AVIS N° 86 - PROJET DE LOIS DE FINANCES POUR 1998, ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - ENVIRONNEMENT
Ambroise DUPONT, Sénateur
COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 - AVIS N° 86 TOME 3 - 1997/1998
Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. LE BUDGET POUR 1998
-
II. LA POLITIQUE DES PAYSAGES : DE LA PROTECTION À LA GESTION CONCERTÉE
- A. LA POLITIQUE DE PROTECTION DES PAYSAGES CONDUITE PAR L'ÉTAT
- B. LES NOUVEAUX ACTEURS DE LA POLITIQUE DES PAYSAGES
- III. LA FONDATION DU PATRIMOINE : UN NOUVEL INSTRUMENT DE PROTECTION DU PAYSAGE QUI NE DOIT PAS ÊTRE NÉGLIGÉ
- EXAMEN EN COMMISSION
- CONCLUSION
N° 86
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME III
ENVIRONNEMENT
Par M. Ambroise DUPONT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM. Adrien
Gouteyron,
président
; Pierre Laffitte, Albert Vecten, James
Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Ivan Renar,
vice-présidents
; André Egu, Alain Dufaut, André
Maman, Mme Danièle Pourtaud,
secrétaires
;
MM. Philippe Arnaud, Honoré Bailet, Jean Bernadaux, Jean Bernard,
Jean-Pierre Camoin, Jean-Claude Carle, Robert Castaing, Marcel Daunay, Jean
Delaneau, André Diligent, Ambroise Dupont, Daniel Eckenspieller,
Gérard Fayolle, Alain Gérard, Roger Hesling, Pierre Jeambrun,
Alain Joyandet, Philippe Labeyrie, Serge Lagauche, Henri Le Breton,
Jacques Legendre, Guy Lemaire, François Lesein,
Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin
,
Philippe
Nachbar, Michel Pelchat, Louis Philibert, Jean-Marie Poirier, Guy
Poirieux, Roger Quilliot, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert,
Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé,
Jacques Valade, Marcel Vidal.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
et
85
(annexe n°
5
)
(1997-1998).
Lois de finances
.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Pour la première fois dans l'histoire des institutions gouvernementales,
le ministère de l'environnement et celui de l'aménagement du
territoire se trouvent réunis sous l'autorité d'un même
ministre.
Si les enjeux d'un tel rapprochement sont évidents, ses modalités
restent encore imprécises et l'année 1998 sera de ce point de vue
décisive.
Le projet de loi de finances pour 1998 réserve un sort moins favorable
au budget de l'environnement qu'à celui de l'aménagement du
territoire. En effet, en 1998, si le budget du ministère de
l'aménagement du territoire augmentera de 6,1 %, celui de
l'environnement s'élèvera à 1.885,5 millions de
francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une
progression de 0,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour
1997.
Ces chiffres qui font apparaître une faible augmentation des dotations du
ministère de l'environnement ne permettent guère
d'apprécier l'effort de l'Etat en faveur de l'environnement. En effet,
elles ne représentent qu'une part modeste des dépenses publiques
consacrées à la protection de l'environnement qui progresseront
globalement en 1998 de 5,9 %.
En outre, les capacités d'intervention du ministère ne doivent
pas être appréciées à l'aune des seuls
crédits figurant au budget de l'Etat ; les établissements
publics placés sous sa tutelle disposent de ressources propres
près de sept fois supérieures à son propre budget. Les
modalités de financement de la politique de l'environnement ne
permettent donc guère au contrôle parlementaire de s'exercer sur
une politique dont les crédits figurant au projet de loi de finances ne
sont que la traduction partielle. Ces difficultés se trouvent par
ailleurs accrues cette année par le recours à des ressources
extérieures destinées à renforcer les crédits
inscrits au budget afin de financer les engagements pluriannuels de l'Etat.
Conformément à la tradition de notre commission d'examiner plus
à fond chaque année un aspect de la politique de l'environnement,
votre rapporteur a choisi cette année de traiter des modalités de
mise en œuvre de la politique des paysages. Il a souhaité,
à cette occasion, se pencher sur les conditions de constitution de la
Fondation du patrimoine afin d'apprécier dans quelle mesure cette
institution originale, conçue comme un instrument de protection du
patrimoine bâti et non bâti, est susceptible de devenir un des
outils d'une politique des paysages fondée sur une participation plus
active du citoyen.
*
* *
I. LE BUDGET POUR 1998
A. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT
Le projet de budget de l'environnement
s'élève pour 1998 à 1.885,5 millions de francs en
dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression
de 0,9 %
par rapport à la loi de finances pour 1997 et
à 794,1 millions de francs en autorisations de programme, soit
une diminution de 1,14 %
.
Les crédits affectés au ministère de l'environnement
connaissent pour 1998 une
progression inférieure à celle du
budget général.
Le projet de loi de finances pour 1998 traduit donc une
diminution sensible
de leur part relative au sein du budget de l'Etat ;
en effet, ils
ne représenteront en 1998 que 0,11 % des dépenses du
budget général contre 0,14 % en 1997.
Cependant, cette évolution doit être nuancée par les trois
observations suivantes :
·
Les crédits inscrits au budget du ministère ne
représentent qu'une fraction des dépenses du budget
général consacrées à l'environnement
.
En 1998, si les crédits du ministère de l'environnement
n'enregistrent qu'une faible augmentation, les crédits mis au service de
la politique de l'environnement par l'ensemble des ministères
progressent pour leur part de 5,09 %. D'après l'annexe
budgétaire consacrée à l'effort de l'Etat consenti au
titre de l'environnement, ces derniers s'élèveront en 1998
à 11,26 milliards de francs, les crédits affectés au
ministère de l'environnement en représentant seulement
16,74 %.
Il importe de noter que deux ministères consacrent plus de
crédits à la protection de l'environnement que le
ministère spécifiquement chargé de cette politique :
il s'agit du ministère de l'éducation nationale, de la recherche
et de la technologie et du ministère de l'agriculture qui contribueront
respectivement en 1998 pour 40,36 % et 24,9 % à l'effort de
l'Etat en faveur de l'environnement.
·
Les capacités d'intervention du ministère de
l'environnement ne se limitent pas à ses seules dotations
budgétaires.
Son action est appuyée par les établissements publics
placés sous sa tutelle
dont les ressources propres
s'élèvent en 1997 à 14.587,13 millions de francs,
soit près de sept fois le montant des crédits dont il
dispose
. Il s'agit principalement des ressources des agences de l'eau
(12.140 millions de francs en 1997) et de l'Agence de l'environnement et
de la maîtrise de l'énergie (ADEME) (1.174,8 millions de
francs). Elles connaissent une croissance soutenue depuis le début de la
décennie, époque où la politique de l'environnement a pris
son essor dans notre pays.
A la suite de l'adoption de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur
l'eau, le Gouvernement a décidé de doubler les programmes
d'intervention des agences de l'eau pour la période 1992-1996, afin
d'accompagner l'effort d'équipement des collectivités locales,
notamment en matière d'assainissement. De même, la loi
n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative aux déchets a
créé un mode de financement particulier de la politique des
déchets en instituant une taxe sur la mise en décharge
affectée à l'Agence pour l'environnement et la maîtrise de
l'énergie (ADEME). Sous le double effet de ces décisions, les
agences de l'eau et l'ADEME ont vu leurs moyens d'intervention progresser
sensiblement. Depuis 1993, ceux-ci sont supérieurs aux crédits
budgétaires que l'Etat consacre à la politique de
l'environnement.
Votre rapporteur constate que si les VIIe programmes d'intervention (1997-2001)
ont retenu le principe d'une stabilisation du niveau global des redevances, les
taxes perçues au profit de l'ADEME continueront à
s'accroître en 1998.
Il note à cet égard que le champ d'application du principe
" pollueur-payeur " qui légitime ce mode de financement de
la
politique de l'environnement ne peut être étendu à
l'excès sous peine d'avoir un effet dissuasif sur l'activité
économique. Par ailleurs, il ne garantit pas, comme on pourrait le
penser, la rationalité des politiques mises en oeuvre. A cet
égard, les dysfonctionnements de l'ADEME et la préférence
qu'elle a donnée à l'incinération sur les autres formes de
traitement des déchets amènent à réfléchir.
·
Les collectivités locales consacrent une part importante de
leurs budgets à l'environnement.
Les dépenses qu'elles réalisent au titre de la protection de
l'environnement et de la gestion de l'environnement et des ressources
naturelles représentent 90 % de l'effort public global dans ce
secteur
. Elles se sont élevées à 116,59 milliards
de francs en 1996 ; elles concernent essentiellement le traitement des
eaux (44 milliards de francs) et l'élimination des déchets
(26 milliards de francs). Ces chiffres soulignent la contrainte croissante
que représentent pour les budgets des collectivités locales des
normes environnementales de plus en plus nombreuses et contraignantes.
Il faut donc avoir ces données présentes à l'esprit avant
d'examiner les crédits du ministère de l'environnement, dont le
tableau ci-après indique l'évolution par catégories
d'actions.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR CATÉGORIES
D'ACTIONS
(en moyens de paiement)
|
|
Loi de finances initiale pour 1997 |
Projet de loi de finances pour 1998 |
Évolution ( %) |
Part de l'agrégat (en %) |
| Administration générale | 562,67 | 574,6 | 2,12 |
31 |
| Connaissance de l'environne-ment et coopération internationale |
75,84 |
82,65 |
8,97 |
|
| Protection de l'eau et des milieux aquatiques |
262,59 |
229,84 |
- 12,4 |
|
| Prévention des pollutions et des risques |
383,59 |
386,6 |
0,78 |
|
| Protection de la nature, des paysages et des sites |
504,67 |
536,28 |
+ 6,26 |
|
| Recherche | 79,3 | 75,5 | 4,79 |
4 |
| TOTAL | 1868,66 | 1885,47 | + 0,89 |
|
B. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR AGRÉGATS
1. Les crédits d'administration générale
Ces crédits recouvrent les dépenses de
fonctionnement de l'administration centrale, responsable de
l'élaboration de la politique de l'environnement et de la tutelle des
établissements publics, des directions régionales de
l'environnement (DIREN), chargées de la mise en oeuvre de cette
politique ainsi que celles des directions régionales de l'industrie, de
la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour ce qui concerne l'inspection
des installations classées.
Ils s'élèvent pour 1998 à 574,6 millions de francs,
soit une progression sensible de 2,12 % par rapport à 1997,
largement supérieure à celle du budget du ministère.
Cette évolution est due notamment à un important effort de
création d'emplois. Il est, en effet, proposé pour 1998 la
création de 34 emplois, dont 28 dans les services
déconcentrés du ministère.
Sont ainsi créés :
- 18 emplois dans les DIREN ;
- 10 emplois dans les DRIRE pour renforcer l'inspection des installations
classées industrielles afin de prendre en compte les observations
formulées par la Cour des comptes ;
- et 6 emplois dans les services centraux.
Compte tenu de ces emplois supplémentaires, les effectifs totaux du
ministère seront de 2.412 agents en 1998, 503 étant
affectés en administration centrale et 1.909 dans les services
déconcentrés.
Comme l'a rappelé Mme Dominique Voynet, ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement devant votre
commission le 28 octobre dernier, le ministère de l'environnement a
vocation à être une administration de mission mettant en oeuvre
des actions transversales impliquant les autres ministères.
Votre rapporteur considère donc que cet effort de création
d'emploi auquel il convient d'ajouter la participation du ministère de
l'environnement au plan " emploi-jeunes ", ne s'imposait
pas comme
une priorité dans un contexte économique et financier imposant
une rigueur budgétaire renforcée.
2. La connaissance de l'environnement et la coopération internationale
Les moyens de paiement de cet agrégat progressent de
8,9 % en moyens de paiement (+ 6,81 millions de francs) et de
37,3 % en autorisations de programme (+ 5 millions de francs).
Les crédits inclus au titre de cet agrégat sont très
divers. Ils concernent, notamment, les dotations de l'Institut français
de l'environnement (IFEN) et les subventions aux associations.
Dans la perspective de la mise en oeuvre de la directive Natura 2000, un
soutien accru est accordé à l'IFEN dont les dépenses de
fonctionnement augmentent de 5 %, les crédits de paiement de
11 % et les autorisations de programme de 19 %.
Les crédits destinés aux associations dont la présentation
dans le " bleu " budgétaire ne facilite guère
l'identification progressent de 14 % pour s'établir à
25,8 millions de francs en 1998.
Votre rapporteur, s'il reconnaît l'apport considérable du
mouvement associatif dans la conduite de la politique de l'environnement,
s'étonne de l'ampleur de l'augmentation prévue. Par ailleurs, il
s'inquiète des critères d'attribution des moyens
supplémentaires ainsi dégagés et redoute en la
matière des décisions arbitraires en l'absence de formulation
précise des obligations des associations ainsi subventionnées.
3. La protection de l'eau et des milieux aquatiques
Les moyens de paiement de cet agrégat diminuent de
12,4 % (- 32,75 millions de francs). Les autorisations de
programme sont reconduites en francs courants.
Le budget de l'environnement ne représente qu'une part limitée
des ressources de la politique de l'eau. Celles-ci sont, en effet,
essentiellement constituées par les interventions des agences de l'eau
et par la contribution financière des collectivités locales.
Les dotations inscrites au budget du ministère sont principalement
consacrées à la mise en oeuvre de deux plans décennaux
arrêtés par le Gouvernement en janvier 1994 : le plan
" Loire, grandeur nature " et le plan de restauration des
rivières adopté en vue de prévenir les inondations dans le
cadre d'un programme de prévention des risques naturels.
Le montant total des participations du ministère de l'environnement
à la mise en oeuvre des plans " Loire " et
" risques
naturels " sur la période 1994-2003 devrait s'élever
à 3.321 millions de francs, soit 463 millions de francs pour
les dépenses ordinaires et 2.858 millions de francs pour les
dépenses d'investissement. Ces engagements exigent donc que la dotation
budgétaire allouée à la politique de l'eau
s'élève en moyenne annuelle à 300 millions de francs.
En 1995 et 1996, ce sont respectivement 293,4 millions de francs et
292,7 millions de francs qui y ont été consacrés. En
1997, la participation du ministère de l'environnement a
été diminuée et s'est élevée à
202 millions de francs. Pour l'exercice 1998, il est prévu de la
reconduire en francs courants.
Afin d'assurer
le financement de la cinquième année
d'exécution de ces plans, ces dotations seront complétées
comme en 1997
par un fonds de concours des agences de l'eau
de
110 millions de francs,
et par des transferts en gestion des budgets de
l'agriculture et de l'équipement
de 22 millions de francs. Au
total, 334 millions de francs pourront donc être consacrés
à ces programmes pluriannuels.
La contribution des agences de l'eau s'étendra sur toute la durée
du VIIe programme d'intervention, c'est-à-dire jusqu'en 2001. Le fonds
de concours mobilisera ainsi 550 millions de francs sur cinq ans. Votre
rapporteur ne peut que regretter, comme l'année dernière, que
l'exécution des engagements pluriannuels de l'Etat soit assurée
en ce domaine par le recours à la débudgétisation.
Votre rapporteur note, pour le regretter, que les deux programmes
décennaux comprenant des actions communes qui ne correspondent en rien
à la nomenclature du " bleu " budgétaire,
elle-même fréquemment modifiée, il n'est guère
aisé d'en suivre avec précision l'exécution. Pour 1998,
l'enveloppe financière prévue devrait permettre de respecter les
engagements pluriannuels pris par l'Etat.
En ce qui concerne le plan " Loire, grandeur nature ", les
travaux
d'aménagement seront poursuivis, notamment les opérations de
restauration des lits de la Loire. Le programme de renforcement des
levées de la Loire moyenne et de la basse Loire devrait être
achevé pour l'essentiel en 1998. Pour les opérations liées
à la protection des milieux naturels, une décision
définitive sera prise en concertation avec les collectivités
locales sur le barrage du Veurdre sur l'Allier. Par ailleurs, deux barrages de
faible intérêt économique devraient être
effacés afin de restaurer les milieux aquatiques. Enfin, le programme de
protection des zones humides de l'estuaire de la Loire devrait être
mené à bien de manière à limiter l'impact de
l'extension du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire. A la fin de
l'année 1998, 608,8 millions de francs auront été
consacrés à l'exécution de ce plan.
4. La prévention des pollutions et des risques
Cet agrégat regroupe les crédits alloués
aux actions destinées à " connaître, évaluer et
prévenir les pollutions créées par les diverses
activités économiques ".
Il avait connu en 1997 une forte progression (+ 51 % en
crédits de paiement et + 219 % en autorisations de programme)
correspondant à l'effort consenti en faveur de l'installation du
dispositif de surveillance de la qualité de l'air à la suite de
l'adoption de la loi sur l'air du 30 décembre 1996.
En 1998, les moyens de paiement de cet agrégat (386,6 millions de
francs) ne progressent que de 0,78 % et les autorisations de programme
(168,3 millions de francs) diminuent de 13,25 %.
Cette
évolution traduit la diminution des dotations consacrées au
financement de la loi sur l'air
.
Les besoins annuels de financement au titre de l'exécution de cette loi
avaient été évalués à 200 millions de
francs sur quatre ans. Les dotations inscrites à ce titre pour 1998 au
budget de ministère de l'environnement ne s'élèvent
qu'à 170 millions de francs, soit 60 millions de francs pour
les crédits de paiement et 110 millions de francs pour les
autorisations de programme.
Elles seront complétées par les
ressources résultant du relèvement de la taxe parafiscale sur la
pollution atmosphérique,
gérée par l'ADEME, qui sera
portée de 180 à 250 francs par tonne pour dégager un
produit supplémentaire de 37 millions de francs.
Le ministère de l'environnement suit donc pour l'application de la loi
sur l'air la même démarche que celle retenue pour
l'exécution des grands programmes décennaux engagés au
titre de la politique de l'eau. Votre rapporteur ne peut que s'opposer à
une telle démarche qui contribue dans les faits à
l'alourdissement des prélèvements obligatoires et nuit à
la sincérité de la présentation budgétaire. En
outre, il rappelle qu'elle va à l'encontre du mécanisme de
financement prévu par la loi sur l'air.
Ces critiques se trouvent par ailleurs accentuées par le fait que la
débudgétisation de l'ADEME se poursuit cette année. La
subvention de fonctionnement destinée à l'ADEME inscrite au
budget du ministère de l'environnement diminue de 53,5 %, cette
réduction étant compensée par le produit attendu au titre
du relèvement du prélèvement pour frais de gestion
opéré au titre de la taxe sur les déchets qui sera
présenté dans le prochain collectif budgétaire.
5. La protection de la nature, des paysages et des sites
Les crédits inscrits au budget du ministère de
l'environnement pour la protection de la nature, des paysages et des sites
s'élèvent à 536,28 millions de francs en moyens de
paiement (soit + 6,26 %) et à 322,83 millions de francs en
autorisations de programme (soit + 3,84 %).
Il faut rappeler que dans ce domaine, le ministère de l'environnement
est le principal opérateur ; cet agrégat est donc le plus
important du budget avec 43 % des dotations d'intervention
(dépenses ordinaires et autorisations de programme).
La politique poursuivie en ce domaine, qui constitue une des deux
priorités du ministère pour 1998, s'ordonne autour de quatre
axes :
·
La constitution d'un réseau d'espaces
protégés.
- Les crédits destinés aux
parcs nationaux
s'élèvent à 166 millions en moyens de paiement, soit une
progression de 6,6% par rapport à la loi de finances pour 1997 ;
ils représentent plus du tiers de l'enveloppe globale destinée
à la protection de la nature. Les autorisations de programme sont
reconduites à l'identique (44,46 millions de francs).
- Les moyens de paiement du
Conservatoire du littoral et des rivages
lacustres s'élèvent à 143,4 millions de francs, en
progression de 4,9 % par rapport à la loi de finances pour 1997,
les autorisations de programme diminuant de 0,23 % pour s'établir
à 125 millions de francs.
- Les crédits de fonctionnement des
parcs naturels
régionaux
progressent de manière très limitée
(+ 1,6 %), s'élevant pour 1998 à 29,8 millions de
francs. Les autorisations de programme qui leur sont destinées
connaissent une évolution plus satisfaisante ; d'un montant de
15,24 millions de francs, elles progressent de 16 %.
-
Les réserves naturelles
bénéficient d'une
progression de 11,76 % de leurs moyens de fonctionnement qui
s'élèvent en 1998 à 36,871 millions de francs. Les
autorisations de programme connaissent une évolution moins favorable
puisqu'elles s'établissent à 14,185 millions de francs contre
14,838 millions de francs en 1997, soit une diminution de 4,4%.
·
Les actions de préservation de la diversité
biologique
bénéficieront d'un budget de 34,7 millions de
francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement dont
6,5 millions de francs sont consacrés au financement des
activités confiées au Museum d'histoire naturelle dans le cadre
de la mise en oeuvre du réseau Natura 2000.
· 42,8 millions de francs en dépenses ordinaires et
crédits de paiement sont consacrés aux
actions de protection
des sites et des paysages
(protection des sites classés et inscrits,
" opérations grands sites ", développement des plans
paysage, élaboration de directives paysagères).
· Enfin, les actions correspondant à
l'évaluation de
l'impact de l'activité humaine sur l'environnement
seront
dotées de 24,7 millions de francs en dépenses ordinaires et
crédits de paiement.
Votre rapporteur souligne pour le regretter que la présentation des
crédits ne permet pas au sein du " bleu " budgétaire
d'identifier les moyens consacrés aux différents aspects de la
politique conduite par le ministère en faveur de la protection de la
nature. Il reviendra plus en détail sur l'analyse de ces crédits
dans les développements qu'il consacre à la politique des
paysages.
6. La recherche
Les crédits affectés à cette action
enregistrent une diminution de 4,79 % pour 1998. Ils
s'élèvent à 75,5 millions de francs en moyens de
paiement et à 70 millions de francs en autorisations de programme.
La diminution des crédits de la recherche prend acte de leur
insuffisante consommation constatée au cours des années
précédentes.
Au-delà de cet ajustement comptable, il faut se demander si cette
sous-consommation des crédits résulte de la lourdeur des
procédures d'engagement ou bien d'une surévaluation des
crédits.
Dans le premier cas, il importerait, plutôt que de réduire les
crédits, de modifier les modalités d'engagement des
crédits. Dans le second cas, il serait nécessaire de s'interroger
sur les besoins réels du secteur de la recherche au regard des enjeux
scientifiques de la politique de l'environnement.
II. LA POLITIQUE DES PAYSAGES : DE LA PROTECTION À LA GESTION CONCERTÉE
Les moyens consacrés à la protection de la
nature et des paysages connaissent pour 1998 une
croissance sensible
.
Les dépenses ordinaires s'élèveront à
233,9 millions de francs, en progression de 6,6 % par rapport
à 1997.
Quant aux dépenses en capital, elles sont en progression de 4 % en
autorisations de programme et de 6 % en crédits de paiement. Elles
s'établiront à 302,3 millions de francs en crédits de
paiement et à 322,8 millions de francs en autorisations de
programme.
Cette croissance des moyens, consacrés à la protection de la
nature et des paysages s'accompagnera d'une augmentation notable du nombre des
espaces protégés
.
Les parcs marins de Corse et de la mer d'Iroise et le parc de la forêt
guyanaise s'ajouteront aux sept parcs nationaux existants. La politique des
réserves naturelles sera poursuivie à un rythme
accéléré : 14 réserves
représentant 723.020 hectares sont susceptibles d'être
classées en 1998 contre 7 en 1997. Par ailleurs, la création de
nouveaux parcs naturels régionaux est envisagée. Enfin, la mise
en oeuvre de la directive Natura 2000 devrait se traduire par la constitution
de nouvelles zones de protection de la nature.
Cette augmentation du nombre des espaces protégés implique
pour l'Etat des charges de fonctionnement et des dépenses
d'investissement qui devront être assurées au fil des ans, sous
peine de compromettre la politique d'excellence qu'ils doivent illustrer.
La politique des paysages fondée à l'origine sur un
impératif unique de conservation a évolué, au fil des ans,
pour s'appuyer sur des moyens permettant d'assurer, au-delà de leur
simple préservation, la
gestion des paysages de
référence
. Elle a donné lieu, à ce titre,
à des réalisations exemplaires comme en témoignent les
parcs naturels régionaux ou les parcs nationaux.
Bien que l'action de l'Etat en ce domaine ait été relayée
par les collectivités locales, le coût de la politique des
paysages s'en est trouvé alourdi.
L'effort de l'Etat, dans un contexte de rigueur budgétaire, ne peut
être constamment accru. Or, la création de nouveaux espaces
protégés, si elle ne s'accompagne pas d'un engagement financier
pérenne de l'Etat risque de remettre en cause leurs conditions de
gestion.
L'approfondissement des réalisations dans les espaces existants ne
doit pas en effet être négligé au profit d'une extension
mal maîtrisée en termes financiers de leur nombre.
A. LA POLITIQUE DE PROTECTION DES PAYSAGES CONDUITE PAR L'ÉTAT
1. La protection des paysages remarquables
a) Les sites classés
Les arrêtés préfectoraux procédant
au classement de sites à la fin du XIXe siècle constituent
les premiers signes de l'implication de l'Etat dans la protection des paysages.
La loi du 2 mai 1930 relative à la protection des monuments
naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique
et légendaire ou pittoresque qui succéda à une loi du
21 avril 1906, pérennisa cette action en instituant des
mécanismes comparables à ceux prévus par la loi du
31 décembre 1913 sur les monuments historiques.
La protection assurée par la loi de 1930 a été
complétée au fil des ans par de nouvelles prescriptions. Ainsi,
la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité a
précisé que la publicité est interdite sur les monuments
naturels et dans les sites classés qu'ils soient urbains ou ruraux. Plus
récemment, la loi du 2 février 1995 relative au renforcement
de la protection de l'environnement a prévu que lors de la
création de réseaux électriques ou
téléphoniques nouveaux, l'enfouissement des réseaux est
obligatoire sur ces sites sauf dérogation accordée par
arrêté interministériel.
A ce jour, sont recensés 2.692 sites classés et
5.085 sites inscrits. Ils recouvrent des réalités
très variées, allant de la protection d'éléments
isolés (arbres, rochers, lacs, cascades...) à des sites de vastes
dimensions. Depuis plusieurs années, la tendance consistant à
classer de vastes entités paysagères s'est
développée. Ainsi, en 1997, ont été classés
le massif forestier d'Ermenonville et le site de Vézelay (inscrit, par
ailleurs, au patrimoine mondial de l'humanité).
Le dispositif de la loi de 1930 présente un caractère
essentiellement conservatoire et ne permet guère de garantir que
l'entretien des sites protégés s'effectue dans des conditions
satisfaisantes. A la différence de la protection assurée au titre
de la loi de 1913 pour les monuments historiques, les obligations
engendrées pour les propriétaires des sites par une mesure de
classement ou d'inscription n'ont pas été compensées par
des mesures fiscales ou financières permettant l'entretien du site, ce
qui prive donc ces mesures de leur pleine efficacité.
Afin de remédier à cette lacune, les questions soulevées
par la gestion des sites classés, en particulier ceux de vastes
dimensions, sont désormais prises en compte, dans le cadre d'un document
" d'orientations et de recommandations " dont l'usage se
développe pour les sites récemment classés et qui fixe les
objectifs assignés à la protection des sites.
Par ailleurs,
la politique dite " des grands sites
"
initiée en 1976 et relancée en 1989 a également
contribué à ébaucher une gestion de ces espaces. Elle a
pour objet de permettre la réhabilitation et la mise en valeur des sites
protégés les plus remarquables et les plus menacés,
notamment du fait de l'afflux touristique. Les opérations
engagées à ce titre s'appuient sur un programme de remise en
valeur de l'espace protégé, tout en prenant en compte un
développement économique compatible avec la qualité des
lieux.
Depuis 1997, ces opérations sont éligibles à des
crédits du ministère de l'environnement et non plus à des
crédits du ministère de l'équipement. Les dotations
consacrées à ces opérations s'élevaient à
9,8 millions de francs en 1997 ; elles seront reconduites pour 1998.
De 1989 à 1997, le ministère de l'équipement puis celui de
l'environnement ont financé :
- en études, 19 opérations pour un montant global de
2,6 millions de francs ;
- en travaux, 13 opérations pour un montant global de
30,3 millions de francs.
Les opérations qui peuvent être considérées comme
terminées ou ayant fait l'objet de tranches fonctionnelles de travaux
concernent les sites de la Dune du Pyla, des jardins du Rayol, de la pointe du
Raz et de la montagne Sainte-Victoire ; 19 opérations
" grands sites " sont actuellement en cours.
b) Les réserves naturelles et les parcs nationaux
A partir des années 1960, l'Etat inaugura, notamment au
travers de la création des parcs nationaux et des réserves
naturelles, une politique de protection des paysages, orientée sur la
gestion de l'espace.
- Les réserves naturelles
La France compte, au 1er août 1997, 134 réserves
naturelles protégeant 323.896 hectares, soit une superficie
près de deux fois supérieure à celle couverte en 1995.
L'objectif assigné aux réserves naturelles est d'assurer une
protection exemplaire de chacun des milieux existants en France, en se fondant
sur les inventaires scientifiques réalisés au niveau
français et européen. Leur constitution qui était
déjà possible sur le fondement de la loi du 2 mai 1930 fut
expressément prévue par la loi du 1er juillet 1957 à
laquelle succéda la loi du 10 juillet 1976 relative à la
protection de la nature qui en fixe désormais le régime.
Le classement des réserves et leur gestion font largement appel à
la déconcentration et à la concertation avec les
propriétaires et les collectivités locales.
L'article R-242-18 du code rural prévoit que les réserves
naturelles peuvent être gérées par des propriétaires
de terrains classés, des associations, des fondations, des
collectivités locales ou des établissements publics qui passent
à cet effet une convention avec l'Etat définissant les
modalités de leur intervention, leurs droits et leurs obligations.
Pour les 134 réserves existantes, la répartition des
organismes gestionnaires est actuellement la suivante :
- 28 réserves sont confiées à des instances
locales
(11 sont gérées directement par des
collectivités locales ; 11, par des parcs naturels
régionaux et 6, par des syndicats mixtes ou intercommunaux) ;
- 25 réserves sont gérées par des établissements
publics (parcs nationaux, office national des forêts, office national de
la chasse...) ;
- 79 réserves sont gérées par des
associations ;
- 1 réserve est gérée par une fondation et 1
réserve n'a pas encore de gestionnaire désigné.
Il faut noter que 8 réserves naturelles bénéficient d'une
cogestion par deux organismes. La tendance à la cogestion s'affirme, en
effet, ces dernières années, alors que les associations sont
moins souvent que par le passé désignées comme
gestionnaires uniques. Une telle évolution semble correspondre à
l'intérêt grandissant pour les réserves naturelles
manifesté par les collectivités locales
qui prennent
conscience de la place qu'elles peuvent tenir dans le développement
local.
6 réserves ont été classées en 1995, 4 en
1996, 2 depuis le début de l'année 1997 et 7 projets sont
susceptibles d'aboutir d'ici à la fin de l'année. Le rythme de
constitution des réserves s'est accéléré au cours
des dernières années : 34 projets sont en cours
d'instruction, l'objectif étant d'atteindre le nombre de
250 réserves en 2040. Pour l'année 1998, est
envisagée la création de 14 réserves.
L'Etat prend en charge en priorité les dépenses liées
à la conservation du milieu et au rétablissement des
équilibres biologiques, les collectivités locales étant
associées aux dépenses d'accueil du public. L'engagement de ces
dernières est bien entendu plus important quand elles sont
elles-mêmes gestionnaires de réserves.
Les difficultés rencontrées dans la gestion des réserves
sont de trois ordres. Elles tiennent, d'une part, aux contraintes que les
réserves engendrent pour certaines activités humaines (chasse,
activités agricoles, ostréicoles et sylvicoles), d'autre part
à la difficulté de trouver un organisme gestionnaire
possédant les compétences techniques comme les capacités
de négociation et de concertation indispensables et, enfin, au
coût que représentent la création de nouvelles
réserves et la mise en oeuvre de méthodes de gestion efficaces et
exemplaires.
Ces difficultés exigent donc que la gestion des réserves fasse
l'objet d'une réflexion approfondie
. L'effort entrepris depuis 1991
pour établir dans chaque réserve un plan de gestion doit
être poursuivi. En effet, ces plans permettent d'effectuer un bilan du
patrimoine naturel protégé et de déterminer les objectifs
assignés à la réserve afin d'évaluer et de
programmer les moyens d'intervention nécessaires. Jusqu'ici,
32 plans ont été élaborés et
agréés par le Conseil national de la protection de la nature.
Les moyens affectés par l'Etat aux réserves rapportés
à leur nombre et à leur superficie, ont augmenté jusqu'en
1994 ; depuis, ils n'ont pas progressé pour les dépenses de
fonctionnement et ont diminué pour les dépenses d'investissements.
Le financement des nouvelles réserves, délicat en 1996 comme
1997, devrait être rendu plus aisé en 1998 compte tenu d'une
augmentation des crédits qui leur sont consacrées. En effet, pour
1998, en dépit d'une diminution de 4,4 % des autorisations de
programme qui s'établissent à 14,185 millions de francs, les
dépenses de fonctionnement augmentent de 11,76 % pour
s'élever à 36,8 millions de francs.
Compte tenu, cependant, du nombre élevé de réserves dont
le classement est envisagé en 1998, votre rapporteur s'interroge sur le
montant des dotations prévues par le projet de loi de finances et sur
les conditions de fonctionnement des réserves naturelles existantes
qu'elles impliquent.
- Les parcs nationaux
Les objectifs des parcs nationaux sont définis dans l'exposé des
motifs de la loi du 22 juillet 1960. Ils ont pour mission de
protéger le patrimoine naturel, de mettre à la disposition de
tous, et plus particulièrement des citadins, les richesses qu'ils
préservent et de contribuer au développement économique,
social et culturel des territoires où ils sont implantés.
On compte aujourd'hui 7 parcs nationaux : le plus ancien est celui de
la Vanoise créé en 1963 ; le plus récent, celui de la
Guadeloupe créé en 1989. Situés pour la plus grande part
en montagne, ils représentent 0,65 % du territoire national
métropolitain (2,2 % avec leurs zones périphériques).
3 nouveaux parcs dont la création est désormais en phase
opérationnelle devraient venir s'ajouter aux 7 parcs
existants
; ceci constitue une accélération sensible du
rythme de création des parcs nationaux. Rappelons en effet que les deux
derniers parcs créés l'ont été en 1979 (parc du
Mercantour) et en 1989 (parc de la Guadeloupe).
Le projet de création le plus avancé concerne
le parc national
de la forêt tropicale de Guyane
qui revêt une urgence
particulière, compte tenu des engagements pris par la France lors de la
conférence de Rio de 1992 sur la diversité biologique. La mise en
oeuvre de ce projet souffre de retards dus aux difficultés
rencontrées dans la conciliation des intérêts
contradictoires en présence, en particulier la protection d'un
patrimoine naturel très riche, le nécessaire développement
de l'emploi touristique, l'exploitation des gisements de minéraux et le
respect des modes de vie traditionnels. En dépit de ces obstacles, et
grâce à un effort de concertation avec les populations locales, le
parc pourrait être mis en place entre 1998 et l'an 2000. La charge
budgétaire qu'est susceptible d'engendrer ce nouveau parc s'avère
très lourde : ses effectifs permanents devraient passer de 9
à 85 postes à l'échéance de l'an 2000 et son
fonctionnement annuel est provisoirement évalué à
37 millions de francs alors qu'il n'est que de 15 millions de francs
pour un parc moyen de 50.000 hectares. Quant aux dépenses
d'investissement liées à la création du parc, elles sont
estimées à près de 90 millions de francs sur cinq ans.
Les deux autres projets de parcs concernent le milieu marin.
Le
projet de
parc marin de Corse
qui couvrirait une superficie
marine de 100.000 hectares et littorale de 40.000 hectares a fait
l'objet d'une prise en considération par arrêté du
18 septembre 1997, étape obligatoire avant le lancement de
l'enquête publique. Il devrait constituer un sanctuaire du milieu
méditerranéen, compte tenu de l'excellente qualité des
eaux, de la faible densité humaine et de l'isolement de certaines de ces
zones. La création du parc est destinée à préserver
le caractère exceptionnel de cette zone qui englobe plusieurs sites
inscrits ou classés.
Le
projet de parc marin de la mer
d'Iroise
est, à ce jour,
moins avancé. La définition du projet devrait être
précisé dans le courant de l'année 1998.
Pour 1998, les crédits consacrés par le ministère de
l'environnement aux parcs nationaux s'élèvent à
166 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de
paiement, soit une progression de 6,6 % et à 44,46 millions de
francs en autorisations de programme, soit une reconduction en francs courants.
Cet effort en faveur des parcs nationaux devra s'inscrire dans la
durée
afin que les coûts représentés par la mise
en place des nouveaux parcs ne soient pas dans les années à venir
financés par des redéploiements qui ne pourraient qu'engendrer
des difficultés de gestion pour les parcs existants.
Le bilan de l'action conduite depuis 1963 par les parcs nationaux ne
justifie en aucun cas un relâchement de l'effort de l'Etat
. En effet,
si leur succès en tant qu'instruments de protection des milieux naturels
et des paysages ruraux mérite d'être souligné, leurs
réalisations sont perfectibles. C'est le cas en particulier dans les
zones périphériques des parcs où les résultats de
leur action sont mitigés au regard de l'article L.241-10 du code
rural qui prévoit que dans ces zones " (...)
les diverses
administrations publiques prennent, suivant un programme défini, en
liaison avec l'organisme de gestion (...), toutes mesures pour permettre un
ensemble de réalisations et d'améliorations d'ordre social,
économique et culturel tout en rendant plus efficace la protection de la
nature dans le parc
".
Votre rapporteur émet donc le souhait que la poursuite de la
politique de création de nouveaux parcs, qui dans son principe ne peut
être contestée, ne s'effectue pas au détriment des parcs
existants.
c) Le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres
Le conservatoire du littoral, créé par la loi du
10 juillet 1975, a pour mission de mener une politique foncière
destinée à protéger les espaces naturels maritimes et
lacustres de tout risque de dégradation ou d'urbanisation.
Cet objectif clair a connu une remarquable stabilité qui a fortement
contribué à l'excellente opinion que le public s'est
forgée de l'action menée par l'établissement.
Le Conservatoire a acquis au cours des vingt-deux dernières
années un peu plus de 50.000 hectares d'espaces naturels fragiles
ou menacés. L'intervention de l'établissement public a
concerné, à ce jour, 370 sites répartis sur la
totalité des départements littoraux. Le Conservatoire, par ses
interventions, assure désormais la protection de près de
10 % du linéaire côtier métropolitain
. Afin de
mener à bien la politique foncière qui lui incombe, le
Conservatoire a dépensé depuis sa création
1,6 milliard en francs courants soit 23,1 milliards en francs
constants. Il offre aujourd'hui à un large public un patrimoine
étendu d'une rare qualité pour lequel, à de très
rares exceptions, l'accès est gratuit.
Le champ de compétence du Conservatoire a été
progressivement élargi
par la loi littoral du 3 janvier 1986,
la loi paysage du 8 janvier 1993 et la loi du 2 février 1995
relative au renforcement de la protection de l'environnement.
Aux termes de l'article L.243-1 du code rural, le Conservatoire exerce de
droit sa mission dans les cantons côtiers, les communes riveraines des
mers, étangs et plans d'eau de plus de 1.000 hectares, les communes
riveraines des estuaires et des deltas et, sur leur demande et après
accord du préfet, dans les communes qui participent directement aux
équilibres économiques et écologiques littoraux.
Cette extension du champ d'action du Conservatoire semble aujourd'hui trouver
ses limites. En effet, il ne semble pas opportun de le faire intervenir dans
des zones peu menacées par la pression foncière pour lesquelles
l'impératif de gestion l'emporte sur celui de conservation. Il faut
souligner que la loi, bien qu'elle n'interdise pas formellement au
Conservatoire de gérer lui-même les terrains acquis,
prévoit la gestion de ses immeubles par convention avec des
collectivités locales, des établissements publics tels l'Office
national des forêts, des fondations, des associations
spécialisées agréées à cet effet ou des
exploitants agricoles. Les conventions prévoient expressément
l'usage à donner aux terrains, qui doit respecter les sites naturels et
l'équilibre écologique.
Les crédits du Conservatoire du littoral connaîtront en 1998 une
relative stabilité. Les dotations qui lui sont consacrées
progresseront de 4,9 % et s'établiront à 143,4 millions
de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement. Les
autorisations de programme diminueront légèrement
(- 0,2 %) et s'élèveront à 125 millions de
francs.
Le maintien à ce niveau des dotations budgétaires est absolument
indispensable si l'on veut permettre au Conservatoire de poursuivre sa
stratégie globale de préservation à long terme d'un tiers
du littoral français, plus communément appelé le
" tiers-sauvage ". Pour y parvenir, l'établissement devrait
acquérir au cours des prochaines décennies,
120.000 hectares, soit une superficie plus de deux fois supérieure
à celle qu'il a acquise depuis sa création en 1975.
Cette ambition est encore loin d'être atteinte d'autant que le
Conservatoire a été, une fois encore, cette année victime
de la régulation budgétaire. La mesure d'annulation portant sur
12 millions de francs d'autorisations de programme et 6 millions de
francs de crédits de paiement a eu pour effet de retarder certaines
opérations qu'il s'agisse d'acquisitions ou de programmes de travaux.
En outre, si les dotations budgétaires permettent au Conservatoire de
faire face aux opérations courantes, elles ne sont pas suffisantes pour
rendre possible l'acquisition par le Conservatoire de grands domaines qui sont
mis en vente dans des secteurs d'intérêt primordial à des
prix élevés, en particulier sur le littoral
méditerranéen.
L'article 26 de la loi de finances pour 1996 a étendu au profit du
Conservatoire du littoral le régime de la dation en paiement de droits
de succession reconnaissant l'intérêt national du patrimoine
naturel au même titre que celui du patrimoine culturel. Cette
possibilité fiscale commence à être connue et des
propositions de dation (8 au total pour les exercices 1996 et 1997) ont
été examinées par le conseil d'administration du
Conservatoire du littoral. Il faut souligner que le montant des dations ne sera
pas imputé sur les crédits du Conservatoire, ce dont votre
rapporteur se félicite.
2. L'émergence d'un droit du paysage
Les paysages remarquables, sites classés ou inscrits, parcs nationaux, réserves et terrains du Conservatoire du littoral qui recouvrent 2 à 3 % de notre territoire présentent un caractère d'exception. L'essentiel du paysage français est en effet régi par le droit de l'urbanisme, le droit rural et le droit de l'environnement à défaut d'un véritable droit du paysage qui se présente encore comme un corpus diffus dont l'application demeure imparfaite.
a) Un corpus juridique diffus
Le décret n° 58-1467 du
31 décembre 1958, à l'origine de l'article R.111-21 du
code de l'urbanisme, introduisit l'atteinte aux " paysages naturels et
urbains " comme motif légal du refus du permis de construire. Il
constitue le premier pas en faveur de la reconnaissance du caractère
d'intérêt public de la politique des paysages qui sera
consacré par la loi du 10 juillet 1976 relative à la
protection de la nature, la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture ou
encore la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la
protection de l'environnement.
La loi du 8 janvier 1993 s'inscrit, en ce qui concerne ses dispositions
modifiant le code de l'urbanisme, dans la continuité de cette
évolution. Elle a, à ce titre, introduit des innovations
décisives : extension aux paysages des zones de protection du
patrimoine architectural et urbain, prise en compte dans les plans d'occupation
du sol de l'aspect paysager, création des directives paysagères
destinées à protéger les lointains.
En dépit de ces évolutions législatives et d'une prise de
conscience dont témoigne la multiplication des " plans
paysage ", le droit du paysage se présente encore aujourd'hui comme
l'addition de multiples prescriptions empruntées au droit rural, au
droit de l'urbanisme ou aux lois d'aménagement du territoire.
b) Une efficacité aléatoire
Les nouveaux instruments juridiques destinés à
protéger les paysages ne sont pas à ce jour pleinement
utilisés.
Certaines dispositions législatives ne sont pas appliquées.
C'est le cas des directives de protection et de mise en valeur des paysages
qui ont pour vocation de déterminer les orientations et principes
fondamentaux de protection des structures paysagères des territoires
remarquables pour leur intérêt paysager. Ces directives s'imposent
à la fois aux documents d'urbanisme et aux autorisations de
défrichement, d'occupation et d'utilisation du sol en l'absence de plans
d'occupation du sol ou lorsque le plan d'occupation des sols est incompatible
avec leurs prescriptions. Depuis l'adoption de la loi sur le paysage,
voilà quatre ans, aucune directive paysagère n'a
été élaborée ; trois directives seulement sont
à l'étude (Alpilles, Côtes de Meuse et vues sur la
cathédrale de Chartres). Ces résultats modestes résultent
essentiellement de la lourdeur de leur procédure d'élaboration.
En effet, celle-ci s'avère trop centralisée : la mise
à l'étude des directives relève du ministre de
l'environnement ; la concertation associant collectivités locales,
associations et organes professionnels s'effectue sous l'autorité du
préfet, la directive étant ensuite approuvée par
décret en Conseil d'Etat.
Par ailleurs,
certaines prescriptions législatives sont souvent mal
appliquées
. C'est le cas en particulier de la loi du
29 décembre 1979 sur la publicité.
c) Un droit encore incomplet
Le droit du paysage reste encore à construire, en
particulier dans le domaine des grandes infrastructures.
C'est le cas notamment de
l'enfouissement des réseaux
électriques ou téléphoniques
où les
prescriptions législatives ne sont que très partielles et n'ont
guère permis d'accélérer les actions conduites par les
opérateurs dans le cadre d'une politique contractuelle.
En effet, l'article 91 de la loi de 2 février 1995 relative au
renforcement de la protection de l'environnement précise que
"
sur le territoire d'un parc national, d'une réserve naturelle
ou d'un site classé au titre de la loi du 2 mai 1930 (...), il est
fait obligation d'enfouissement des réseaux électriques ou
téléphoniques ou, pour les lignes électriques d'une
tension inférieure à 19.000 volts d'utilisation de
techniques de réseaux torsadés en façade d'habitation,
lors de la création de lignes électriques nouvelles ou de
réseaux téléphoniques nouveaux
". Cette
disposition n'apporte qu'une réponse très partielle aux
problèmes posés par les réseaux
téléphoniques ou électriques : en effet, la loi ne
concerne pas les lignes existantes qui semblent désormais devoir faire
partie du paysage et ne s'applique qu'à une portion très
limitée du territoire national.
En dehors de cette prescription législative, les opérations
engagées résultent des engagements pris par France
Télécom et Électricité de France dans le cadre
d'engagements contractuels. L'annexe au contrat d'entreprise pour les
années 1997-2000 conclu entre l'Etat et EDF signée le 22 mai
1997, reprend les principales dispositions du protocole du 25 août
1992 ; il est à noter qu'il prévoit notamment la
résorption de la moitié des " points noirs paysagers "
qui avaient fait l'objet en 1995 de listes départementales
hiérarchisées établies par les préfets. En ce qui
concerne les réseaux téléphoniques, un nouveau protocole
qui devrait succéder à celui signé le 19 janvier 1993
est en cours de négociation.
Il s'avère, en ce domaine que, pour des raisons tenant essentiellement
au coût de ces opérations, ce sont les opérateurs qui
déterminent le rythme de leur effort en faveur de la protection du
paysage.
Le développement de la téléphonie mobile
, qui
s'accompagne d'une multiplication de nouvelles infrastructures dont l'impact
très négatif sur le paysage est évident, exige
que le
ministère de l'environnement tire les enseignements de la politique
conduite dans le domaine des lignes électriques et
téléphoniques
.
Pour l'heure, aucune action décisive n'a été menée.
Certes, la loi du 26 juillet 1996 portant réglementation des
télécommunications subordonne l'autorisation d'établir et
d'exploiter un réseau à l'application de règles contenues
dans un cahier des charges dans lequel figurent notamment les prescriptions
exigées par le respect de l'environnement. Cependant, cette disposition
n'est pas applicable aux licences accordées avant cette loi, ce qui
laisse une certaine liberté aux opérateurs de réseaux,
France Télécom Mobile, SFR et Bouygues Télécom. Par
ailleurs, il n'existe aucune réglementation spécifique sur
l'installation des pylônes. Afin de remédier dans un premier temps
à cette lacune, une circulaire devrait être prochainement
adressée aux préfets pour que les projets d'installation donnent
lieu à un examen plus systématique.
B. LES NOUVEAUX ACTEURS DE LA POLITIQUE DES PAYSAGES
1. Le rôle croissant joué par les collectivités locales
a) La politique décentralisée du paysage
Jusqu'en 1983, on pouvait considérer que l'Etat
était seul responsable de la politique de l'environnement. Depuis la loi
du 7 janvier 1983 relative à la répartition des
compétences, il existe désormais une responsabilité
partagée puisque l'Etat concourt avec les communes, les
départements et les régions " à la protection de
l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie ".
Néanmoins, les lois de décentralisation n'ont pas clairement
attribué la compétence environnementale à l'un ou l'autre
des niveaux de collectivités territoriales.
Différentes lois intervenues depuis ont renforcé leurs
compétences environnementales, qui contribuent toutes plus ou moins
directement à la mise en oeuvre de la politique du paysage.
L'instrument majeur de la protection des paysages étant le droit de
l'urbanisme,
la politique décentralisée des paysages repose
donc pour l'essentiel sur les communes
en raison des larges
compétences qu'elles possèdent en matière de
délivrance des permis de construire ou d'élaboration des
documents d'urbanisme. Par ailleurs, le pouvoir de police traditionnel du
maire, étendu à des domaines de plus en plus variés
(pollution, bruit, affichage, circulation des véhicules terrestres dans
les espaces naturels), contribue à renforcer le rôle central que
les communes sont appelées à jouer.
Plusieurs instruments permettent aux communes de protéger ponctuellement
les espaces naturels. Elles peuvent être gestionnaires de terrains acquis
par le conservatoire du littoral ou par le département au titre des
espaces naturels sensibles ou encore de réserves naturelles par
convention avec l'Etat. Par ailleurs, la loi du 2 février 1995 a
prévu la possibilité pour les communes ou groupements de communes
réalisant des actions de protection et de gestion des espaces naturels
d'instituer une taxe de séjour et d'affecter son produit aux
dépenses destinées à favoriser la protection et la gestion
des espaces naturels à des fins touristiques. Dans le domaine
environnemental, on a assisté à un développement
considérable des formules de regroupement de communes sous forme de
syndicats à vocation unique ou multiple. En effet, le cadre communal est
souvent trop étroit, notamment en termes financiers, pour assumer les
compétences qui ont été dévolues aux communes dans
ce domaine. Il faut noter que depuis la loi du 2 février 1995, les
groupements de communes à fiscalité propre peuvent
élaborer des projets intercommunaux de gestion des espaces naturels et
du patrimoine, en vue de favoriser la restauration et l'entretien des espaces
naturels, du paysage et du patrimoine bâti et d'inciter à des
pratiques agricoles respectueuses de l'environnement.
Les départements
bien que dotés de compétences plus
réduites semblent être aux yeux de beaucoup un échelon
adapté pour protéger le patrimoine naturel et paysager.
Ils disposent de pouvoirs leur permettant de mettre en oeuvre une politique de
protection des sites et paysages notamment grâce à la
procédure des espaces naturels sensibles qui est depuis la loi du
2 février 1995 complètement décentralisée. Par
ailleurs, ils peuvent jouer un rôle d'impulsion en particulier au travers
des conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (CAUE) qui
apparaissent comme un des instruments les plus prometteurs de la politique du
paysage.
Les régions
apparaissent, notamment grâce à l'appui
financier qu'elles sont susceptibles de fournir, comme un cadre adéquat
pour concevoir et assurer des actions de lutte contre les pollutions ou de
protection de la nature. Il importe de noter que le paysage figurait parmi les
thèmes prioritaires de contractualisation en matière
d'environnement retenus pour la période 1994-1998.
b) Un exemple de partenariat réussi entre l'Etat et les collectivités territoriales : les parcs naturels régionaux
Conçus en 1967 à l'initiative de la
Délégation à l'aménagement du territoire et
à l'action régionale (DATAR), leur pérennité en
tant qu'instrument de protection du milieu rural a été
consacrée par l'article 29 de la loi du 7 janvier 1983
relative à la répartition de compétences entre les
communes, les départements, les régions et l'Etat.
Ils constituent, aux termes de l'article L. 244-1 du code rural,
"
le cadre privilégié des actions menées par les
collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages
et du patrimoine naturel et culturel
".
Le bilan établi trente ans après l'édiction du
décret portant création des parcs naturels régionaux
souligne le
succès de cet outil de protection de la nature qui allie
préservation du patrimoine et développement
économique
.
Ce succès résulte essentiellement de la cohérence de leur
action, articulée autour d'un projet destiné à
défendre l'identité du parc et formalisée dans la charte
constitutive. Celle-ci est élaborée par la région avec
l'accord de l'ensemble des collectivités territoriales concernées
et en concertation avec les partenaires intéressés. Elle est
adoptée par décret portant classement de la zone en parc naturel
régional pour une durée maximale de dix ans, au terme de laquelle
elle est révisée par l'organisme de gestion du parc. Elle a deux
finalités : d'une part, elle détermine les orientations et
les mesures de protection, de mise en valeur et de développement pour
l'ensemble du territoire concerné et, d'autre part, elle inventorie les
différentes zones du parc et leur vocation.
Les trente-deux parcs naturels régionaux existants à ce jour
occupent près de 10 % du territoire français. Ils
intéressent 21 régions, 54 départements et
2.678 communes pour une population de 2.457.000 habitants.
Nombreux sont les territoires à souhaiter bénéficier du
label " parc naturel régional ". Néanmoins, le
ministère de l'environnement, dans un souci bien compris
d'exemplarité, applique des
critères exigeants
. Ainsi, le
parc poitevin Val de Sèvre-Vendée, dont la charte n'a pas
été respectée, s'est vu retirer le label.
En 1997, a été classé un seul parc : celui du Vercors
(région Provence-Alpes-Côte d'Azur). Une quinzaine de projets de
parc sont aujourd'hui à l'étude. Certains, très
avancés, pourraient être classés en cours d'année
prochaine ; il s'agit de ceux du Périgord-Limousin, du Perche, de
l'Avesnois et du Gâtinais français.
Les parcs naturels régionaux mènent des actions très
diverses tant en faveur de la préservation du paysage que du
développement et de l'aménagement du territoire. Leurs
réalisations sont d'autant plus remarquables que l'équilibre
entre ces deux objectifs est particulièrement délicat à
définir dans la mesure où, à la différence des
parcs nationaux, ils recouvrent des zones où l'activité agricole,
artisanale et parfois industrielle est maintenue, voire
développée.
Ils offrent une illustration de l'idée -maintes fois défendue-
selon laquelle la dépense engagée en faveur du patrimoine a un
fort effet multiplicateur
. Selon une étude de CDC Consultants
(Caisse des dépôts et consignations) rendue publique en juin 1996
portant sur vingt-sept parcs, les parcs naturels régionaux ont
entraîné pour l'année 1994 la création ou le
maintien de 5.000 à 5.500 emplois : 900 emplois directs
(salariés des parcs), 1.300 à 1.400 emplois indirects
(liés aux dépenses d'investissement et de fonctionnement
effectuées par les parcs sur leur territoire) et 2.800 à
3.200 emplois induits (dans les activités économiques
présentes sur le territoire). Par ailleurs, le coût d'un emploi
créé ou maintenu grâce aux actions conduites est compris
dans une fourchette entre 14.000 à 20.000 francs, ce qui est
modeste comparé aux coûts des autres dispositifs d'aide à
la création d'emplois.
Globalement, le budget des parcs naturels régionaux
s'élève pour 1997 à 425,5 millions de francs.
Depuis le décret de 1975 qui a confié l'initiative de la
création des parcs aux régions les recettes qui provenaient
auparavant des départements, des communes et de l'Etat, sont
complétées par les contributions de plus en plus importantes des
régions. En 1997, les régions et l'Etat assument respectivement
40 % et 9,5 % du budget de fonctionnement et 35 % et 8,4 %
du budget d'équipement.
Si certaines régions financent depuis longtemps les parcs de leur
territoire selon un taux fixe qui leur permet de savoir sur quelle base
établir leur budget, d'autres régions étaient encore
réticentes pour apporter aux parcs une telle assurance, mettant ceux-ci
en position difficile notamment pour le développement de leurs actions
d'animation et de revitalisation du milieu rural qui doivent s'inscrire dans la
durée.
La politique des contrats de plan négociés entre l'Etat et les
régions depuis 1984 a permis aux parcs régionaux de
bénéficier, en dépit des aléas attachés au
principe d'annualité budgétaire, de perspectives
financières à moyen terme.
Les crédits du ministère de l'environnement
réservés aux parcs naturels régionaux dans le cadre de la
contractualisation Etat-régions sont répartis suivant une
modulation qui tient compte notamment de l'effort de chaque parc pour la
protection et la gestion de son patrimoine et des conditions de révision
de sa charte.
En 1995, pour la première année depuis l'instauration des
contrats de plan, les crédits disponibles en fonctionnement n'ont pas
permis d'honorer les montants des contrats de plan. Il en a été
de même, en fonctionnement et en investissement, en 1996 et en 1997. Le
déficit de contribution de l'Etat au financement des parcs est donc
allé en s'aggravant.
Le projet de budget du ministère pour 1998 prévoit une
reconduction des moyens de fonctionnement en francs courants à leur
niveau de 1997 soit 29,8 millions de francs et une augmentation des
autorisations de programme de 16,86 % qui s'établissent à
15,2 millions de francs.
Compte tenu des projets de création de nouveaux parcs,
ces mesures ne
permettent pas d'améliorer de manière décisive la
contribution de l'Etat aux budgets des parcs naturels régionaux
.
Dans ce contexte, il y a donc fort à parier que le coût de
l'exemplarité incombera aux collectivités locales. Lorsque la
ministre de l'environnement a été reçue par votre
commission le 28 octobre, elle a indiqué au demeurant que le niveau
de l'aide apportée aux parcs par l'Etat dans les années à
venir pourrait être modulé en fonction de l'évolution des
ressources propres des parcs. La menace d'un désengagement de l'Etat
existe donc aussi en ce domaine. Elle aurait vraisemblablement comme
conséquence une remise en cause de la légitimité de la
tutelle qu'il exerce sur les parcs.
Les parcs naturels régionaux demeurent des pôles d'excellence.
Rassemblant des territoires fédérés par un fort sentiment
identitaire, ils ont vocation à ne protéger qu'une faible part du
territoire. La pérennité de ces parcs paraît, en effet,
reposer sur un
renforcement de leur spécificité de nature
à les identifier de façon plus marquée plutôt que
sur leur multiplication
.
A l'image de ce qu'il préconise pour les parcs nationaux, votre
rapporteur souhaiterait que la priorité soit donnée à une
amélioration de la contribution de l'Etat pour chacun des parcs
plutôt qu'à une dispersion des crédits sur un nombre
croissant de parcs.
2. La difficile intégration de la politique des paysages dans le cadre européen : la mise en place du réseau Natura 2000
Les premières réglementations communautaires en
matière de protection de la nature ont porté sur la protection de
l'avifaune à travers la directive 79/409/CEE du 2 avril 1979
relative à la conservation des oiseaux sauvages, la nature
transfrontalière des migrations des oiseaux justifiant une intervention
communautaire. Ce texte, à la fois peu précis et peu
contraignant, laissant une grande marge d'appréciation aux Etats
membres, ne constituait qu'une approche fragmentaire de la mise en place d'une
politique européenne de conservation de la biodiversité. Il fut
complété par la directive 92/431/CEE du Conseil du 21 mai
1992 dite directive " Habitats ".
L'objectif de cette directive est de contribuer à assurer la
préservation de la diversité biologique européenne,
principalement au moyen de la constitution d'un réseau écologique
de sites abritant les habitats naturels et les habitats d'espèces de
faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. Ce
réseau, intitulé " Natura 2000 ", doit contribuer
à la réalisation des objectifs de la convention mondiale sur la
préservation de la diversité biologique adoptée au
" Sommet de la terre " de Rio de Janeiro en 1992 et ratifiée
par la France.
L'une des originalités de la directive est de chercher à
concilier cet objectif avec les exigences économiques, sociales et
culturelles des Etats membres.
La désignation des sites entraînera pour les Etats membres une
obligation de résultat, c'est-à-dire, selon la directive, le
maintien dans un état de conservation favorable ou la restauration des
habitats naturels, mais l'article 2 de la directive, précise qu'il est
tenu compte tant des exigences économiques sociales et culturelles que
des particularités régionales et locales et l'article 6
aménage le régime d'implantation dans les zones du réseau
des projets affectant de façon significative l'environnement.
La directive du 21 mai 1992 prévoit une mise en place du
réseau en trois étapes qui s'achèverait en juin 2004 par
la désignation des sites concernés.
Proche dans sa méthode de l'inventaire scientifique, la procédure
d'identification des sites, qui a été coordonnée par le
Muséum d'histoire naturelle, a suscité jusqu'ici de nombreuses
inquiétudes tenant à la finalité de ces zones qui ont
été comprises par certains comme une possible
" sanctuarisation " interdisant toute activité humaine dans
les espaces concernés.
Ces craintes avaient été accentuées par l'étendue
des zones susceptibles d'être intégrées dans le
réseau Natura 2000. En effet, les travaux menés par le
Muséum avaient conduits à identifier 1.623 sites couvrant une
superficie de près de 8 millions d'hectares, soit 15 % du
territoire métropolitain. De son côté, le Conseil national
de la protection de la nature avait proposé de ne retenir que les sites
qualifiés de remarquables ou de très intéressants par le
Muséum, ce qui représentait 1.316 sites couvrant une
superficie d'environ 7 millions d'hectares, soit 13 % du territoire.
En raison de la mauvaise compréhension de la directive, la mise en
oeuvre de ce dispositif a pris en France beaucoup de retard. Jusqu'à une
date récente, la France était actuellement, avec le Luxembourg,
le seul Etat membre à n'avoir transmis aucun projet de liste, même
partielle, à la Commission. Les autres Etats ont, en effet,
adressé des projets plus ou moins complets de listes. Les inventaires
complets qui ont été transmis couvrent des espaces
représentant de 3 % (pour la Belgique) à 26 % (pour le
Danemark) des territoires nationaux.
Une mise en demeure complémentaire, étape préalable
à la saisine de la Cour de justice européenne, a
été adressée le 3 juillet 1997 aux autorités
françaises par la Commission. Par ailleurs, il faut souligner que le
retard pris par la France la pénalise au plan financier en ce qui
concerne l'attribution des financements dans le cadre du programme LIFE.
Afin de remédier à cette situation, la procédure de
consultation prévue par le décret du 5 mai 1995 a
été relancée par une circulaire du 11 août 1997
du ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement aux
préfets de département afin que le Gouvernement puisse
transmettre à la Commission, dans les meilleurs délais, des
propositions de sites.
Le comité national de suivi et de concertation Natura 2000 a
été réuni le 30 juillet 1997 et, à cette
occasion, élargi à des associations de représentants
d'élus locaux (maires et conseillers généraux) et à
des associations d'usagers des espaces naturels, ce dont votre rapporteur se
félicite. Comme le prévoyait le décret du 5 mai 1995,
les préfets vont organiser la consultation des maires des communes
concernées, des conseils généraux et des organisations
professionnelles.
Le Gouvernement devait adresser une première liste à la
Commission européenne concernant des sites pour lesquels les
consultations avaient déjà abouti ou bien, d'ores et
déjà, inclus dans des espaces protégés ou assortis
de demandes de financement au titre de l'instrument communautaire LIFE. Une
liste a été communiquée dans le courant du mois d'octobre
par la France à la Commission ; elle ne vise que des sites alpins
et semble avoir été envoyée trop tardivement pour
être examinée dans le cadre de la réunion
d'évaluation tenue à Salzbourg le 20 octobre dernier avec
les Etats membres concernés par les sites alpins. Une nouvelle liste
à vocation plus générale devrait être envoyée
avant la fin de l'année et complétée dans le courant de
l'année prochaine.
La transmission de ces listes -rappelons-le- s'inscrit dans le cadre de la
première étape de la mise en oeuvre du réseau Natura 2000
au cours de laquelle les Etats membres doivent proposer des listes nationales
de sites susceptibles d'être reconnues d'intérêt
communautaire. La deuxième étape, qui devrait se dérouler
jusqu'en juin 1998 a pour objet d'arrêter la liste de sites au sein de
chacune des six régions biogéographiques européennes en
vue de constituer un réseau cohérent à partir des
propositions nationales. La troisième étape, qui s'étendra
de juin 1998 à juin 2004, permettra de désigner
définitivement les sites retenus et de déterminer les
modalités de gestion. Compte tenu des retards pris jusqu'ici, il semble
que ce calendrier devra être modifié.
*
* *
Les collectivités publiques disposent pour mettre en
oeuvre leur volonté de sauvegarder le patrimoine naturel de nombreux
instruments. Ceux-ci connaissent des succès inégaux et
apparaissent perfectibles.
Leur évolution a fait apparaître qu'au-delà du souci de
conservation des sites protégés, devait être
développée leur gestion. Cette préoccupation est apparue
d'autant plus justifiée que le champ de la politique des paysages
s'élargissait et qu'il ne pouvait être question de
" sanctuariser " des zones de plus en plus étendues.
Cette gestion a pour objet de parvenir à un équilibre harmonieux
entre préservation des espaces et aménagement du territoire. A
cette fin, il est nécessaire que le citoyen, usager et acteur du
paysage, y soit étroitement associé.
Cette nécessité s'est traduite, dans un premier temps, par la
mise en place d'instruments de gestion concertée de l'espace dont
certains ont donné lieu à des réalisations exemplaires
(parcs naturels régionaux). Plus récemment, elle a inspiré
la création de la commission nationale du débat public par la loi
du 2 février 1995 qui a notamment pour mission d'organiser des
débats publics relatifs aux grandes opérations
d'aménagement d'intérêt national pendant la phase de leur
élaboration et de définir une doctrine de la concertation.
Au-delà de cette démarche, il est apparu souhaitable de mettre en
place une structure favorisant la mobilisation des initiatives et des
volontés publiques et privées et permettant au citoyen de prendre
une part active dans la politique de protection du patrimoine naturel.
Tel est l'objet de la Fondation du patrimoine créée par la loi du
2 juillet 1996. Conçue comme un instrument de protection et de mise
en valeur du patrimoine entendu au sens le plus large c'est-à-dire
incluant à la fois le patrimoine bâti et le patrimoine non
bâti, elle était susceptible de constituer un nouvel outil de la
politique des paysages.
III. LA FONDATION DU PATRIMOINE : UN NOUVEL INSTRUMENT DE PROTECTION DU PAYSAGE QUI NE DOIT PAS ÊTRE NÉGLIGÉ
Conformément aux conclusions des rapports remis par
notre collègue Jean-Paul Hugot en 1994 à M. Jacques Toubon,
alors ministre de la culture et de la francophonie, et à M. Michel
Barnier, alors ministre de l'environnement, la loi n° 96-590 du
2 juillet 1996 relative à la Fondation du patrimoine a
créé un nouvel instrument de protection et de mise en valeur de
notre patrimoine national.
Cette institution d'un genre inédit est novatrice à deux
égards.
- La Fondation traduit une nouvelle approche du patrimoine. En effet, elle a
pour vocation de s'attacher tant à la protection et à la mise en
valeur du patrimoine bâti qu'à celle du patrimoine non bâti.
L'article 2 de la loi du 2 juillet précise en effet que la
Fondation du patrimoine "
contribue à la sauvegarde des
monuments, édifices, ensembles mobiliers ou éléments
remarquables des espaces naturels ou paysagers menacés de
dégradation, de disparition ou de dispersion
. "
Cette approche unitaire du patrimoine qui apparaît comme une des
conditions essentielles d'une politique des paysages bien comprise contraste,
en effet, avec la tendance suivie jusque-là à créer des
instruments de protection distincts pour le patrimoine naturel et le patrimoine
monumental.
- Par ailleurs, elle offre à l'initiative privée un vecteur de
mobilisation jusque-là inexistant.
Les études d'opinion révèlent l'attachement croissant des
Français à leur patrimoine. Les pratiques touristiques comme
l'implication des associations qui oeuvrent en ce domaine témoignent
également de ce nouvel engouement. Néanmoins, pour une large
majorité des Français (79 %), le financement
nécessaire à la préservation et à la mise en valeur
du patrimoine doit être entièrement pris en charge par les
pouvoirs publics. Cette attitude s'explique par des raisons historiques. Dans
son article sur la notion de patrimoine dans l'ouvrage sur les
" Lieux de
mémoire ", dirigé par Pierre Nora, André Chastel
constate que "
l'intervention de l'Etat semble avoir habitué
collectivités et particuliers à considérer que les
autorités doivent assumer la responsabilité du patrimoine dans sa
définition et dans sa mise en valeur
".
La Fondation du patrimoine doit donc donner aux Français les moyens
de prendre une part active à la protection de leur patrimoine. A ce
titre, elle est susceptible de compléter les instruments de protection
des paysages mis en oeuvre par l'Etat et les collectivités
territoriales, en permettant une association plus étroite des
citoyens.
Plus d'un an après le vote de la loi créant la Fondation du
patrimoine, votre rapporteur a souhaité se pencher sur les conditions de
mise en oeuvre de cette institution originale. Il lui est, en effet, apparu
opportun d'apprécier dans quelle mesure ce nouvel outil pouvait
contribuer à la politique de protection de nos paysages.
Il apparaît que la constitution de la Fondation du patrimoine, qui s'est
effectuée en l'absence de tout soutien financier ou logistique du
Gouvernement, a été plus difficile que ne le laissaient supposer
les travaux préparatoires de la loi.
Le mode de fonctionnement retenu par le conseil d'administration s'avère
sensiblement différent du schéma initial prévu par le
législateur. Il repose sur une organisation largement
décentralisée recourant au niveau local à la fois aux
entreprises et aux associations qui seront chargées de collecter les
fonds nécessaires à la réalisation des projets
cofinancés par la Fondation.
Le programme retenu par la Fondation est ambitieux. Sa réussite exige
néanmoins une collaboration entre la Fondation et les structures
administratives de l'Etat qui, jusqu'ici, ne semble pas s'être mise en
place de manière satisfaisante. Ce partenariat apparaît
nécessaire pour qu'elle puisse, d'une part, user des prérogatives
dont la loi l'a dotée et, d'autre part, assumer l'ensemble des missions
qui lui ont été confiées par le législateur et, en
particulier, la sauvegarde du patrimoine naturel.
A. UN OUTIL AMBITIEUX DESTINÉ À COMBLER LES LACUNES DE LA POLITIQUE DE PROTECTION ET DE MISE EN VALEUR DU PATRIMOINE
1. La vocation de la Fondation du patrimoine
La Fondation du patrimoine devait avoir pour mission, d'une
part, de combler les lacunes du dispositif de protection et de valorisation du
patrimoine national et, d'autre part, de favoriser la mobilisation des
initiatives et des volontés publiques et privées.
·
Combler les lacunes du dispositif de protection et de valorisation
du patrimoine national.
Définies à l'article 2 de la loi n° 96-590 du
2 juillet 1996 précitée, les missions de la Fondation du
patrimoine lui permettaient de remédier aux lacunes de l'action conduite
par l'Etat et les collectivités locales en faveur du patrimoine.
L'article 2 précise, en effet, qu'elle "
a pour but de
promouvoir la connaissance, la conservation et la mise en valeur du patrimoine
national
".
- En premier lieu, elle devait s'attacher à
l'identification,
à la préservation et à la mise en valeur du patrimoine non
protégé
-et plus particulièrement du patrimoine de
proximité. En effet, de nombreux bâtiments ou sites trop modestes
ou trop isolés -bien qu'ils constituent une composante décisive
du cachet d'un paysage- ne font pas l'objet des mesures de protection du
patrimoine que sont par exemple le classement ou l'inscription.
L'instrument de cette reconnaissance se manifeste par
l'attribution d'un
label de qualité
dont les conditions d'attribution sont
déterminées par le conseil d'administration de la Fondation. Ces
dernières devaient différer de celles retenues au titre de la loi
de 1913 sur les monuments historiques ou de la loi de 1930 sur les sites afin
que la Fondation ne se substitue pas à l'Etat, l'intérêt et
la mobilisation de la population locale, d'une association ou d'une
collectivité locale pouvant selon les initiateurs du projet
s'avérer déterminants.
Par ailleurs, il était prévu que la Fondation puisse apporter son
concours à des personnes publiques ou privées
propriétaires par le biais d'aides financières (avances
remboursables, aides, garanties d'emprunts) ou en soutenant leur action par ses
conseils.
- En second lieu, la Fondation devait participer
au sauvetage des monuments
historiques ou des sites menacés
.
A la différence du National Trust, la Fondation, dans l'esprit du
législateur, n'avait pas vocation à devenir un
propriétaire foncier mais devait avoir pour rôle d'assurer le
" portage " temporaire des monuments ou sites en péril,
l'objectif poursuivi étant qu'elle puisse à terme revendre le
bien à une personne publique ou privée capable d'en assumer la
conservation et l'entretien. La loi dispose donc que les biens acquis dans un
souci de protection par la Fondation ne sont pas inaliénables.
- Enfin, la Fondation devait contribuer à la
valorisation et
à la présentation au public du patrimoine national
. Son
rôle de promotion a été conçu largement puisqu'il
peut porter tant sur le patrimoine protégé que sur le patrimoine
non protégé.
·
Mobiliser et fédérer les initiatives publiques et
privées
A ce titre, la Fondation a pour objet de valoriser les expériences
acquises par les associations et les collectivités locales. Elle n'a
nullement vocation à se substituer aux différents intervenants
dont certains témoignent, en faveur du patrimoine, un engagement qui
doit être salué. Leur action devait, grâce à cette
nouvelle structure, être mieux relayée auprès des pouvoirs
publics, et notamment auprès du ministère de la culture et du
ministère de l'environnement.
La représentation des associations au sein de la Fondation est
assurée par un conseil d'orientation composé notamment de trois
membres choisis par le conseil d'administration en dehors de son sein parmi les
représentants des associations ayant pour objet la protection et la mise
en valeur du patrimoine naturel et de trois membres choisis parmi les
représentants des associations ayant pour objet la protection et la mise
en valeur du patrimoine culturel.
2. Une structure originale dotée de moyens d'action efficaces
·
Une structure originale
Les statuts de la Fondation du patrimoine qui comportent des traits originaux
par rapport au droit des fondations ont pour objet d'une part, de donner aux
personnes physiques ou morales la possibilité d'y adhérer
directement et, d'autre part, de pérenniser son action grâce
à l'engagement durable des fondateurs.
A la différence de ce que prévoit le droit des fondations,
l'article 3 de la loi du 2 juillet 1996 dispose que
des personnes
physiques ou morales, publiques ou privées peuvent adhérer
à la Fondation
. Les statuts ont déterminé les
conditions d'adhésion de manière très souple.
L'article 22 du décret du 18 avril 1997 portant reconnaissance
d'utilité publique et approbation des statuts précise, en effet,
que "
l'adhésion est libre
", les adhérents se
contentant de verser une cotisation dont le montant est déterminé
par le conseil d'administration. Les adhérents directs se
réunissent en assemblée générale au moins une fois
par an et élisent trois représentants au conseil d'administration.
Les fondateurs s'engagent sur des modalités différentes de
celles retenues par le droit des fondations
. La loi précise que les
apports constitutifs de la Fondation du patrimoine ne sont pas
immobilisés : ils peuvent directement servir à financer les
actions définies par le conseil d'administration. La
pérennité de l'organisme ne repose pas sur l'importance du
capital immobilisé lors de la constitution de la Fondation mais
procède de la continuité de l'engagement des fondateurs.
Alors que les fondateurs d'une fondation " classique " en
perdent le
contrôle dès lors qu'elle est constituée, l'article 6
de la loi précise que les représentants des fondateurs doivent
disposer ensemble de la majorité absolue des voix au conseil
d'administration. Ce sont donc eux qui conservent le pouvoir de décision
au sein de la Fondation. Par ailleurs, la loi prévoit que l'admission de
nouveaux fondateurs est possible sur proposition du conseil d'administration.
L'Etat, s'il cautionne la Fondation du patrimoine en lui donnant les moyens de
son action, n'a pas vocation à intervenir dans sa gestion. Le
président de la Fondation est élu par le conseil d'administration
-et non nommé par décret comme le prévoyait le projet de
loi initial. Le Gouvernement ne désigne que trois des onze membres du
conseil d'administration qui ne représentent pas les fondateurs ;
trois commissaires du Gouvernement sont nommés respectivement par le
ministre de la Culture, le ministre de l'Environnement et le ministre de
l'Intérieur et assistent aux réunions du conseil d'administration.
Composition du conseil d'administration
(article 3
du
décret du 18 avril 1997 portant reconnaissance d'utilité publique
et approbation des statuts de la Fondation du patrimoine)
Le conseil d'administration est composé :
- du président de la fondation, choisi ou non au sein du conseil ;
- d'un représentant de chacun des fondateurs ;
- d'un sénateur, désigné par le président du
Sénat, et d'un député, désigné par le
président de l'Assemblée nationale ;
- de trois représentants des communes, des départements et des
régions :
- un maire, désigné par l'Association des maires de France ;
- un président de conseil général, désigné
par l'Association des
présidents de conseils
généraux ;
- un président de conseil régional, désigné par
l'Association des
présidents de conseils régionaux ;
- d'un membre de l'Institut de France, désigné par le Premier
ministre sur proposition de la commission administrative centrale ;
- d'une personnalité qualifiée désignée par le
ministre chargé de la culture ;
- d'une personnalité qualifiée désignée par le
ministre chargé de l'environnement
- et de trois représentants élus par les membres adhérents
de la Fondation du patrimoine.
Composition du conseil d'orientation
(article 8 du
décret du 18 avril 1997)
Le conseil d'orientation de la Fondation du patrimoine
comprend :
- trois membres choisis par le conseil d'administration, en dehors de son sein,
parmi les représentants des associations ayant pour objet la protection
et la mise en valeur du patrimoine naturel et trois membres choisis parmi les
représentants des associations ayant pour objet la protection et la mise
en valeur du patrimoine culturel ;
- six autres personnes qualifiées, désignées par le
conseil d'administration en dehors de son sein, particulièrement
compétentes dans le domaine de la protection et la mise en valeur, d'une
part, du patrimoine naturel, d'autre part, du patrimoine culturel.
·
Des moyens d'action efficaces
Afin de mener à bien sa mission, la loi a doté la Fondation du
patrimoine de moyens d'action particulièrement efficaces.
Elle a, notamment, accordé à la Fondation du patrimoine, personne
morale de droit privé, le bénéfice de
prérogatives de puissance publique
pour l'exercice de sa mission
de sauvegarde du patrimoine national. Ces prérogatives sont :
- l'expropriation pour cause d'utilité publique des monuments
historiques classés ou en instance de classement, prévue à
l'article 6 de la loi du 31 décembre 1913
précitée ;
- l'expropriation pour cause d'utilité publique des monuments naturels
ou des sites visée par l'article 16 de la loi du 2 mai 1930
précitée ;
- et la préemption en vente publique des oeuvres d'art prévue par
les articles 37 et 38 de la loi du 31 décembre 1921 portant
fixation du budget général de l'exercice de 1922.
Dans l'intention du législateur, la Fondation ne devait recourir qu'avec
parcimonie à ces prérogatives dont la mise en oeuvre est soumise
à la libre appréciation de l'Etat.
Compte tenu de l'intérêt général qui s'attache
à leur préservation,
les biens acquis par la Fondation
(monuments, édifices, ensembles mobiliers ou éléments
remarquables des espaces naturels ou paysagers)
dans l'exercice de sa
mission de sauvetage des biens ou des sites en péril sont
insaisissables
(article 5 de la loi n° 96-590 du
2 juillet 1996 précitée).
Par ailleurs, la loi prévoit des dispositions de nature à
faire de la Fondation un instrument de relance de la politique du
mécénat
. Afin d'assurer la protection et la mise en valeur
d'un bien particulier, la Fondation du patrimoine peut accueillir des
" fondations filiales " disposant d'un capital propre mais
dépourvues de la personnalité juridique. Par ailleurs, les dons
et legs reçus par la Fondation du patrimoine seront soumis à
l'application des dispositions fiscales réservées aux fondations
reconnues d'utilité publique. Les donations et les legs que la Fondation
pourrait recevoir bénéficieront de l'exonération des
droits de mutation à titre gratuit prévue par l'article 795
du code général des impôts. Les dons des particuliers et
des entreprises seront déductibles du revenu imposable dans les
conditions définies par les articles 200 et 238 bis du code
général des impôts. Ceci constitue incontestablement un
moyen d'encourager le mécénat en faveur du patrimoine qui est
aujourd'hui encore insuffisamment développé. En effet, en
adressant leurs dons à la Fondation, les particuliers ou les entreprises
pourront participer à des opérations de sauvegarde et de mise en
valeur du patrimoine tout en bénéficiant d'un régime
fiscal avantageux, ce qui était jusque là impossible.
B. UNE INSTITUTION EN QUÊTE D'IDENTITÉ
1. Une mise en place difficile
·
Une constitution laborieuse ...
La loi créant la Fondation du patrimoine a été
adoptée définitivement par le Parlement le 20 juin 1996.
La constitution de la Fondation était conditionnée, aux termes de
l'article 11 de la loi, par l'édiction du décret en Conseil
d'Etat portant reconnaissance d'utilité de la Fondation et approuvant
ses statuts. Ce dernier a été pris le 18 avril 1997 et
publié au Journal officiel -Lois et Décrets- du
20 avril 1997, soit dix mois après l'adoption de la loi alors que,
lors des débats parlementaires, avait été envisagée
la possibilité de voir la Fondation fonctionner avant la fin de
l'année 1996.
Le premier conseil d'administration s'est tenu le 13 juillet 1997, soit
près d'un an après le vote de la loi.
Ce retard s'explique essentiellement par les difficultés liées
à la collecte des fonds devant constituer le capital de la Fondation.
Estimé à hauteur de 40 millions de francs lors des travaux
préparatoires, celui-ci s'élève en définitive
à 32 millions de francs.
Ces capitaux initiaux ont été apportés par les entreprises
suivantes :
- Axa SA 4 MF
- Bellon SA 4 MF
- Caisse nationale du Crédit agricole 2 MF
- Centenaire Blanzy 1 MF
- Compagnie générale des Eaux 4 MF
- Danone 2 MF
- Devanlay 1 MF
- Electricité de France 4 MF
- Fimalac SA 1 MF
- Gaz de France 4 MF
- Indreco 1 MF
- Marie Brizard 4 MF
Il importe de relever que, parmi les fondateurs, se trouvent des entreprises
qui pratiquent d'ores et déjà un mécénat actif en
faveur du patrimoine, qu'il soit bâti ou naturel. C'est le cas notamment
de Gaz de France qui participe, en partenariat avec le Conservatoire du
littoral et des espaces lacustres, à des opérations de protection
et de mise en valeur de sites littoraux.
La collecte des fonds a été accomplie essentiellement grâce
à l'action personnelle de M. Edouard de Royère, pressenti
par le ministre de la culture après l'adoption du projet de loi pour
devenir président du conseil d'administration de la Fondation.
Cette mise en oeuvre assez laborieuse a eu pour première
conséquence d'empêcher la participation de la Fondation du
patrimoine au plan patrimoine-emplois.
·
...effectuée en toute indépendance
Lors des débats législatifs, avait été
soulignée la nécessité de ne pas voir la Fondation du
patrimoine devenir le " faux-nez de l'administration ". Les
conditions avaient certes été réunies pour garantir
l'indépendance de la Fondation à l'égard des pouvoirs
publics. Néanmoins, l'Etat disposant de moyens d'intervention dans le
fonctionnement de la Fondation (approbation conjointe du règlement
intérieur par les ministères de tutelle, mise en oeuvre des
procédures d'expropriation et de préemption conditionnée
par l'autorisation de l'autorité compétente de l'Etat,
possibilité pour les commissaires du Gouvernement de demander une
seconde délibération au conseil d'administration), il semblait
difficile d'envisager qu'il se désintéresse de sa constitution.
Néanmoins, il est apparu à votre rapporteur que le
ministère de l'environnement comme le ministère de la culture ne
sont pas intervenus dans le processus de constitution de la Fondation.
En effet, cette dernière, au cours des exercices 1996 et 1997, n'a
reçu ni subventions publiques ni soutien logistique de la part de ces
administrations. Certes, la Fondation n'avait, avant l'édiction du
décret portant reconnaissance de son statut, aucune existence juridique.
Néanmoins, votre rapporteur s'étonne que cette institution, dont
la création résultait d'une initiative gouvernementale et dont
les modalités de fonctionnement ont été fixées par
la loi, ne bénéficie lors de sa mise en place d'aucun concours,
quel qu'il soit, financier ou technique. Il apparaît, en effet, que sans
la détermination de ses fondateurs et d'un président soucieux de
faire aboutir le projet, la Fondation aurait eu de bonnes chances de ne jamais
voir le jour.
2. Un mode d'organisation sensiblement différent du schéma initial fixé par le législateur
·
Les moyens de financement
Une des originalités présentées par la Fondation du
patrimoine résidait dans le statut inédit dont l'avait
dotée la loi. En effet, à la différence du droit classique
des fondations, la pérennité de la Fondation ne résidait
pas dans l'immobilisation du capital, ce qui aurait exigé des apports
initiaux d'un montant très élevé qu'il aurait
été vraisemblablement impossible de réunir sur un tel
projet, mais dans l'engagement des fondateurs d'assurer le financement de la
Fondation.
Les apports des fondateurs devaient donc financer les actions engagées
par le budget de la Fondation ainsi que son fonctionnement, ce qui exigeait, si
un nombre significatif d'opérations devaient être lancées,
un renouvellement du capital soit par des apports supplémentaires des
fondateurs, soit par des apports de nouveaux fondateurs. Compte tenu des
difficultés rencontrées dans la collecte des fonds devant
constituer le capital initial de la Fondation, ceci signifiait soit un
abondement permanent du capital -difficilement réalisable- soit plus
vraisemblablement l'épuisement, à échéance plus ou
moins lointaine, des moyens d'action de la Fondation.
Le mode de fonctionnement prévu par la loi a donc été
abandonné au profit d'un schéma plus proche de celui retenu par
le droit commun des fondations. Ainsi, il a été
décidé que le capital initial de 32 millions de francs
serait placé afin de produire des revenus destinés à
financer la structure centrale de la Fondation (frais de publicité, de
personnel et d'équipements divers) et que les opérations
menées par la Fondation seraient financées par des appels
à financement lancés à l'échelon local à
l'occasion de projets précis.
D'après les informations données à votre rapporteur par le
président de la Fondation, le capital initial devrait être
porté, au cours de l'année 1998, à 60 millions de
francs grâce à l'apport de fonds de nouveaux donateurs, ce qui
permettrait à la Fondation de bénéficier d'une
solidité financière plus grande de nature à
accroître sa force de conviction à l'égard des entreprises
appelées à participer aux projets. L'immobilisation du capital
présente l'avantage pour les entreprises donatrices d'associer de
manière permanente leur nom à l'action de la Fondation du
patrimoine alors que, dans le schéma initial, elles étaient des
partenaires parmi d'autres de réalisations cofinancées.
·
L'appel à des adhérents directs
L'article 3 de la loi précisait que "
des personnes
physiques ou morales, publiques ou privées peuvent adhérer dans
les conditions prévues par les statuts à la Fondation du
patrimoine à condition de s'acquitter d'une cotisation annuelle dont le
montant est déterminé par le conseil d'administration
".
Cette disposition audacieuse rapprochait le droit des fondations de celui des
associations afin de permettre aux citoyens de participer activement à
l'action de la Fondation, à l'image de ce qui prévaut dans le
fonctionnement du National Trust britannique. Les statuts approuvés par
le décret du 18 avril 1997 précisent que l'adhésion
est libre, posant comme seule condition l'acquittement d'une cotisation dont le
montant est fixé par le conseil d'administration.
D'après les informations qu'a pu recueillir votre rapporteur, il
apparaît que la Fondation du patrimoine n'est pas désireuse de
disposer, du moins dans la première phase de sa mise en place,
d'adhérents directs. Elle ne souhaite pas pour autant interdire
l'adhésion directe : le montant de la cotisation, très
modique, a été fixé par le dernier conseil
d'administration mais elle n'envisage pas de lancer un large appel à
cotisations pour des raisons tenant essentiellement au coût d'une telle
opération.
La Fondation associera les citoyens à ses actions mais selon un
mécanisme sensiblement différent de celui prévu à
l'origine
. En effet, a été mis en place un système
fondé non sur l'adhésion directe des citoyens à la
Fondation mais sur celle des associations elles-mêmes. Les associations
souhaitant soutenir l'action de la Fondation demandent à leurs membres
de lui verser une cotisation symbolique de 10 francs, la Fondation se
réservant le droit de les solliciter lorsqu'un projet susceptible de les
intéresser doit être lancé. Plutôt que des
adhérents directs, il s'agit de membres " dormants " qui
sont
informés des projets de nature à les concerner au plan local. Ils
sont, à ce jour, plus de 100.000 et constituent le vivier dans lequel la
Fondation puisera ses mécènes.
Ce système, qui n'était pas prévu par la loi,
présente aux yeux de votre rapporteur plusieurs avantages.
En premier lieu, il constitue la garantie que la Fondation ne se substituera
pas aux associations de protection du patrimoine. Ce souci avait
été exprimé, lors de la discussion du projet de loi, par
votre commission. La défense du patrimoine bâti et non bâti
est une cause encore étroite et un appel à adhésion
directe risquerait de priver les associations de leurs membres, risque qui est
susceptible de nourrir leur prévention à l'égard de la
Fondation, qui ne pourrait qu'en pâtir. La Fondation tirera parti du
réseau et de la mobilisation des adhérents des associations qui,
elles-mêmes, pour la réalisation de leurs projets,
bénéficieront de l'effet de levier de la Fondation.
En second lieu, ce principe d'affectation des dons à des projets
identifiés permet une plus grande transparence financière des
actions soutenues par la Fondation et l'opinion que le public aura de cette
institution s'en trouvera renforcée.
·
L'organisation interne de la Fondation
L'organisation retenue jusqu'ici se fonde, d'une part, sur une
structure
centrale s'appuyant sur une équipe de dimension réduite et,
d'autre part, sur une organisation largement décentralisée
recourant à l'appui des entreprises
.
-
Au niveau central
, la Fondation ne souhaite pas développer une
importante technostructure. Elle se réduira à une équipe
de cinq cadres -bénévoles pour quatre d'entre eux- choisis en
raison de leurs compétences et de leur personnalité et
responsables respectivement des réseaux régionaux, des
associations, des finances, de la communication et des questions techniques (M.
Marcel Jullian a été désigné en tant que directeur
de la communication). Leur rôle est conçu restrictivement :
ils n'ont vocation qu'à exercer
un rôle d'impulsion à
destination du réseau décentralisé
et à assumer
les tâches qui ne peuvent être déléguées aux
membres de ce dernier. Il faut souligner que le rôle logistique de la
structure centrale se réduira, du moins dans un premier temps, au
minimum. L'idée d'une ingénierie technique ou financière
fournie par la Fondation, qui avait été avancée lors des
débats parlementaires, ne semble pas encore pouvoir se
concrétiser.
- La Fondation s'appuiera essentiellement dans la mise en oeuvre de ses
projets sur une organisation décentralisée. Celle-ci semble
s'être dessinée non pas a priori mais au fur et à mesure
que la Fondation mesurait sa marge d'indépendance à
l'égard de l'Etat et des collectivités locales
.
Elle repose à l'échelon régional sur un " patron
régional " selon l'expression utilisée par M. de
Royère, président de la Fondation. Ce responsable régional
qui sera un chef d'entreprise ou bien une personnalité à fort
rayonnement régional aura pour mission d'aider à la mise en
oeuvre des projets. Son influence et son réseau de relations devront
permettre de mobiliser les énergies et de surmonter les
réticences psychologiques ou administratives des divers partenaires
potentiels. Il sera assisté d'un bénévole membre ou non
d'une association, qui sollicitera le soutien des chambres de commerce, des
unions professionnelles, des associations et des collectivités locales.
A l'échelon départemental, se retrouve la même organisation
: un chef d'entreprise assisté d'un bénévole. A la
différence de l'équipe régionale, à qui il revient
de nouer des contacts, celle-ci aura un véritable rôle
opérationnel. Il lui reviendra de sélectionner les projets les
plus intéressants et de recueillir les financements nécessaires.
La Fondation aura pour seul rôle de donner son accord à la
réalisation de l'opération envisagée après avoir
vérifié que son financement est assuré et que les devis et
les travaux envisagés sont fondés. Il s'agit donc d'un
contrôle souple exercé à l'échelon central qui
donnera lieu à la délivrance du label.
Cette organisation décentralisée repose sur le principe de la
régionalisation et de la départementalisation des financements.
Les projets seront financés par les sommes perçues dans le
département ou la région concernée. Il n'y aura donc
pas de péréquation entre les régions ni même
entre les départements.
Cette organisation décentralisée n'exclut pas que la Fondation
définisse des lignes directrices à son action. Il reviendra au
conseil d'orientation de
déterminer des grands thèmes
transversaux
qui commanderont, sans pour être totalement exclusifs du
choix d'autres réalisations, la sélection des projets.
Jusqu'à présent, la Fondation a préféré,
plutôt que de couvrir l'ensemble du territoire, choisir des
régions pilotes. Celles-ci seront au nombre d'une dizaine d'ici la fin
de l'année 1997.
Il est apparu à votre rapporteur que le mode d'organisation
calqué sur les méthodes de l'entreprise privée et
inspiré par l'esprit de responsabilité et d'initiative des
responsables locaux résultait non pas d'une méthode
définie a priori mais des conditions dans lesquelles la Fondation s'est
mise en place en dehors de toute orientation définie par les
ministères de tutelle.
3. Des projets ambitieux mais encore incertains
Le programme que s'est fixé la Fondation répond
au souci des Français de se réapproprier leur patrimoine, et en
cela, elle demeure fidèle aux intentions du législateur.
Néanmoins, il semble à votre rapporteur susceptible de se heurter
à de nombreux obstacles. C'est pourquoi, il formulera des suggestions
afin que la Fondation puisse réussir à remplir pleinement la
mission que la loi lui a dévolue.
·
Un programme ambitieux
D'après une enquête réalisée par la SOFRES en 1997,
86 % des Français s'intéressent à l'action
susceptible d'être menée par la Fondation du patrimoine.
Forte de cette légitimité, la Fondation a ébauché
les premières lignes d'un programme ambitieux. L'objectif affiché
est de pouvoir collecter, une fois les réseaux régionaux mis en
place, 2 millions de francs par an et par département au titre de
la Fondation, ce qui permettrait de soutenir à hauteur de 20 % en
moyenne des projets cofinancés par l'Etat, les collectivités
locales et les propriétaires. La Fondation disposerait ainsi d'une
réelle capacité d'intervention. Ceci exige une mobilisation forte
des entreprises et des citoyens mais semble correspondre à
l'étendue de la tâche. En effet, le seul patrimoine bâti,
non protégé, représente près de 500.000
monuments ; quant au patrimoine non bâti, les possibilités
d'action sont infinies.
Au-delà de cet objectif à long terme, la Fondation a
défini la nature des projets susceptibles de bénéficier de
son soutien. Elle ne souhaite pas, du moins dans une première
étape, se lancer dans de vastes opérations. Le coût total
moyen des projets devrait, en effet, être compris entre 50.000 et
100.000 francs.
L'élaboration des projets comme leur sélection seront
opérées au sein des réseaux locaux. Néanmoins, afin
de faciliter le choix des projets, d'une part, et, d'autre part, de
conférer à l'ensemble de l'action de la Fondation du patrimoine
une relative lisibilité notamment à l'égard à des
entreprises fondatrices comme des entreprises donatrices, les
réalisations -du moins pour une large majorité d'entre elles
(60 % environ)- illustreraient des thèmes transversaux choisis
à l'échelon national par le conseil d'orientation.
Outre ce critère thématique de sélection, la Fondation
souhaite être particulièrement attentive à l'aspect
économique des projets qui lui seront soumis. Conformément aux
souhaits exprimés au cours du débat parlementaire, seront
privilégiés les projets susceptibles de créer ou de
maintenir des emplois. Les entreprises donatrices ne pourront qu'être
sensibles à une telle approche.
La Fondation ne semble pas vouloir limiter son rôle à
l'organisation de la collecte de fonds. Elle souhaite également apporter
son soutien en mobilisant des bénévoles autour d'un projet. Est,
en effet, envisagée la possibilité de faire appel aux
retraités des entreprises fondatrices afin d'offrir à des
propriétaires le concours de bénévoles désireux de
se mobiliser autour d'une opération. A la différence du National
Trust, il ne s'agirait pas de faire appel aux adhérents directs mais de
recourir aux entreprises mécènes.
Il n'est pas actuellement dans les intentions de la Fondation de mettre en
oeuvre les prérogatives de puissance publique dont la loi lui a
accordé le bénéfice (expropriation, préemption). De
même, le recours à la possibilité d'acquérir des
biens immobiliers ou mobiliers n'est pas envisagé.
Les premiers projets de la Fondation seront lancés progressivement
à partir du mois de décembre au rythme d'un projet tous les mois.
Cette méthode permettra d'entretenir sur la durée
l'intérêt des Français pour la Fondation. A la fin de
l'année 1998, l'ensemble des régions devraient avoir
été concernées par le lancement de projets. Les
premières réalisations intéresseront deux régions
pilotes : les Pays de Loire et Midi-Pyrénées. Il s'agira de
projets d'envergure financière modeste : restauration de moulins ou
de pigeonniers par exemple.
·
Les suggestions formulées par votre rapporteur
Le programme ambitieux conçu par la Fondation trouve un écho dans
la mobilisation des entreprises et des associations autour des premiers projets
qu'elle conduit. L'engagement des citoyens qui est la condition
nécessaire à la pérennité de cette institution
semble véritablement pouvoir se manifester. Votre rapporteur a pu
mesurer les attentes qu'avait fait naître la création de la
Fondation du patrimoine auprès des collectivités publiques comme
des propriétaires. Afin de réduire les incertitudes qui
pèsent encore sur la viabilité de ce projet, il souhaite formuler
deux suggestions afin que la Fondation puisse remplir la vocation que la loi
lui a assignée.
La Fondation s'est engagée dans un mode de fonctionnement inspiré
des méthodes de gestion de l'entreprise privée. La
personnalité de son président conjuguée à une mise
en oeuvre conduite en dehors de tout engagement de l'administration, explique
cet état de fait.
Néanmoins, votre rapporteur n'envisage pas que la Fondation puisse
développer son action sans que ses rapports avec l'administration soient
précisés.
Il s'agit là d'une nécessité, commandée, notamment,
par les conséquences entraînées par l'octroi du label
" Fondation du patrimoine "
au patrimoine non
protégé et aux sites. L'article 2 de la loi prévoit, en
effet, que ce label est susceptible d'être pris en compte pour l'octroi
de l'agrément prévu au 1°ter du II de l'article 156 du code
général des impôts qui dispose d'ores et déjà
que les propriétaires d'immeubles non protégés au titre
des monuments historiques mais " qui font partie du patrimoine
national en
raison de leur caractère historique ou artistique particulier "
peuvent bénéficier des avantages fiscaux qu'il prévoit
dès lors qu'ils ont été agréés à cet
effet par le ministre de l'économie et des finances. L'octroi de cet
avantage s'avère très précieux pour les
propriétaires de monuments non protégés qui ne
bénéficient pas des différents avantages fiscaux
attachés aux monuments historiques comme pour les propriétaires
de sites s'ils étaient susceptibles d'être concernés, ce
qui ne semble pas pouvoir être le cas selon les travaux
préparatoires de la loi au profit desquels n'existe aucun dispositif
fiscal.
Néanmoins, il était difficile d'imaginer que la seule
décision de la Fondation octroyant le label suffirait pour que les
propriétaires soient agréés par l'administration fiscale.
L'article 16 de la loi de finances pour 1997 a modifié le
1° ter du II de l'article 156 du code général des
impôts afin de préciser que, pour être pris en compte par
l'administration fiscale, le label devra été accordé
" sur avis favorable du service départemental de l'architecture et
du patrimoine ".
Cette condition qui ne figurait pas dans la loi du 2 juillet 1996 implique
donc dans les faits que l'architecte des bâtiments de France donne son
accord aux projets lancés par la Fondation, seuls ceux qui recueillent
son avis favorable pouvant donner lieu à déduction fiscale.
Une telle procédure suscite de nombreuses interrogations. En premier
lieu, il semble difficile d'envisager que se noue une collaboration entre la
Fondation et les architectes des bâtiments de France (ABF) sans que le
ministère de la culture en précise les modalités exactes
et que les critères que retiendront les architectes soient
formalisés. En effet, si les ABF fondent leur décisions sur les
mêmes exigences que celles appliquées en matière de
patrimoine protégé, il est à craindre que les
difficultés rencontrées dans ce domaine se reproduiront dans le
champ d'action de la Fondation du patrimoine. Par ailleurs, les ABF ont
à faire face à une charge de travail déjà
très lourde et il semble difficile de leur attribuer de nouvelles
compétences sans augmenter les effectifs de la profession. Par ailleurs,
cette solution si elle est légitime pour le patrimoine bâti ne
semble pas justifiée en ce qui concerne le patrimoine non bâti.
Votre rapporteur souhaite que la précision introduite dans le code
général des impôts ne prive pas d'effet la
possibilité intéressante ouverte par la loi créant la
Fondation, en liant le lancement des opérations à l'accord de
l'administration
.
Le label ne pourra ouvrir droit à déduction qu'à deux
conditions : d'une part, l'accord de l'architecte des bâtiments de
France et, d'autre part, l'agrément des services fiscaux. S'il est
conscient de l'impossibilité de donner à la Fondation le droit
d'accorder
proprio motu
un avantage fiscal, votre rapporteur souhaite
que son autonomie de décision soit garantie. Ainsi, il pourrait
être envisagé qu'un accord entre la Fondation et les services
fiscaux fixe au niveau départemental ou au niveau national les
conditions que les opérations doivent remplir afin d'ouvrir droit
à déduction. En effet, un agrément " au coup par
coup ", conjugué à la condition de l'avis favorable de
l'architecte des bâtiments de France, risque d'aboutir à une mise
sous tutelle de la Fondation.
En dehors de ce point particulier, l'absence de relations entre la Fondation et
les structures administratives ne correspond pas aux intentions du
législateur et constitue selon votre rapporteur un handicap susceptible
de nuire à l'efficacité de l'action de la Fondation. La
collaboration entre la Fondation du patrimoine et les structures
administratives notamment celles qui dépendent du ministère de
l'aménagement du territoire et de l'environnement et du ministère
de la culture s'impose à deux titres.
La Fondation du patrimoine s'est organisée et a entamé son action
selon des méthodes inspirées de la gestion des entreprises
privées. Ceci constitue non seulement un gage d'efficacité mais
apparaît également comme le moyen le plus sûr pour mobiliser
l'initiative privée et notamment les entreprises elles-mêmes.
Néanmoins, il apparaît souhaitable que la Fondation n'ignore pas
l'action engagée par les collectivités publiques en
matière de protection du patrimoine qu'il soit monumental ou naturel.
Comme nous l'avons souligné plus haut, les projets soutenus par la
Fondation sont des projets cofinancés. Or,
il serait profitable que
des relations de partenariat puissent se nouer entre la Fondation, les
collectivités locales et l'Etat afin d'augmenter les chances de
succès des opérations sélectionnées
. Les
nombreux services et organismes qui dépendent du ministère de la
culture ou du ministère de l'environnement seraient en effet
susceptibles d'apporter leur concours aux projets soutenus par la Fondation.
Certains sont d'ores et déjà habitués à travailler
en partenariat avec des partenaires de droit privé. C'est le cas par
exemple du conservatoire du littoral et des espaces lacustres ou encore de la
fédération des parcs nationaux. Ceci exige que les
ministères concernés (environnement et culture en particulier)
soient informés de l'action de la Fondation et puissent la faire
connaître à leurs services notamment déconcentrés et
aux divers organismes dont ils ont la tutelle. D'ores et déjà,
les réseaux régionaux ont pu nouer des relations avec ces
structures administratives au plan local pour les réalisations de tel ou
tel projet. On peut citer ainsi l'exemple d'un projet destiné à
réhabiliter des chalets anciens situés dans un parc national.
En outre,
il est souhaitable que la Fondation puisse
bénéficier de l'appui technique des services de l'Etat
. Les
contacts qu'elle a noués avec des architectes des bâtiments de
France ou certains préfets de régions ou de départements
démontrent que la Fondation ressent elle-même ce besoin. Les
conditions d'attribution du label l'exigent ; ce serait par ailleurs un
atout pour la conduite des actions décidées par la Fondation.
C'est le cas plus particulièrement des projets relatifs au patrimoine
naturel ou paysager où les connaissances acquises par les services de
l'Etat permettraient de faciliter et d'optimiser la sélection des
projets par la Fondation afin de choisir les actions les plus importantes ou
les plus urgentes, de définir des actions correctrices et de
déterminer et conduire des plans de gestion à long terme des
sites restaurés.
L'établissement de rapports fructueux entre la Fondation et les
structures administratives est cependant conditionné par le respect de
l'indépendance de la Fondation
. Celle-ci ne doit pas devenir un
simple vecteur permettant de collecter des fonds destinés à
financer des projets élaborés par les ministères de la
culture et de l'environnement ou leurs services extérieurs.
Par ailleurs, votre rapporteur souhaite émettre une recommandation
concernant
le champ d'action de la Fondation du patrimoine
.
La loi créant la Fondation lui a donné pour mission la protection
et la mise en valeur du patrimoine qu'il soit bâti ou non bâti.
C'était là une des originalités du statut de l'institution
qui lui permettait d'appréhender le patrimoine dans son ensemble,
au-delà du partage traditionnel qui distingue les attributions relevant
du ministère de la culture de celles du ministère de
l'environnement. Dans cette perspective, la Fondation devait se
révéler comme un acteur de la politique du paysage, permettant
une participation plus active du citoyen.
Or, votre rapporteur constate, pour le regretter que, pour l'heure la Fondation
n'a pas engagé d'action concernant le patrimoine naturel ou paysager.
Deux raisons peuvent être avancées : la première tient dans
les réticences dont ont fait preuve les associations de défense
du patrimoine naturel à oeuvrer en partenariat avec la Fondation, la
seconde dans les difficultés méthodologiques qu'elle
éprouve pour définir des possibilités d'intervention en ce
domaine.
En effet, s'agissant d'espaces ou de paysages, la protection ne se limite pas
en général à une simple opération ponctuelle de
réhabilitation mais exige souvent des projets d'entretien s'inscrivant
dans la durée et dans lesquels la Fondation ne souhaite pas s'engager.
Certaines pistes ont été envisagées : elles
concernaient par exemple des opérations liées à la
sauvegarde du marais breton, mais la complexité comme le coût de
telles opérations ont conduit à leur abandon par la Fondation. La
proposition formulée plus haut par votre rapporteur de voir
s'établir une collaboration fructueuse entre l'administration et la
Fondation permettrait de remédier, en partie du moins, aux
difficultés rencontrées par la Fondation pour apprécier la
faisabilité des projets de sauvegarde du patrimoine naturel.
Si le patrimoine naturel n'est pas encore couvert par la Fondation, celle-ci
envisage néanmoins de lancer des opérations englobant à la
fois le patrimoine bâti et le patrimoine non bâti. Il s'agirait par
exemple de projets permettant la sauvegarde de monuments (églises,
châteaux) dans leur cadre naturel. L'adhésion d'associations
s'intéressant à la protection de l'environnement
s'avérerait décisive pour la mise en oeuvre de telles
opérations.
*
* *
La Fondation du patrimoine répond à une attente
des Français et les premiers projets qu'elle met en oeuvre suscitent un
intérêt manifeste.
L'organisation qui s'est mise en place est susceptible de garantir
l'efficacité de son action bien qu'elle soit assez profondément
différente de celle prévue par le législateur.
En effet, elle apparaît de nature à mobiliser les
mécènes et à assurer la transparence du financement de la
Fondation.
Pour ces raisons, il est nécessaire que ces atouts qui tiennent pour
beaucoup à la détermination de ses fondateurs permettent à
la Fondation d'investir la totalité du champ d'action que lui a
assigné la loi. En effet, elle a pour mission -et cela constitue un des
aspects les plus novateurs de cette institution - de protéger le
patrimoine bâti et le patrimoine non bâti. A ce titre, elle
constitue un instrument susceptible de renouveler les moyens traditionnels de
la politique des paysages en associant les citoyens à la protection de
leur cadre de vie. Pour ce faire, un partenariat doit s'établir entre la
Fondation et les ministères ; celui-ci devra contribuer à
accroître l'efficacité de la Fondation tout en respectant son
indépendance.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission a examiné le
rapport pour avis de
M. Ambroise Dupont
sur
les crédits de l'environnement
inscrits dans le projet de loi de finances pour
1998
au cours d'une
séance tenue le mercredi 12 novembre 1997, sous la
présidence de son président, M. Adrien Gouteyron.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.
M. James Bordas
a manifesté son accord avec les analyses du
rapporteur relatives aux risques entraînés par la
débudgétisation du financement de la politique de
l'environnement, à l'insuffisante maîtrise financière de la
politique des paysages et à la nécessité de favoriser
l'action de la Fondation du patrimoine pour la préservation du
patrimoine naturel.
M. Daniel Eckenspieller
a rappelé le coût des
investissements réalisés par les collectivités locales
pour la collecte et le traitement des ordures ménagères. Il s'est
interrogé sur les possibilités de ramener le taux de la TVA
applicable à ces activités du taux normal au taux réduit
de 5,5 %, qui s'applique déjà aux dépenses
d'assainissement des eaux.
M. Adrien Gouteyron, président
, a souligné que
l'élaboration des schémas départementaux
d'élimination des déchets suscitait de nombreuses interrogations
sur les modalités de traitement à mettre en oeuvre. A cet
égard, il s'est inquiété des conditions d'application de
l'arrêté du 9 septembre 1997 qui conditionne le maintien des
décharges existantes après le 1er juin 1999 à la
réalisation d'une étude de mise en conformité à
partir de laquelle seront déterminées les conditions de la
poursuite de l'exploitation.
En réponse aux intervenants,
M. Ambroise Dupont, rapporteur pour
avis
, a considéré qu'un abaissement du taux de la TVA
applicable au traitement et à la collecte des déchets serait
justifié. Il a indiqué que le calendrier fixé pour
l'élaboration des plans départementaux d'élimination des
déchets demeurait applicable, et noté que leurs modalités
de mise en oeuvre soulevaient la question de l'opportunité de la
solution de l'incinération, préconisée jusqu'alors.
Rappelant que la ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement, lorsqu'elle avait été entendue par la
commission, avait envisagé la possibilité du recours aux
décharges contrôlées notamment dans les zones faiblement
peuplées, il a souhaité que l'ensemble des solutions de
traitement des déchets soient examinées afin que les
collectivités locales disposent d'une information suffisante en la
matière.
Reprenant la parole,
M. James Bordas
s'est interrogé sur la
possibilité de recourir, dans les décharges, à des
emplois-jeunes pour assurer le triage des déchets. Par ailleurs, il a
souligné que le développement du tri sélectif achoppait
sur la difficulté de commercialiser la totalité des produits
recyclés.
Le rapporteur pour avis a indiqué que, compte tenu de
l'amélioration des conditions d'exploitation des décharges, il
était, en effet, dans certains cas possible d'envisager leur maintien.
Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a alors
décidé de
s'en remettre à la sagesse du Sénat
pour l'adoption ou le rejet du projet de budget de l'environnement pour
1998
.
CONCLUSION