III. L'ADOSSEMENT DU FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO SUR LES RESSOURCES DU « 1 % LOGEMENT » MODIFIE LE CIRCUIT DE FINANCEMENT DES AIDES À L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
Le projet de loi de finances pour 1997 transfère le financement du prêt à taux zéro, créé le 1er octobre 1995 dans le cadre du compte d'affectation spéciale n° 902-30 « Fonds pour l'accession à la propriété » qui sera alimenté par une contribution annuelle de 7 milliards de francs en 1997 et en 1998 versée par le « 1 % logement » en application d'une convention passée avec l'État.
A. LE PRÊT À TAUX ZÉRO A CONFIRMÉ QU'IL ÉTAIT UN INSTRUMENT EFFICACE D'AIDE À L'ACCESSION
1. Un dispositif simple accordé sous conditions de ressources
Le prêt à taux zéro peut financer des opérations de construction ou d'acquisition d'un logement neuf ou d'acquisition-amélioration d'un logement existant.
S'agissant d'un logement ancien, deux conditions doivent être respectées :
- le logement doit avoir été construit depuis plus de 20 ans,
- le montant des travaux doit être au moins égal à 35 % du coût total de l'opération.
Toutefois, pour les offres de prêt à 0 % émises entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996, le montant des travaux doit être au moins égal à 20 % du coût total de l'opération.
Cette mesure décidée en janvier dernier dans le cadre du plan de relance répondait à une demande du secteur immobilier qui souhaitait que la clause relative à l'obligation de travaux soit allégée en raison de son caractère relativement dissuasif.
Votre commission souligne que 29 % des bénéficiaires du prêt à taux zéro en 1996 l'ont utilisé pour acheter un logement ancien.
Elle souhaite que la mesure tendant à abaisser de 35 % à 20 % la part des travaux dans le coût total de l'investissement soit maintenue pour 1997, voire pérennisée en raison de son adéquation aux besoins des acquéreurs.
Le prêt à 0 % est accordé sous conditions de ressources aux personnes physiques, qui acquièrent un logement en vue de l'occuper en tant que résidence principale.
Les plafonds de ressources à prendre en compte sont ceux figurant à l'avis d'imposition de l'avant-dernière année précédant celle de l'offre de prêt émise au titre de l'avance (soit l'avis d'imposition délivré en 1994 pour une offre de prêt émise en 1996).
Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d'implantation du logement.
|
Plafond de ressources annuelles |
|||||
|
Nombre de personnes du ménage |
|||||
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 et plus |
|
|
Île-de-France |
145.000 F |
186.400 F |
207.100 F |
227.800 F |
248.500 F |
|
Province |
124.300 F |
165.700 F |
186.400 F |
207.100 F |
227.800 F |
Le montant du prêt ne peut excéder un double plafond :
- 20 % du coût de l'opération pris en compte dans la limite d'un prix maximal fixé en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de la localisation géographique du logement ;
- 50 % du ou des autres prêts d'une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l'opération.
Les modalités de remboursement du prêt à 0 % dépendent du revenu imposable du ménage apprécié comme en matière de plafonds de ressources. Cette forme de modulation des conditions de remboursement de l'aide publique permet d'ajuster les charges de remboursement aux capacités financières des ménages.
Le prêt à 0 % est distribué par les établissements de crédit habilités à cet effet par convention avec l'État et auxquels est versée une subvention destinée à compenser l'absence d'intérêt.
Le prêt à 0 % n'ouvre droit à aucun avantage fiscal particulier et notamment ni à l'exonération temporaire de la taxe foncière sur les propriétés bâties, ni à la TVA à taux réduit sur l'acquisition du terrain.
Par ailleurs, l'emprunteur qui bénéficie du prêt à 0 % n'a pas droit à la réduction d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt. En effet, cet avantage fiscal est exclusif du bénéfice du prêt à 0 %.
2. Les prêts sont consentis majoritairement aux personnes les moins favorisées et aux jeunes ménages
En septembre 1996, 95.000 prêts à taux zéro avaient été distribués. L'objectif de 120.000 prêts distribués au 31 décembre de l'année devrait donc être atteint.
Il convient de rappeler que les anciens prêts PAP ne dépassaient pas 35.000 prêts par an distribués au cours de ces dernières années.
CARACTÉRISTIQUES DE MÉNAGES BÉNÉFICIANT D'UN PRÊT À TAUX ZÉRO
78 % des acquéreurs ont un revenu mensuel au plus égal à 15.000 francs, 21 % ont un revenu compris entre 15.000 et 22.000 francs, et seulement 1 % des acquéreurs ont un revenu supérieur à 22.000 francs.
Les ménages composés de 3 à 4 personnes représentent plus de 50 % des bénéficiaires du prêt, et près de 60 % d'entre eux ont un âge compris entre 25 et 35 ans.
16 % des opérations concernent l'achat de logements neufs, 55 % la construction de maisons individuelles et 29 % des opérations d'acquisition-amélioration.
Le montant d'une opération d'accession à l'aide d'un prêt à 0 % est en moyenne situé dans une fourchette évaluée entre 500.000 à 600.000 francs.
Géographiquement, les régions les plus concernées sont celles où traditionnellement l'habitat individuel est dominant (Pays de la Loire, Bretagne, Centre) et celles à forte densité démographique (Île-de-France, Rhône-Alpes).
B. LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO EST ADOSSÉ AUX RESSOURCES DU «1% LOGEMENT» DANS LE CADRE D'UNE CONVENTION D'OBJECTIF
Dans le budget pour 1996, le prêt à taux zéro était financé :
- par l'État, à hauteur de 6,9 milliards de francs d'autorisations de programme inscrites en dépenses au chapitre 65-48 (article 40) du budget du logement ;
- par les fonds du « 1 % logement » mis à contribution par voie conventionnelle à hauteur de 900 millions de francs pour financer le Fonds d'accession à la propriété.
Le dispositif prévu pour 1997 repose exclusivement sur les ressources du « 1 % logement ».
1. Une réforme institutionnelle du mécanisme du « 1 % logement »
Une convention d'objectifs a été signée le 17 septembre 1996 avec le mouvement du « 1 % logement » qui s'est déclaré prêt à rechercher de nouvelles complémentarités avec la politique du logement de l'État et à rendre ses structures plus efficaces.
Cette convention s'est traduite par le dépôt du projet de loi relatif à l'Union d'économie sociale du logement qui a été examiné par la Haute Assemblée le 20 novembre dernier sur le rapport de notre excellent collègue, M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur de la commission des Affaires économiques 3 ( * ) .
L'Union interprofessionnelle du logement (UNIL) est transformée en une Union d'Économie Sociale du Logement (UESL) qui deviendra un organisme représentatif capable de prendre des engagements au nom et pour le compte de l'ensemble des organismes collecteurs et au premier chef des Comités interprofessionnels du logement (CIL).
Les politiques générales d'emploi des fonds seront définies dans un cadre paritaire qui associera, au sein de l'Union d'économie sociale du logement, les représentants des employeurs et ceux des salariés. Il est à noter que les représentants du 1 % logement se sont engagés à prendre des mesures d'organisation et de rationalisation pour réduire, de manière significative, le coût de fonctionnement de l'ensemble du dispositif.
L'État a confirmé que le taux de la participation des entreprises serait maintenu à 0,45 % des salaires pendant la durée de la convention. Le « 1 % logement » s'est engagé à apporter une contribution de 7 milliards de francs, chaque année, en 1997 et en 1998 pour financer le prêt à 0 %.
L'UESL prendra, dès sa création, les décisions qui seront mises en oeuvre par les organismes collecteurs pour maintenir en 1997 les capacités d'investissement du 1 % logement, notamment par une définition des investissements prioritaires, une harmonisation des taux d'intérêt des prêts consentis par les CIL et réduction des coûts de fonctionnement.
2. Le nouveau dispositif entraînera une réorientation des objectifs d'investissement du « 1 % logement »
Les comités interprofessionnels du logement (CIL) ont un potentiel d'investissement de 13 milliards de francs par an au cours des prochaines années qui résulte, d'une part, de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) assise sur 0,45 % de la masse salariale des entreprises de plus de dix salariés qui représente environ 6,3 milliards de francs de recettes annuelles, et, d'autre part, du remboursement des prêts consentis au titre des collectes antérieures, soit environ 6,8 milliards de francs par an.
Les utilisations du fonds se répartissent ces dernières années de manière à peu près équilibrée entre les prêts aux salariés et les versements ou les préfinancements à des organismes constructeurs, et notamment aux organismes d'HLM, pour la réalisation de logements sociaux.
Le prélèvement de 7 milliards de francs par an qui sera opéré au cours des deux prochaines années sur les ressources des CIL pour assurer le financement d'un mécanisme d'accession à la propriété n'est certes pas incompatible avec la vocation du « 1 % logement » .
Mais le montant de la contribution appliquée par l'État pour orienter les ressources de la PEEC vers le financement du prêt à 0 % est suffisamment important pour qu'une interrogation pèse sur la part des ressources qui pourra, à l'avenir, être consacrée par les organismes collecteurs à la construction de logements locatifs sociaux en complément des PLA ou des prêts locatifs intermédiaires (PLI).
Les fonds du « 1 % logement » ont joué un rôle d'appoint important pour assurer le bouclage financier des opérations de construction à caractère social au cours de ces dernières années. L'affaiblissement de ce rôle ne pourrait que déboucher sur un recours accru aux fonds propres des organismes d'HLM ou à une augmentation des subventions d'investissement versées par les collectivités locales.
Votre commission souhaite que la nouvelle mission dévolue à l'UESL ne déséquilibre pas de manière excessive les circuits de financement des aides à la construction de logements sociaux.
* 3 Rapport Sénat n° 78 (1996-1997) fait au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan par M. Marcel-Pierre Leach.