II. LA RÉFORME ANNONCÉE DES AIDES À LA PERSONNE
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Ayant constaté que le
dispositif des aides personnelles n'a cessé d'être obscurci au fil
des années par des mesures ponctuelles qui ont brouillé la
lisibilité des barèmes et que le revenu pris en compte pour
déterminer le montant de l'aide au logement ne traduit pas la
réalité des ressources et donc la capacité des
ménages à assumer leurs charges de logement, le Gouvernement a
décidé d'engager une réforme d'ensemble du système
actuel des aides personnelles au logement fondée sur :
- La simplification des barèmes
Un nouveau barème unique plus lisible va être substitué aux actuels barèmes de l'APLl et de l'APL2 dans le parc locatif conventionné dans la perspective d'une unification qui pourra s'étendre dans l'avenir à l'allocation logement (AL).
Ce barème sera fondé sur une participation du ménage à sa dépense de logement définie en proportion de ses ressources par un taux de participation (ou taux d'effort). Ce taux de participation croît avec la hausse du revenu et décroît avec l'augmentation de la taille du ménage ; il est défini en outre de façon à conforter la situation des titulaires de minima sociaux.
Cette modification des barèmes sera prochainement soumise au Conseil national de l'habitat. Pour permettre cette unification de l'APLl et de l'APL2, l'article 92 du projet de loi de finances pour 1997 prévoit de supprimer l'obligation d'appliquer le barème de l'AL au parc APL2.
- Une appréhension plus équitable des ressources
Les revenus du bénéficiaire constituent un paramètre essentiel du calcul des aides au logement. Mais, la détermination de la « base ressource » fait pourtant apparaître de multiples différences de traitement selon la nature de ces revenus. C'est pourquoi certaines ressources seront dorénavant prises en compte dans le calcul de l'aide au logement au même titre que les revenus du travail, rapprochant le traitement fait aux salariés de celui réservé aux allocataires (intégration dans la base ressources des indemnités journalières de maternité et d'accidents du travail, suppression, à compter de 1996, de l'abattement de 30% sur les revenus des personnes ayant plus de 65 ans).
Toutefois, le traitement réservé aux titulaires de minima sociaux (RMI, AAH, minimum vieillesse...) ne sera pas modifié et leur aide au logement restera inchangée.
Ces mesures entreront en vigueur sans entraîner de changement pour ceux qui bénéficient déjà d'aides renforcées : l'élargissement des ressources prises en compte pour le calcul des aides ne s'appliquera qu'aux allocataires dont la situation se modifie et ne remettra pas en cause la situation de ceux qui bénéficient actuellement du mode favorable de calcul de leurs droits.
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L'impact de l'unification sur les
bénéficiaires peut être appréhendé ainsi, au
vu des renseignements recueillis par votre rapporteur pour avis auprès
des organismes HLM.
Sur le parc locatif conventionné, les « économies » attendues de prestations se montent à environ 1,3 milliards de francs :
- 600 millions de francs dus à la modification de la base ressources ;
- 300 millions de francs dus au gel des barèmes ;
- 400 millions de francs dus à l'unification de l'APLl et de l'APL2.
En ce qui concerne les bénéficiaires, les 400 millions de francs d'économie due à l'unification des barèmes résultent d'une dépense supplémentaire de 200 millions de francs pour les bénéficiaires de l'APL2 et de 600 millions de francs d'économie réalisées sur les bénéficiaires de l'APLl.
Le nouveau barème envisagé serait intermédiaire entre les deux anciens barèmes ; dans ce cas :
- pour les bénéficiaires actuels de l'APLl (1.400.000 ménages en 1997), la nouvelle APL est inférieure dans la plupart des cas, à l'exception des revenus très faibles (minima sociaux) ;
- pour les bénéficiaires actuels de l'APL2 (760.000 ménages en 1997), la nouvelle aide sera supérieure ou équivalente dans la majorité des cas.
Deux catégories de difficultés peuvent se présenter dans la mise en oeuvre de la réforme : pour les caisses d'allocations familiales qui risquent de ne pouvoir «liquider » les situations qu'avec retard (il faut plusieurs mois pour mettre le nouveau barème en application), ce qui générera des rappels ou des reversements d'APL et pour les familles dont l'aide sera modifiée de façon significative d'un mois sur l'autre. Or, il faut prendre en compte la diminution du pouvoir solvabilisateur des aides personnelles dû au gel des barèmes en 1993 et 1995 et veiller à ce que le nouveau barème proposé ne pèse pas encore davantage sur la solvabilité des familles modestes. Il ne serait pas de bonne politique que les économies dégagées pour mieux assurer l'accès à un logement des plus démunis, se fassent au détriment des familles modestes, qui ont besoin de l'APL pour se loger et concourent à la diversité d'occupation du parc social.