Projet de loi de finances pour 1998 : Analyse synthétique des crédits et principales observations

II. LES OBSERVATIONS

A. LE BAAC CONNAÎT UNE PROGRESSION EXCESSIVE DE SES DÉPENSES

1. La poursuite de l'accroissement des charges de personnel

Le BAAC est majoritairement, pour 53,4 % de ses moyens, un budget de rémunérations. Les charges de personnel s'accroîtraient de près de 6 % par rapport à 1997.

Evolution des charges de personnel depuis 1995

1995	1996	1997	1998	Evolution 1998/1995
3.311,6	3.632,5	3.766	3.990,6	+ 20,5 %

Les charges de personnel sont donc supérieures d'1/5ème au niveau atteint en 1995, première année d'application du protocole triennal du 3 novembre 1994.

L'évolution du nombre des emplois doit être rappelée : ceux-ci sont passés de 9.917 en 1995 à 10.371 en 1998 soit une croissance de 4,6 %.

En s'en tenant aux seuls chapitres de rémunération c'est-à-dire hors cotisations et prestations sociales, les évolutions significatives suivantes se dégagent :

	1995	1997	1998	Ecart ^1 1998/1995	Ecart ^1 1998/1997
Rémunérations des titulaires et contractuels	1.463,9	1.644,4	1.752,5	19,7	6,6
Rémunérations des personnels ouvriers	170,7	186,3	191,9	12,4	3
Vacataires et divers	12,7	19,2	18,9	48,8	- 1,6
Primes et indemnités	886,3	1.074,8	1.164,6	31,4	8,3
Total	2.533,6	2.924,7	3.127,9	23,4	6,9
(1) En pourcentage

Les éléments de la masse salariale ont donc crû davantage que l'ensemble des charges de personnel, de 23,4 % entre 1995 et 1998 contre 20,5 % pour ces dernières.

Rapportée au nombre d'agents, la masse salariale hors cotisations sociales donnait un coût par agent de 255.000 francs en 1995, de 284.920 francs en 1997 et de 301.000 francs en 1998 soit un niveau de rémunération individuelle supérieur de 18 % au montant atteint en 1995.

L'essentiel -près de 77 %- de la progression de la masse salariale de la DGAC vient donc de la revalorisation des rémunérations individuelles, le reste provenant de l'accroissement des effectifs. Ce n'est donc pas la nécessité de mettre en place des capacités nouvelles de traitement du trafic qui explique à titre principal le glissement de la masse salariale. Cette nécessité reste d'ailleurs à démontrer compte tenu d'une évaluation réaliste des conditions de travail des agents du contrôle aérien.

Ces évolutions sont évidemment peu raisonnables au regard des contraintes financières du moment qui s'imposent tant à la fonction publique qu'aux salariés des entreprises du transport aérien .

Elles sont d'autant moins satisfaisantes que se déroulent actuellement des négociations sous tension -comme le démontre le dépôt de plusieurs préavis de grève- visant à conclure un nouveau protocole catégoriel dont tout laisse à penser qu'il devrait se traduire par un renchérissement des charges de personnel supportées par le BAAC.

En l'absence d'informations définitives sur l'issue de ces négociations, il est impossible de chiffrer ce dernier phénomène.

Or, de son ampleur dépendront à l'évidence l'acceptabilité des prochains budgets annexes et la sincérité de celui-ci qui, s'il comporte des mesures nouvelles au titre des salaires déjà significatives, pourrait n'être guère compatible avec l'application d'un nouveau protocole dès 1998.

2. L'accroissement important des dépenses en capital

Le niveau des dépenses en capital s'élève à 2.237,7 millions de francs et marque une hausse de 7,4 %.

a) Les dépenses d'amortissement financier

Elles correspondent au remboursement en capital des dettes du BAAC. Leur progression est importante : par rapport à 1997, elles s'accroissent de 17,6 % et s'élèvent à 333,5 millions de francs. Cette tendance au terme de laquelle les dépenses d'amortissement constituent la catégorie de dépenses la plus dynamique du budget annexe reflète l'endettement passé.

Le tableau qui suit retrace la progression du capital restant dû au 31 décembre de chacune des dernières années connues.

(En millions de francs)

1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
1.852,9	1.668,9	1.861,3	2.439,4	3.098,1	3.798,8	4.507,8

De 1992 à 1998, l'endettement net aura été multiplié par plus de 2,4. En dépit d'une forte progression des remboursements, l'endettement nouveau qui se situe désormais autour du milliard de francs par an se traduit par une situation de dette alarmante.

Toute tension sur les taux d'intérêt exercerait un effet à la hausse des charges d'intérêt compte tenu de la portée du stock de dettes contractées à taux variable. Elle se traduirait en outre par un renchérissement des nouveaux emprunts qui, avec un décalage, exercerait le même effet.

En outre, à terme, les charges d'amortissement financier annuelles tendent vers le niveau d'endettement supplémentaire contracté chaque année, soit 1 milliard de francs.

L'évolution enregistrée de ce point de vue depuis 1992 est partiellement significative du phénomène d'alourdissement des charges d'amortissement.

1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
174,9	183,9	187,7	261,9	252,3	283,5	333,5

De 1992 à 1998, ces charges se sont en effet accrues de 90,7 %. Sans que l'échéance puisse être précisément établie puisqu'elle dépendra des mesures d'étalement des amortissements, la dérive vers un niveau de charges de 1 milliard de francs est en cours. Elle se traduira par une progression soutenue du taux des redevances et exercera un fort effet d'éviction sur les investissements physiques de la DGAC.

b) Les dépenses d'investissement

Elles s'élèveraient à 1.904,2 millions de francs, soit une hausse de 5,8 % par rapport à 1997.

(1) Les investissements de navigation aérienne

Les investissements de navigation aérienne nécessiteraient des autorisations de programme à hauteur de 1.300 millions de francs et donc stabilisées à leur niveau de 1997 mais un montant de 1.370 millions de francs de crédits de paiement qui s'accroîtraient ainsi de 5 %.

Une part importante des investissements de navigation aérienne consiste à achever le programme "Operator Input and Display System" -ODS- nouvelle dénomination du programme PHIDIAS. Initié au début de la décennie, ce programme représente un coût de 1,025 milliard de francs dont plus de la moitié -530 millions de francs- pour des achats de matériels.

Les investissements réalisés dans le domaine de la navigation aérienne sont à l'origine d'interrogations persistantes. On peut rappeler ici les principales observations que faisait à leur sujet notre collègue Ernest Cartigny dans son rapport sur la navigation aérienne :

Le projet CAUTRA-5 est un projet à très long terme, 2015, et est l'homologue français du programme EATCHIP d'Eurocontrol.

La définition du stade ultime du schéma est encore, comme pour l'EATMS d'Eurocontrol, un sujet de recherche.

On comprend mal ce qui justifie la redondance des efforts consentis pour construire le schéma de navigation aérienne du futur.

Il est impératif de rechercher une meilleure cohérence des dépenses d'investissement entre les programmes nationaux et les programmes européens.

Le programme Phidias a, quant à lui, été lancé sans étude préalable permettant d'en évaluer les coûts et avantages. D'une étude menée "a posteriori" on ne peut au demeurant guère tirer de conclusions établissant l'intérêt de Phidias. Il faut d'ailleurs observe que :

la mise en oeuvre de Phidias va susciter d'importants besoins de qualification puisqu'un transfert de qualification sur Phidias sera nécessaire, ce qui ne manquera pas de poser des problèmes de personnel ;

les personnels montraient, semble-t-il, quelques réticences à accepter une technologie qui, pourtant, améliore sensiblement leurs conditions de travail ;

enfin, Phidias a été engagé sans considération pour les règles d'harmonisation européenne, ce qui pourrait avoir pour conséquence une obsolescence prématurée des investissements et n'est pas de nature à favoriser l'exploitation d'éventuelles retombées industrielles hors de nos frontières.

L'argumentaire développé par la DGAC pour justifier ces investissements dont la variable essentielle, les gains de productivité qu'ils permettraient, suppose l'acceptation du personnel et dont l'impact économique dépend des conditions de leur affectation, pourrait apparaître désuet en cas de renforcement des missions d'Eurocontrol.

(2) Les investissements du service des bases aériennes

Estimés à 406,6 millions de francs en 1997, les investissements du service des bases aériennes passeraient à 483 millions de francs en 1998, soit une progression de 18,8 % et de 76,4 millions de francs en niveau.

Evolution des investissements des bases aériennes

	1996	1997	1998	Ecarts en %
				1998/1996	1998/1997
Infrastructures Siège de la DGAC Sûreté Total	123 24,7 166 313,7	140,6 100 166 406,6	163 130 190 483	32,5 30 14,4 53,9	15,9 526 14,4 18,8

La progression des investissements provient des évolutions suivantes : un accroissement des dépenses d'infrastructure de 22,4 millions de francs, des dépenses de sûreté de 24 millions de francs et des dépenses liées au siège de la DGAC de 30 millions de francs.

Alors que le coût des équipements de sûreté jugés nécessaires est considérable du fait des besoins du contrôle des bagages de soute et alors même que le produit de la taxe de sécurité et de sûreté s'accroîtrait de 334,8 millions de francs, les moyens consacrés aux investissements de sûreté ne s'accroissent que fort peu et paraissent insuffisants.