE		38,70	38,70	0,00%		38,70
IFOP	61-83-20	0	0		61-83-20	0
Participation communautaire au titre de PESCA	61-83-30	0	0		61-83-30	0
Modernisation et dévelop, des entrep, de pêche et de cult, mar,	64-36-20	18,1	18,1	0,00%	64-36-20	18,1
Organisation des marchés	64-36-30	20,6	20,6	0,00%	64-36-30	20,6
7 - SERVICES GENERAUX		47,29	50,05	5,84%		50,05
7,1 - Administration centrale		11,54	16,07	39,25%		16,07
Administtration centrale	57-01-10	11,54	16,07	39,25%	57-01-10	16,07
7,2 - Services déconcentrés		35,75	33,98	-4,95%		33,98
Services déconcentrés	57-01-30	19,35	18,08	-6,56%	57-01-30	18,08
Incidence application de la loi n°85-1098 du 11/10/85	57-01-50	10,9	10,9	0,00%	57-01-50	10,9
Promotion et contrôle de la qualité	57-01-70	5,5	5	-9,09%	57-01-70	5
7,3 - Autres moyens généraux	51-12-11	5,9	5	-15,25%	57-01-60	5
TOTAL DEPENSES EN CAPITAL		1057,5	987,10	-6,66%		987,10

Votre rapporteur pour avis regrette au titre IV (interventions publiques) la baisse significative des crédits d'action économique (- 2,46 %), ainsi que la forte diminution des dépenses en capital de 6,6 %.

B. L'ENSEMBLE DES DÉPENSES EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE ET DE LA FORÊT : L'ÉVOLUTION DES CONCOURS PUBLICS

Traditionnellement, la présentation du budget du ministère de l'agriculture s'accompagne de celle de l'ensemble des dépenses publiques en faveur de ce secteur. Son évolution permet ainsi nuancer l'appréciation susceptible d'être portée sur l'évolution des seuls crédits du ministère de l'Agriculture et de la Pêche.

On rappellera pour mémoire que cet indicateur n'est pas totalement satisfaisant.

Comme le relevait déjà votre commission dans les avis budgétaires des années passées : " on notera, tout d'abord, que s'il se veut l'agrégat de toutes les dépenses concernant le secteur agricole, cet indicateur est incomplet : il ne comprend ainsi ni les dépenses fiscales de l'Etat, ni les taxes parafiscales, ni les dépenses des collectivités locales, ni la part équipement rural de la DGE. A rebours, cet indicateur additionne des sommes de nature complètement différentes " et dont l'imputation à l'agriculture productrice est discutable.

L'évolution de cet agrégat fera apparaître pour 1998 une augmentation de 0,25 %.

DÉPENSES BÉNÉFICIANT À L'AGRICULTURE ET À LA FORÊT

(En millions de francs)

	1997	1998	1998/97 (en %)
Ministère de l'agriculture et de la pêche
Budget général (hors pêche) ^(1)	35.057,64	35.486,54	+ 1;22 ^(3)
Budget annexe des Prestations sociales agricoles ^(2)	63.723	63.580	- 0,22
Comptes spéciaux du Trésor	2.365,8	2.268	- 4.13
Autres ministères
Recherche : INRA, CEMAGREF	3.575,56	3.660,9	2,39
Intérieur : décentralisation de l'enseignement	349,22	355,44	1,78
Travail	81,44	82,52	1,33
Estimation des dépenses agricoles de l'Union européenne bénéficiant à la France	69.307	69.465	0,23
Total	174.459,66	174.898,4	+ 0,25
Total hors BAPSA	110.736,66	110.818,4	+ 0,07

(1) Non compris les crédits en faveur de la pêche inscrits sur le budget de l'agriculture et de la pêche

(2) BAPSA net des cotisations agricoles et de la subvention du budget du ministère de l'agriculture

(3) Après amendement sur l'article d'équilibre du projet de loi de finances.

C. LES DÉPENSES CONCERNANT L'AGRICULTURE PRODUCTIVE

Une approche moins extensive consisterait à mesurer les crédits concernant la seule agriculture productive, que ce soit dans le budget du ministère ou dans l'ensemble des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt.

1. Dans le projet de budget

Dans la présentation des crédits du ministère, l'ensemble des dépenses destinées à l'agriculture productive sont rassemblées au sein d'un agrégat spécifique (agrégat 01 : activités agricoles productives). Ces dépenses devraient représenter 11.184 millions de francs en 1998.

2. Dans l'ensemble des dépenses

La nouvelle nomenclature retenue dans le document relatif aux concours publics à l'agriculture budgétaire permet de mesurer, au sein de l'ensemble des dépenses en faveur de l'agriculture, celles qui vont aux activités agricoles productives.

Le domaine 1 regroupe ainsi tous les concours budgétaires affectables directement aux activités et aux produits agricoles. Il s'agit donc d'actions économiques, d'encouragements et d'interventions financières en faveur du secteur agricole, qui figurent principalement au titre IV, ainsi que les financements communautaires qui viennent compléter ces lignes budgétaires, ou qui sont directement mis en oeuvre par les offices par produits.

Les dépenses y sont regroupées en huit ensembles, allant des actions les plus directes en faveur de la production (telles les aides à l'installation des jeunes agriculteurs) jusqu'aux moins directes comme la formation continue.

Ainsi, sur plus de 170.891,2 millions de francs de concours nets, 75.502,2 millions de francs vont aux activités agricoles productives en 1996.

Le graphique ci-après fait apparaître que, si l'on excepte la protection sociale, les dépenses en faveur de l'agriculture productive constituent le premier poste de l'ensemble.

Répartition par domaines et ensembles des dépenses bénéficiant à l'agriculture

Source Ministère de l'Agriculture (en millions de francs)

II. LE FINANCEMENT DES ACTIONS CONSIDÉRÉES COMME PRIORITAIRES

Selon la présentation qu'en a faite le ministre de l'agriculture devant votre commission, le 14 octobre dernier, le budget pour 1998 permettra de financer les grandes priorités, à des degrés différents, que sont l'installation des jeunes, la sécurité et la qualité de l'alimentation et, enfin, la formation professionnelle.

A l'issue du vote du projet de budget pour 1998, une quatrième priorité a été dégagée : il s'agit de la revalorisation des retraites agricoles.

A. L'INSTALLATION DES JEUNES EN AGRICULTURE

La politique de l'installation a fortement été relancée depuis la loi de modernisation de 1995. La Charte pour l'installation a constitué, en novembre 1995, un moment fort de cette politique. Votre rapporteur pour avis se félicite que l'installation soit considérée comme une priorité par le nouveau Gouvernement.

1. Le bilan de la politique d'aide aux jeunes agriculteurs

a) Les différents volets des aides de l'Etat en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs jusqu'en 1997

- La dotation d'installation aux jeunes agriculteurs (DJA), instituée en 1973, est une aide en capital qui permet notamment de compléter la trésorerie nécessaire au démarrage de l'activité agricole. La gestion de la DJA est, depuis l'origine, confiée au CNASEA.

- Les prêts à moyen terme spéciaux jeunes agriculteurs (MTS-JA), mis en place en 1965, sont destinés au financement de la reprise de l'exploitation par le jeune agriculteur.

- Les stages 6 mois consistent en une période de pratique obligatoire pour tout candidat aux aides à l'installation (DJA et prêts MTS-JA), né depuis le 01/01/1971. L'indemnité de tutorat versée au maître-exploitant et, depuis 1995, les bourses aux stagiaires sont gérées par le CNASEA.

- Les programmes pour l'installation des jeunes en agriculture et le développement des initiatives locales (PIDIL) regroupant les actions mises en oeuvre par l'Etat et les collectivités territoriales pour concourir à la réalisation des orientations fixées par la Charte nationale pour l'installation des jeunes en agriculture. Un fonds spécial (FIDIL) a été spécifiquement créé et doté de 150 millions de francs en 1997 pour financer les interventions de l'Etat visant notamment la mise en place des répertoires à l'installation, l'installation progressive des jeunes agriculteurs en association avec les cédants, les diagnostics d'exploitations sans successeurs, le soutien à la diversification des activités agricoles...

L'élaboration des PIDIL dans chaque région et la mise en oeuvre des crédits FIDIL sont largement déconcentrées au niveau des régions et des départements, dispositif qui s'inspire de celui des OGAF. Le CNASEA assure la liquidation et le paiement des aides.

- Les répertoires à l'installation sont en mise en oeuvre depuis plus de dix ans dans certains départements : ils ont été généralisés à l'ensemble du territoire depuis la loi de modernisation du 1er février 1995 et destinés à favoriser les mises en relation entre des agriculteurs cherchant un repreneur et des candidats à l'installation.

Le CNASEA est chargé de l'animation du réseau au niveau régional et national, de la coordination et du suivi du dispositif. Il conçoit et met à disposition des ADASEA les moyens et les outils nécessaires à sa gestion.

b) La dotation d'installation aux jeunes agriculteurs

La DJA a pour but de procurer aux jeunes agriculteurs remplissant certaines conditions réglementaires (notamment d'âge et de capacité professionnelle) et présentant un projet qui permet d'atteindre un objectif de revenu par unité de main d'oeuvre familiale compris entre 1 et 2 SMIC environ, une aide au financement du démarrage de leur activité. Cette aide en capital est accordée au vu d'une étude prévisionnelle d'installation (EPI) qui doit montrer la viabilité économique de l'installation.

Par ailleurs, le financement des investissements de reprise peut également être assuré par des prêts à moyen terme spéciaux à taux bonifié.

Certains avantages, d'ordre fiscal et social, en faveur des jeunes agriculteurs, complètent ces mesures.

L'évolution du nombre des DJA et du coût budgétaire sur les cinq dernières années

Années	Sommes versées (en millions de francs)	Nombre de bénéficiaires (premiers versements) (*)
1991	781	11.389
1992	586	10.445
1993	720	8.465
1994	778	7.246
1995	893	7.787
1996	931	8.677

(*) Le premier versement intervient lorsque le jeune s'installe effectivement. En 1996, 9.030 jeunes avaient fait agréer leur projet ; ce nombre correspond à des installations en 1996 ou en 1997.

L'évolution du pourcentage des installations sans DJA

Une étude réalisée à la demande du ministère de l'agriculture et de la pêche, sur la période 1989-1991 montre que les installations ne bénéficiant pas de la DJA représentent environ 29 % des installations par an, qu'elles sont souvent le fait d'agriculteurs âgés soit de moins de 21 ans, soit de plus de 30 ans (25 % sont âgés de 35 à 40 ans) et plus particulièrement de femmes (2/3 des installations sans DJA).

Les installations sans DJA sont réalisées sur des petites, voire très petites, exploitations (46 % des jeunes non aidés s'installent sur les exploitations de moins de 15 ha), alors que la superficie moyenne des exploitations sur lesquelles se sont installés les jeunes bénéficiaires de la DJA en 1991 était de 33 ha.

D'après les observations de la Caisse centrale de mutualité sociale agricole, le taux de jeunes agriculteurs qui s'installent sans les aides a encore diminué en 1996.

Le coût par installation

Il est délicat d'établir avec précision le montant moyen des aides dont bénéficie un jeune agriculteur qui s'installe du fait que certaines mesures, fiscales en particulier, sont assises sur une partie de la superficie de l'exploitation ou sur le montant des bénéfices agricoles. Néanmoins, pour ce qui concerne les principales aides à l'installation accordées par l'Etat, on peut donner les indications suivantes :

(en francs)

	Zone de plaine	Zone défavorisée	Zone de montagne
Montant moyen de la DJA	82.700	106.800	171.700
Equivalent subvention pour un prêt MTS/JA de 500.000 F d'encours sur neuf ans	104.525	138.407	138.407
Total	187.225	245.207	310.107

2. La politique d'installation pour 1998

a) Le maintien d'une priorité

Près d'un milliard de francs est consacré à l'installation dans le budget 1998.

Le projet de loi de finances pour 1998 crée un nouvel instrument financier : le Fonds pour l'installation en agriculture doté de 160 millions de francs.

Le FIA , selon le Gouvernement, est principalement destiné à aider l'installation des jeunes qui ne sont pas issus du milieu agricole .

Par ailleurs, un effort est effectué en matière de formation avec un accroissement de 26,6 % des crédits consacrés aux stages à l'installation . La dotation est portée à 100 millions de francs. Elle permettra d'accueillir un nombre plus important de stagiaires, d'améliorer leurs conditions d'accueil et d'adapter les modalités de la formation à un public dont une part croissante n'est pas issue du milieu agricole.

Les crédits en faveur des installations classiques est poursuivi avec près de 10.000 DJA financées en 1998 avec la reconduction de la dotation à 645 millions de francs.

b) L'appréciation des crédits affectés à l'installation

Votre rapporteur pour avis tient à effectuer trois précisions :

- il regrette, tout d'abord, que le FIA soit présenté comme devant être réservé en priorité aux jeunes qui ne sont pas issus du milieu agricole : il y a ici une inégalité dont votre rapporteur pour avis a dû mal à percevoir la logique. Cette dotation, étant destinée à des agriculteurs de 59 ans prêts à céder leur exploitation à ces jeunes, serait de l'ordre de 50.000 francs et serait versée après avis de la CDOA si le projet correspond effectivement à une installation qui n'aurait pas eu lieu sinon. Ce mécanisme devra, selon votre rapporteur pour avis, faire ses preuves en évitant les effets d'aubaine.

- il constate que cette grande innovation que constitue le FIA est née sur " les ruines du FIDIL ", ce fonds commençant à être connu de tous et à produire ses premiers effets. Mais il est vrai qu'il est aisé de présenter une grande réforme en ne procédant qu'à un simple changement de sigle. Votre rapporteur pour avis rappelle que 80 millions de francs ont été versés pour financer les Pidil en 1997 ;

- les crédits de bonification (chapitre 44-42) s'établissent à 2,3 milliards de francs, soit une diminution de 90 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. Si cette évolution est la conjugaison de plusieurs causes (décrochage des réalisations des prêts agricoles, baisse du coût de la ressource bancaire...), il est néanmoins regrettable que la relance de la politique de bonification des prêts à l'agriculture française, entamée en 1994 et 1995 et confortée en 1996 et 1997, ne soit pas poursuivie. Elle doit constituer une priorité de la politique agricole nationale de façon à accompagner les nécessaires efforts de modernisation et d'adaptation de l'agriculture française à la compétition européenne et internationale.

B. LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA SÉCURITÉ ET À LA QUALITÉ DE L'ALIMENTATION

Votre rapporteur pour avis se félicite que le Gouvernement ait souhaité maintenir comme une priorité les crédits destinés à l'hygiène et à la qualité de l'alimentation.

Le chapitre 44-70, consacré aux actions de promotion et de contrôle de la qualité voit ses crédits augmenter en 1998 de 26, 1 % (de 273,25 millions de francs en 1997 à 330 pour 1998).

Ne doivent pas être comptabiliser dans ce chapitre les crédits des articles 50, 60 et 70 qui sont relatifs à la sélection animale et végétale.

Les deux principales lignes de ce chapitre sont :

- les actions de lutte contre les maladies des animaux , essentiellement pour la santé publique (actions de dépistage, vaccinations, indemnisation des éleveurs) voient leurs moyens s'accroître de 20 % (chapitre 44-70, article 20 : 278,6 millions de francs). Votre rapporteur pour avis rappelle qu'en 1997 quarante-cinq emplois de titulaires avaient été créés dans le corps des vétérinaires inspecteurs ;

- de la même façon, les dotations de la protection et du contrôle sanitaire des végétaux sont augmentées de 16,7 % pour 1998 à hauteur de 35 millions de francs (chapitre 44-70, article 10). Il s'agit là aussi d'actions essentielles. Les moyens en personnels des services déconcentrés de la protection des végétaux sont, par ailleurs, accrus avec la création de cinq emplois d'ingénieurs des travaux agricoles.

Les moyens destinés aux actions de contrôle et d'expertise dans le domaine des signes de qualité et à la maîtrise de la qualité des produits sont, eux aussi, en augmentation (chapitre 44-70, article 30 : 16,4 au lieu de 13,5 millions de francs).

La subvention de fonctionnement au centre national d'études vétérinaires et alimentaires (chapitre 36-22, articles 13 et 22) est portée à 168,09 millions de francs, soit une hausse de 5,38 %.

Les subventions d'investissements de cet organisme sont augmentées de 16,5 % pour atteindre 18,3 millions de francs.

La dotation à l'INAO (chapitre 36-22, article 83) passe de 66,2 à 72 millions de francs.

Votre rapporteur pour avis rappelle que l'INAO avait donné lieu en 1997 à une création de 10 postes supplémentaires.

Les crédits de sélection végétale (chapitre 44-70, article 70) qui visent à une création variétale plus diversifiée, sont en diminution de 15 % avec 6,5 millions de francs.

Votre rapporteur pour avis regrette cette diminution des crédits qui pourrait affaiblir les capacités d'accès des entreprises de sélection aux technologies de modifications biologiques.

Enfin, les actions visant à la sélection animale (chapitre 44-70, article 50) sont reconduites à hauteur de 92,2 millions de francs, à l'instar des crédits destinés au dispositif d'identification permanente généralisée du bétail avec 14 millions de francs (chapitre 44-70, article 60).

C. L'ENSEIGNEMENT ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Votre rapporteur pour avis constate, qu'après une croissance de 2,3 % en 1997, les crédits de l'enseignement agricole et de la formation professionnelle poursuivent leur augmentation avec près de 4,9 % pour atteindre 6.438 millions de francs.

L'examen détaillé des crédits consacrés aux actions de formation ainsi que l'appréciation susceptible d'être portée sur l'évolution de ces dotations sont, traditionnellement, du ressort de votre commission des affaires culturelles qui y consacre un avis spécifique " Enseignement agricole ".

Votre rapporteur pour avis se félicite d'une telle augmentation. Il réaffirme en outre son attachement à la spécificité de cet enseignement et ne souhaite pas que la notion de " mutifonctionnalité " de l'aménagement agricole, promu par M. Le Pensec, Ministre de l'Agriculture et de la Pêche, conduise à affaiblir la spécificité et l'autonomie de cet enseignement.

D. LES RETRAITES AGRICOLES

Votre rapporteur se félicite de l'effort consenti par le Gouvernement en matière de retraites agricoles . Le coût de la revalorisation des pensions agricoles au 1er janvier prochain devrait s'élever à 680 millions de francs. Cette revalorisation devrait bénéficier aux conjoints ayant travaillé sur les exploitations, aux anciens aides familiaux et à ceux d'entre eux qui ont été chefs d'exploitation pendant quelques années seulement.

Néanmoins, en raison d'une surestimation de 180 millions de francs des prestations maladie, le coût réel de cette mesure est de 500 millions de francs.

Votre rapporteur s'étonne que, si cette revalorisation constitue une priorité de longue date du Gouvernement, rien n'ait été prévu à cet effet dans le projet initial pour la financer.

Par ailleurs, cette mesure s'avère en année pleine très inférieure aux dispositions prises en la matière par les Gouvernements précédents.

Votre rapporteur pour avis pour avis rappelle que la moyenne nationale est de 2.300 francs pour les non salariés agricoles en 1996. Ainsi la quasi totalité des retraités sont en dessous des 75 % du Smic.

III. DES EXIGENCES INSUFFISAMMENT PRISES EN COMPTE

A. LE SOUTIEN AUX SECTEURS FRAGILES ET AUX ZONES DÉFAVORISÉES

1. L'élevage

a) La prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA)

Instituée afin d'assurer le maintien du revenu des éleveurs se consacrant à la production bouchère et à corriger les distorsions de prix au détriment de la viande bovine, la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes est un instrument d'orientation de l'élevage bovin . La réforme de la PAC a revalorisé sensiblement cette prime, afin de compenser la baisse des prix d'intervention et la compétitivité accrue des viandes blanches, qui bénéficient de la baisse du prix des céréales. Elle est versée sous condition d'un niveau de chargement et est limitée, pour chaque exploitation, à un nombre de primes de référence (1992).

Les crédits de la PMTVA, portés à 659 millions de francs en 1996, sont reconduites dans le projet de budget pour 1998 à 650 millions de francs (chapitre 44-55, article 30).

Il faut rappeler l'importance de cette prime pour la France, dont le cheptel allaitant, avec 4 millions d'animaux, représente 40 % du cheptel européen, 70 % des vaches étant dans des zones défavorisées.

b) Les indemnités compensatrices de handicaps naturels

Ces aides sont principalement destinées au 140.000 éleveurs des zones de montagne ou défavorisées.

Les crédits inscrits à ce titre au budget national (chapitre 44-80, article 30), sont en baisse de 5,5 % avec 1.560 millions de francs .

Votre rapporteur pour avis regrette une telle baisse en raison des besoins importants des zones concernées par ces indemnités et ce, malgré l'augmentation des retours communautaires.

Principal soutien en faveur de la montagne et des zones défavorisées dans le cadre d'une politique d'aménagement du territoire, cette mesure n'est plus revalorisée depuis de nombreuses années.

On peut rapprocher de ces dotations celles allouées à la construction et à la rénovation des bâtiments d'élevage réservées depuis le 1er janvier 1991 aux zones de montagne et retracées au chapitre 61-40. Ces subventions sont reconduites tant en autorisations de programme (220 millions de francs) qu'en crédits de paiement (137 millions de francs).

2. La prime au maintien de l'élevage extensif : une mesure agro-environnementale importante

La prime à l'herbe, ou prime au maintien à l'élevage extensif, a été instituée en 1993, dans le cadre du plan d'accompagnement de la réforme de la politique agricole commune et, à la demande de la France, reconnue comme l'un des éléments du dispositif agri-environnemental.

Elle concerne les élevages dont le chargement n'excède pas l'équivalent d'une unité de gros bétail par hectare (UGB) ou 1,4 UGB lorsque les prairies représentent plus des trois quarts de la surface agricole utilisée (SAU). L'éleveur doit respecter ses engagements d'entretien pendant cinq ans. La prime a été fixée, de 1995 à 1997, à 300 francs par hectare.

Les crédits consacrés à cette prime sont regroupés au sein du chapitre 44-41, article 22 pour un montant identique à celui de 1997, soit 715 millions de francs.

3. La mise aux normes

En ce qui concerne les aides de l'Etat à la mise aux normes environnementales des bâtiments d'élevage, il semble que sur 220 millions de francs, 175 millions de francs soient consacrés au Programme de Maîtrise des pollutions d'origine agricole (45 millions étant consacrés aux bâtiments de montagne).

Outre ce montant de 175 millions de francs, la possibilité d'une mobilisation financière du FNDAE au profit du PMPOA a été offerte en 1996 pour trois ans.

Votre rapporteur pour avis considère qu'il est indispensable que l'engagement du FNDAE au côté du PMPOA soit en 1998 au même niveau qu'en 1997, soit 150 millions de francs.

Or, le montant des recettes et donc des dépenses du FNDAE sont en baisse de 1 % pour 1998 -de 990 à 981 millions de francs-.

Ainsi votre rapporteur pour avis s'interroge sur la capacité du Gouvernement à mobiliser les sommes nécessaires au PMPOA.

B. LES CRÉDITS À LA PROMOTION À L'EXPORTATION DES PRODUITS AGRICOLES ET AGRO-ALIMENTAIRES

L'analyse de ces crédits de politique industrielle est effectuée dans l'avis de votre commission portant sur les industries agro-alimentaires.

Votre rapporteur pour avis souligne néanmoins que les crédits diminuent en 1998 , ce qu'on ne peut que déplorer, les industries agro-alimentaires constituant le " fer de lance " de notre économie agricole.

Les crédits affectés à la SOPEXA

La France est le deuxième exportateur mondial de produits agricoles et alimentaires avec un chiffre d'affaires de plus de 213 milliards de francs et un solde commercial excédentaire s'élevant à 58,5 milliards de francs.

L'exportation avec près du quart du chiffre d'affaires global est le réel moteur interne de la croissance du secteur agricole et agro-alimentaire. 15.670 entreprises exportatrices sont à l'origine de ces performances exceptionnelles. Plus de 500.000 emplois directs, et autant d'emplois indirects en dépendent. Ces entreprises sont essentiellement des PME, 2.100 réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 10 millions de francs, et sont implantées sur l'ensemble du territoire.

Au moment où les marchés internationaux s'ouvrent, où la concurrence est de plus en plus vive et où les grands pays exportateurs (les Etats-Unis d'Amérique notamment) maintiennent, voire renforcent les moyens publics consacrés à la promotion des produits, utilisant en cela la compatibilité de telles aides avec les règles du commerce mondial conformément aux accords de Marrakech, il serait paradoxal et dangereux que la France, précurseur en ce domaine, baisse sa garde et se replie sur l'hexagone.

L'investissement public consenti au travers de la dotation allouée à la SOPEXA est une des clés du renforcement de la capacité exportatrice de notre pays et doit être renforcé afin de :

- faciliter et encourager l'accès opérationnel aux marchés extérieurs par nature plus lointains, plus risqués et plus complexes, eu égard à la taille relativement petite des entreprises exportatrices ;

- stimuler le partenariat entre le secteur public, les organismes interprofessionnels et les entreprises d'une même filière sur la base de stratégies communes, à coûts partagés ;

- permettre l'effet de levier entre le pré-investissement effectué par les pouvoirs publics et l'effort de financement par les opérateurs privés.

Ainsi, votre rapporteur pour avis considère que la diminution de 20,22 % des crédits consacrés à la SOPEXA est une grave erreur.

Il rappelle que cette dotation (chapitre 44-53, article 30) passe de 197,80 millions de francs à 157,80 millions de francs.

Votre rapporteur pour avis estime que les crédits à la SOPEXA doivent être au minimum maintenus par rapport à ceux de 1997, ce qui suppose 40 millions de francs supplémentaires.

IV. LES AUTRES DOTATIONS

A. LES CRÉDITS EN BAISSE

1. Les crédits aux offices agricoles

Les offices sont un instrument essentiel de la politique de restructuration et d'adaptation des filières ainsi que de traitement des problèmes conjoncturels.

Les crédits des différents offices d'intervention agricoles s'élèvent pour 1998 à 3,05 milliards de francs au lieu de 3,112 milliards de francs en 1997 (chapitre 44-53, article 10), soit une baisse de 53 millions de francs (1,7 %).

La dotation de ce chapitre est répartie entre les différents offices d'intervention par le Conseil Supérieur d'Orientation (CSO).

Les offices d'intervention financent, dans la pratique, deux grandes catégories de dépenses :

- les dépenses de fonctionnement, ainsi que celles liées à la réglementation communautaire (exemple : participation nationale aux dépenses d'intervention : TVA sur les aides communautaires, etc...) ; ces dépenses ont un caractère obligatoire et enregistrent une baisse pour l'essentiel liée à la réforme de la PAC ;

- les dépenses aux actions nationales qui sont, en fait, soit au travers des engagements pluriannuels (contrats de plan notamment), soit au travers des engagements annuels, le véritable levier d'orientation de la politique en faveur des différentes filières de production.

En conséquence, les crédits d'orientation des offices traduisent une volonté politique, fléchissante en 1998, de contribuer à la modernisation et à l'adaptation des filières agricoles à un contexte international de plus en plus ouvert et concurrentiel.

Au risque de remettre en cause leur capacité à agir en faveur de la nécessaire adaptation des filières agricoles et agro-alimentaires, il importe de renforce de façon significative les crédits d'orientation économique des offices.

2. La valorisation de l'espace rural

Les crédits spécifiques consacrés à l'aménagement rural sont en repli. Leur évolution est détaillé dans l'avis consacré par votre commission à l'aménagement rural.

Néanmoins, outre le FGER, qui tout en bénéficiant d'une inscription initiale de 140 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, voit sa dotation diminuer de 6,67 %, votre rapporteur pour avis pour avis constate une diminution des crédits consacrés à la fois à la mise en valeur de la forêt et à l'espace rural.

a) La baisse des crédits de mise en valeur de la forêt

La politique forestière n'apparaît pas être une priorité du projet de loi de finances pour 1998.

Ces dotations passent respectivement de 1.323,53 millions de francs pour 1997 à 1.296,14 millions de francs dans le projet 1998, soit une baisse de plus de 2 %. Ce sont les crédits affectés à la sauvegarde de l'espace forestier (chapitre 35-92, article 10), aux travaux et acquisitions (article 61-44, article 30) et à l'amélioration de la productivité forestière (chapitre 61-44, article 40) qui subissent les plus fortes baisses.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis souligne la faiblesse des recettes du fonds forestier national qui passent de 443,80 millions de francs à 422 millions de francs.

Votre rapporteur pour avis regrette qu'après une hausse de 7,3 % des crédits pour 1997, le projet de loi de finances pour 1998 présente une telle diminution des crédits relatifs à la forêt.

b) La baisse des dotations en faveur de l'espace rural

Ces crédits baissent de près de 10 %, passant de 196,72 millions de francs en 1997 à 177,47 millions de francs pour 1998.

Tous les chapitres de ce sous-agrégat sont en diminution . Il s'agit :

- des crédits en faveur des interventions pour l'aménagement rural (- 13 %) ;

- des dotations à destination du FGER (- 6,67 %) ;

- des subventions à l'amélioration du cadre de vie et du développement rural (- 25,36 %).

B. LES CRÉDITS FAISANT L'OBJET D'UNE RECONDUCTION

Il s'agit :

- des dotations consacrées aux opérations groupées d'aménagement foncier (chapitre 44-41, article 60) à hauteur de 45,23 millions de francs ;

- des crédits affectés à la garantie des calamités agricoles (chapitre 46-33, article 10) à hauteur de 225 millions de francs ;

- des subventions aux mesures agri-environnementales (chapitre 44-41, article 24) à hauteur de 120 millions de francs ;

- les dotations de fonctionnement aux SAFER (chapitre 44-80, article 60) à hauteur de 43,70 millions de francs.

Compte tenu de ce qui précède et suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la Commission des Affaires économiques a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits du ministère de l'agriculture pour 1998.

EXAMEN PAR LA COMMISSION

Au cours de sa réunion du jeudi 13 novembre 1997 sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Pluchet sur l'agriculture.

M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que le revenu agricole avait augmenté de 1 % en 1996 après de fortes augmentations en 1994 et 1995. Il a tenu à rendre hommage à la politique menée par les deux précédents ministres de l'agriculture qui avait permis, notamment lors de la crise de la vache folle, le maintien du revenu des agriculteurs. Il a souligné d'une part l'importance du montant des subventions communautaires, qui était passé en trois ans de 18 à 50 milliards de francs, et d'autre part la croissance de la part de l'Etat dans le montant des cotisations sociales. Il a, également, noté la diminution de 8 % des impôts fonciers pour 1996 et la croissance soutenue de l'investissement. Il a, en outre, fait remarquer la disparité de l'évolution des revenus en fonction à la fois des régions et de l'orientation technique des différentes exploitations. Il a regretté la baisse constante du nombre d'exploitations et d'actifs agricoles.

Abordant la politique des pouvoirs publics en 1996 et 1997, M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, s'est félicité de l'action gouvernementale menée lors de la crise de la " vache folle ". Il a ensuite effectué un premier bilan de la loi de juillet 1996 tendant à instaurer un meilleur équilibre entre la grande distribution et les producteurs. Il a par ailleurs rappelé qu'un bilan sur le service public de l'équarrissage devait être présenté avant la fin de cette année. Il a enfin noté que le Sénat attendait avec impatience l'examen du projet de loi sur la qualité des denrées humaines et animales et le projet de loi d'orientation agricole.

Après avoir fait le point sur l'état d'avancement des différentes organisations communes de marché, M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a rappelé les différents enjeux de la politique agricole commune (PAC), notamment celui lié à l'élargissement de l'Union européenne. Il a insisté sur ces nouvelles exigences de notre société de consommation que constituaient la qualité des produits alimentaires -notamment face au problème des organismes génétiquement modifiés-, l'environnement et l'aménagement de l'espace rural.

M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a poursuivi son propos en indiquant que le budget général hors pêche s'établissait à 35,486 milliards de francs pour 1998, soit une augmentation de 1,22 %. Il a regretté la baisse de 10 % en autorisations de programme et de 7 % en crédits de paiement des dépenses en capital.

Rappelant les différentes priorités du Gouvernement, il a estimé peu opportun le remplacement du fonds pour l'installation et le développement des initiatives locales (FIDIL) par le fonds pour l'installation en agriculture (FIA). Il s'est inquiété de la volonté affichée par le Gouvernement d'attribuer en priorité les crédits du FIA aux jeunes issus d'un milieu non agricole. Après avoir rappelé l'évolution du nombre des installations agricoles depuis le début des années 1990, M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a regretté l'absence de baisse des taux des crédits bonifiés.

M. Jean François-Poncet, président , et M. Marcel Deneux sont intervenus pour expliquer les causes de la diminution du nombre d'installations d'exploitants agricoles en 1994 en rappelant, notamment, les effets de la réforme de la PAC.

M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a précisé que les crédits consacrés à la qualité et la sécurité des denrées alimentaires étaient en augmentation de 26 %. Après avoir noté la croissance des dépenses affectées à l'enseignement agricole, le rapporteur pour avis s'est félicité de l'augmentation des crédits destinés aux retraites agricoles les plus faibles.

Après avoir répondu à M. Jean Huchon qui l'interrogeait sur le montant annuel nécessaire à la revalorisation de l'ensemble des retraites agricoles, il a ensuite évoqué les aspects insuffisamment pris en compte par le ministère de l'agriculture dans le projet de loi de finances pour 1998 : il s'agit du soutien aux régions à handicaps, des crédits consacrés à la Société pour la promotion et l'exportation des produits agricoles (SOPEXA) et des politiques en faveur de la forêt et de l'espace rural.

M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a demandé que la commission donne un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à l'agriculture en raison de la hausse des frais de fonctionnement, et du caractère insuffisamment prospectif du projet de loi de finances pour 1998.

M. Marcel Deneux , après avoir approuvé les propos du rapporteur pour avis, a regretté la baisse de l'agrégat n° 1 consacré aux activités agricoles productives. Il a ensuite constaté que les procédures et les méthodes utilisées par la commission des comptes de l'agriculture -notamment l'utilisation comme référence de l'année civile et l'absence de comptes de bilan et de stock- suscitaient des interrogations. Abordant la question des charges de bonification, il a rappelé qu'actuellement les taux réels s'établissaient à près de 3 %. Il a constaté qu'en 1977, plus de 7 milliards de francs étaient consacrés à la bonification alors qu'actuellement seulement 2,3 milliards y étaient affectés. Il a rappelé que la bonification des crédits permettait d'atténuer le poids des frais financiers pour des agriculteurs qui investissaient dans des productions de longue période.

M. Marcel Deneux a regretté que peu d'informations aient été données aux parlementaires sur les discussions entre les autorités communautaires et le Gouvernement, notamment lors de l'apurement des comptes du FEOGA.

Après avoir rappelé l'utilité de la SOPEXA, il a considéré qu'il y avait une contradiction entre le fait de vouloir développer les exportations et celui de diminuer les crédits de cette entreprise. Il s'est déclaré, dans ce contexte, défavorable à l'adoption des crédits de l'agriculture.

M. Raymond Soucaret s'est interrogé sur le montant des subventions communautaires, rappelant le mouvement de baisse des prix engagé depuis 1992.

M. Jean François-Poncet, président, a rappelé que la réforme de la PAC de 1992 avait entraîné une baisse des prix compensée par une hausse des subventions.

M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a tenu à rappeler l'importance des retours communautaires.

M. Marcel Deneux a précisé, à cet égard, que les agriculteurs soumis à une comptabilité au réel avaient contribué notablement depuis quelques années à l'accroissement des recettes fiscales de l'Etat.

M. Michel Souplet a regretté que la France ne se dote pas de moyens suffisants pour promouvoir et développer ses exportations dans les pays émergents. Abordant la question de l'installation des jeunes, il a rappelé qu'une exploitation de cent hectares qui dégageait un chiffre d'affaires de plus de 800.000 francs nécessitait un investissement en capital de plus de cinq millions de francs. Il a fait remarquer que lors d'un départ à la retraite, la cession de l'exploitation constituait pour l'agriculteur un complément de retraite indispensable.

M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, après avoir approuvé les propos des précédents orateurs, a confirmé que l'examen détaillé des comptes de l'agriculture notamment en matière d'exportation, suscitait quelques interrogations. Il a souhaité que la commission auditionne le président de la commission des comptes de l'agriculture de la Nation.

M. Michel Souplet a rappelé la distinction en matière d'installation entre les zones de grandes cultures et les régions à handicap naturel.

M. Louis Moinard, après avoir regretté la baisse de la dotation consacrée aux interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées, s'est interrogé sur les réactions du Gouvernement face aux propositions de la Commission européenne en matière de fonds structurels dans le volet agricole d'Agenda 2000.

M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis , a précisé que ce point précis pourrait être abordé par la prochaine mission de la Commission sur la future réforme de la PAC. Il a ensuite considéré comme problématique la baisse de 70 millions de francs des crédits affectés au fond national des haras.

M. Jean François-Poncet, président , s'est inquiété de l'apparente volonté du ministère de l'environnement de récupérer les crédits affectés au fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), aujourd'hui gérés par le ministère de l'agriculture. Il a évoqué le risque de diminution de la dotation du FNDAE et s'est inquiété du souhait éventuel des pouvoirs publics de confier aux agences de bassin les missions du FNDAE. Il a noté, à cet égard, que les agences de bassin risquaient de se voir confier de nouvelles missions sans pour autant constater une augmentation de leurs moyens financiers. Il a fait remarquer que cette " débudgétisation rampante " conduirait inéluctablement à une minoration des crédits pour l'adduction d'eau. Il a, enfin, évoqué les inquiétudes que suscitait l'adoption de nouvelles directives européennes en matière environnementale, notamment celle relative à la limitation de la teneur en plomb dans l'eau.

Un large débat s'est ensuite instauré sur les problèmes de gestion de l'eau, auquel ont participé MM. Marcel Deneux, Louis Moinard et M. Jean François-Poncet, président .

Mme Anne Heinis a regretté que la préoccupation du ministère de l'environnement semble être, de façon systématique, le maintien des choses en l'état.

M. Jean François-Poncet, président , a rappelé que la prochaine commission d'enquête sur les infrastructures, dont la création était démandée, pourrait être l'occasion d'aborder ces questions.

M. Jean Huchon s'est interrogé sur le nombre exact de postes de fonctionnaires créés au ministère de l'agriculture et de la pêche dans le projet de loi de finances pour 1998.

La commission a ensuite émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à l'agriculture dans le projet de loi de finances pour 1998.

¹ Avis n° 88 - Sénat (1996-1997) présenté par M. Alain Pluchet au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan sur le projet de loi de finances pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale -TOME i - Agriculture.

² Rapport du 2 février 1997 (A4 - 0020/97/Partie A) de MM. Manuel Medina Ortega sur les allégations d'infraction ou de mauvaise administration dans l'application du droit communautaire en matière d'ESB

³ Rapport d'information n° 329 (1996-1997) - Assemblée nationale - déposé par la mission d'information commune sur l'ensemble des problèmes posés par le développement de l'ESB - Président : Mme Evelyne Guilhem - Rapporteur pour avis : M. Jean-François Mattei.

⁴ Rapport Sénat n° 288 (1996-1997) présenté par M. Marcel Deneux au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan sur le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale relatif à la qualité sanitaire des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale.

⁵ Proposition de loi n° 329 (1996-1997) présentée par MM. Charles Descours, Claude Huriet, Maurice Blin, Guy Cabanel, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan, Jacques Bimbenet, Paul Bland, Mme Annick Bocandé, MM. Louis Boyer, Dominique Leclerc, Bernard Seillier et Jean-Pierre Fourcade, relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produdits destinés à l'homme.

⁶ Rapport d'information n° 196 Sénat (1996-1997) présenté par M. Claude Huriet au nom de la commission des affaires sociales à la suite de la mission d'information sur les conditions du renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme en France présidée par M. Charles Descours.

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⁷ Rapport n° 294 (1995-1996) présenté par M. Jean Huchon au nom de la Commission des Affaires économiques sur la proposition de résolution sur la proposition du Conseil concernant la conclusion des négociations avec certains pays tiers dans le cadre de l'article XXIV-6 du Gatt.

⁸ Avis - Sénat n° 88 (1996-1997) présenté par M. Alain Pluchet, au nom de la Commission des Affaires économiques, sur le projet de loi de finances pour 1997, Tome I Agriculture.

⁹ Rapport Assemblée nationale n° 3291 (1996-1997) présenté par M. Jean-Jacques Mattei au nom de la mission d'information commune sur l'ensemble des problèmes posés par le développement de l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine.

¹⁰ Ces partenaires sont : l'Algérie, Chypre, l'Égypte, Israël, la Jordanie, le Liban, Malte, le Maroc, la Turquie, la Tunisie, la Syrie et l'Autorité parlementaire.

¹¹ Le groupe rassemble 14 pays à vision libérale dont l'Australie, la Nouvelle-Zélande, l'Argentine, le Chili, le Canada, la Hongrie, la Thaïlande, le Brésil, la Colombie, l'Uruguay, les Fidji, l'Indonésie, la Malaisie et les Philippines.

¹² Après l'adoption par l'Assemblée nationale. Initialement le projet de budget s'élevait à 34,986 milliards de francs, soit une baisse de 0,2 %.