V. LA CONTRIBUTION DE L'ÉTAT AUX AIDES À LA PERSONNE PROGRESSENT DE MANIÈRE SIGNIFICATIVE DANS LA PERSPECTIVE DE LA MISE EN OEUVRE D'UNE RÉFORME GLOBALE
Les aides personnelles au logement sont alimentées conjointement par l'État, par le fonds national des prestations familiales et par les cotisations des employeurs.
La contribution de l'État aux aides personnelles au logement est apportée par une dotation au Fonds national de l'habitation, qui finance l'aide personnalisée au logement (APL), et une dotation au Fonds national d'aide au logement qui verse l'allocation de logement sociale (ALS).
A. LE MOUVEMENT DE PROGRESSION DES AIDES PERSONNALISÉES AU LOGEMENT EST CONFIRMÉE POUR 1997
1. Les aides personnelles au logement représentent 71,4 milliards de francs de prestations versées en 1995
a) Les trois types d'aides personnelles au logement
Les aides personnelles sont au nombre de trois.
•
L'allocation de logement
à caractère familial (ALF)
L'ALF est une prestation familiale qui a été créée à l'occasion de la réforme du régime des loyers par la loi du 1er septembre 1948. Elle est attribuée aux personnes isolées et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu'aux jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de 5 ans.
•
L'allocation de logement
à caractère social (ALS)
L'ALS a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans).
Depuis le 1 er janvier 1993, toute personne, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'APL ou de l'ALF, peut bénéficier de l'ALS sous seule condition de ressources en application de la réforme dite du « bouclage » des aides au logement lancée en 1991.
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L'aide
personnalisée au logement (APL)
L'APL, créée par la loi du 3 janvier 1977, s'applique à un parc de logement déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants.
Le champ d'application de l'APL comprend :
- en accession à la propriété : les logements financés avec des prêts aidés par l'État (PAP ou PC) ;
- en secteur locatif : les logements conventionnés, financés avec des PLA ou des PC locatifs, ou conventionnés avec des subventions à l'amélioration (PALULOS ou ANAH), ainsi que les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou des sociétés d'économie mixte ou appartenant à d'autres bailleurs, lorsque ces logements ont bénéficié avant 1977 des anciennes aides de l'État.
S'agissant de l'APL, le barème varie en outre selon que le logement a été conventionné avant 1988 (APL 1) ou après cette date (APL 2).
Les trois aides (ALF, ALS et APL) sont versées sous seule condition de ressources aux personnes qui s'acquittent d'un minimum de loyer ou de mensualité de remboursement d'emprunt, sous réserve que le logement constitue bien leur résidence principale, c'est-à-dire qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an par elles-mêmes ou leur conjoint ou des personnes à charge.
Le barème, selon lequel sont calculées les trois aides, tient compte de la situation familiale du demandeur, du montant du loyer, des charges de remboursement de prêts dans la limite d'un plafond, et de ses ressources, ainsi que, s'il y a lieu, de celles de son conjoint et des personnes vivant habituellement à son foyer.
b) Les aides personnelles ont enregistré de fortes progressions au cours de ces dernières années
Les aides ont représenté 71,4 milliards de francs de prestations versées en 1995 qui se répartissent à peu près également entre les trois types d'aide. Plus de 6 millions de ménages bénéficient de ces aides.
Montant des aides personnelles au logement en 1995
(en milliards de francs)
|
APL |
ALS |
ALF |
Total |
|
|
Locatif |
26,0 |
19,5 |
12,8 |
58,3 |
|
Accession |
9,9 |
0,5 |
2,7 |
13,1 |
|
Total |
35,9 |
20,0 |
15,5 |
71,4 |
|
Nombre de bénéficiaires (en milliers) |
2.795 |
2.066 |
1.186 |
6.017 |
Sources : CNAF et CCMSA
Il importe de souligner la forte croissance du nombre de bénéficiaires des aides personnelles : ces derniers sont passés de 4,4 millions en 1989 à 6 millions en 1995, soit une hausse de 36 % environ.
Le nombre de bénéficiaires s'accroît toujours à un rythme soutenu de 4,4 % dans le secteur locatif de 1994 à 1995 alors que le bouclage est aujourd'hui réalisé.
La dépense publique s'est accrue de 22 milliards de francs entre 1990 et 1995 au titre des aides personnelles au logement.
2. Le projet de budget pour 1997 prévoit une augmentation de 8 % des dotations de l'État aux aides à la personne
La dotation de l'État aux aides personnelles au logement s'élève à 29,8 milliards de francs en 1997, en hausse de 8,1 % sur l'année précédente :
- la dotation au FNH qui finance l'APL augmente de 2,2 % pour atteindre 13,4 milliards de francs ;
- la dotation au FNAL qui finance l'allocation de logement social (ALS) est en hausse de 14,2 % et atteindra le montant de 16,3 milliards de francs.
Cette hausse est le résultat d'un double mouvement, en sens contraire, d'augmentation du coût prévisionnel des prestations qui représente une dépense supplémentaire de 4,1 milliards de francs et d'économies anticipées de l'ordre de 2,1 milliards de francs consécutives notamment à la mise en oeuvre de la réforme du barème.
Les économies se décomposent de la manière suivante :
- la modification de la base de calcul des ressources prises en compte pour le calcul des aides représente une économie de 1,3 milliard de francs ;
- la prolongation du gel des barèmes qui n'ont pas été actualisés depuis le 1er juillet 1994 conduit à une économie de 300 millions de francs ;
- enfin la mesure d'unification du barème de l'APL représenterait une économie de 400 millions de francs sur l'APL 1 (compensée par une augmentation des dépenses de 200 millions de francs sur l'APL 2).
B. LA RÉFORME DES AIDES AU LOGEMENT VISÉ À ASSURER UNE UNIFICATION DES AIDES ET UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES RESSOURCES DES MÉNAGES BÉNÉFICIAIRES
Le Gouvernement souhaite mettre en oeuvre un nouveau barème de calcul des aides personnelles au logement qui entrera en vigueur par voie réglementaire. Ces textes sont actuellement soumis à l'avis du Conseil national de l'habitat.
La réforme vise à la fois à unifier et rationaliser les barèmes de calcul des aides et à mieux appréhender les ressources des bénéficiaires.
1. La recherche d'une unification et d'une rationalisation des barèmes de calcul de l'aide
Les barèmes seront unifiés pour tous les locataires de logements conventionnés. Cette démarche pourra être poursuivie au profit des bénéficiaires de l'ALS et de l'ALF avec l'objectif de parvenir à un barème unique.
À terme, le ministère du logement prévoit d'élaborer un nouveau barème qui devrait être construit autour de la notion de taux de participation d'un ménage, c'est-à-dire ici la part de la dépense de logement laissée à sa charge compatible avec son revenu et sa taille.
a) L'unification du barème de l'APL 1 et de l'APL 2 (article 92 rattaché)
D'ores et déjà, l'article 92 du projet de loi de finances pour 1997 prévoit de mettre un terme à la distinction effectuée pour verser l'APL entre les logements conventionnés avant ou après 1988.
Le nouveau barème qui sera un barème intermédiaire par rapport au barème précédent aura deux types de conséquences : pour 1.400.000 ménages relevant du barème APL 1, ou APL « traditionnel », applicable aux logements conventionnés avant le 1 er janvier 1988 ainsi qu'aux logements neufs ou anciens ayant fait l'objet de travaux conventionnés après le 1 er janvier 1988, la nouvelle APL devrait être inférieure dans la plupart des cas à l'ancienne aide, sauf pour les revenus les plus modestes. Le montant de l'économie résultant de l'unification du barème devrait être au total de 600 millions de francs sur le barème APL 1.
S'agissant des 760.000 ménages qui relèvent de l'APL 2, applicable aux logements conventionnés après le 1 er janvier 1988, l'aide résultant du nouveau barème devrait être supérieure ou équivalente à l'ancien dispositif dans la grande majorité des cas. Une dépense supplémentaire de 200 millions de francs est inscrite au titre de l'amélioration du barème de l'APL 2.
b) La rationalisation des barèmes
Au-delà de cette unification, le Gouvernement souhaite procéder à une refonte complète du barème de calcul des aides personnelles dans le sens d'une plus grande justice et d'une plus grande rationalité.
L'objectif de la réforme est de définir la proportion des revenus qui peut être consacrée au logement par des personnes modestes en tenant compte des ressources, du niveau du loyer et de la taille du ménage.
Le taux d'effort devrait donc être décomposé en trois éléments :
- un taux minimal de base qui sera calculé en fonction de la taille du ménage ;
- un taux de participation supplémentaire qui pourra être calculé en fonction des ressources qui excèdent un niveau de revenu minimal. Le principe retenu est que la dépense de logement peut représenter une proportion plus élevée des ressources quand le revenu s'accroît ;
- un taux de participation complémentaire qui sera croissant avec le niveau du loyer acquitté. Ce taux de participation sera apprécié en fonction d'un loyer de référence qui tiendra compte de la taille du ménage.
L'objectif poursuivi est que le locataire supporte une partie de l'accroissement des dépenses imputable au fait que le logement est de meilleure qualité, que sa surface est plus élevée et que sa localisation est plus favorable.
Il est à noter que la mise en oeuvre de la réforme devrait s'accompagner d'un effort de clarification du mode de calcul de l'aide : une fiche de calcul réduite à une page devrait permettre à chaque bénéficiaire de calculer lui-même, étape par étape, le montant de l'APL à laquelle il a droit. En outre, des tableaux simples permettront de lire directement le niveau de l'aide en fonction du revenu annuel et du montant du loyer.
2. Une appréhension plus équitable des ressources
Le projet de réforme de l'aide personnelle au logement vise également à réintégrer dans le calcul de l'aide au logement certaines ressources qui en sont aujourd'hui exclues ou qui font l'objet d'un abattement spécifique.
Il est important de souligner que deux limites ont été posées aux effets de la réintégration de certaines ressources dans le calcul de l'aide personnalisée au logement.
- Tout d'abord, le traitement réservé aux titulaires de minima sociaux ne devrait pas être modifié et leur aide au logement demeurer à niveau inchangé ;
-ensuite, les mesures n'auront pas d'effet «rétroactif» pour les actuels titulaires d'une aide personnelle au logement : l'élargissement de la prise en compte des revenus n'interviendra que pour les allocataires dont la situation se modifie.
Un décret a, d'ores et déjà, été soumis pour avis au Conseil national de l'habitat (CNH). Celui-ci prévoit les modifications suivantes :
- la déduction au titre des frais de garde des enfants serait supprimée. Cette mesure ne s'appliquerait qu'aux enfants nés après le 1 er janvier 1996. La déduction représentative de frais de garde, appliquée dans la limite de 5.000 francs par enfant de moins de sept ans, apparaît redondante avec les dispositions du barème des aides personnelles qui tiennent déjà largement compte des charges de famille ;
- l'abattement dont bénéficient sur leurs ressources les personnes âgées de plus de 65 ans au titre de l'impôt sur le revenu ne serait plus applicable pour le calcul de l'aide personnelle au logement.
Au titre des revenus 1995, le montant de l'abattement est de 9.620 francs pour les revenus n'excédant pas 59.500 francs et de 4.810 francs pour les revenus compris entre 59.500 francs et 96.200 francs. Le montant de l'abattement est doublé lorsque les deux membres du foyer fiscal sont âgés de plus de 65 ans ou invalides.
La mesure ne concerne que les personnes qui atteignent 65 ans en 1996 et qui auraient eu droit à l'abattement pour la première fois à partir du 1 er juillet 1997 (prise en compte des revenus 1996). Les actuels bénéficiaires du mode favorable de calcul de l'APL garderont l'avantage de la majoration de leur aide.
- Les ressources des personnes qui débutent une activité professionnelle et qui ne disposent d'aucunes ressources propres au titre de l'année de référence seraient évaluées sur la base de la déclaration mensuelle de revenus présentée au moment de la demande.
- Pour le calcul de l'aide, les ressources seront prises en compte par intervalle de 500 francs.
- Enfin, l'abattement de 30 % sur leurs revenus d'activité professionnelle dont bénéficient, sur le plan fiscal, les personnes admises à une pension de retraite, ne serait plus transposable en matière de versement de l'aide au logement.
L'ensemble de ces mesures permettent, d'une manière générale, d'aligner le traitement des non-salariés sur celui des revenus du travail.
Votre rapporteur souligne que la réforme de l'aide personnelle au logement n'est pas encore suffisamment avancée pour que l'on puisse, dès aujourd'hui, en juger les effets.
Il souhaite qu'elle permette, en tout état de cause, une solvabilisation des ménages modestes et des familles nombreuses.
*Au bénéfice de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au logement social par le projet de loi de finances pour 1997 ainsi que de l'article 92 qui leur est rattaché.