CHAPITRE PREMIER - L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES POUR 1995 ET 1996
I. L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES POUR 1995
Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 1995 s'élevaient à 49,8 milliards de francs pour le budget de l'Intérieur (hors agrégat "collectivités locales").
Au terme de la mise en oeuvre des différentes procédures de gestion prévues par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, le montant des crédits effectivement disponibles a été fixé à 39 milliards de francs.
(en millions de francs)
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+ 49.782 |
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+ 641 |
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+ 29 |
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- 11.931 |
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-655 |
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+ 150 |
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+ 991 |
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39.007 |
L'essentiel des mouvements, qui portent sur une dizaine de milliards de francs, s'explique par le transfert, usuellement opéré en début d'exercice, des chapitre 32-92 et 32-97 (pensions et allocations des personnels en retraite) vers le budget des charges communes du ministère des finances.
L'exercice 1995 a cependant été marqué par un montant inégalé d'annulations, avec 655 millions de francs, alors que le budget de la Sécurité avait été, jusqu'en 1994, relativement épargné par les différentes opérations dites de "régulation budgétaire".
Ensuite, le montant des crédits non consommés sur la masse de 39 milliards de francs disponibles atteint 2,2 milliards, soit 5,6 % du total.
Pour faible qu'il soit, ce montant révèle à l'analyse diverses difficultés de gestion qui méritent d'être soulignées.
A. LE POIDS CONTRAIGNANT DE LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE
En raison de l'objectif du Gouvernement de limiter le déficit budgétaire à 5 % du produit intérieur brut dès 1995, tout en stimulant les dispositifs de soutien à l'emploi, la régulation budgétaire s'est manifestée de façon particulièrement aiguë pour le ministère de l'Intérieur l'année dernière, tant par le nombre des dispositifs (gels, annulations) que par leur ampleur.
1. L'opération de gel des crédits
Un gel de crédits a été initié dès le début de l'exercice, bridant la consommation des crédits au cours du premier semestre, avant d'être consolidé en partie par les dispositifs successifs d'annulation.
Il s'est inscrit à deux niveaux :
Un gel, dès février à hauteur de :
10 % des dépenses ordinaires, et
25 % des autorisations de programme et crédits de paiement mesures nouvelles.
Il a ainsi affecté :
- 641 millions de francs en dépenses ordinaires,
- 362 millions de francs en autorisations de programme,
- 175 millions de francs en crédits de paiement mesures nouvelles.
Il a été doublé, tout au long du premier semestre, d'un plafond officieux, limitant la consommation des crédits à 50 % des crédits ouverts jusqu'à l'échéance du scrutin présidentiel.
2. Les opérations d'annulations
Deux annulations successives sont venues s'imputer sur ce gel :
- par loi de finances rectificative du 4 août 1996 gagée par l'arrêté du 28 juin,
- par arrêté en date du 17 novembre.
L'annulation de juin a porté sur 392 millions de francs (montant arrondi au million de franc, comme dans toute la suite de l'exposé), dont :
- 280 millions de francs en dépenses ordinaires,
- 112 millions de francs en crédits de paiement et 225,5 millions de francs d'autorisations de programme.
Elle a affecté principalement les chapitres suivants :
34-41 " Police nationale - Moyens de fonctionnement " : 100,7 millions de francs
34-82 " Dépenses d'informatique et de télématique " : 53,3 millions de francs
37-10 " Administration préfectorale - Dépenses diverses " : 87,5 millions de francs
57-40 " Équipement immobilier du ministère de l'Intérieur ": 117 millions de francs (autorisations de programme) et 49 millions de francs (crédits de paiement)
57-50 " Équipement matériel du ministère de l'Intérieur " : 59 millions de francs (autorisations de programme) et 44 millions de francs (crédits de paiement)
57-60 " Informatique, télématique et transmissions - Dépenses d'équipement " : 44 millions de francs (autorisations de programme) et 17 millions de francs (crédits de paiement)
L'annulation de novembre a porté sur d'autres chapitres de dépenses ordinaires à hauteur de 157 millions de francs dont 100 millions de francs au 33-91 " Prestations sociales versées par l'État " et 53,4 millions de francs au 37-61 "Dépenses relatives aux élections" . Ces deux dernières annulations constituent en fait des économies de constatation, traditionnelles en fin d'année.
L'arrêté du 17 novembre a toutefois aussi appelé 105,4 millions de francs en crédits de paiement et 265,8 millions de francs en autorisations de programme d'annulations supplémentaires sur des chapitres de capital déjà affectés, dont 89 millions de francs de crédits de paiement annulés au 57-40 " Équipement immobilier du ministère de l'Intérieur " et 229 millions de francs d'autorisations de programme.
Au total, les annulations n'auront affecté que 0,9 % des dépenses ordinaires, mais 33,9 % des autorisations de programme et 12,9 % des crédits de paiement, par référence aux crédits inscrits (non compris les chapitres relatifs aux collectivités locales).
Cette annulation globale de 655 millions est en effet très inégale selon les chapitres, représentant :
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7,6% |
du chapitre 34-31 |
"Sécurité sociale - Moyens de fonctionnement" |
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2,9% |
du chapitre 34-41 |
"Police nationale - Moyens de fonctionnement" |
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6,5 % |
du chapitre 34-82 |
"Dépenses d'informatique et de télématique" |
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5,7 % |
du chapitre 37-10 |
"Administration préfectorale - Dépenses diverses" |
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14,5 % |
du chapitre 41-31 |
"Subventions pour les dépenses des services d'incendie et de secours" |
ainsi que
36,9 % des autorisations de programme et 17,4 % des crédits de paiement du 57-40 " Équipement immobilier du ministère de l'Intérieur "
19,7 % des autorisations de programme et 7,3 % des crédits de paiement du 57-50 " Équipement matériel du ministère de l'Intérieu r"
70,5 % des autorisations de programme et 12,0 % des crédits de paiement du 57-60 " Informatique, télématique et transmissions - Dépenses d'équipemen t"
28,7 % des autorisations de programme et 12,3 % des crédits de paiement du 65- 51 " Contribution aux dépenses de construction de logement destinés aux fonctionnaires du ministère ".
3. Les effets des annulations sur les chapitres sensibles
Dès la première année d'application de la loi de programmation sont apparues certaines caractéristiques également repérables en 1996 :
- Les crédits de fonctionnement du chapitre 34-41 ont été relativement préservés. Ceux afférents au parc lourd des CRS (chapitre 57- 50) ont également été complètement épargnés, ce qui ne sera pas le cas en 1996.
- La mise en oeuvre de solutions extrabudgétaires a permis d'emblée de réduire le seuil des dépenses du chapitre 65-51 "Contribution aux dépenses de construction de logements destinés aux fonctionnaires de police" et a rendu acceptables les effets de la régulation.
La sécurité civile prend également une large part à l'effort demandé dans le cadre de la régulation budgétaire, rendant particulièrement délicate la gestion de certaines de ses dotations.
• Chapitre 34-01 -
Moyens de fonctionnement de
l'administration centrale
La régulation, d'un montant de 16 millions de francs, a touché en priorité :
1) l'article 30 : 5,4 millions de francs ont ainsi été annulés sur le programme de travaux d'aménagement et travaux d'entretien (TATE) de l'administration centrale, pour ne pas creuser le déficit des loyers ;
2) les crédits de fonctionnement du service de recrutement et de la formation de l'article 92 pour 3,120 millions de francs ;
3) les crédits du SIRP pour 2,2 millions de francs ;
4) les crédits du fonctionnement de l'administration centrale pour 1,3 million de francs, se traduisant par une baisse des enveloppes des crédits globalisés des directions de 7 %.
• Chapitre 34-31 - Sécurité civile
- Moyens de fonctionnement
Sur un montant de crédits gelés à hauteur de 21,1 millions de francs, l'annulation intervenue en juin 1995 a été de 16 millions de francs, soit 7,6 % de la dotation de loi de finances initiale (211,4 millions de francs).
Elle a été répartie pour l'essentiel sur l'article 20 (services opérationnels) à hauteur de 14,2 millions de francs, dont notamment 9,36 millions de francs sur les carburants .
Cette amputation s'est traduite par une augmentation de la dette "carburants" vis-à-vis du ministère de la défense, celle-ci étant passée de 47 à 54,7 millions de francs en fin d'exercice.
Sur ce même chapitre, la dette relative au "téléphone d'alerte" a été stabilisée à hauteur de 7,2 millions de francs, l'apurement devant en être étudié dans le cadre des négociations d'ensemble conduites par le ministère avec France Télécom.
• Chapitre 34-41 - Police nationale - Moyens de
fonctionnement
La dotation inscrite en loi de finances sur ce chapitre était de 3.497 millions de francs. L'annulation intervenue dans le cadre de la loi de finances rectificative de printemps s'est élevée à 100,7 millions de francs, soit 2,8 %.
Cette annulation a été répartie sur la quasi-totalité des articles à l'exception des frais de déplacement des CRS (article 28), des frais d'enquêtes et de surveillance (article 92), des remboursements de téléphone (article 95) et des frais de police (article 96), toutes lignes traditionnellement épargnées.
L'exercice 1995 s'est terminé avec un report de charge sur ce chapitre de 36 millions de francs en raison du surcoût occasionné par la mise en oeuvre du dispositif Vigipirate (frais de fonctionnement et de déplacement des CRS) en dépit de l'abondement de 184 millions de francs apporté par la loi de finances rectificative de fin d'année.
• Chapitre 36-40 - Subventions à divers
organismes
La dotation inscrite à l'article 10 pour les frais de fonctionnement de l'École nationale supérieure de Police était de 11,151 millions de francs. Une annulation de 1,1 million de francs a été opérée, soit 10% de la dotation initiale. Cette mesure a nécessité un redéploiement de crédit depuis le chapitre 34- 41 afin d'éviter un report de charge en fin d'exercice.
La dotation inscrite au chapitre 36-40 article 42 au titre de la subvention de l'État au fonctionnement de l'Institut national des études de la sécurité civile était de 21,248 millions de francs. Une annulation de 2,1 millions de francs est intervenue dans le cadre de la loi de finances rectificative de printemps.
Celle-ci n'a en revanche pas eu d'incidence sur les besoins de fonctionnement de l'établissement public puisque l'exercice 1995 a dégagé un excédent de gestion de 1,9 million de francs.
• Chapitre 37-10 - Administration
préfectorale - Dépenses diverses
S'agissant des crédits de fonctionnement de l'administration territoriale, l'annulation, d'un montant de 87,5 millions de francs, a été imputée sur :
- le fonds de modernisation à hauteur de 17,5 millions de francs (soit une régulation de 60 %),
- les dotations des préfectures pour 70 millions de francs, soit une réduction globale de 5 % des enveloppes de fonctionnement.
Dans ce dernier cas, les postes de dépenses les plus touchés ont concerné le fonctionnement courant (pour 18 millions de francs), l'achat de mobiliers ou de véhicules (pour 15 millions de francs) et l'entretien immobilier (pour 11 millions de francs).
• Chapitre 41-31 - Subventions pour les services
d'incendie et de secours
L'annulation a été de 3,8 millions de francs, soit 14,4% de la dotation en loi de finances initiale, réduisant d'autant les subventions aux collectivités locales pour les SDIS. Elle s'est traduite par un report de charge en fin d'exercice de 1,18 million de francs.
• Chapitre 57-40 - Équipement immobilier
du ministère de l'Intérieur
Pour l'ensemble du chapitre, l'annulation opérée sur le 57-40 a été de 346,16 millions de francs en autorisations de programme et 138,16 millions de francs en crédits de paiement pour une dotation initiale de 938,272 millions de francs en autorisations de programme et 792,3 millions de francs en crédits de paiement.
En dépit de ce montant très élevé, la gestion 1995 s'est achevée dans des conditions satisfaisantes compte tenu des reports disponibles sur exercices antérieurs qui s'élevaient à 396 millions de francs en autorisations de programme et 218 millions de francs en crédits de paiement, et qui ont permis de faire face aux échéances.
• Chapitre 57-50 - Équipement
matériel du ministère de l'Intérieur
L'annulation sur ce chapitre a été de 59 millions de francs en autorisations de programme et 44,3 millions de francs en crédits de paiement. Elle a été intégralement supportée par les lignes de crédits de la sécurité civile (article 43 - modernisation - et 44 - maintenance-), l'article 50 (parc lourd de la police nationale) ayant été exonéré, en 1995, afin de respecter les engagements de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité.
Une partie de cette annulation a été imputée sur la remotorisation des Trackers (10,5 millions de francs). Le solde (48,5 millions de francs en autorisations de programme et 33,75 millions de francs en crédits de paiement) a porté sur les crédits de maintenance de la flotte.
S'agissant de la maintenance, la loi de finances rectificative de fin d'année (60 millions de francs en autorisations de programme) et un décret de virement (30 millions de francs en autorisations de programme et 60 millions de francs en crédits de paiement) ont dû compenser les effets de cette annulation, sans pour autant satisfaire la totalité du besoin de financement puisque l'exercice s'est achevé avec un report de charge de 6,3 millions de francs en autorisations de programme et 27,8 millions de francs en crédits de paiement sur ce poste de dépense.
• Chapitre 57-60 - Informatique,
télématique et transmissions - Dépenses
d'équipement
Le poids des annulations est optiquement considérable, notamment en ce qui concerne les autorisations de programme (70,5 % de régulation). En réalité, cette situation est la conséquence mécanique de la technique consistant à n'inscrire qu'en loi de finances rectificative de fin d'année les dotations afférentes au déploiement d'ACROPOL. Le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale, correspondant au coût de l'entretien du parc existant, est ainsi très faible et les annulations éventuelles, qui portent en fait en grande partie sur des reports, paraissent considérables.
Dans la pratique, cette ligne a disposé en gestion de montants (319,7 millions de francs en crédit de paiement) très supérieurs à ceux prévus par la loi de finances initiale (130,2 millions de francs sur les 140 millions de francs du chapitre 57- 60).
• Chapitre 65-51, article 10, "Contribution aux
dépenses de construction de logements destinés aux fonctionnaires
de police"
Le poids des annulations (28,7% des autorisations de programme et 12,3 % des crédits de paiement) s'accompagne d'un faible taux de consommation sur cette ligne (65 %, soit 83,65 millions de francs consommés sur 140 millions de francs inscrits en loi de finances initiale).
Cette situation n'empêche pas l'offre de 700 logements nouveaux, proche de la cible prévue par la LOPS (800 logements par an) grâce à la mise en oeuvre de moyens alternatifs, à faible coût budgétaire (garanties de loyers notamment).
