I. LA MAÎTRISE DES DÉPENSES
A. A LA RECHERCHE DE L'INDICATEUR PERTINENT
1. Malgré la nécessité d'une modernisation comptable...
La complexité des "tuyauteries" budgétaires ne permet guère de résumer en un seul chiffre l'évolution des dépenses d'une année sur l'autre. De plus, le caractère encore rustique des conventions comptables affecte la fiabilité de l'instrument de mesure. L'imprécision, évidente ou sollicitée, des opérations tantôt classées en trésorerie tantôt remontées "au-dessus de la ligne" complique encore l'analyse. Enfin, les imputations variables en dépenses budgétaires stricto sensu ou en dépenses de comptes spéciaux du Trésor affectent parfois sensiblement l'appréciation de l'évolution des charges de l'Etat.
Par la force des choses, deux budgets successifs sont rarement présentés "à structure constante" 7 ( * ) . Cette structure est d'autant plus déformée que la conjoncture se retourne ou qu'une alternance politique se produit. Lorsque ces deux phénomènes se conjuguent, l'exercice de comparaison peut relever simultanément de la mécanique de haute précision et de l'acte de foi, ainsi qu'en témoigne l'encadré ci-après.
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Rapport de la Cour des comptes sur la loi de règlement 1994 "Toutefois, l'usage habituel, auquel la Cour se réfère généralement, consiste à comparer, en montant brut, c'est-à-dire sans contraction des masses, les crédits ouverts en projet de loi de finances initiale de l'année n à ceux de la loi de finances initiale de l'année n-1 (soit le taux de progression de 4,1 % des prévisions de dépenses brutes du budget général en 1994 signalé plus haut). La méthode adoptée par le gouvernement en 1994 s'est écartée de cet usage sur trois points : le projet de loi de finances 1994 a été comparé non pas au projet de loi de finances 1993, mais à la loi de finances rectificative de juin 1993 ; l'évaluation des charges budgétaires totales a été présentée en additionnant les dépenses brutes du budget général et le solde (dépenses-recettes) des comptes spéciaux du Trésor ; les documents de présentation ont fait apparaître pour la première fois des montants de recettes "hors recettes d'ordre" ce qui, par symétrie, conduit à ne tenir compte, pour les dépenses, que de la dette nette. La combinaison de ces trois points de méthode a permis d'aboutir à une présentation de l'évolution des dépenses, limitée a 1,1 % , conforme à celle de la loi d'orientation quinquennale". |
Ces difficultés récurrentes appellent deux observations :
a) La reconnaissance de l'utilité de la contribution apportée par la Cour des comptes au Parlement dans l'analyse précise et complète des exercices clos. A cet égard, le précédent de la "contribution" préalable à la tenue du débat d'orientation budgétaire doit être renouvelé. Par ailleurs, la réflexion sur un éventuel remplacement de la déclaration générale de conformité par une "certification" des comptes de l'Etat mériterait probablement d'être relancée.
b) Cette relance pourrait utilement compléter les travaux d'expertise commandés fort judicieusement par le ministre de l'économie et des finances.
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Depuis la communication faite au conseil des ministres du 29 mai dernier par le ministre de l'économie et des finances, deux séries de travaux sont en cours pour élaborer des propositions tendant à intégrer dans la gestion de l'Etat les apports de la comptabilité patrimoniale : - un comité d'experts présidé par M. André Giraud, ancien ministre, a mené une large réflexion prospective dont le rapport sera remis au ministre en décembre ; - une mission interne au ministère de l'économie et des finances, animée par M. Guy Delorme, inspecteur général des finances, a coordonné les travaux conduits par les directions concernées du ministère (Budget, Trésor, Comptabilité publique, Direction générale des impôts). Son rapport sera remis au ministre en novembre. Il ressort de ces premiers travaux que les apports de la comptabilité patrimoniale sont d'un très grand intérêt dans deux directions : - La création d'une image fidèle de la situation des finances publiques. Les progrès dans ce domaine nécessiteront une coordination étroite avec nos partenaires européens. La consolidation des comptes des principaux groupes publics, en cours de réalisation, est une composante de cet axe d'amélioration qui vise à disposer d'une estimation plus complète et plus fiable du bilan et des engagements de l'Etat et du secteur public, compte tenu de leurs spécialités. - L'amélioration de la gestion publique. L'objectif est de progresser de la simple régulation par les autorisations de dépenses à un mode de gestion plus efficace fondé sur la connaissance des coûts complets des services publics qui puissent être rapportés à la mesure des services rendus. La modification du système comptable doit être intégrée par tous les décideurs publics, politiques ou administratifs, dans leur processus de décision. (Source : Ministère de l'économie et des finances) |
* 7 Pour l'exercice 1997, plusieurs modifications de présentation des dépenses sont mises en oeuvre dont l'imputation des charges de retraite de France Télécom et la suppression de la charge de l'Etat liée à l'écrêtement des départements surfiscalisés.