II. LES PRIORITES RECENSÉES DANS LE CADRE DU PACTE DE RELANCE RESTENT LE CAHIER DES CHARGES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
A. RELANCER L'ACTIVITÉ DANS LES QUARTIERS POUR RECREER DE VRAIES VILLES : L'APPORT MAJEUR DES ZONES FRANCHES URBAINES
1. Les expériences précédentes et la singularité des zones franches du pacte de relance
La création des zones franches est motivée par la volonté de favoriser la création d'emplois marchands, et de rompre avec la logique des emplois aidés.
a) Les zones d'entreprises et les zones d'investissement privilégié
La première expérience de franchise fiscale en
France est celle des trois zones d'entreprises créées, par
l'ordonnance du 15 octobre 1986, à proximité des chantiers navals
à proximité de Dunkerque, de la La Coitat-Aubagne et de La
Seyne-Toulon. Leur dispositif consistait à, d'une part, simplifier et
accélérer les procédures administratives par la mise en
place d'un interlocuteur unique et d'une commission permanente et, d'autre
part, à exonérer d'impôt sur les sociétés les
bénéfices des entreprises s'installant sur place, pendant une
durée suffisamment importante pour être incitative.
Le bilan de ces zones est positif, bien qu'inégal selon les zones. Elles
ont servi de catalyseur au développement local et ont permis aux PME de
dégager plus rapidement des bénéfices et d'accroître
leurs fonds propres comme leur effort de recherche. De plus, les
phénomènes de transfert ont été marginaux.
Le système du crédit d'impôt accordé aux entreprises
dans le cadre des zones d'investissement privilégié
créées par la loi de finances pour 1992 a en revanche
été progressivement délaissé par les entreprises.
b) L'originalité des zones franches du pacte de relance
Les zones franches créées par le pacte de
relance s'inscrivent dans la logique de la politique de la ville et de
l'amélioration de la qualité de la vie dans les quartiers les
plus défavorisés. Ainsi, elles sont situées
majoritairement dans des quartiers d'habitation, quelques extensions à
des zones des zones de friches industrielles ayant toutfois été
admises (comme dans le cas de l'ancien site Chausson à
Creil-Montataire). La loi précise qu'elles doivent se trouver
"
dans les quartiers de plus de 10 000 habitants
particulièrement défavorisés au regard des critères
pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation
urbaines
", ces dernières étant définies en
fonction d'un indice synthétique plus social qu'économique (taux
de chômage, proportion de jeunes de moins de 25 ans, proportion de
personnes sorties du système scolaire sans diplôme).
Les données sur les zones franches urbaines transmises à votre
rapporteur confirment, dans des proportions qui justifient à elles
seules la création des ZFU, que ces critères sont
respectés. Ainsi, les quartiers qui composent la zone franche urbaine de
Saint Quentin comptent 109 464 habitants, dont 44% sont sortis du
système scolaire sans diplôme (contre 35% pour l'ensemble de la
ville), et connaissent un taux de chômage de 24% (contre 15,8 pour la
ville dans son ensemble). Dans la zone franche d'Amiens, le taux de
chômage est de 27% pour l'ensemble de la population, et supérieur
à 30% pour les jeunes de plus de 20 ans.
La seconde originalité des zones franches du pacte de relance tient au
fait que les exonérations de charges fiscales et sociales ne seront pas
limitées aux entreprises nouvelles qui viendraient s'installer, mais
bénéficieront à l'ensemble des établissements
préexistants dans les quartiers visés afin de conforter le tissu
économique existant et de faciliter la création
d'activités de service ou de proximité dans les quartiers. La
prise en compte des objectifs de la politique de la ville a conduit à
conditionner le bénéfice des ces exonérations aux
entreprises qui réalisent plus de 20% de leurs embauches dans le
quartier.
Pour être efficaces, les expériences de franchise fiscale ont
besoin de s'inscrire dans la durée. En effet, ces régimes
dérogatoires sont mis en place pour susciter des investissements
risqués, que les entreprises ne sont pas naturellement portées
à effectuer. Elles ont donc besoin de stabilité juridique. Votre
rapporteur espère que le ministre de l'emploi et de la solidarité
faisait référence aux zones franches urbaines lorsqu'elle a
déclaré, devant votre commission des finances, qu'elle
considérait que la réglementation ne devait pas être sans
cesse modifiée.
2. Le dispositif et sa mise en oeuvre
La loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre
du pacte de relance pour la ville a fixé la liste des 38 zones franches
urbaines métropolitaines et des 6 zones franches des départements
d'outre mer. Leur délimitation exacte a fait l'objet d'un décret
en Conseil d'Etat du 26 décembre 1996, qui comporte un descriptif rue
par rue du périmètre de chaque zone. Le découpage a
été progressivement affiné au cours de l'année 1997.
La délimitation du périmètre des zones franches a
été fortement encadré par la Commission européenne,
qui a posé des conditions. En premier lieu, les 44 zones ne devaient pas
englober plus de 1% de la population totale. Le gouvernement ne manque pas de
souligner que ce chiffre est aujourd'hui de 1,3%. Deuxièmement, le
dispositif devait être limité aux petites entreprises au sens
communautaire du terme, c'est-à-dire aux entreprises de 50
salariés au plus, au capital indépendant, au chiffre d'affaire
inférieur à 7 millions d'écus ou dont le bilan annule
n'excède pas 5 millions d'écus.
Un comité d'orientation et de surveillance a été
créé dans chaque zone franche urbaine. Sa composition est
été fixée par le décret en Conseil d'Etat du 3
février 1997. Il est présidé par le préfet du
département et comprend : le ou les députés de la ou des
circonscriptions où se situe tout ou partie de la zone franche ; un
sénateur du département désigné par le
président du Sénat ; le président du conseil
régional ou un conseiller régional ; le président de
l'établissement public intercommunal compétent en matière
d'aménagement et de développement pour la zone ; le
secrétaire général pour les affaires régionales ;
les chefs des services déconcentrés des administrations civiles.
3. Un premier bilan extrêmement encourageant
La délégation interministérielle à la ville procède actuellement à l'évaluation de la mise en oeuvre des zones franches urbaines afin de fournir des informations à la mission de M. Jean-Pierre Sueur, et d'établir le rapport sur cette question qu'elle doit remettre annuellement au Parlement. Dans l'attente de ces résultats qui ne peuvent être divulgué à l'avance, votre rapporteur n'a pu se procurer que des informations partielles au près d'elle. Il a revanche bénéficié du travail d'évaluation effectué par l'association des maires des villes accueillant une zone franche urbaine, présidée par M. Yves Jégo.
a) Un dynamisme exceptionnel des acteurs locaux
Les
entreprises
ont réagi de manière
extrêmement positive à la mise en place des zones franches
urbaines, et les demandes ont été supérieures aux
prévisions. Selon les estimations de l'association des maires de villes
comportant une zone franche urbaine, 1800 entreprises, dont 50% de
création nette, se sont installées dans une ZFU. Les autres sont
des délocalisations, sans qu'il soit possible pour l'instant de
déterminer s'il s'agit d'entreprises installées dans une zone
proche de la zone franche qui profitent de l'effet d'aubaine, ou d'entreprises
qui viennent de plus loin.
Les entreprises intéressées par les zones franches sont de
plusieurs type : des très petites entreprises (TPE), des petites PME de
service (dans des secteurs tels que la restauration ou la
sécurité) et des entreprises de travaux publics. Un retour des
commerces de proximité (boulangerie, marchands de journaux, etc.) est
également constaté. Dans tous les cas, les entreprises recrutent
massivement au sein de la population locale. Le seuil de 20% est largement
dépassé et serait de 37%. Les autorités locales ont
également parfois la surprise de découvrir des entreprises qui
viennent spontanément s'installer dans la zone franche, sans passer par
l'intermédiaires des guichets administratifs.
L'attitude des
chambres de commerce et de l'industrie
à
l'égard des zones franches a beaucoup évolué.
Réservées au départ du fait des risques de distorsion de
concurrence engendrés par les exonérations fiscales et sociales,
elles sont aujourd'hui fortement impliquées dans la promotion des zones
franches, assurée par leur mission " Ville ".
Les
maires
se sont également investis dans le succès des
ZFU. Des services économiques ont été créés
là ou il n'existaient pas, et des programmes d'accompagnement se
développent. Les maires surveillent particulièrement le
degré de qualification requis pour les emplois créés, et
s'il ne s'agit pas d'emplois délocalisés. Les informations
transmises à votre rapporteur concernant la zone franche de Saint
Quentin illustrent cette volonté d'inclure la franchise fiscale dans un
dispositif plus vaste d'action en faveur des quartiers en difficulté.
La zone franche urbaine de Saint Quentin
Les responsables de la ZFU ont déterminé cinq
priorités. Autour de l'objectif central " Intégration des
populations en difficulté par la création d'emplois ",
quatre autres objectifs sont visés : le maintien des entreprises et des
commerces, la création d'une ZAC, l'amélioration de
l'environnement urbain et l'amélioration de l'accès aux services
publics.
Dans cette perspective, la commune a dégagé les financements
nécessaires à l'amélioration de la desserte de la zone
franche en associant la ville, la région, l'Etat et le fonds
européen FEDER.
En outre, la commune a l'intention de recourir à des outils
traditionnels de la politique de la ville :
- projet de PLIE ;
- projet local de sécurité ;
- création d'un comité de quartier (composé d'élus,
de représentants associatifs et institutionnels, et d'habitants du
quartier) ;
- mise en place d'une mairie de quartier annexe ;
-installation d'une plate forme de service public.
Cet exemple illustre un constat plus général : les zones franches
urbaines fonctionnent mieux lorsqu'elles sont installées dans des
quartiers où d'autres dispositifs d'action existent. Cela confirme la
caractère complémentaire des moyens de la politique de la ville.
D'autres échelons administratifs peuvent être impliqués
dans la mise en oeuvre des zones franches. En Picardie, c'est la
préfecture de région
(le SGAR) qui assure le travail de
synthèse des informations et des résultats pour les trois ZFU. Le
comité d'orientation et de surveillance de la zone franche d'Amiens a
associé à ses travaux des représentants du
district
du Grand Amiens, et articule ses actions avec celles des
associations de
quartier
et du PLIE.
b) Des blocages subsistent
La
motivation des organismes publics
est
d'inégale intensité. Elle est bonne s'agissant de la DIV et des
services fiscaux. En revanche, il semblerait que l'interprétation de la
circulaire les concernant par les URSAFF soit particulièrement
restrictive, et varie selon les zones. Par ailleurs, le pacte de relance pour
la ville prévoyait que les zones franches urbaines
bénéficieraient du label, et des avantages qui lui sont
associés, des zones d'éducation prioritaire. Cette disposition
n'est pas encore appliquée.
Les zones franches urbaines sont confrontées à des
problèmes fonciers
. Ces problèmes sont de deux ordres. En
premier lieu, elles rencontrent des difficultés pour attirer des
promoteurs immobiliers privés. En effet, la franchise fiscale de cinq
ans n'est pas incitative s'agissant du secteur de l'immobilier, où les
investissements ont besoin de dix années pour devenir rentables.
En second lieu, les investisseurs dans les zones franches sont
confrontés à une pénurie de locaux. Les mairies sont
conscientes de ce problème et se mobilisent pour acheter ou viabiliser
des équipements immobiliers fonciers lorsque c'est possible. Une
solution à ce problème consisterait à modifier le
périmètre des zones franches pour y inclure, lorsque c'est le
cas, des friches industrielles situées à proximité. Cette
solution serait compatible avec les conditions de la Commission
européenne, puisqu'elle accroîtrait la superficie des zones
franches sans augmenter le nombre d'habitants qui y résident.
Les données relatives aux zones franches picardes transmises par la DIV
à votre rapporteur confirment ces informations recueillies dans la
presse et auprès de l'association des maires de villes comprenant des
ZFU. Ainsi, à Amiens, tous les bas d'immeubles sont occupés.
Les entreprises qui s'installent dans des zones franches connaissent des
problèmes de
sécurité
. Les redéploiements
d'effectifs policiers prévus par le pacte n'ont pas été
entièrement réalisés et les problèmes de
sécurité sont réels, comme l'a montré l'assaut d'un
hypermarché dans la zone franche urbaine de Montrot à l'automne
de 1997.
Les
très petites entreprises
connaissent des problème
pour trouver les financements nécessaires à leur installation car
le système bancaire n'est pas intéressé par les
opérations de petite envergure qu'elles lui soumettent. Cette
difficulté existe aussi en milieu rural, et a conduit à la
création du fonds national de développement des entreprises par
la loi d'orientation et de développement du territoire du 4
février 1995. Ce fonds n'est toujours pas opérationnel.
Les instruments dont disposent les très petites entreprises pour trouver
des financements sont principalement les prêts effectués par la
Caisse des dépôts et consignations dans le cadre de son programme
d'aide aux petites entreprises, ainsi que les plates-formes d'initiative
locale. Votre rapporteur souhaite obtenir des informations sur le
développement de ces dispositifs dans les zones franches urbaines.
c) Des chiffres à manier avec précaution
L'évaluation des zones franches urbaine se heurte
à l'absence de données chiffrées fiables. Les
données statistiques sont soit des évaluations, c'est le cas de
la dépense fiscale, soit peu représentatives.
En outre, les zones franches ne constituent pas un ensemble homogène. Du
fait des situations de départ très différentes selon les
zones, le recours a des données moyennes n'est pas pertinent.
Néanmoins, les informations fournies plus haut sont
vérifiées et solides, selon les divers interlocuteurs de votre
rapporteur.
d) Les zones franches urbaines permettent de recréer toutes les fonctions de la ville
Les zones franches urbaines ont été
créées dans le but de favoriser le développement
économique des quartiers, mais également de changer leur
organisation urbaine en rompant avec les cités-dortoirs des
années 60 et 70. Elles sont en passe de répondre à cette
attente en ramenant l'emploi et les commerces de proximité dans les
quartiers.
Elles fonctionnent d'autant mieux qu'elles se trouvent dans des zones où
les acteurs ont l'habitude de mettre en oeuvre les différents
dispositifs de la politique de la ville, et où ces dispositifs sont
anciens et bien implantés.
Il serait donc paradoxal de remettre en
cause les zones franches alors que le succès, et l'effet de levier, de
la mobilisation en leur faveur repose largement sur la plus ou moins grande
efficacité des autres instruments, contractuels notamment, de la
politique de la ville.
4. Le lancement retardé de l'EPARECA
Le pacte de relance pour la ville a prévu la
création d'un établissement public d'aménagement et de
restructuration des espaces commerciaux et artisanaux "
pour
permettre
des interventions de remembrement des commerces dans les sites en
difficulté où la fragmentation de la propriété du
bâti et des fonds de commerce ne permet pas d'enrayer le déclin
des commerces
".
Cet établissement a été doté de 130 millions de
francs, sur les crédits du FISAC, dans la loi de finances pour 1997. A
l'automne de 1997, il n'est pourtant toujours pas opérationnel. Son
directeur a été nommé au mois de mai 1997, mais la
composition de son conseil d'administration a été
retardée, la nomination du représentant de l'Assemblée
nationale ayant été repoussée par la dissolution. Le
conseil d'administration devrait cependant se réunir avant la fin de
l'année 1997.
L'EPARECA doit aujourd'hui définir sa stratégie. Deux options
sont à l'étude. La première consisterait pour
l'établissement à assurer seul la conduite des opérations
qu'il finance. Elle a l'avantage de la cohérence mais limite le nombre
des actions réalisables. La seconde option autoriserait l'EPARECA
à s'associer avec des partenaires locaux, qu'il reste à
déterminer. Elle permettrait de multiplier le nombre des
opérations mais se heurterait à la question des financements
croisés, source de lourdeurs.
B. JUSTICE ET SECURITE : LE TRAVAIL DE DEFRICHAGE DU PACTE DE RELANCE DOIT ETRE APPROFONDI
1. Prévention et repression
a) Les structures institutionnelles
Les instances chargées de définir les
stratégie locales en matière de répression et de
prévention de la délinquance se structurent au niveau communal,
intercommunal ou départemental. Elles regroupent toutes le préfet
et le procureur, auxquels s'ajoutent souvent les élus, les chefs
d'établissement, les associations ou les services publics locaux.
Les plans départementaux de sécurité sont venus s'ajouter
en 1993 aux conseils communaux de prévention de la délinquance,
évoqués plus haut. Le pacte de relance pour la ville a
instauré en 1996 les plans départementaux de prévention de
la délinquance. Le ministre de l'intérieur a annoncé pour
1998 la conclusion de contrats locaux de sécurité,
compétents à la fois en matière de prévention et de
répression, destinés à améliorer la concertation au
niveau de l'agglomération.
Votre rapporteur souhaite que l'articulation entre ces dispositifs, ainsi que
leur implication dans la mise en oeuvre d'actions telles que les
" contrats d'action de prévention pour la
sécurité " (CAPS et les opérations
" ville-vie-vacances ", fassent l'objet d'une évaluation.
b) Les moyens policiers
La loi d'orientation pour la sécurité de 1995 et
le pacte de relance pour la ville avaient inscrit au rang de leurs
priorités l'accroissement de la présence policière sur le
terrain. Le pacte prévoyait 3000 redéploiements d'effectifs, le
recrutement de 200 enquêteurs et de 1000 policiers auxiliaires. La mise
en oeuvre de ces dispositions s'est avérée insuffisante et doit
être accélérée. Le recrutement des adjoints de
sécurité, 8250 en 1998, permettra cependant de renforcer les
effectifs dans les quartiers difficiles. Par ailleurs, le ministre de
l'intérieur dévoilera à la fin de 1997 le contenu d'un
plan " sécurité-proximité 2002 " qui permettra
aux collectivités qui le souhaitent de financer plus facilement la
construction de commissariats dans les zones sensibles.
La sécurité de proximité a été
améliorée dans les années récentes par le
développement dans quelques départements des brigades
anti-criminalités départementales (BAC), des
"sûretés départementales " et des unités
d'intervention.
Votre rapporteur considère qu'il est temps de conférer un
véritable statut juridique aux polices municipales. Il sera, à
cet égard, attentif au projet de loi dont le ministre de
l'intérieur a annoncé le dépôt en 1998, et veillera
particulièrement à ce que les polices municipales soient
habilitées à procéder à des contrôles
d'identité.
2. Incivilités et sentiment d'insécurité
Les incivilités, qui sont des faits à
caractère non pénal, contribuent à dégrader la
qualité de la vie et, au moins autant que la délinquance
elle-même, à développer le sentiment
d'insécurité. Le pacte de relance pour la ville prévoyait
la mise en oeuvre de services publics de quartier associant justice, police et
services d'actions sociale, afin de traiter et de suivre ces faits de
façon appropriée.
La plupart des pays occidentaux développent des instruments de mesure du
sentiment d'insécurité des populations afin de mieux y
répondre. Ces " enquêtes de victimation " montre que la
France est mal placée en terme de déclaration d'agressions
à la police. Le pacte de relance pour la ville avait prévu que
des observatoires départementaux de la sécurité seraient
expérimentés dans dix départements. Votre rapporteur
suggère que les structures institutionnelles chargées de la
sécurité et de la prévention de la délinquance
généralisent ces instruments de mesure.
Une plus grande transparence du fonctionnement de la justice serait en outre de
nature à rassurer l'opinion sur le fonctionnement de la justice et sur
l'impunité des délinquants. Par exemple, peu de gens savent
qu'une personne interpelée et relachée sera appelée
à comparaître devant un juge quelques semaines plus tard.
3. La question prioritaire de la délinquance des mineurs
a) Revoir une législation conçue en d'autres temps
La question de la délinquance des mineurs est au centre
des préoccupations de tous les pays occidentaux, comme en
témoigne la politique spectaculaire menée par le gouvernement
britannique. En France, la question du durcissement de l'ordonnance du 2
février 1945 se pose de façon de plus en plus aiguë. Le
pacte de relance a conduit à la mise en oeuvre, par la loi n°96-585
du 1er juillet 1996, d'une procédure de comparution rapprochée,
dans un délai de trois mois, pour les mineurs connus des services de
police. De plus, le pacte a conduit à la systématisation du
traitement en temps réel des procédures pénales, qui
permet au parquet, dans les cas concernant des mineurs
multirécidivistes, de saisir rapidement le juge des enfants.
Le ministre de l'intérieur propose aujourd'hui des mesures
d'éloignement des quartiers pour les mineurs fauteurs de troubles. Cette
proposition doit être rapprochée de la mise en place,
prévue par le pacte, d'une cellule d'information des magistrats sur les
capacités d'accueil des foyers pour les mineurs délinquants.
Toutes ces mesures sont manifestement insuffisantes, les moyens des tribunaux
pour enfant ne permettant pas de faire face aux besoins et le droit
pénal étant inadapté à une répression plus
efficace.
b) Renforcer l'encadrement des mineurs
Le pacte de relance a créé des unités
à encadrement éducatif renforcé. 17 sont aujourd'hui
ouvertes. Elles accueillent 167 mineurs dont l'âge moyen est de seize ans
et demi.
Il importe de s'assurer qu'elles sont gérées par des
éducateurs solides et formés, seule condition de leur
succès. En outre, le problème de la délinquance des
mineurs soulève la question de la responsabilité des parents, et
notamment leur responsabilité civile.
4. L'organisation et le fonctionnement de la justice
Le pacte de relance pour la ville a prévu de doubler le
nombre des maisons de justice en trois ans. Il importe de sortir ces
structures, qui fonctionnent bien, de leur phase expérimentale et de les
généraliser.
Votre rapporteur répète également son souhait de voir la
carte judiciaire enfin adaptée aux besoins.
C. HABITAT ET MIXITE SOCIALE
La politique de la ville, historiquement, a d'abord
été une politique de l'habitat. Cet héritage subsiste et a
été approfondi par le pacte de relance, qui a notamment mis
l'accent sur les problèmes des copropriétés
dégradées alors que cette question était
considérée comme extérieure au champ de l'intervention
publique.
Le pacte de relance pour la ville a surtout consacré la notion de
mixité sociale. Il autorisé les préfets à
déroger localement aux conditions de ressources d'accès au
logement locatif social au sein des zones urbaines sensibles. Il a
également exonéré les logements sociaux situés en
zones urbaines sensibles de la contribution de surloyer pour les logements
occupés par les locataires dépassant les plafonds de ressources.
Ces locataires sont également exemptés des dispositions relatives
au complément de loyer de solidarité.
Le ministre du logement a annoncé le dépôt d'un projet de
loi relatif à la lutte contre les exclusions. Votre rapporteur souhaite
que ce texte poursuive l'effort entrepris par le pacte de relance.