N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 14

ÉDUCATION NATIONALE, RECHERCHE ET TECHNOLOGIE :

I . - ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Rapporteur spécial : M. Jacques-Richard DELONG

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Compte tenu de l'augmentation des crédits du budget de l'enseignement scolaire pour 1998, votre rapporteur spécial se bornera à faire trois types de remarques.

A. DES DÉCISIONS QUI VONT DANS LE BON SENS

Il convient en premier lieu de féliciter le Gouvernement pour avoir pris un certain nombre de mesures de bon sens que votre commission des finances souhaitait voir adoptées depuis longtemps :

Il s'agit, d'une part, du retour au versement direct des bourses de collège annoncé par Mme Ségolène Royal. En effet, le remplacement des bourses de collège par l'aide à la scolarité versée par les organismes débiteurs de prestations familiales depuis le 1 ^er septembre 1994 ne permettait plus aux agents comptables de collège, jusqu'alors payeurs des bourses de premier cycle, de prélever les frais de demi-pension sur le montant de l'aide scolaire due aux élèves.

Ces nouvelles modalités de paiement ont parfois été considérées comme un facteur de désaffection des cantines scolaires de la part des élèves en collèges. Si cette hypothèse était avérée, le retour à l'ancien mode de versement devrait permettre une augmentation de la fréquentation des cantines scolaires.

Il s'agit, d'autre part, de l'allégement des structures administratives centrales.

Un projet de réorganisation de l'administration centrale est en effet actuellement en cours, qui vise notamment à rationaliser et alléger l'organisation de services par des regroupements de structures afin d'accroître l'efficacité de l'action administrative, et à relancer la politique de déconcentration des compétences.

Il convient d'observer que les mesures de déconcentration d'un certain nombre d'opérations de gestion et l'application des mesures de réforme de l'Etat ont déjà permis la suppression de 479 emplois au budget du ministère depuis 1993, dont 279 au titre des mesures d'économie.

Par ailleurs, la démarche de modernisation du service public, préconisant un recentrage des administrations centrales sur leur fonction de conception et de pilotage s'est accompagnée de transferts d'effectifs réels par la voie de la mise à disposition, pour répondre aux besoins des établissements d'enseignement supérieur. Ainsi, près de 200 agents ont quitté l'administration centrale au 1 ^er septembre 1997 en contrepartie transferts progressifs d'emplois.

Par ailleurs, votre rapporteur portera la plus grande attention à la réforme du mouvement des enseignants envisagée par le ministre de l'éducation nationale pour 1999. Cette réforme vise à déconcentrer les décisions d'affectation auprès des autorités rectorales, ce qui permettra de mieux prendre en compte les particularités des établissements ou de leur environnement géographique.

Il convient toutefois d'observer que la déconcentration est déjà largement engagée, les recteurs ayant délégation de compétence pour un certain nombre d'affectations (affectations provisoires sur les postes de titulaires académiques, réaffectation des enseignants dont le poste a été supprimé ou transformé par suite d'une mesure de carte scolaire...).

Il s'agit également de l'utilisation d'un certain nombre d'heures supplémentaires dont le contingent pouvait sembler supérieur aux besoins .

En effet, la suppression prévue de 90.000 heures supplémentaires permet de dégager une économie de 700 millions de francs affectée au financement du réemploi de 28.000 maîtres-auxiliaires, sur la base d'un coût moyen de 7.700 F pour une heure supplémentaire année.

Il est certes indispensable de conserver un volant suffisant d'heures supplémentaires dans la mesure où elle constituent un élément de souplesse nécessaire à l'organisation pédagogique des établissements. Néanmoins, la tendance à la diminution de la démographie scolaire incite à la rigueur.

Votre rapporteur se réjouit également de la priorité " redonnée " aux ZEP mais souhaiterait cependant rappeler que l'effort en faveur de ces zones n'avait jamais été interrompu.

En effet, les crédits pédagogiques sont 2,7 fois plus élevés dans les ZEP que dans les autres établissements.

En outre, une indemnité de sujétions spéciales est accordée aux enseignants et aux personnels de direction et d'éducation, ce qui a représenté un coût budgétaire de 533,3 millions de francs en 1997. Par ailleurs, les ZEP ont bénéficié en 1997 de l'apport de 4.700 appelés du contingent.

Enfin, des postes supplémentaires sont implantés dans les ZEP afin d'assurer un encadrement adapté à la spécificité du public scolaire et d'alléger les effectifs dans les classes. C'est ainsi que l'objectif de limiter le nombre d'élèves à 25 par classe dans les écoles maternelles a été atteint à la rentrée 1997.

B. DES DÉCISIONS JUSTIFIÉES PAR L'ÉQUITÉ MAIS DONT LE RENOUVELLEMENT POURRAIT POSER PROBLÈME

Votre rapporteur spécial tient par ailleurs à appeler l'attention du Gouvernement sur les risques que recèlent certaines mesures.

Ainsi, il semble a priori conforme à l'équité et à la justice de réemployer des maîtres-auxiliaires qui ont pour la plupart consacré de nombreuses années à l'éducation nationale. Néanmoins, sauf à risquer de décourager les candidats aux concours de l'éducation nationale et de démotiver les titulaires qui ont dû se soumettre aux épreuves sélectives des concours, il convient de ne pas déroger aux règles de la fonction publique.

Aussi votre rapporteur spécial appelle-t-il à poursuivre les plans de résorption des emplois précaires . En effet, depuis plusieurs années, des dispositions ont été prises pour faciliter l'accès des maîtres-auxiliaires aux corps enseignants par la voie des concours.

Ainsi, entre 1988 et 1995, 4.500 suppléants du premier degré ont été titularisés dans le corps des instituteurs ou des professeurs des écoles et 29.000 maîtres auxiliaires du second degré ont été titularisés dans les différents corps du second degré.

Le total des suppléants du premier degré et des maîtres-auxiliaires du second degré s'élevait, à la rentrée scolaire de 1996, à 25.970 agents, soit une diminution de 12,8 % par rapport à l'année précédente.

Par ailleurs, la rentrée scolaire 1997 a été marquée par la réouverture de 1.262 classes dont 394 classes maternelles et 868 classes élémentaires. Il s'agit en réalité de 447 réouvertures (sur 1.100 qui devaient fermer) et de 815 nouvelles ouvertures.

Cet effort est certes louable dans la mesure où il a porté en priorité sur les ZEP et sur les écoles rurales qui ont fait des efforts de regroupement pédagogique et d'équipement et dans lesquelles la fermeture de classes aurait risqué d'accélérer le processus de désertification.

Il est en outre équitable de ne pas défavoriser des communes qui ont fait des efforts de regroupement par rapport à celles qui possèdent une école à classe unique et qui bénéficient à ce titre du moratoire des fermetures d'écoles à classe unique institué en 1993.

Néanmoins, outre les dépenses budgétaires qu'il induit, cet effort semble peu compatible avec l'évolution démographique en milieu rural, dont il est difficile de faire totalement abstraction. Il pose par ailleurs un autre problème, celui de l'exposition à l'échec scolaire des élèves issus d'établissements à faibles effectifs.

A cet égard, votre rapporteur spécial, qui a fait une mission de contrôle de ces crédits de mai à juin 1997, s'interroge sur la manière dont le ministère de l'éducation nationale compte remédier au problème des collèges à faibles effectifs. Il importe en effet de rappeler qu'à la rentrée 1996-1997, 207 collèges comptaient moins de 100 élèves dont 59 collèges publics et 148 collèges privés.

La polyvalence des établissements semble être une solution d'avenir pour tendre vers une utilisation optimale des capacités et des moyens. De même le rapprochement entre collèges et la création d'internats, notamment en milieu rural, doivent être encouragés.

C DES DÉCISIONS LOURDES DE CONSÉQUENCES

Enfin, deux décisions semblent aller à l'encontre d'une gestion à long terme du budget de l'enseignement scolaire.

En premier lieu, la création de 40.000 emplois-jeunes en 1997 et 35.000 en 1998 risque de contribuer à l'alourdissement d'un budget déjà extrêmement rigide.

Bien que le ministre de l'éducation nationale affirme que ces emplois ne sont pas destinés à durer plus de cinq ans, on peut légitimement mettre en doute cette assertion. En effet, de même que les maîtres auxiliaires qui sont employés dans l'éducation nationale depuis un certain nombre d'années sont, dans une certaine mesure, fondés à réclamer leur titularisation, il faut se demander si la demande d'intégration aux différents corps de fonctionnaires de l'éducation nationale de jeunes filles et de jeunes gens qui auront été employés pendant cinq ans n'aura pas acquis une certaine légitimité.

La création de 75.000 postes d'aides-éducateurs risque donc d'engager les finances de l'Etat sur une période beaucoup plus longue que prévue.

Au demeurant, le financement de ces emplois n'a pas été prévu dans le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1998. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les 40.000 emplois-jeunes dont la création devrait intervenir avant la fin de cette année devraient être financés intégralement par des crédits de répartition en provenance du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Pour l'avenir, il est envisagé de réaliser des économies en modifiant le mode de rémunération des heures supplémentaires. Ainsi, les heures supplémentaires année (HSA) seraient rémunérés sur la base de 36 semaines (soit 36 heures supplémentaires effectuées dans l'année, ce qui est un maximum), conformément à la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 ^{1( * )} , et non plus sur la base de 43 semaines.

Par ailleurs, la création de 1.320 emplois de personnels non-enseignants semble difficilement compatible avec la maîtrise des finances publiques. Or, celle-ci devrait être d'autant moins douloureuse dans le domaine de l'éducation que les effectifs scolarisés diminuent et continueront à décroître au moins jusqu'en 2006. Ainsi, la diminution du nombre d'enseignants ne devrait pas dégrader le taux d'encadrement des élèves. Les effectifs des " brigades de remplacement " semblent également pouvoir diminuer.

La maîtrise des dépenses d'éducation apparaît au demeurant d'autant plus nécessaire que les crédits du budget de l'Etat consacrés à l'éducation nationale sont passés de 184 milliards de francs à 286 milliards depuis 1989, ce qui représente une augmentation en francs courants de plus de 55 %. Aucun autre département ministériel n'a connu une évolution aussi favorable.

Or, les études comparatives internationales indiquent que les pays les mieux classés pour les performances scolaires de leurs élèves ne sont pas ceux qui dépensent le plus : ainsi, les pays asiatiques qui affichent de bonnes performances consacrent en moyenne 3,3 % de leur PIB à l'éducation, soit deux fois moins que la France. Ces pays font en revanche systématiquement cohabiter enseignement privé et public pour encourager l'émulation. Nombre d'indicateurs démontrent par ailleurs que lorsqu'il y a diversité dans les filières et dans le financement, le système est plus productif.

En conséquence, souhaitant récuser l'argument selon lequel la priorité attribuée à l'éducation nationale doit nécessairement se traduire par une augmentation des postes et des crédits, votre commission des finances vous proposera deux amendements de réduction des crédits portant sur les titres III et IV, pour un montant total de 2,16 milliards de francs.