II. AUDITION DE M. DOMINIQUE PERBEN, MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT ET DE LA DÉCENTRALISATION, SUR LES CRÉDITS DE SON DÉPARTEMENT MINISTÉRIEL
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, a tout d'abord précisé que le budget dont il assure la gestion passait de 1,053 milliard de francs à 1,062 milliard de francs en 1997, cette évolution recouvrant une progression de l'action sociale interministérielle, un recentrage des crédits de formation et de modernisation sur les actions d'impulsion interministérielles, et, enfin, une remise à niveau des crédits nécessaires au fonctionnement des écoles sous tutelle du ministère.
Il a indiqué que l'augmentation de 28 millions de francs des crédits de l'action sociale permettrait d'accompagner la hausse prévisible du nombre de bénéficiaires en 1997. La globalisation des crédits déconcentrés de nombreux ministères et la mise en place du fonds pour la réforme de l'État, doté en 1997 de 150 millions de francs supplémentaires, autorisent une réduction des crédits des chapitres 34-94 et 37-04 consacrés à la formation et à la modernisation. Enfin, la progression de 13,9 millions de francs, par rapport à l'année en cours, du budget global consacré aux écoles sous tutelle du ministère de la fonction publique permettra la reconstitution en 1997 du montant de la subvention des instituts régionaux d'administration (IRA), qui avait été exceptionnellement réduite en 1996.
Détaillant ensuite le contenu du fonds de modernisation créé le 29 mai dernier par le Premier ministre, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, a précisé que l'enveloppe de 150 millions de francs prévue par le projet de loi de finances pour 1997 s'ajouterait aux 46 millions de francs dégagés en gestion pour 1996. Il a ajouté que la répartition des mesures nouvelles se ferait à hauteur de 50 millions de francs pour la première section du fonds consacrée au financement d'actions innovantes et de 100 millions de francs pour la seconde section affectée à l'action territoriale de l'État.
La première section vise à appuyer les actions qui concourent à l'amélioration du service rendu au citoyen, à la restructuration de services, à la formation lourde ou qui comportent le développement d'outils modernes de gestion, cependant que la seconde section doit financer des opérations d'amélioration des relations de l'administration avec les usagers, ainsi que des mesures de caractère interministériel et d'évaluation des politiques publiques.
Puis, le ministre a souhaité exposer le contenu de sa politique en matière de fonction publique. Il a indiqué que son objectif constant depuis son entrée en fonction avait été de créer un climat de dialogue propice à la restauration d'une politique contractuelle avec les syndicats.
Il a rappelé qu'il avait ainsi pu signer un accord sur la formation continue au mois de février dernier et que, depuis, deux autres accords, l'un sur la résorption de l'emploi précaire et l'autre sur la formation continue et le congé de fin d'activité, avaient été formalisés récemment dans un texte législatif.
Il a fait valoir que six organisations syndicales sur sept avaient signé ces deux derniers accords, preuve de la restauration d'un climat de confiance entre les collectivités publiques et leurs fonctionnaires.
Le ministre a estimé que la prochaine phase de cette activité contractuelle serait constituée par la sortie du gel de l'indice des traitements de la fonction publique décidée en 1995 pour l'exercice 1996. Il a précisé que les négociations débuteraient au mois de décembre prochain et a mis en exergue leur implication considérable pour l'état du climat social dans le pays ainsi que les conséquences financières lourdes, tant pour les hommes et leur famille que pour les collectivités publiques concernées, État, collectivités territoriales et hôpitaux.
Concluant son intervention liminaire, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, a indiqué qu'il travaillait également actuellement sur deux sujets de portée plus réduite : d'une part, le dossier de l'aménagement du temps de travail, l'administration paraissant avoir accumulé de ce point de vue un retard important par rapport au secteur privé et d'autre part, l'approfondissement du rôle de la fonction publique dans l'insertion des handicapés.
M. Philippe Marini, rapporteur spécial des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'État, soulignant le fait que la diminution des effectifs de la fonction publique d'État était la première depuis 1988, a souhaité connaître selon quelles modalités les 5.600 emplois supprimés avaient été désignés. Dans le même ordre d'idées, il a demandé au ministre si des indicateurs quantitatifs et qualitatifs avaient été mis en place pour mesurer ce que devait être l'évolution du nombre de fonctionnaires dans la perspective d'une maîtrise pluriannuelle de la dépense publique.
Le rapporteur spécial a ensuite relevé qu'une provision de 1,5 milliard de francs représentant une fraction de point des traitements de la fonction publique avait été constituée dans le cadre du projet de budget pour 1997. Il a donc souhaité savoir si cette provision ferait ultérieurement l'objet d'une négociation entre l'État et les centrales syndicales des fonctionnaires.
Considérant enfin que la réforme de l'État progressait plus rapidement qu'on ne le pensait généralement, grâce notamment aux évolutions significatives engagées dans les domaines de la réduction du nombre des corps de fonctionnaires, de la réforme du système de notations, de la déconcentration de la gestion du personnel et d'une plus grande responsabilisation des gestionnaires au plan local, il a regretté la trop grande discrétion du Gouvernement sur ces avancées et a demandé au ministre de préciser les objectifs qu'il se donnait pour les prochaines années.
Répondant au rapporteur spécial, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, a tout d'abord rappelé que le débat d'orientation budgétaire tenu au printemps dernier dans les deux Assemblées avait permis au Parlement de poser la question de la réduction des effectifs dans la fonction publique de l'État et que c'est à la suite de ce débat qu'un travail d'analyse avait été conduit ministère par ministère.
Faisant observer que le résultat obtenu constituait un solde, avec notamment la création de 2.600 emplois dans le budget de l'enseignement supérieur, 327 emplois à celui de la justice, et 160 emplois à l'aviation civile, il a fait observer que la réduction constatée l'an prochain procédait d'une analyse technique et non d'un abattement forfaitaire imposé à l'ensemble des départements ministériels.
Il a également fait valoir que la logique mise en oeuvre était pluriannuelle et que 1997 ne constituait pas un exercice de réduction exceptionnelle.
Abordant ensuite la question de la provision d'1,5 milliard de francs, constituée pour la sortie du gel du point d'indice de la fonction publique, il a exprimé sa conviction que les syndicats, s'ils étaient attentifs à l'évolution des prix, étaient également conscients des contraintes financières auxquelles se trouvent exposées les collectivités publiques, État, collectivités territoriales et hôpitaux. Reconnaissant que la négociation serait certainement difficile, il s'est toutefois déclaré confiant quant aux perspectives d'aboutissement.
Abordant enfin la question du contenu de la réforme de l'État, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, a rappelé que des groupes de travail avaient été mis en place avec la direction de la fonction publique sur tous les sujets évoqués par le rapporteur spécial, et que la relative discrétion évoquée par celui-ci procédait de son refus d'aborder ces différents thèmes en termes idéologiques. Il a en effet plaidé le fait qu'il existait plusieurs cultures au sein de la fonction publique, et qu'il fallait en tenir compte si le Gouvernement souhaitait faire avancer concrètement ses dossiers.
Détaillant ensuite les principaux aspects de son action en ce domaine, le ministre a indiqué qu'il souhaitait opérer un rapprochement des corps, préalable à la déconcentration de leur gestion. Il s'est déclaré également favorable à une plus grande déconcentration des structures de dialogue entre l'État et les syndicats et a précisé qu'il avait prévu dans cette perspective d'accorder des crédits aux centrales syndicales pour les aider à former des responsables aptes à conduire des discussions au plan local.
Mme Maryse Bergé-Lavigne a demandé au ministre si, au-delà des économies directement induites par la réduction du nombre des emplois de fonctionnaires, l'État avait procédé à une évaluation du coût réel de ces disparitions d'emplois pour l'ensemble de l'activité dans un pays qui compte plus de trois millions de chômeurs.
Elle a ensuite regretté que les gisements d'emplois existant dans la fonction publique ne soient pas plus systématiquement mis en valeur, faisant observer à titre d'exemple que la loi sur l'aménagement du temps de travail récemment votée par le Parlement n'était pas mise en oeuvre dans le secteur hospitalier.
Elle s'est enfin inquiétée du dévoiement que constitue, dans de nombreux cas, le recours aux contrats emploi-solidarité (CES), qui permet à des collectivités d'alléger le coût de charges correspondant à des emplois qui devraient être occupés par des titulaires.
M. Denis Badré a demandé au ministre s'il avait une volonté forte d'aller de l'avant en matière de déconcentration, estimant qu'il était indispensable de progresser dans la voie d'une plus grande responsabilisation de ceux des échelons administratifs qui sont le plus en contact avec les citoyens.
M. Christian Poncelet, président, a tout d'abord souhaité obtenir du ministre la composition exacte des grands corps de l'État, avec notamment le nombre des personnes nommées au tour extérieur.
Il a ensuite demandé si le Gouvernement envisageait d'appliquer la règle en vigueur au Royaume-Uni selon laquelle tout fonctionnaire présentant sa candidature à une élection est réputé démissionnaire d'office.
Il a enfin exprimé son inquiétude face aux difficultés, semble-t-il de plus en plus nombreuses, rencontrées par les fonctionnaires de catégorie B pour accéder par la voie de la promotion interne aux corps relevant de la catégorie A.
En réponse aux différents intervenants, M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, a tout d'abord rappelé que si le budget de l'État prévoyait une réduction de 5.600 emplois, 10.000 jeunes devraient être recrutés par l'ensemble des fonctions publiques l'année prochaine. Quant aux conséquences de cette réduction sur la globalité de la sphère économique, il a fait remarquer que c'est en allégeant les charges qui pèsent sur celle-ci que le Gouvernement estime pouvoir créer des emplois et que la réduction du déficit budgétaire, à laquelle participe la contraction des emplois de la fonction publique de l'État, est un instrument de cet allégement.
Le ministre a ensuite reconnu que l'esprit dans lequel avaient été conçus les contrats emploi-solidarité n'était pas suffisamment respecté, mais il a également fait valoir que dans certains cas c'étaient les intéressés eux-mêmes qui refusaient le volet formation prévu dans le cadre des CES. Il a estimé que les administrations devraient à l'avenir être plus attentives à l'aspect insertion du mécanisme des contrats emploi-solidarité, quitte à recruter moins de postulants afin de leur garantir une formation effective.
En réponse à M. Denis Badré, il a confirmé la volonté politique très forte exprimée en matière de déconcentration, au premier chef, par le Président de la République. À ce sujet, il a exprimé sa conviction que ce chantier, pour être mené à bien, devait reposer sur deux moyens trop peu utilisés à ce jour : d'une part la déconcentration et la globalisation des dotations budgétaires ; d'autre part, la déconcentration de la gestion des personnels. Il a cependant souligné le fait que cette démarche était entravée par la persistance du département comme échelon de droit commun de l'intervention déconcentrée de l'État, faisant observer que ce niveau d'intervention était parfaitement adapté au rôle joué par la puissance publique dans les années 1960, mais ne l'était plus dans les années 1990.
Il a ajouté que des progrès devraient donc encore être accomplis en ce domaine.
En réponse à M. Christian Poncelet, président, le ministre a indiqué qu'il lui ferait parvenir une note sur la composition des grands corps de l'État.
S'agissant de la démission d'office des fonctionnaires candidats à une fonction publique élective, il a estimé que la question soulevée par le président devait d'abord être soumise à l'examen des partis politiques et que le Gouvernement n'avait pas d'opinion en l'état de sa réflexion sur ce sujet.
Il a également convenu que si le passage des fonctionnaires d'un corps de catégorie C à un corps de catégorie B ne semblait pas poser de problèmes aujourd'hui, il n'en allait pas de même pour l'intégration dans un corps de catégorie A d'un agent provenant d'un corps de catégorie B. Estimant que des progrès réalisés en ce domaine dépend une grande partie de l'état du climat social au sein de l'administration, il a indiqué au président que son ministère travaillerait au règlement de cette question.
Réunie le mardi 19 novembre 1996, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des Finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la Fonction publique et de la réforme de l'État pour 1997, à l'issue de l'audition de M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation.
Réunie le jeudi 21 novembre 1996, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à l'examen définitif du projet de loi de finances pour 1997 adopté par l'Assemblée nationale et a confirmé la position précédemment arrêtée.
Réunie le mercredi 9 octobre 1996, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des Finances a décidé à la majorité des présents de proposer au Sénat d'adopter les crédits du ministère de l'Équipement, du Logement, des Transports et du Tourisme (V. Tourisme) pour 1997.