B. LES PEE : UNE RATIONALISATION INSTRUCTIVE POUR LA REFORME DE L'ÉTAT
L'analyse du rôle et de la rationalisation du réseau de la DREE à l'étranger se présente sous un angle très différent de celui qui vient d'être présenté pour le réseau régional de cette direction.
A cet égard, si l'importance des moyens de l'ensemble des postes d'expansion économique (PEE) les place bien plus que celui des DRCE, au sein des démarches de réduction des crédits budgétaires, les PEE constituent cependant dans une certaine mesure un laboratoire d'idées pour la réforme de l'État.
1. Un effort de maîtrise de la dépense à poursuivre dans le cadre d'une réflexion d'ensemble
Répartis dans 117 pays, les 165 PEE, représentent l'essentiel du budget de la DREE et à ce titre l'évolution des crédits qui leur sont attribués explique largement l'évolution du budget de cette direction du ministère de l'économie et des finances.
D'importants efforts de la maîtrise de la dépense publique ont été réalisés par les PEE dans leur ensemble. Ces efforts se traduisent en premier lieu par une réduction progressive des effectifs.
Le nombre d'agents employés par le Service de l'expansion économique (regroupant l'ensemble du personnel français titulaire, contractuel, VSNA et du personnel recruté localement) a en effet été de 2.473 personnes en 1986 à 2.180 en 1996, soit une baisse de près de 12 % sur six ans.
La plus grande partie de cet effort de réduction des effectifs a porté sur la catégorie des agents contractuels et plus particulièrement sur la catégorie C. Cet effort explique en grande partie la faible progression du budget de la DREE en francs constants, correspondant à une diminution en francs courants. Depuis 1986 en effet, où le budget avait représenté 1,237 milliards de francs et après une apogée à 1,316 milliards de francs en 1991, les crédits de la DREE n'atteignent (hors gel de crédits) que 1,296 milliards de francs en 1996.
Le caractère significatif de ce mouvement ressort encore plus nettement à l'examen de l'évolution relative du budget voté de la DREE et de celui des services financiers.
Le budget de la DREE ne représente en effet plus que 2,84 % du budget des services financiers, alors qu'il s'élevait à 3,38 % de ce dernier en 1989.
Votre rapporteur tient ainsi à souligner les efforts accomplis et à préciser que l'analyse des budgets des postes d'expansion économique visités au cours de sa mission viennent très largement conforter cette évolution d'ensemble.
Au sujet de la gestion des PEE, il convient de signaler l'importance de l'économie pouvant résulter d'un choix mesuré et judicieux des locaux qui doivent être loués à l'étranger pour l'installation des postes.
Les loyers représentant, en effet, en moyenne près de 50 % des charges de fonctionnement des postes, il s'agit d'une variable d'ajustement essentielle au sein de budgets où les dépenses de personnel ne peuvent guère être réduites davantage et où doivent être préservés les crédits d'intervention, essentiels pour la conduite des actions de promotion. A cet égard, votre rapporteur a relevé au cours de sa mission des situations contrastées. Il est apparu en effet que si le poste de Tokyo avait accompli dans ce domaine un effort certain en réduisant grâce à un déménagement ses dépenses d'immobilier de près de 35 % entre 1994 et 1996, des approches moins économes caractérisaient la gestion des postes de Sydney, de Wellington et d'Auckland.
La préservation des moyens d'action des postes d'expansion, c'est-à-dire des dépenses consacrées à l'action commerciale et plus particulièrement aux opérations de promotions sectorielles ou régionales, exige en conséquence une conduite mesurée de la poursuite de l'effort de rationalisation.
S'il paraît judicieux de conduire une démarche globale de maîtrise ou de réduction des dépenses de loyers, il serait en revanche inopportun, voire dommageable d'effectuer des coupes budgétaires forfaitaires dans la mesure où elles pèseront inévitablement sur des postes de dépenses actives et utiles.
Il semble en effet que l'ensemble des postes aient à peu près épuisé les "réserves" d'économies pouvant être effectuées sur les dépenses de fonctionnement, hors loyers.
Votre rapporteur tient enfin à saluer le bon usage fait des crédits consacrés à l'informatique qui ont à la fois permis de réduire l'importance du personnel affecté exclusivement aux tâches de secrétariat, ainsi que de favoriser l'émergence et l'utilisation d'un réseau de communication et d'information très performant.
2. Des éléments de modernité à parfaire
A l'instar des DRCE, les postes d'expansion économique se trouvent directement au contact du monde des entreprises et de la vie des affaires. Cette proximité du secteur marchand nécessite une certaine adaptation de ces structures publiques que constituent les PEE.
A cet égard, votre rapporteur se félicite de certaines orientations adoptées tant dans la gestion des postes, que dans le cadre du redéploiement du réseau.
En ce qui concerne la gestion des postes, il convient en effet de souligner l'intérêt que représente l'institution d'une facturation des principaux services rendus par les PEE aux entreprises, dont il faut rappeler qu'elle génère plus de 25 millions de francs.
Fondée sur une série de tarifs communs à l'ensemble des postes, cette facturation relativement modique de certaines prestations s'avère très positive, dans la mesure où elle fait naître un rapport de nature commerciale entre les entreprises et les postes.
Ainsi, les entreprises ont largement réduit un certain nombre de demandes "automatiques" pour une documentation auparavant gratuite, permettant aux PEE de dégager des énergies pour d'autres tâches. Les postes quant à eux obtiennent dans ce contexte une motivation nouvelle fondée sur l'intérêt de pouvoir conserver pour leurs dépenses de promotion commerciale, 50 % des recettes provenant de la facturation et sur la nécessité de fournir une prestation de qualité pour satisfaire le "client". Si cette démarche ne constitue pas une panacée et s'il convient d'éviter de déboucher sur une situation où les postes deviendraient en pratique budgétairement de plus en plus dépendants de la facturation, elle a cependant eu un effet certain dans le sens d'une modernisation des mentalités, tant des personnels des PEE, que des entreprises, dans le cadre de leurs relations avec les postes.
Ce progrès devra cependant être conforté par le développement d'outils d'évaluation de l'efficacité des actions conduites par les postes, ainsi que par des mesures de la satisfaction des entreprises ayant bénéficié de leurs prestations.
A cet égard, l'examen des dispositifs étrangers met en lumière une politique beaucoup plus soutenue et approfondie dans le domaine de l'évaluation de l'efficacité du dispositif.
Le redéploiement géographique du réseau des postes d'expansion comporte aussi des orientations intéressantes dans le cadre de la réflexion sur la modernisation de l'État.
Il s'agit de la volonté de lier au remodelage important de la carte du réseau (voir carte page 14 du présent rapport), une recherche active du rapprochement avec les autres réseaux publics à l'étranger. Il s'agit en particulier de la création de nouvelles missions économiques et financières regroupant les PEE et des agences financières dont la formule est par exemple expérimentée au Brésil et en Inde. Il s'agit aussi de la mise en place de postes communs entre des PEE et des consulats. Il faut citer enfin l'installation de sections commerciales dans plusieurs missions d'aide et de coopération en Afrique.
Cette approche pragmatique et potentiellement génératrice "d'économies intelligentes" reçoit une approbation pleine et entière de votre commission des finances.
Cette action doit être prolongée au-delà des réseaux publics par la recherche d'une concertation approfondie avec les organismes consulaires et professionnels afin de poursuivre l'objectif d'une meilleure répartition des tâches entre les différents réseaux de soutien notamment au sein de l'OCDE.