RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 35 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - SERVICES GENERAUX
M. Henri TORRE
COMMISSIONS DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 35 - 1997/1998
Table des matières
- PRINCIPALES OBSERVATIONS
- AVANT PROPOS
- CHAPITRE PREMIER
- L'EVOLUTION DES CREDITS EN 1998
-
CHAPITRE II
L'ENSEMBLE MOUVANT ET HÉTÉROGÈNE DES SERVICES
GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE - EXAMEN EN COMMISSION
N° 85
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 35
SERVICES DU PREMIER MINISTRE :
I
.
- SERVICES GÉNÉRAUX
Rapporteur spécial
: M. Henri TORRE
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Christian Poncelet,
président
; Jean Cluzel, Henri Collard,
Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini,
René Régnault,
vice-présidents
; Emmanuel
Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Alain Lambert,
rapporteur
général
; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré,
René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot,
Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël
Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon
Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel
Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann,
Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
(1997-1998).
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
Un budget rendu peu lisible par les transferts successifs de
crédits
Depuis plusieurs années, votre rapporteur regrette que la lecture du
budget soit rendue malaisée par les multiples transferts de
crédits en provenance ou en direction des services
généraux du Premier ministre, alors même qu'ils
n'obéissent à aucune nécessité. Ainsi,
l'année passée, la mission interministérielle de lutte
contre la drogue et la toxicomanie avait été
transférée du ministère des affaires sociales vers les
services généraux du Premier ministre. Cette année, c'est
un mouvement inverse qui est constaté puisque cette mission est de
nouveau transférée au ministère de l'emploi et de la
solidarité. De même, votre rapporteur s'étonne du transfert
de l'Institut des hautes études de défense nationale du
secrétariat général de la défense nationale aux
services généraux du Premier ministre. C'est pourquoi il
espère que le transfert vers le ministère de l'emploi et de la
solidarité de la mission interministérielle de lutte contre la
drogue et la toxicomanie, d'une part, et de l'ensemble des moyens
budgétaires de la délégation aux rapatriés, d'autre
part, doit être analysé comme un recentrage durable des services
généraux du Premier ministre sur leurs fonctions traditionnelles.
La nécessité d'une plus grande rigueur dans la construction
de maisons de service public
Pour répondre aux attentes des citoyens qui souhaitent
bénéficier d'une présence plus proche et d'une plus grande
polyvalence des services publics, notamment dans les zones rurales et dans les
zones urbaines sensibles, le Fonds pour la réforme de l'Etat encourage
la création de services publics de proximité, sous l'appellation
de "maisons des services publics" par une aide financière.
80 projets ont ainsi été financés en 1996 et 1997,
soit pour la réalisation d'une étude préalable, soit pour
la création d'une maison de service public.
Dans le cadre de sa mission d'information sur les activités du
commissariat à la réforme de l'Etat, votre rapporteur s'est rendu
dans deux maisons de service public, l'une à Annonay et l'autre à
la Côte-Saint-André.
Or, le bilan de ces deux visites est très contrasté. En effet,
alors que la maison des services publics d'Annonay constitue une
réussite saluée unanimement par l'ensemble des acteurs en
présence, la survie de celle de la Côte-Saint-André
paraît compromise en l'absence de consensus sur la
légitimité de sa création.
Il semble donc que la création de maison des services publics, pour
être efficace, doit répondre à un véritable besoin.
Elle doit donc être une décision prise sur le terrain en accord
avec l'ensemble des acteurs en présence et non satisfaire une ambition
politique. Par ailleurs, les maisons de service public ne peuvent en aucun cas
être imposées arbitrairement aux préfets par Paris, sous
prétexte que le fonds à la réforme de l'Etat dispose de
crédits destinés à financer ce genre d'initiative et que
ces derniers doivent être utilisés.
Un conseil d'analyse économique redondant et peu justifié
Le nombre d'organismes rattachés autour du Premier ministre a tendance
à augmenter : en 1997, le conseil supérieur du cheval a certes
été supprimé, mais deux organismes ont été
créés : la mission d'étude sur la spoliation durant
l'occupation des biens appartenant aux juifs résidant en France et le
conseil d'analyse économique.
Pourtant, la création de ce dernier organisme par le nouveau
gouvernement laisse votre rapporteur assez sceptique. En effet, les missions
qui ont été attribuées au conseil d'analyse
économique, à savoir éclairer, par la confrontation des
points de vue et des analyses, les choix du gouvernement en matière
économique, sont déjà remplies par d'autres organismes
existants comme le commissariat général au plan ou le conseil
économique et social. Cette dernière création semble donc
redondante et ne fait qu'aggraver la complexité du dispositif existant.
Le lancement d'une mission de contrôle sur les organismes gravitant
autour du Premier ministre
Chaque année, votre rapporteur exhorte le gouvernement à
rationaliser la nébuleuse d'organismes rattachés au Premier
ministre. Il y a deux ans, le Parlement avait voté un article
additionnel qui obligeait le gouvernement à présenter chaque
année la liste de toutes les commissions et instances consultatives ou
délibératives placées auprès du Premier ministre ou
des ministres. L'année dernière, ce document a bien
été publié et votre rapporteur a débuté une
mission de contrôle visant à examiner attentivement chaque
organisme ainsi que ses activités pour vérifier leur
réelle utilité, déceler les doubles emplois et favoriser
une rationalisation de ces instances.
Il a pu alors constater que le document d'information transmis par le
gouvernement au Parlement contenait 17 erreurs sur les 52 organismes
recensés auprès du Premier ministre : soit l'organisme en
question avait été abrogé, soit la référence
du décret de création était incorrecte, soit encore
l'organisme répertorié est en fait rattaché à un
autre ministère... Ces informations erronées ont certes
irritées votre rapporteur, mais elles l'ont conforté dans la
nécessité de rationaliser cette nébuleuse que même
les services du Premier ministre semblent ne plus contrôler.
Une stabilisation des fonds spéciaux
Les crédits demandés au titre des fonds spéciaux (chapitre
37-91) pour 1998 sont strictement maintenus au même niveau qu'en 1997 et
s'élèvent à 394,7 millions de francs. Les fonds
spéciaux pour le gouvernement se montent à 48 millions de
francs et ceux à destination particulière à
346,7 millions de francs.
AVANT PROPOS
Comme les années précédentes, le budget des
services généraux du Premier ministre pour 1998 regroupe des
crédits aux destinations diverses.
Ainsi, il comprend les dotations de trois cabinets ministériels (Premier
ministre, ministre des relations avec le Parlement et ministre de la fonction
publique).
Sont également inscrits à ce budget les crédits
destinés au Secrétariat général du Gouvernement
ainsi qu'aux directions, services, commissariats, délégations,
conseils et missions dont la gestion administrative et budgétaire est
assurée par la direction des services administratifs et financiers du
Secrétariat général du Gouvernement.
Enfin, y figurent les crédits alloués au Médiateur de la
République, au Conseil supérieur de l'audiovisuel et à la
Commission nationale de contrôle des interceptions de
sécurité.
Bien que les crédits présentés dans cette note
représentent l'ensemble des dotations affectées aux services
généraux du Premier ministre, on rappellera que les moyens
destinés respectivement au Conseil supérieur de l'audiovisuel et
à l'exonération des redevances de télévision ainsi
qu'aux diverses aides à la presse font l'objet d'études plus
détaillées dans les notes de présentation des
crédits de la communication et de la presse. En outre, les observations
relatives à la fonction publique font l'objet d'un rapport
séparé.
CHAPITRE PREMIER
L'EVOLUTION DES CREDITS EN 1998
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Les crédits demandés pour 1998 (dépenses
ordinaires et crédits de paiement) s'élèvent à
4,07 milliards de francs, en très légère
augmentation de 0,47 %
par rapport aux crédits votés
pour 1997.
Toutefois, cette quasi-stagnation est trompeuse car la structure du budget
connaît des modifications notables.
Sont ainsi transférés au ministère de l'emploi et de la
solidarité l'ensemble des moyens budgétaires de la
délégation aux rapatriés (soit 150,7 millions de
francs) et les moyens d'intervention de la mission interministérielle de
lutte contre la drogue et la toxicomanie (230,5 millions de francs).
Le tableau ci-après retrace le détail de ces transferts.
Objet des crédits transférés |
Montant des crédits transférés et incidence sur le budget des services généraux |
Budget de provenance ou de destination |
Crédits de fonctionnement et d'intervention de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie |
-230,5 |
Emploi et solidarité |
Crédits de la délégation aux rapatriés | -150,7 | Emploi et solidarité |
Subventions de fonctionnement de l'Institut des hautes études de la défense nationale | +10,6 | Secrétariat général de la défense nationale et ministère de la défense |
- la hausse sensible de la contribution forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de redevances de télévision (174,2 millions de francs au chapitre 46-01) ;
- l'augmentation de l'aide sociale interministérielle de 263 millions de francs (chapitre 33-94).
Les autorisations de programme demandées atteignent 17 millions de francs, au lieu de 92,6 millions de francs en 1997, soit une diminution de 81,6 %.
Le tableau ci-après fournit le détail de ces évolutions.
(en millions de francs) |
||||
|
Crédits votés pour 1997 |
Crédits demandés
|
Évolution
|
|
Dépenses ordinaires
Titre III - Moyens des services
Total dépenses ordinaires
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat
Total dépenses en capital |
3.208,0 758,3 3.966,6 82,4 82,4 |
3.473,8 749,4 4.023,0 45,2 45,2 |
+8,3 - 1,2 +1,4 -45,1 -45,1 |
|
Total DO + CP |
4.049 | 4.068,2 | +0,47 | |
Autorisations de programme
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat
Total autorisations de programme |
92,6 - 92,6 |
17,0 - 17,0 |
-81,6 - -81,6 |
II. ANALYSE DÉTAILLÉE
A. DES DÉPENSES ORDINAIRES EN AUGMENTATION
Globalement, les dépenses ordinaires augmentent de 1,4 % en 1998 . Toutefois, cette évolution recouvre deux mouvements contrastés : une forte hausse des moyens de service et une baisse des dépenses d'intervention.
1. Une augmentation des moyens des services
Le présent projet de loi de finances prévoit une
progression des crédits du titre III de 8,3 %
par
rapport aux dotations votées en 1997.
Les principales augmentations de crédits concernent :
-
l'action sociale
interministérielle
avec
l'inscription d'un crédit de
263,7 millions de francs ;
-
les abonnements souscrits au service d'informations
générales de l'Agence France-Presse
(+10,1 millions de
francs) ;
-
l'accroissement des
moyens de fonctionnement des services
(chapitre 34-98 article 21) de 32,5 millions de francs.
En
fait, cette augmentation est liée à l'intégration, dans ce
chapitre, des crédits informatiqueS (chapitre 34-04 ancien) et des
crédits d'études (chapitre 34-06 ancien) ;
-
l'augmentation des crédits du Fonds pour la réforme de
l'Etat
. En 1997, les crédits mis à la disposition du Fonds
s'élevaient à 150 millions de francs, mais la
régulation budgétaire les avait réduits à
110 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 1998 affecte
112,5 millions de francs au Fonds ;
-
le transfert des crédits de l'Institut des hautes
études de défense nationale
(10,6 millions de francs) du
secrétariat général de la défense et du
ministère de la défense vers les services généraux
du Premier ministre ;
- les
dépenses de rémunération
qui progressent
en raison de l'augmentation de 1 % de la valeur du point auquel viennent
s'ajouter diverses mesures de revalorisation de certaines prestations
(indemnités, relèvement du plafond de la sécurité
sociale, taxe pour les transports, ajustement de crédits pour vacation)
pour un montant de 5 millions de francs.
En contrepartie, d'importantes économies sont réalisées.
Elles comprennent :
- la réduction de
8 millions de francs
des
crédits finançant les
actions de
formation, de
perfectionnement et
de modernisation dans l'administration
;
- la
diminution de 5,2 millions de francs des crédits du
chapitre 37-04 (Modernisation de l'administration) ;
- la
suppression nette de 12 emplois
qui dégage une
économie de 1,6
millions de francs
.
2. La baisse des dépenses d'intervention
Après une réduction des crédits du
titre IV de 10,1 % dans le budget pour 1997, la
tendance à
la baisse
se poursuit
pour 1998 même si elle est beaucoup
moins accentuée (- 1,2 %).
En effet, alors que les crédits affectés à la contribution
forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de redevances de
télévision avaient fortement diminué en 1997, passant de
804,7 à 117,9 millions de francs, ils augmentent de nouveau en 1998
pour s'élever à 292,1 millions de francs.
Les autres économies affectent le dispositif des aides à la
presse (- 37,6 %) et le Centre des études européennes
de Strasbourg (-500.000 francs).
En outre, les crédits finançant d'une part les prestations
sociales et les actions culturelles en faveur des rapatriés
(150 millions de francs) et, d'autre part, l'action
interministérielle de lutte contre la toxicomanie (230,5 millions
de francs) sont transférés vers le ministère de l'emploi
et de la solidarité, ce qui conduit à une baisse de
380.5 millions de francs des crédits du titre IV.
B. DES DÉPENSES EN CAPITAL EN FORTE BAISSE
Les crédits de paiement inscrits au titre V
s'élèvent à
45,2 millions de francs
au lieu de
82,4 millions de francs dans la loi de finances pour 1997. Les
autorisations de programme correspondantes atteignent 17 millions de
francs au lieu de 92,6 millions de francs.
Plusieurs facteurs expliquent cette diminution importante des crédits :
- le chapitre 57-04 (Fonds pour la réforme de l'Etat) n'a pas
été doté cette année (alors qu'il disposait de
40 millions de francs en 1997), l'ensemble de ses moyens ayant
été concentrés sur le titre III ;
- le chapitre 57-05 (Préservation et développement du
patrimoine culturel des Français rapatriés d'outre-mer) qui
disposssait de 25 millions de francs en crédits de paiement en 1997
a été transféré au ministère de l'emploi et
de la solidarité.
- les crédits en faveur de la Documentation française
baissent de 50 % en autorisations de programme et de 10,7 % en
crédits de paiement et sont ramenés respectivement à 1,5
et 2,5 millions de francs.
En revanche, les crédits pour l'entretien des hôtels
ministériels augmentent de 38,1 % en autorisations de programme et
de 14,4 % en crédits de paiement pour s'élever
respectivement à 10,5 et 10,7 millions de francs.
CHAPITRE II
L'ENSEMBLE MOUVANT ET
HÉTÉROGÈNE DES SERVICES
GÉNÉRAUX DU
PREMIER MINISTRE
Traditionnellement, les Services généraux du
Premier ministre apparaissent comme une nébuleuse d'organismes les plus
divers. Les modifications qui affectent les différentes structures de
cet ensemble ont, en principe, une raison politique ou institutionnelle.
Pourtant, l'expérience montre que ces rattachements ne répondent
pas tous à une volonté politique déterminée. Ils
traduisent souvent une difficulté d'attribuer tel ou tel secteur
à un département ministériel donné.
En cas de conflit de rattachement ou d'incertitude, le budget
" fourre-tout "
des Services du Premier ministre
offre alors
une solution de facilité. De ce fait, le nombre d'organismes gravitant
autour du secrétariat général du Gouvernement est
élevé.
Lorsque, pour une nouvelle action, un comité est créé, des
fonctionnaires et des crédits budgétaires lui sont
affectés. Or, ces comités perdurent et ne sont que très
rarement supprimés. Parfois même, ils se surajoutent à des
structures ministérielles existantes, ce qui ne facilite pas la
cohérence de l'action gouvernementale et rend difficile le
contrôle du Parlement.
Pourtant, il n'est pas certain, d'une part, que tous ces organismes doivent
être rattachés au Premier ministre et, d'autre part, que certains
regroupements ou suppressions générateurs d'économies
soient impossibles.
I. LES ORGANISMES RATTACHÉS AU PREMIER MINISTRE
Les services gravitant autour des Services du Premier ministre
sont aussi hétérogènes que nombreux. En 1996, à
l'initiative de votre rapporteur, le Parlement avait voté un article
additionnel qui obligeait le Gouvernement à présenter chaque
année la liste de toutes les commissions et instances consultatives ou
délibératives placées auprès du Premier ministre et
des ministres :
- Comité central d'enquête sur le coût et le rendement
des services public :
- Comité interministériel de la sécurité
nucléaire ;
- Comité national de publication des travaux préparatoires
aux institutions de la Vème République ;
- Commission d'accès aux documents administratifs ;
- Commission de coordination de la documentation administrative ;
- Commission de déontologie ;
- Commission nationale consultative des droits de l'homme ;
- Commission nationale de contrôle des interceptions de
sécurité ;
- Commission de simplification des formalités incombant aux
entreprises (COSIFORM);
- Commission supérieure de codification et commissions
annexes ;
- Conseil national de la vie associative ;
- Conseil d'analyse économique ;
- Comité consultatif national de règlement amiable des
différends ou litiges relatifs aux marchés passés par les
services centraux de l'Etat ;
- Comité interministériel de l'aide au
développement ;
- Comité interministériel de l'évaluation des
politiques publiques et conseil scientifique de l'évaluation ;
- Comité interministériel à
l'intégration ;
- Comité interministériel de lutte contre la drogue et la
toxicomanie ;
- Comité interministériel pour les restructurations de
défense ;
- Comité interministériel à la sécurité
routière ;
- Commission de défense nationale en matière de
télécommunications ;
- Commission interministérielle de contrôle des
manifestations aériennes ;
- Commission interministérielle de coordination des instances de
contrôle des transferts intéressant la défense et la
sécurité ;
-Commission nationale de la coopération
décentralisée ;
- Commission nationale d'évaluation des gens du voyage ;
- Commission nationale d'évaluation de la parité sociale
globale ;
- Conseil national des langues et cultures régionales ;
-Conseil national de la montagne ;
- Conseil d'orientation de la forêt
méditerranéenne ;
- Conseil supérieur pour l'emploi, les revenus et les
coûts ;
- Conseil supérieur de la langue française ;
- Haut comité pour le logement des personnes
défavorisées ;
- Haut conseil de l'information scientifique et technique ;
- Haut conseil à l'intégration ;
- Haut conseil du secteur public ;
- Mission interministérielle pour la Nouvelle
Calédonie ;
- Observatoire de la parité hommes/femmes ;
- Observatoire sur les sectes ;
- Comité interministériel pour la réforme de
l'Etat ;
- Comité interministériel des moyens de l'Etat à
l'étranger (CIMEE) ;
- Conseil de l'audiovisuel extérieur de la France (CAEF) ;
- Comité de l'audiovisuel de la coopération régionale
Caraïbes-Guyane.
Cette liste d'organismes montre
l'hétérogénéité des services
rattachés au Premier ministre, mais elle fournit également la
preuve d'un certain nombre de redondances.
C'est le cas, par exemple, de deux organismes dont les attributions se
regroupent largement : le centre d'enregistrement et de révision
des formulaires administratifs, d'une part, (dont l'une des missions consiste
à contrôler les projets qui lui sont adressés en vue
d'assurer leur harmonisation, leur normalisation, leur simplification et
d'éviter les doubles emplois) et la commission pour la simplification
des formalités incombant aux entreprises, d'autre part.
Ainsi,
six organismes au moins
, au sein de cet ensemble, ont pour but de
proposer des mesures de simplification administrative :
·
les centres interministériels de renseignements
administratifs ;
·
le centre d'enregistrement et de révision des
formulaires administratifs ;
·
la commission supérieure chargée
d'étudier la codification et la simplification des textes
législatifs et réglementaires ;
·
la commission pour la simplification des
formalités incombant aux entreprises ;
·
la commission d'accès aux documents
administratifs,
·
et le Médiateur de la République,
autorité administrative indépendante.
Comment ne pas s'interroger sur le problème de la coordination de leurs
travaux ?
La recherche d'organismes inutiles ou désuets devrait donc, en premier
lieu, se faire sur cet ensemble de services.
C'est pourquoi votre rapporteur approuve la suppression du Conseil
supérieur du cheval en 1998.
En revanche, la création du Conseil d'analyse économique qui a
pour mission d'éclairer les choix du Gouvernement en matière
économique le laisse très sceptique.
Par ailleurs, votre rapporteur tient à souligner que la commission des
finances du Sénat l'a chargé d'une mission d'information et de
contrôle sur les organismes gravitant autour du Premier Ministre, afin
d'examiner si certains regroupements ne pourraient pas être
effectués et si certains organismes ne pourraient pas être
supprimés. Dans le cadre de cette mission, votre rapporteur a tout
d'abord vérifié les informations contenues dans le "jaune
budgétaire" relatif à la liste des commissions et instances
consultatives ou délibératives placées directement
auprès du Premier Ministre. Or, il a dénombré pas moins de
17 erreurs sur les 51 organismes cités : soit l'organisme
en question avait été abrogé, soit la
référence du décret de création était
incorrecte, soit encore l'organisme répertorié était en
fait rattaché à l'autre ministère... Votre rapporteur a
aussitôt demandé des explications à l'administration
chargée de la rédaction de cette liste qui a très
rapidement présenté un document rectificatif. Toutefois, cet
incident a conforté votre rapporteur sur la nécessité de
rationaliser cette nébuleuse que même les services du Premier
Ministre semblent ne plus contrôler.
A ce jour, votre rapporteur s'est fait transmettre l'ensemble des textes
relatifs à ces organismes ainsi que leurs rapports d'activité.
Une analyse précise de leurs fonctions et de leur utilité va
désormais pouvoir être entreprise. Les conclusions de cet examen
seront présentées dans le prochain rapport budgétaire.
II. LA RÉFORME DE L'ÉTAT
A. LE COMMISSARIAT À LA RÉFORME DE L'ÉTAT
Créé par décret du 13 décembre
1995, le commissariat à la réforme de l'Etat, place auprès
du Premier ministre, est chargé, dans le cadre des orientations
définies par le comité interministériel pour la
réforme de l'Etat et après consultation des ministres
concernés, de faire des propositions tendant à :
- clarifier les missions de l'Etat et redéfinir le champ des
services publics,
- mieux prendre en compte les besoins et les attentes des usagers des
services publics,
- améliorer l'efficacité des services de l'Etat et de ses
établissements publics,
- favoriser la délégation des responsabilités au sein
de l'Etat,
- moderniser la gestion publique.
Afin d'accompagner les chantiers de modernisation et de réorganisation
des administrations centrales et des services déconcentrés
menés à bien dans le cadre de la réforme de l'Etat, un
fonds pour la réforme de l'Etat a été créé
en 1996, doté de 46 millions de francs sur le chapitre 37-04
(modernisation de l'administration) du budget des services
généraux du Premier ministre.
Le fonds a été doté en loi de finances pour 1997 de
150 millions de francs pour les opérations à
caractère national et 100 millions de francs pour les
opérations à caractère local mises en oeuvre par les
services déconcentrés.
Ces crédits ont été répartis entre le
titre III (110 MF), où un chapitre nouveau à
été ouvert à cet effet (chapitre 37-08), et le
titre V (40 MF), sur un chapitre également nouveau (chapitre
57-04).
L'arrêté du 9 juillet 1997 portant annulation de
crédits a ramené les crédits disponibles du fonds à
112,50 millions de francs, dont 82,50 millions de francs pour le
titre III et 30 millions de francs pour le titre V.
La dotation du fonds prévue pour le projet de loi de finances pour 1998
est de 112,50 millions de francs, entièrement inscrits sur le
titre III (chapitre 37-08). Il a semblé
préférable au Gouvernement, compte tenu des besoins
constatés et de la nature des opérations de modernisation
à financer, de concentrer l'ensemble de ces moyens sur le titre III
et de ne pas doter, en 1998, le chapitre 57-04.
La répartition envisagée entre les deux articles du
chapitre 37-08 est de 37,50 millions de francs pour les
opérations à caractère national et de 75 millions de
francs pour des opérations à caractère local.
Les priorités pour 1998 ont été précisées
par le Premier ministre dans sa déclaration de politique
générale. A cette occasion, il a rappelé la
nécessité d'une adaptation de l'Etat et d'un vaste effort de
rénovation du service public pour faire face aux mutations rapides de
notre environnement économique, social et technologique.
La modernisation qui s'impose doit permettre de confirmer les valeurs du
service public, qui sont constitutives de notre pacte républicain, et
faire l'objet de la plus large concertation, tant à l'extérieur
de l'Etat (avec les élus, les citoyens, le monde associatif, les
entreprises...) qu'en son sein, notamment avec les personnels et leurs
représentants.
Cette modernisation doit tendre à trois objectifs :
- rendre l'Etat plus proche des citoyens,
- rendre l'Etat plus accessible,
- rendre l'Etat plus efficace.
·
Un Etat plus proche des citoyens
Si la déconcentration constitue, depuis la loi du 6 février
1992 relative à l'administration territoriale de la République,
le mode de droit commun d'organisation et de répartition des
compétences au sein de l'Etat, beaucoup reste à faire pour donner
pleine réalité à ce principe. Le Gouvernement entend
donner une impulsion décisive à la déconcentration en
agissant sur quatre fronts :
- par la mise en oeuvre du décret du 15 janvier 1997 sur la
déconcentration des décisions administrative individuelles ;
- par un accroissement de la déconcentration de la gestion des
crédits budgétaires ;
- par une accentuation de la déconcentration de la gestion des
personnels de l'Etat et du dialogue social ;
- par un renforcement du rôle des préfets dans la
coordination de la politique immobilière de l'Etat dans les
départements.
·
Un Etat plus accessible
L'Etat doit avant tout être accessible aux citoyens ; il faut pour
cela lutter contre la complexité des normes et des procédures,
accélérer les décisions de l'administration,
améliorer la qualité des prestations et adapter les services
publics de proximité aux besoins des usagers.
- Lutter contre la complexité des normes et des
procédures : on peut mentionner, à ce titre, la mise en
oeuvre d'un programme général de codification des textes
législatifs et réglementaires, l'obligation faite à chaque
ministère de réaliser une étude d'impact accompagnant
chaque projet de loi et de décret en Conseil d'Etat, la simplification
des régimes d'autorisation administrative préalable et la
simplification des procédures.
- Accélérer les décisions de l'administration :
le projet de loi sur l'amélioration des relations entre les
administrations et le public, dont le Parlement avait entamé la
discussion lors de la précédente législature, est
actuellement en cours de réexamen, afin notamment d'en renforcer
certains aspects et d'y inclure des mesures de simplification administrative.
- Améliorer la qualité des prestations : pour mieux
servir les citoyens, les services publics doivent se fixer des objectifs de
qualité du service rendu.
- Adapter les services publics de proximité aux besoins des usagers
;
·
Un Etat plus efficace
Cinq grands chantiers de réformes correspondent à l'objectif
d'améliorer l'efficacité globale de l'Etat :
- la réorganisation des services centraux de l'Etat ;
- la rénovation de la gestion des ressources humaines de l'Etat.
Outre la déconcentration, les évolutions envisagées
concernent le développement de la gestion prévisionnelle des
ressources humaines, une rénovation des modalités de
l'évaluation individuelle des agents, le développement de la
mobilité et enfin le renforcement des capacités de l'encadrement
supérieur à s'adapter aux mutations de son environnement et des
modes de gestion des politiques publiques ;
- la modernisation de la gestion financière, par la poursuite de la
réforme de la procédure de préparation du budget et par
une amélioration des modalités d'exécution du budget ;
- l'amélioration de la gestion du patrimoine de l'Etat. Il s'agit
à la fois de doter progressivement l'Etat d'une comptabilité
patrimoniale et de moderniser sa politique immobilière ;
- le développement des nouvelles technologies. Un recours accru aux
nouvelles technologies de l'information et de la communication devrait non
seulement accroître l'efficacité de l'Etat, mais aussi
améliorer ses relations avec les usagers et la qualité des
prestations qui leur sont dispensées.
B. LA MISSION D'INFORMATION ET DE CONTRÔLE SUR LES ACTIVITÉS DU COMMISSARIAT À LA RÉFORME DE L'ÉTAT
Votre rapporteur a effectué, en collaboration avec le
sénateur Philippe Marini, rapporteur spécial du ministère
de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation une mission d'information et de contrôle sur les
activités du commissariat à la réforme de l'Etat.
Dans le cadre de cette mission, votre rapporteur s'est plus
particulièrement intéressé à l'utilisation de
l'enveloppe financière du fonds pour la réforme de l'Etat
(doté de 150 millions de francs par la loi de finances initiale
pour 1997), notamment en faveur de la création de "maisons de service
public".
La création de ces "maisons de service public" poursuit les objectifs
suivants :
- permettre aux usagers d'avoir accès, en un lieu unique, à
un grand nombre de services publics de nature différente (services
déconcentrés de l'Etat, services des collectivités
locales, organismes de sécurité sociale, services publics
industriels et commerciaux) ;
- assurer, par une mise en commun des moyens et grâce à la
coopération entre les services, une plus grande polyvalence dans la
prise en charge des difficultés ou des démarches administratives
des usagers ;
- offrir aux usagers un service qui aille au-delà de l'accueil et
de l'information et qui assure une prise en charge approfondie et
personnalisée de leurs relations avec les services publics
concernés (délivrance de formulaires, aide à la
constitution et transmission des dossiers, prise de rendez-vous avec les
services spécialisés, délivrance de titres, de prestations
ou de décisions simples).
Pour mettre en oeuvre ces orientations, près de 80 projets de
maisons de services publics ont pu être financés en 1996 et 1997
sur le fonds pour la réforme de l'Etat, soit pour la réalisation
d'une étude préalable, soit pour la création d'une maison
des services publics ; 27 fonctionnent au 1er août 1997 et
une vingtaine sont en cours de réalisation.
Sur l'ensemble des projets financés par le fonds pour la réforme
de l'Etat, 67 % sont ou seront opérationnels à court terme,
79 % à moyen terme et seulement 20 % des projets resteront sans
suite, au terme d'une étude de faisabilité qui n'a pas permis de
conclure à la réalisation de l'opération.
Si l'on prend en compte les structures déjà créées
au titre des "points publics en milieu rural" ou des
"platesformes de services
publics", c'est près de 150 structures de proximité qui
fonctionneront effectivement à la fin de l'année 1997.
De plus, le commissariat à la réforme de l'Etat prévoit de
mener d'autres projets à l'étude en 1998, du fait du
succès rencontré auprès des usagers et des fortes attentes
observées.
Or, votre rapporteur ne partage pas cet optimisme. Pour pouvoir porter un
jugement sur l'efficacité des maisons de service public, votre
rapporteur a visité deux sites, l'un à la Côte
Saint-André en Isère et l'autre à Annonay en
Ardèche.
Le bilan de la création de ces deux maisons de services publics lui a
paru alors mitigé. Certes, la maison de services publics d'Annonay
constitue une réussite saluée unanimement par l'ensemble des
acteurs en présence. En revanche, la survie de celle de la Côte
Saint-André paraît compromise en l'absence de consensus sur la
légitimité de sa création.
En effet, la création d'une maison de services publics doit
résulter de la constatation de besoins en services publics non ou mal
satisfaits. Dans le cas de la ville d'Annonay, par exemple, deux lacunes
avaient été remarquées : d'une part,
l'éloignement de la sous-préfecture qui se trouve à
Tournon, (40 minutes en voiture) ; d'autre part, la grande dispersion
géographique des services communaux et l'absence de collaboration entre
eux. Face à cette situation, la création d'une maison de services
publics à Annonay a apporté une triple réponse :
- la création de services nouveaux, à savoir des services
"tout public" de la préfecture, une mission locale, des permanences de
la chambre des métiers...
- le regroupement de services existants (la commission locale d'insertion,
le point d'information jeunesse et sports...) ;
- la mise en réseau des organismes présents sur le site
entre eux et avec des organismes extérieurs, notamment l'ANPE, les
ASSEDIC...
Toute autre est la situation de la Côte Saint-André, chef-lieu
d'un des cinq cantons qui constituent le pays de Bièvre-Valloire.
Conçue à l'origine en tant que Point Rural Public, la maison de
services publics est financée par la seule commune de la Côte
Saint-André et souffre de deux handicaps.
D'une part, son existence n'apparaît pas indispensable dans la mesure
où le pays de Bièvre-Valloire est loin de ressembler à un
désert de services publics, les mairies des cinq chefs-lieux offrant une
panoplie satisfaisante à de services publics locaux. Sa
légitimité serait renforcée si la maison de services
publics pouvait délivrer des cartes grises, mais ses locaux n'offrent
pas une sécurité satisfaisante pour lui permettre d'accomplir
cette tâche.
D'autre part, sa création a provoqué un
déséquilibre au profit de la Côte Saint-André et aux
dépens des autres chefs-lieux de cantons, notamment Beaurepaire,
conduisant à une véritable crise politique entre certains
élus du pays de Bièvre-Valloire.
En définitive, votre rapporteur tient donc à souligner que la
création de maisons de services publics, pour être efficace, doit
répondre à un véritable besoin. Elle doit résulter
d'une décision prise sur le terrain en accord avec l'ensemble des
acteurs en présence et non satisfaire une ambition politique. Par
ailleurs, les maisons de services publics ne peuvent en aucun cas être
imposées arbitrairement aux préfets par Paris, sous
prétexte que le fonds pour la réforme de l'Etat dispose de
crédits destinés à financer ce genre d'initiative et que
ces derniers doivent être utilisés.
III. LES INSTITUTIONS D'ENSEIGNEMENT ET DE RECHERCHE
Les subventions aux institutions d'enseignement et de recherche
figurant dans le budget des services généraux du Premier ministre
pour 1998 concernent :
- les subventions couvrant les dépenses de personnel et de
fonctionnement de l'Ecole nationale d'administration et des cinq instituts
régionaux d'administration (IRA) implantés à Lille, Lyon
Nantes, Metz et Bastia ;
- les subventions à l'Institut international d'administration
publique (IIAP), au Centre des études européennes de Strasbourt
(CEES), à l'Institut des hautes études de défense
nationale (transféré cette année du secrétariat
général de la défense nationale vers les services
généraux du Premier ministre) et au Centre des hautes
études sur l'Afrique et l'Asie modernes.
Le tableau ci-après retrace le détail de ces subventions :
Seul l'Institut des hautes études de défense nationale voit ses crédits augmenter fortement. En réalité, cette hausse traduit les charges nouvelles qui incombent à ce dernier en raison de sa transformation en établissement public. Désormais, il lui faudra assumer sa gestion budgétaire et comptable et acquitter la taxe sur les salaires.
IV. LES ORGANISMES DE DOCUMENTATION ET D'INFORMATION
Trois services de documentation sont rattachés aux
services du Premier ministre :
- la Documentation française,
- le service juridique de l'information et de la communication,
- le service d'information du Gouvernement.
Les crédits qui leur sont affectés sont détaillés
dans le tableau ci-après :
Les crédits accordés à la Documentation
française sont en baisse de près de 2 %.
De même, les crédits à la disposition du service
d'information du Gouvernement diminuent de près de 4 %.
Ces baisses de crédit s'inscrivent dans le cadre de la politique de
diminution du déficit public poursuivie par le Gouvernement.
V. LE MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE
Le budget des services généraux du Premier ministre
comprend une seule ligne budgétaire afférente au Médiateur
de la République (chapitre 37-05).
Pour l'année 1998, les crédits affectés au
Médiateur passent de 24,67 millions de francs à
24,42 millions de francs, soit une légère diminution. Il
convient toutefois de noter que la dotation budgétaire pour l'exercice
1997 comprenait 750.000 francs de crédits exceptionnels non
renouvelables destinés à l'informatisation du service
documentation, à l'aménagement d'une salle d'archives, à
l'acquisition de deux véhicules automobiles...
Le budget pour 1998 devrait permettre le financement de trois
délégués supplémentaires dans les Hauts-de-Seine,
dans l'Essonne et dans le Bas-Rhin.
En outre, l'octroi d'un crédit non reconductible de 200.000 francs
devrait permettre l'organisation d'un grand colloque en février 1998,
à l'occasion du 25 ème anniversaire de l'Institution.
VI. LES FONDS SPÉCIAUX
Les crédits demandés au titre des fonds
spéciaux (chapitre 37-91) pour 1998 sont maintenus au même niveau
qu'en 1997, soit 394,7 millions de francs.
Leur évolution au cours des cinq derniers exercices est retracée
dans le tableau ci-après :
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 19 octobre 1997, sous la
présidence de M. Philippe Marini, vice-président, la
commission a procédé à l'examen des crédits des
services généraux du Premier ministre.
M. Henri Torre, rapporteur spécial
, a d'abord
présenté les grandes lignes du budget des services
généraux du Premier ministre. Puis il a présenté un
amendement visant à réduire les crédits du titre III de
230 millions de francs.
La commission a alors
décidé d'adopter l'amendement puis le
budget des services généraux du Premier ministre ainsi
amendé
.
Réunie le mercredi 19 octobre 1997, sous la présidence de
M. Philippe Marini, vice-président, la commission a
décidé d'adopter l'amendement, puis le budget des services
généraux du Premier ministre ainsi amendé
.