Projet de loi de finances pour 1997 : Environnement

II. LE MAINTIEN DE DEUX PRIORITES : LES PROGRAMMES PLURIANNUELS AU SEIN DE LA POLITIQUE DE L'EAU ET LA RECHERCHE

A. LA POLITIQUE DE L'EAU : L'IMPACT DU FONDS DE CONCOURS DES AGENCES DE L'EAU

La diminution des crédits engagés par le ministère de l'environnement dans ce domaine se trouve en réalité plus que compensée par l'institution d'un fonds de concours alimenté par les agences de l'eau. En tenant compte de cet apport de 110 millions de francs, les crédits consacrés à la politique de l'eau progresseront en réalité fortement de près de 37% par rapport à 1996.

1. Analyse des moyens du ministère

• Au sein de l'agrégat "protection de l'eau et des milieux aquatiques", les crédits par titre évoluent comme suit :

Le financement de la politique de l'eau (hors recherche) représente 14,1 % des crédits du ministère en moyens de paiement (262,53 millions de francs) et 24% (191,57 millions de francs) de ses autorisations de programme, contre 35.6 % en 1996.

Après une forte progression des crédits consacrés à cet agrégat en 1995 liée notamment, à la mise en oeuvre des plans décennaux Loire grandeur nature" et " Prévention des risques", suivie dune stabilisation en 1996l'année 1997 est en effet caractérisée par une décroissance des moyens encagés par l'État dans ce domaine. Les moyens de paiement de cet agrégat reculent de près de 3.6% (-9,72 millions de francs), les autorisations de programme régressant pour leur part fortement de 31.85% (-89,54 millions de francs).

Ces dépenses sont réparties pour l'essentiel sur trois actions : la "gestion des eaux et des milieux aquatiques", la "protection contre les inondations" et l' "annonce des crues et hydrométrie". A cet égard, votre rapporteur réitère sa critique de l'an passé concernant la faible "lisibilité" de cette distinction, les crédits du "Plan Loire" et du "Plan Risques" ressortant -par exemple- des trois catégories.

L'action "gestion des eaux et des milieux aquatiques" , qui relève pour l'essentiel des Plans "Loire" et "Risques" concentre ainsi 141,9 millions de francs en moyens de paiement , soit 54 % des moyens de paiement de cet agrégat (en baisse de 8,82 millions de francs ) et 68,67 millions de francs en autorisations de programme (-71 millions de francs), ramenant leur part dans cet agrégat de près de 50% en 1996 à 36% en 1997. Cette forte réduction est la conséquence de la création d'un fonds de concours alimenté par les agences de l'eau.

L'action de "protection contre les inondations" regroupe 64,4 millions de francs en moyens de paiement (en baisse de 3,63%, soit -2,43 millions de francs) et 91 millions de francs en autorisations de programme (en baisse de 15,74%, soit -17 millions de francs). Ces sommes, qui représentent respectivement 24.6% des moyens de paiement et 47% des autorisations de programme de cet agrégat, sont essentiellement destinées à financer la participation de l'État à la protection des lieux habités contre les crues et à la participation de l'État aux travaux de protection contre les eaux dans les DOM-TOM.

L'action "annonce des crues et hydrométrie" bénéficie quant à elle de 33,5 millions de francs en moyens de paiement et de 25 millions de francs d'autorisations de programme (soit respectivement 12,76 % des moyens de paiement et 13% des autorisations de programme de cet agrégat). Ces sommes sont notamment consacrées à la modernisation et à l'automatisation des réseaux d annonce des crues, ainsi qu'à la télétransmission en temps réel des données

2. Les agences de l'eau

a) L'institution d'un fonds de concours

Cette diminution des crédits recouvre en fait une débudgétisation partielle du financement de la politique de l'eau. Le Gouvernement a en effet institué un fonds de concours qui sera abondé à hauteur de 110 millions de francs par an par les agences de l'eau, dans le cadre du VIIème programme d'intervention de ces agences qui couvrira la période 1997-2001.

Il s'agit incontestablement d'une débudgétisation dans la mesure où les crédits budgétaires consacrés par le ministère de l'environnement diminuent dans des proportions comparables au sein de l'agrégat "protection de l'eau et des milieux aquatiques", pour un montant de 9,72 millions de francs en moyens de paiement et près de 90 millions de francs en autorisations de programme. Ainsi les agences de l'eau prendront une part active dans le cadre du financement de la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues.

Le tableau ci-après présente la contribution de chacune des six agences de l'eau à ce fonds de concours.

Contributions des six agences de l'eau au fonds de concours

(en millions de francs)

Agence Adour-Garonne	9,00
Agence Artois-Picardie	8,10
Agence Loire-Bretagne	15,30
Agence Rhin-Meuse	10,20
Agence Rhône-Méditerranée-Corse	24,80
Agence Seine-Normandie	42,60
TOTAL	110,00

La création de ce fonds de concours constitue une application de 1 article 14 de la loi du 14 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre la pollution. Cet article prévoit en effet que les agences contribuent "notamment par voie de fonds de concours au budget de l'État, à l'exécution d'études, de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun aux bassins".

Votre rapporteur rappelle que la procédure des fonds de concours est définie à l'article 19 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Il s'agit d'une procédure particulière permettant d'affecter au sein du budget de l'État les versements effectués par d'autres organismes publics ou privés. Aux termes de cet article "les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'État à des dépenses d'intérêt public [...] sont directement portés en recettes au budget. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre des finances au ministre intéressé. "

b) Un rôle central

Les agences de l'eau ne disposent d'aucun crédit budgétaire. L'importance de leurs ressources propres justifie cependant une analyse de leur action. Précédemment dénommées "agences financières de bassin" les six agences de l'eau (bassins Adour-Garonne, Artois-Picardie, Seine-Normandie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse et Rhône-Méditerranée) sont en effet des établissements publics administratifs - financièrement autonomes dont le budget global s'élèvera en 1996 à près de 10,6 milliards de francs par rapport à 9,56 milliards de francs en 1995.

L'importance respective de chaque agence et la mesure de la croissance de leurs moyens financiers figurent dans le tableau ci-dessous :

Redevances perçues par les six agences en 1992 et 1996

(en millions de F)

	1992	1996	% d'évolution 1992-1996
Agence Adour-Garonne	526	813	54,56
Agence Artois-Picardie	380	758	99,47
Agence Loire-Bretagne	606	1288	112,54
Agence Rhin-Meuse (hors prime d'épuration industrielle)	944	687	-27,22
Agence Rhône-Méditerranée-Corse	718	2 260	214,76
Agence Seine-Normandie	1 747	3 894	122,90
TOTAL	4 921	9 700	97,11

Ces agences collectent et redistribuent les redevances de prélèvement et de pollution industrielle et domestique de l'eau. Reposant sur une structure originale de concentration entre les élus, les usagers, les associations et l'État, leur rôle est d'intervenir pour mettre en oeuvre une gestion rationnelle des ressources en eau.

L'action des agences s'est situé dans le cadre de leur VIe programme qui s'élève à 39,6 milliards de francs d'aides finançant 92 milliards de travaux entre 1992 et 1996.

Il s'agit en premier lieu de l'amélioration de la qualité des eaux à travers la lutte contre les différentes formes de pollution des eaux qu'il s'agisse de l'assainissement urbain, des industries, de l'agriculture (pollution dues à l'élevage et aux cultures).

Il s'agit en second lieu du programme d'aménagement des ressources en eau qui vise en particulier à l'amélioration de la sécurité de l'alimentation en eau potable et à la restauration, à l'entretien et à la protection des milieux aquatiques.

Pour 1994, il convient de signaler le démarrage des activités liées au programme de mise en conformité de bâtiments d'élevage suite à l'accord conclu avec la profession sur la maîtrise des pollutions agricoles. L'élaboration des SDAGE (Schéma direction d'aménagement et de gestion des eaux) créés par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 (et qui doivent fixer les projets pour l'eau et les milieux aquatiques pour les 10 à 15 années à venir dans chaque bassin) a en outre fait l'objet d'un important travail en 1994 et 1995.

La mesure financière de cette activité en 1994 se traduit par un montant d'aides aux travaux de près de 7,4 milliards de francs. Il faut rappeler que depuis leur création jusqu'en 1994, les agences ont alloué aux usagers de l'eau un montant global de 71 milliards de francs d'aides, répartis à hauteur de 57 milliards de francs au financement de travaux pour l'amélioration de la qualité des eaux et de 14 milliards de francs à l'aménagement des ressources en eau.

L'année 1997 sera caractérisée par la mise en oeuvre des SDAGE qui auront été approuvés à la fin de cette année et par le début du VIIéme programme des agences de l'eau (1997-2001). A cet égard, votre rapporteur se félicite de l'adoption au sein de ce VIIéme programme d'un principe de stabilisation du niveau des redevances.

VII° programme des agences de l'eau (1997-2000)

(en milliard de F)

	TRAVAUX	REDEVANCES
Agence Adour-Garonne	9,16	4,18
Agence Artois-Picardie	6,48	3,78
Agence Loire-Bretagne	16,97	7,10
Agence Rhin-Meuse	8,03	4,78
Agence Rhône-Méditerranée-Corse	21,69	11,48
Agence Seine-Normandie	42,52	19,75
TOTAL	104,85	51,07

Les programmes porteront en particulier sur la maîtrise des pollutions d'origine agricole, sur l'amélioration de l'assainissement, sur la réduction des rejets toxiques et sur le renforcement de la qualité de l'eau.

Outre l'intérêt des actions conduites, l'importance de cette contribution à une dépense essentiellement destinée à des travaux possède un impact macro-économique important, notamment sur l'emploi.