N° 86
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997.
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 16
ENVIRONNEMENT
Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT
(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général : Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (10ème législ.) : 2993, 3030 à 3035 et T.A.590.
Sénat : 85 (1996-1997).
Lois de finances.
PRINCIPALES OBSERVATIONS
|
A. UNE PROGRESSION DES CREDITS DUE A LA LOI SUR L'AIR Depuis quelques années, votre rapporteur insiste pour rappeler que la qualité d'un budget ne doit pas se mesurer à l'aune du seul taux de progression de ses crédits et regrette "l'impératif médiatique" qui semble imposer une annonce de moyens financiers en hausse pour rendre une politique crédible. Il note que le budget de l'environnement pour 1997 n'a pas échappé à cette règle, mais tient cependant à souligner que la hausse des moyens financiers du ministère lui semble avoir été conduite dans des conditions acceptables. Tout d'abord, les crédits supplémentaires ont en effet été dégagés par redéploiement de moyens budgétaires existants, ce qui n'entraîne pas de charge publique nouvelle. En outre, votre rapporteur relève que le ministère de l'environnement a poursuivi la réalisation de son "effort civique" dans la maîtrise de ses dépenses de fonctionnement et de ses emplois. En ce qui concerne les effectifs, les 27 emplois transférés du ministère de l'équipement au ministère de l'environnement s'accompagnent, par ailleurs, d'une stabilité à l'unité près de son personnel à 2.351 agents. S'agissant de ce transfert, votre rapporteur souligne qu'il s'agit d'une mesure "intelligente" qui s'inscrit dans le cadre de la réforme de l'État puisqu'elle permet de regrouper au sein d'une même sous-direction les missions liées à la politique des sites et des paysages qui étaient auparavant partagées avec le ministère de l'équipement. Votre rapporteur se félicite par ailleurs de la poursuite de la politique de redéploiement des effectifs de l'administration centrale vers les services déconcentrés. Conforme aux objectifs de la réforme de l'État, cette politique permettra la suppression de neuf emplois d'administration centrale au profit des directions régionales de l'environnement (DIREN). B. LES PRINCIPALES SOURCES "D'ECONOMIES" Outre la maîtrise de l'évolution des dépenses consacrées à l'administration générale, la progression des crédits de ce budget a pu être limitée par certaines économies. La principale "économie" résulte d'une débudgétisation partielle du financement de la politique de l'eau. Le Gouvernement a en effet institué un fonds de concours qui sera abondé à hauteur de 110 millions de francs par an par les agences de l'eau, dans le cadre du VIIème programme d intervention de ces agences qui couvrira la période 1997-2001. Il s'agit d'une débudgétisation dans la mesure où les crédits budgétaires consacrés par le ministère de l'environnement diminuent dans des proportions comparables au sein de l'agrégat "protection de l'eau et des milieux aquatiques", pour un montant de 9,72 millions de francs en moyens de paiement et près de 90 millions de francs en autorisations de programme. Ainsi les agences de l'eau prendront une part active dans le cadre du financement de la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues. L'autre grande source d'économie provient des importantes réductions (pour un montant total de près de 50 millions de francs) des subventions accordées à un certain nombre d'établissements publics sur lesquels le ministère de l'environnement exerce sa tutelle. Il s'agit en particulier de l'INERIS (- 18,65 millions de francs), de l'ADEME (- 16 millions de francs), du conservatoire du littoral (- 7,72 millions de francs), l'IFEN (- 2,99 millions de francs), ou encore des parcs nationaux (-1,7 millions de francs). Votre rapporteur tient à souligner en ce qui concerne l'ADEME, que la réduction de cette subvention sera compensée par la hausse de la taxe sur les déchets dont bénéficie cet établissement public. Il note que se poursuit ainsi le processus de débudgétisation des moyens de fonctionnement de cette agence. C. UNE DEPENSE PUBLIQUE IMPORTANTE Votre rapporteur souligne la nécessité de prendre en compte l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement dans la mesure où le budget du ministère n'en constitue qu'une petite partie (1,86 milliard de francs). Ainsi, de nombreux départements ministériels consacrent des crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour un montant de plus de 7 milliards de francs en 1995 et 1996. Il s'agit en particulier des budgets de l'agriculture (environ 2 milliards de francs), de l'éducation nationale et de la recherche (près de 3 milliards de francs) et de l'industrie, plus d'un milliard de francs). Le rôle d'orientation du ministère de l'environnement apparaît clairement au regard du montant des budgets de ses établissements publics sous tutelle. Ces budgets, largement financés par des ressources propres s'élèveront en effet à plus de 12 milliards de francs en 1996, soit près de sept fois le budget du ministère de l'environnement. Enfin, les collectivités locales consacrent une part importante de leurs budgets à l'environnement. Ces dépenses sont évaluées (hors subvention de l'État ou des établissements publics) à plus de 111 milliards de francs en 1994. D. LA MAITRISE DE CETTE DEPENSE PUBLIQUE L'importance de ces sommes conduit votre rapporteur à étendre la réflexion sur la maîtrise de la dépense publique dans le domaine de l'environnement au-delà des crédits du seul ministère. Aussi avait-il souligné en 1996 l'intérêt des observations formulées par la Cour des Comptes dans sa note du 12 juin 1995 au sujet des établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l'environnement. Votre rapporteur attend avec intérêt le résultat du cycle complet de vérification engagé par la Cour qui était destiné à analyser : - l'efficacité de leur action au regard de la croissance des prélèvements obligatoires dans ce domaine, - la coordination des actions et des politiques de taxation des différentes agences de l'eau, - et le caractère équitable des prélèvements obligatoires croissants des agences de l'eau, le montant des redevances était passé de 9,4 milliards en 1995 à 10,5 milliard en 1996 qui, selon la Cour, pèseraient de "plus en plus sur les ménages et de moins en moins sur les activités économiques polluantes". A cet égard, il convient de se féliciter de la décision du Gouvernement de stabiliser, dans le cadre du VIIème programme des agences de l'eau, le niveau des redevances à celui atteint en 1996, qui couvrira la période 1997-2001. Ce VIIème programme, qui donnera la priorité au milieu rural, a pour objectif principal d'améliorer la qualité bactériologique de l'eau distribuée ainsi que l'assainissement. Il devrait ainsi permettre à la France de remplir ses obligations internationales et européennes en matière de maîtrise des pollutions d'origine agricole, d'assainissement, de réduction des déchets toxiques et de qualité de l'eau potable. A cet égard, votre rapporteur tient à préciser qu'étant donné la situation des budgets des collectivités locales, celles-ci ne pourront pas assumer toujours l'accroissement des charges résultant de la multiplication des normes environnementales. E. LA SIMPLIFICATION ET L'ADAPTATION DE LA REGLEMENTATION Votre rapporteur souhaite, en outre forcer des remarques sur la réglementation dans le domaine de l'environnement. Une remarque générale liée au projet de loi relatif à la codification du droit de l'environnement qui sera bientôt présenté au Parlement dont il espère qu'il sera source de clarification et de simplification, bien qu'il s'agisse d'une codification à droit constant codification à droit constant. Une remarque liée à la politique des labels "environnementaux" ("écolabels"), dont la promotion devrait permettre de mieux valoriser les produits qui respectent les réglementations. Ce type de démarche doit être tout particulièrement encouragée dans la mesure où elle sert la cause de l'environnement sans engendrer de dépenses supplémentaires Une remarque liée aux schémas départementaux d'enlèvement des ordures ménagères dont votre rapporteur ne conteste pas le bien-fondé, mais dont il constate que les objectifs ne sont pas assortis de conditions de financement satisfaisantes. |