Projet de loi relatif à l'Union d'économie sociale du logement

EXAMEN DES ARTICLES

Pour l'essentiel, le projet de loi s'inscrit dans le cadre des dispositions législatives du code de la construction et de l'habitation. Ce code comprend actuellement cinq livres respectivement intitulés :

- Dispositions générales (livre premier) ;

- Statut des constructeurs (livre deuxième) ;

- Aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat. Aide personnalisée au logement (livre troisième) ;

- Habitations à loyer modéré (livre quatrième) ;

- Bâtiments menaçant ruine (livre cinquième) ;

- Mesures tendant à remédier à des difficultés exceptionnelles de logement (livre sixième).

Les deux premiers articles du projet de loi tendent à modifier plusieurs des dispositions du chapitre III intitulé « Participation des employeurs à l'effort de construction » du Titre I consacré aux « Mesures tendant à favoriser la construction d'habitations », du livre troisième précité.

L'article 3 insère, pour sa part, un alinéa dans le Titre I « Mission et organisation » du Livre premier, consacré à la Cour des Comptes, du Code des juridictions financières.

Article premier - Organisation de l'Union d'économie sociale du logement (UESL)

L'article premier du projet de loi détermine l'organisation, le statut, les missions, la composition et les organes de l'Union d'économie sociale du logement. A cette fin, il prévoit l'abrogation de l'actuelle rédaction de l'article L. 313-17 du code de la construction et de l'habitation, et son remplacement par dix articles respectivement numérotés L. 313-17 (nouveau) à L. 313-26 (nouveau).

? L'article L. 313-17 (nouveau) détermine le régime juridique applicable à l'Union d'économie sociale du logement (UESL) ;

? l'article L. 313-18 (nouveau) désigne les associés membres de l'UESL ;

? l'article L. 313-19 (nouveau) dresse la liste des missions de l'UESL ;

? l'article L. 313-20 (nouveau) détermine la portée juridique des conventions conclues par l'État et l'UESL ;

? l'article L. 313-21 (nouveau) fixe la composition du Conseil d'administration de l'UESL et celle du Comité des collecteurs ;

? l'article L. 313-22 (nouveau) détermine la composition et les compétences du Comité paritaire des emplois ;

? l'article L. 313-23 (nouveau) est relatif aux compétences des commissaires du gouvernement représentants de l'État auprès de l'UESL ;

? l'article L. 313-24 (nouveau) fixe le régime juridique du capital de l'UESL ;

?l'article L. 313-25 (nouveau) fixe les règles de détermination du prélèvement destiné à couvrir les frais de fonctionnement de l'UESL ;

? enfin l'article L. 313-26 (nouveau) prévoit les modalités d'application du chapitre III du Titre I du livre troisième du code de la construction et de l'habitation

Article L. 313-17 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation

Détermination du statut de l'UESL

Le texte du projet de loi initial qualifie l'Union d'économie sociale du logement (UESL) de « société anonyme coopérative à capital variable », avant de préciser qu'elle est soumise aux dispositions du titre II bis de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 modifiée portant statut de la coopération.

La qualification de « société anonyme coopérative à capital variable » appelle plusieurs remarques, dans la mesure où cette catégorie juridique se réfère à quatre régimes différents à savoir ceux institués par :

- la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, pour le régime des sociétés anonymes ;

- le chapitre III, toujours en vigueur, consacré aux « dispositions particulières aux sociétés à capital variable » de la loi du 24 juillet 1867 sur les sociétés ;

- la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 modifiée portant statut de la coopération, elle même, dans la mesure où le projet de loi n'y déroge pas ;

- le texte du projet de loi lui même qui constitue l'une des « lois particulières » applicables aux coopératives, prévues par l'article 2 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 modifiée portant statut de la coopération.

Comme il a été indiqué dans le III. B. de l'exposé général, la règle posée par l'article 2 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 modifiée portant statut de la coopération, selon laquelle, en cas de conflit entre ces divers régimes, les normes spéciales priment sur les normes générales, s'applique à l'UESL. C'est pourquoi, la hiérarchie des quatre textes qui la régissent s'établit, dans l'ordre inverse à celui présenté ci-dessus.

Le choix du statut de société anonyme coopérative procède du fait que l'UESL a pour vocation d'organiser et de coordonner le réseau des « associés collecteurs », c'est à dire celui des comités interprofessionnels du logement, qui sont des associations soumises aux dispositions de la loi du 1er juillet 1901. Le recours à la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 offre des garanties importantes, en termes d'organisation de la société et de contrôle des commissaires aux comptes, pour l'organe central des CIL.

Le recours à la forme de « l'Union d'économie sociale » dont le régime résulte des articles 19.bis à 19.quater de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 s'explique par le désir de répondre à la satisfaction de l'intérêt commun des associés, et de laisser une place à l'intervention des partenaires sociaux. En effet, les Unions d'économie sociale ont pour objet « la gestion des intérêts communs de leurs associés et le développement de leurs activités » (article 19 bis précité).

Les membres de l'Union appartiennent, comme on le verra ci-dessous, au secteur associatif. Aussi la forme de l'Union d'économie sociale apparaît-elle particulièrement adaptée à l'objet qui lui est assigné.

Comme le relève l'étude d'impact présentée avec le projet de loi relatif à l'UESL, celle-ci est destinée à assurer « [...] le respect d'un équilibre dans ses organes entre le renforcement du rôle des partenaires sociaux et les prérogatives des CIL associés [...] »

La vocation de l'UESL, les aspirations des partenaires sociaux et les principes qui ont présidé à l'élaboration du projet de loi expliquent que l'UESL jouisse d'un statut dérogatoire à celui des sociétés anonymes de droit commun.

1°) Principales dérogations à la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966

Plusieurs dispositions du projet de loi dérogent aux dispositions de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, tout spécialement en ce qui concerne la répartition des droits de vote, la composition du conseil d'administration et la désignation de son président, l'interdiction de la majoration du montant nominal des actions par incorporation de réserves, bénéfices ou primes d'émission, et l'interdiction de l'amortissement du capital.

? La répartition des droits de vote

La répartition des droits de vote entre les associés de l'UESL déroge aux règles posées par la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

Les articles 174 et 177 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 précitée prévoient respectivement que « le droit de vote attaché aux actions [...] est proportionnel à la quotité du capital qu'elles représentent », et que « les statuts peuvent limiter le nombre de voix dont chaque actionnaire dispose dans les assemblées, sous la condition que cette limitation soit imposée à toutes les actions, sans distinction de catégorie [...] »

En revanche, le second alinéa de l'article 19 bis de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération prévoit que « Les statuts des unions d'économie sociale peuvent attribuer à chaque associé un nombre de voix aux plus proportionnel à l'effectif de ses membres ou à l'importance des affaires qu'il traite avec l'Union ». Cette disposition déroge d'ailleurs, elle même, au principe fixé par l'article 9 du même texte qui prévoit que dans les sociétés coopératives, « chaque associé dispose d'une voix à l'assemblée générale, à moins que les lois particulières à la catégorie de coopératives intéressées n'en disposent autrement. »

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, les statuts de l'UESL -qui seront approuvés par décret- adopteront la règle « un associé, une voix » qui constitue le droit commun des sociétés coopératives.

? Composition du conseil d'administration

Par dérogation à l'article 90 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 précitée qui prévoit seulement que les administrateurs sont nommés par l'assemblée générale constitutive ou par l'assemblée générale ordinaire, le projet de loi prévoit des conditions particulières de désignation des membres du conseil d'administration, qui seront examinées ci-dessous (article L. 313-21 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation).

? Désignation du président du conseil d'administration

Alors que dans les sociétés anonymes le président du conseil d'administration est, aux termes de l'article 110 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 précitée, désigné parmi les membres qui sont des personnes physiques, l'article L. 313-21 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation prévoit que le président du conseil d'administration de l'UESL sera désigné parmi ses membres, qui représentent tous, sans exceptions, des personnes morales.

? Interdiction de la majoration du montant du capital par incorporation de réserves, bénéfices ou primes d'émission, et interdiction de l'amortissement du capital

Les articles 178 et 209 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 précitée prévoient respectivement que « Le capital social est augmenté soit par émission d'actions nouvelles, soit par majoration du montant nominal des actions existantes » , et que « L'amortissement du capital est effectué en vertu d'une stipulation statutaire ou d'une décision l'assemblée générale extraordinaire [...] » .

En revanche, le projet de loi crée un article L. 313-24 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation qui interdit :

- la majoration du montant nominal des actions par incorporation de réserves, bénéfices ou primes d'émission ;

- l'amortissement du capital ;

Outre ces dispositions dérogatoires à la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 précitée, le projet de loi fixe un certain nombre de règles statutaires qui sans constituer à proprement parler des exceptions à la loi de 1966, sont sans équivalent pour les sociétés anonymes de droit commun.

2°) Règles constitutives spécifiques à l'UESL sans équivalent pour les sociétés anonymes

? Création d'organes spécifiques

Outre l'Assemblée générale et le conseil d'administration, l'UESL dispose d'organes sui generis du fait de sa vocation paritaire et de son caractère d'organe central des CIL. Il s'agit du comité des collecteurs, ou du Comité paritaire des emplois respectivement créés par les articles L. 313-21 et L. 313-22 nouveaux du code de la construction et de l'habitation.

? Interdiction du versement de dividendes et fixation d'un prix maximal des actions

L'article 347 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 précitée prévoit qu'après constatation de l'existence de sommes distribuables, « l'assemblée générale détermine la part attribuée aux associés sous forme de dividendes ». A l'inverse, l'article L. 313-24 (nouveau) précité prohibe tant le versement de dividendes, d'intérêts, que l'octroi de rémunérations de quelque nature que ce soit en fonction du capital déterminé.

Il dispose également que le prix maximal de cession des actions de l'Union est limité au montant nominal de ces actions.

? Conditions d'approbation des statuts

Alors que dans le droit commun des sociétés anonymes, l'adoption des statuts marque la création de la société sans qu'il soit besoin d'une approbation de l'État, les statuts de l'UESL devront être approuvés par décret en conseil d'État, comme en dispose le dernier alinéa de l'article L. 313-19 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation. Ceci s'explique par les pouvoirs spécifiques conférés à l'UESL, par le projet de loi.

Votre commission approuve les principes qui inspirent l'économie générale de l'article L. 313-17 (nouveau) sur lequel elle vous propose cependant deux amendements de portée rédactionnelle.

- Le premier tend à préciser que l'UESL est soumise à l'ensemble des dispositions de la loi de 1947 n° 47-1775 portant statut de la coopération, dès lors que les dispositions de la présente loi ne s'y opposent pas.

En effet, certaines dispositions de la loi n° 47-1775, qui n'appartiennent pas au titre II-bis, par exemple les articles premier et 2 qui donnent des définitions générales sur les coopératives, ne seraient aux termes du projet de loi initial pas applicables à l'UESL.

- Le second tend à viser explicitement la loi n° 66-537 sur les sociétés anonymes.

En effet, dans la mesure où l'article L. 313-17 du projet de loi initial se réfère à la loi n° 47-1775 portant statut de la coopération, il semble utile de viser, par homothétie, la loi du 24 juillet 1966, afin de bien montrer que les deux textes sont, pour partie, applicables à l'UESL, sans préjudice du régime dérogatoire qu'institue le projet de loi.

Sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous propose, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi

modifié.

Article L. 313-18 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation - Liste des associés membres de l'UESL

Cet article dresse la liste limitative des catégories de personnes morales susceptibles d'être membres de l'Union d'économie sociale du logement. Il distingue, au sein de cette liste, entre les associés à titre obligatoire et les associés à titre facultatif.

Sera associé à titre obligatoire, chaque organisme agréé collecteur du 1 %, qui jouit du statut d'association à caractère professionnel ou interprofessionnel.

Cette disposition vise tous les comités interprofessionnels du logement (CIL) soumis au régime des associations déclarées régies par la loi du 1er juillet 1901, et qui collectent près de 90 % des fonds issus du 1 %. Les auteurs du projet de loi ont donc choisi de retenir un ensemble homogène de collecteurs.

Seront associés « à leur demande » , et donc à titre facultatif, les organisations d'employeurs ou de salariés, représentatives au plan national.

Il convient de noter que le texte du projet de loi ne retient aucun des autres organismes collecteurs du 1 %, bien qu'ils réalisent près de 10 % de la collecte, ni parmi les associés à titre obligatoire, ni parmi les associés à titre facultatif. Il s'agit :

- de plusieurs chambres de commerce et d'industrie (4,9 % de la collecte) ;

- de sociétés immobilières filiales de sociétés nationalisées (2,1 % de la collecte) ;

- de sociétés anonymes de crédit immobilier (1,3 % de la collecte) ;

- de caisses d'allocation familiales (moins de 0,1 % de la collecte) ;

- de sociétés d'économie mixte et d'offices publics de HLM (1,9 % de la collecte).

L'État s'est cependant engagé, aux termes du paragraphe 3 de la convention d'objectif signée le 17 septembre dernier, à « rechercher les voies d'une maîtrise de la concurrence des organismes collecteurs qui ne participeraient pas à l'UESL ».

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de précision à l'article L. 313-18 (nouveau) précité, qui tend à réserver la faculté ouverte par cet alinéa d'adhérer à l'union, aux seules organisations nationales d'employeurs ou de salariés représentatifs de l'ensemble des professions, afin d'éviter la multiplication des demandes d'adhésion par branche.

Sous réserve de l'amendement qu'elle vous propose, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article L. 313-19 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation

Définition des missions de l'UESL

Composé de sept alinéas, l'article L. 313-19 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation détermine les missions de l'Union d'économie sociale du logement.

? La représentation des intérêts des associés

L'Union d'économie sociale du logement a, en premier lieu pour objet de « représenter les intérêts de ses associés notamment auprès des pouvoirs publics » (alinéa 2). Elle est donc le porte parole des associés, leur « organe central », vis-à-vis des pouvoirs publics.

? La conclusion de conventions avec l'État

L'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) a reçu de l'article L. 313-7 du code de la construction et de l'habitation une mission générale « d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des associations à caractère professionnel ou interprofessionnel agréées [...] ». Cette compétence technique ne lui est pas retirée par le projet de loi qui vise à conférer à l'UESL un pouvoir en matière de politique d'emploi des fonds. Les conventions passées entre l'État et les partenaires sociaux afin de définir ces politiques seront l'instrument juridique par lequel s'exprimera ce pouvoir.

L'Union d'économie sociale du logement a pour objet de conclure avec l'État des conventions de deux types (alinéa 3). Il s'agit :

- d'une part de conventions « définissant les politiques d'emploi des fonds provenant de la participation des employeurs, détenus par les associés collecteurs ».

- d'autre part de conventions « ayant pour objet de favoriser la coopération entre associés, de coordonner les tâches de collecte, d'harmoniser les modalités d'emploi des fonds issus de la participation des employeurs et d'améliorer la gestion des associés collecteurs. »

Cet article procède du même souci de renforcer la gestion paritaire que celui qui a inspiré l'élaboration de la convention d'objectifs signée le 17 septembre 1996 par l'État, les partenaires sociaux et l'UNIL. Ce texte indique d'ailleurs que, « les politiques d'emplois des fonds proposées par l'État » seront « définies dans un cadre paritaire associant au sein de l'UES les représentants des employeurs et ceux des salariés par leurs organisations représentatives »

S'agissant des modalités d'harmonisation des conditions de gestion des fonds entre les CIL, la convention d'objectifs prévoit la définition d'un « un cadre stable, à long terme, propice à l'optimisation de la gestion de ces fonds en précisant le rôle du 1 % logement tant dans le domaine du logement locatif que dans celui de l'accession à la propriété, notamment du prêt à taux zéro »

Le 2° de l'article 313-19 (nouveau) tire les conséquences de l'engagement de l'État et confère à l'UESL le pouvoir de négocier au nom de ses membres des conventions avec l'État, avant que celles-ci ne s'imposent aux associés, aux termes de l'article L. 313-20 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation. Cette procédure dérogatoire au droit des communs des contrats, puisque ceux-ci n'ont, en principe, pas d'effets sur les tiers, a son équivalent en droit du travail où les conventions collectives s'imposent aux tiers même s'ils ne les ont pas signées, dès lors qu'elles ont fait l'objet d'un arrêté d'extension.

Cette procédure contraignante est tout à fait nouvelle s'agissant de l'utilisation des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction puisqu'elle confère un important droit de regard aux partenaires sociaux et à l'État, sur une matière qui jusqu'à présent relevait essentiellement de la décision autonome des comités interprofessionnels du logement.

Le dispositif complexe institué par le 2° du présent article appelle, de la part de votre commission, une observation de principe, qui tient aux conditions de la gestion centralisée ou décentralisée du 1 % logement, compte tenu du très vaste champ dans lequel peut s'exercer la compétence de l'UESL en la matière. En effet, les conventions entre l'Union et l'État couvrent, sans limite précise, tout le champ des « politiques d'emplois des fonds provenant de la PEEC détenus par les associés collecteurs », c'est-à-dire de tous les fonds issus du 1 %, qu'ils aient été reçus avant ou après l'entrée en vigueur de la loi relative à l'UESL, au titre de la collecte ou au titre de remboursements de prêts.

La gestion, par les partenaires sociaux des fonds, dans l'intérêt du logement des salariés constitue une véritable avancée. On ne peut cependant ignorer le risque, compte tenu de l'actuelle rédaction du texte, que le concept de « politiques d'emploi des fonds » soit pris au sens le plus extensif, ce qui pourrait avoir pour effet d'interdire la conduite de politiques locales. La création, par l'article L. 313-20 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation, d'un fonds d'intervention dont l'Union « dispose «« pour l'exécution des conventions « n'est pas de nature à apaiser cette inquiétude. En l'état, le texte du projet de loi n'interdit pas que l'UESL décide, en accord avec l'État, de conduire uniquement des politiques nationales, à l'exclusion des politiques locales des CIL. Rien n'empêche que ces politiques soient exclusivement concentrées sur les besoins spécifiques de telle ou telle partie du territoire.

Votre commission estime que l'existence d'un réseau financier local, d'un « circuit court » qui permet aux entreprises contributrices, aux organismes collecteurs et aux collecteurs constructeurs, d'établir des relations de coopération fructueuses doit être préservée, car elle permet aux fonds du 1 % logement de contribuer à l'équilibre de bon nombre d'opérations.

C'est pourquoi, elle vous présente un amendement qui a un double objet de clarification. Il tend à préciser, d'une part, que les politiques nationales en matière de logement définies dans les conventions entre l'UESL et l'État doivent prendre en compte la bonne adaptation des ressources aux besoins locaux et, d'autre part, que ces politiques sont mises en oeuvre par les associés collecteurs.

? L'élaboration de recommandations aux associés

Aux termes du 3° de l'article L. 313-19, l'Union d'économie sociale du logement a également pour mission d'« élaborer, dans l'intérêt commun, des recommandations aux associés » , afin d'appliquer les dispositions des conventions passées avec l'État, dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Il est précisé, en outre, que ces recommandations ne peuvent déroger aux conventions que l'UESL passe avec l'État.

En conséquence, ces recommandations, destinées à préciser les modalités d'application des conventions, auront une portée analogue à celle qu'ont les circulaires interprétatives vis-à-vis des mesures réglementaires.

? Surveillance de la conformité des opérations financières à l'objet des organismes collecteurs

Le 4° de l'article 313-19 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation confère à l'Union d'économie sociale du logement un pouvoir de contrôle préalable sur les activités financières des organismes collecteurs. En effet plusieurs d'entre eux constituent de véritables groupes financiers constitués de dizaines de sociétés anonymes, qui sont amenées à opérer des mouvements de capitaux importants.

L'ANPEEC dispose d'ores et déjà, aux termes de l'article L. 313-7 du code de la construction et de l'habitation, du pouvoir de proposer au ministre « les règles garantissant le bon emploi des fonds » que les associations interprofessionnelles collectent. Cependant aucune procédure ne lui permettrait d'opérer un contrôle préalable sur des opérations qui sont formellement légales, mais qui seraient inspirées par des considérations contraires aux conventions passées entre l'État et l'UESL.

C'est pourquoi, le projet de loi prévoit que l'UESL, elle même, sera chargée de donner un « avis » préalable aux opérations de :

- conversion de créances ou transformations de créances en titres ou subventions ;

- cessions ;

- prises de participation ;

réalisées par les associés collecteurs.

L'Union d'économie sociale du logement pourra, dans le cadre de cette procédure consultative, demander aux associés une seconde délibération, sur les projets de décisions relatives à ces quatre types d'opérations.

Votre commission approuve le dispositif mis en place par le projet de loi afin d'assurer une utilisation des fonds conforme à l'esprit des politiques d'emploi de la PEEC. Elle s'interroge cependant sur le champ couvert par cette compétence de l'UESL. En effet, dans sa rédaction actuelle, le 4° de l'article L. 313 (nouveau) précité suppose que l'Union donne un avis sur l'intégralité des actes des collecteurs portant sur ces catégories d'opérations. Il suit de là que tous les actes de gestion courante (tels que la vente d'un seul titre) devraient lui être soumis.

C'est pourquoi, elle vous propose un amendement qui tend à éviter que tout échange d'actions détenues par les associés collecteurs ne soit soumis à l'avis de l'UESL, même s'il porte sur un montant minime ou sur un nombre d'actions limité.

Comme certains associés collecteurs vendent des titres, très souvent, pour de faibles montants, cet amendement a pour objet de ne rendre obligatoire l'avis de l'UESL que sur les transactions importantes à l'exclusion des opérations de gestion courante, à charge pour les statuts de dresser la liste de chaque type d'opération.

? Gestion d'autres intérêts communs des associés collecteurs

Le 5° de l'article L. 313-19 (nouveau) précité dispose que l'Union d'économie sociale du logement « assure la gestion d'autres intérêts communs de ses associés et contribue au développement de leurs activités » . Cette compétence ne s'exerce toutefois que « dans les limites fixées par ses statuts ».

A ce titre, l'Union pourrait, par exemple, effectuer des missions de conseil auprès de ses associés, ou rendre des services dans leur intérêt commun (création et adaptation de logiciels informatiques, ou actions de formation par exemple).

Votre commission vous propose de compléter cet alinéa en précisant que ces activités « lucratives » doivent faire l'objet d'une comptabilité distincte.

Cette précision poursuit un double objectif. Tout d'abord, le souci de transparence incite à distinguer les activités d'intérêt général prévues aux 1° à 4° de cet article et les activités à titre onéreux visées par le 5°.

D'autre part, cette comptabilité distincte confirme de facto que les activités relevant de ce 5° sont soumises au régime de la TVA, alors que les autres activités de l'Union ne le sont pas. En effet, selon une jurisprudence constante du Conseil d'État, les prélèvements pour frais de fonctionnement et les contributions au fonds d'intervention que l'Union d'économie sociale du logement est légalement habilitée à percevoir n'ouvrent pas droit à des prestations de services individualisées et sont sans relation nécessaire avec les avantages immédiats que chaque associé peut retirer des activités de l'Union. Dès lors, les activités de l'Union visées aux alinéas 1° à 4° de l'article L. 313-19 du CCH n'entrent pas dans le champ d'application de la TVA.

En revanche, les activités visées au présent alinéa, notamment celles contribuant au développement des activités des associés collecteurs, seront assujetties à la TVA.

? Consultation de l'UESL par les pouvoirs publics

Enfin, votre commission estime souhaitable que l'UESL, en sa qualité d'organe central des CIL, soit consulté sur les normes et règles élaborées par l'ANPEEC et vous propose d'inscrire cette compétence nouvelle dans un alinéa additionnel.

Une compétence analogue est, par exemple, reconnue pour les sujets qui relèvent de sa compétence au conseil national de l'aide personnalisée au logement (art. L. 361-1 du CCH) ou à sa commission permanente (art. R. 361-9 du CCH).

• Approbation des statuts de l'UESL par décret

L'ultime alinéa de cet article précise que les statuts de l'Union d'économie sociale du logement seront approuvés par décret en Conseil d'État.

Cette disposition exorbitante du droit commun des sociétés se justifie par les missions qui sont conférées à l'Union. Elle n'est pas inconnue des collecteurs puisque des clauses statutaires types doivent figurer dans les statuts des CIL eux mêmes, comme le prévoit le décret n° 90-392 du 11 mai 1990.

Le statut de l'Union résultera d'un acte distinct de la loi relative à l'UESL. On observera cependant que le nom d'Union d'économie sociale du logement lui est conféré par le texte de la loi lui même.

Sous réserve des amendements qu'elle vous propose, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article L. 313-20 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation

Exécution des conventions conclues entre l'État et l'UESL,
et création d'un fonds d'intervention

L'article L. 313-20 (nouveau) détermine la portée des conventions passées entre l'Union d'économie sociale du logement et l'État (alinéa premier) et institue un fonds d'intervention destiné à l'exécution de ces conventions (alinéas 2 à 4).

? Portée des conventions entre les signataires et vis-à-vis des tiers

Les conventions passées entre l'État et l'Union d'économie sociale du logement ont une portée contractuelle, entre l'UESL et l'État qui en sont signataires, et une portée réglementaire pour les associés.

C'est pourquoi le premier alinéa de l'article L. 313-20 (nouveau) précité dispose que les « stipulations » de ces conventions « s'imposent aux associés ».

Ces stipulations s'imposent donc aussi bien aux « associés collecteurs », membres de l'UESL à titre obligatoire, qu'aux « organisations d'employeurs à caractère professionnel ou interprofessionnel » , associées à leur demande (cf. article L. 313-19 (nouveau) précité qui fixe la liste des associés de l'UESL).

L'application des conventions par les parties signataires (UESL et État) pourra faire l'objet d'un recours de plein contentieux introduit devant la juridiction administrative.

? Création d'un fonds d'intervention

Le second alinéa de l'article L. 313-20 précité dispose que « pour l'exécution » des conventions visées à l'article L. 313-19-2°, l'Union d'économie sociale du logement « dispose » d'un fonds d'intervention.

Il convient de noter que les conventions à l'exécution desquelles contribuera le fonds sont aussi bien :

- les « conventions définissant les politiques d'emplois des fonds » provenant de la PEEC

- que les « conventions ayant pour objet de favoriser la coopération entre les membres [...] », visées par le même alinéa.

Le projet de loi prévoit que le fonds d'intervention aura les caractéristiques suivantes :

- il fera l'objet d'une comptabilité distincte ;

- il sera alimenté par la contribution de chaque associé collecteur, dont le montant est fixé par l'Union d'économie sociale du logement ainsi que par « toutes ressources » de l'Union.

La contribution des associés collecteurs pourra revêtir la forme :

- de versements ;

- de transferts de créances ou d'inscription au bilan dont le paiement à l'Union sera garanti par les actifs des associés collecteurs.

La rédaction de cet article suscite, de la part de votre rapporteur, les mêmes interrogations que celles déjà émises au sujet de l'article L. 313-19 (nouveau) précité.

En effet, une conception extensive du dispositif institué par cet article aboutirait à centraliser la totalité de la collecte du 1 % par l'UESL.

Or, la participation des employeurs n'est ni un impôt, ni une taxe, ni même une cotisation sociale.

L'obligation faite aux collecteurs de contribuer au fonds d'intervention est l'une des contreparties de l'agrément qui leur est délivré pour procéder à la collecte du 1 %. Les collecteurs ne sont d'ailleurs autorisés à utiliser les fonds que pour des emplois prévus par l'article R.313 du code de la construction et de l'habitation. S'ils sont juridiquement propriétaires de ces fonds, les collecteurs ne sont pas libres d'en disposer à leur guise.

La nature spécifique de la participation des employeurs explique que votre rapporteur ne puisse approuver sa centralisation totale au profit d'un fonds national d'intervention.

Le texte du projet de loi indique que l'Union « dispose » du fonds d'intervention, pour elle même, et il la dote du pouvoir d'inscrire d'office, sans le consentement de leurs membres, les dépenses obligatoires au budget des CIL, sous la forme de « contributions » de nature variée (versements, transferts de créances, ou d'inscription au bilan de créances). Cet article institue également un gage en faveur de l'Union pour le paiement de ces sommes, puisque leur paiement est garanti par « l'actif des associés. » Le libellé de cet article permettrait donc à l'Union de conduire, de façon autonome et centralisée, sa propre politique, d'autant plus facilement que le texte de loi ne fixe aucun plafond au montant de la contribution des collecteurs au fonds. Rien n'interdit, dès lors à l'Union de collecter l'ensemble des moyens à long terme des CIL, afin de les répartir selon ses vues.

Le dernier alinéa prévoit en outre que le fonds est alimenté par « toutes ressource de l'Union », sans préciser si ces ressources proviendront ou non d'emprunts.

Votre commission considère que la centralisation de la gestion de la PEEC n'est pas concevable, pas plus que le prélèvement de la collecte au profit de l'UESL. C'est pourquoi, elle souhaite préciser clairement que les conventions seront exécutées par les associés collecteurs eux mêmes, auxquels seront destinés les crédits du fonds.

Afin de bien indiquer que l'Union n'a pas vocation à se substituer aux associés collecteurs -tout spécialement dans l'utilisation des ressources du fonds d'intervention créé à l'article L. 313-20, alinéa 3-, elle vous propose de préciser explicitement que l'exécution des conventions relève des associés collecteurs, et qu'elle s'effectue compte tenu tant des politiques nationales que des politiques locales d'emploi des fonds.

Sous réserve de l'amendement qu'elle vous propose, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article L. 313-21 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation

Composition du conseil d'administration
et du Comité des collecteurs de l'UESL

Cet article définit d'une part la composition du conseil d'administration, et d'autre part celle du Comité des collecteurs, ainsi que les pouvoirs de ce dernier.

? Le Conseil d'administration

Par dérogation aux dispositions de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales le conseil d'administration de l'Union d'économie sociale du logement est nécessairement composé de quinze membres désignés de façon tripartite, soit :

- cinq représentants des associés collecteurs ;

- cinq représentants permanents désignés par les organisations d'employeurs associées, c'est à dire les organisations représentatives au plan national, visées au troisième alinéa de l'article L. 313-18 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation ;

- cinq représentants permanents désignés par les organisations de salariés associées, qui sont les organisations représentatives au plan national, visées au troisième alinéa de l'article L. 313-18 (nouveau) précité.

Le texte n'impose pas aux partenaires sociaux de participer à l'UESL. Ils auront donc la faculté d'y adhérer librement. Il est à noter que le CNPF, la CGPME, la CFDT et la CFE-CGC ont signé la convention d'objectifs et participeront au conseil d'administration. Quant aux autres organisations représentatives d'employeurs et de salariés, elles auront la faculté d'adhérer dans les conditions évoquées ci-dessus.

La dernière phrase du premier alinéa dispose que le conseil d'administration est « présidé par l'un de ces représentants » ce qui signifie que le président élu par le conseil peut être membres de l'une des trois catégories de représentants permanents. Cette précision déroge à l'article 110 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales qui prévoit que le président du conseil d'administration est désigné, dans le droit commun des sociétés, parmi les membres qui sont des personnes, physiques. Or comme aucun des membres statutaires de l'UESL n'est une personne physique, il est nécessaire que le président soit le représentant de l'une des personnes morales qui appartiennent à l'UESL.

Les compétences du conseil d'administration ne figurent pas dans le projet de loi, car elles relèvent du droit commun des sociétés fixé par l'article 98 de la loi du 24 juillet 1966 précitée qui dispose que : « le conseil d'administration est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société [...] ».

De la même façon, l'assemblée générale jouira des compétences fixées par la loi du 24 juillet 1966, sous réserve des dispositions spécifiques de la loi relative à l'UESL.

? Le Comité des collecteurs

Le second alinéa de l'article indique que l'assemblée spéciale des associés collecteurs élit un Comité des collecteurs , qui se réunit lorsque le quart des associés en fait la demande, et qu'il peut demander la réunion du conseil d'administration sur un ordre du jour déterminé.

La création de cet organe sui generis permet d'assurer la représentation des collecteurs du 1 % au sein du conseil d'administration de l'UESL. Le comité des collecteurs élira les représentants des associés collecteurs au conseil d'administration.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article L. 313-22 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation

Composition et compétences du Comité paritaire des emplois

Cet article fixe la composition et les compétences du comité paritaire des emplois.

Le Comité paritaire est composé d'une part des représentants permanents des organisations d'employeurs associées, et d'autre part des représentants permanents des organisations de salariés associées, c'est-à-dire des organisations représentatives au plan national, visées au troisième alinéa de l'article L. 313-18 (nouveau) précité.

Le comité paritaire des emplois dispose d'un pouvoir de proposition avant l'établissement des conventions passées entre l'État et l'Union d'économie sociale du logement, dans les conditions fixées par l'article L. 313-19 (nouveau) précité. C'est en effet sur la seule base de ses propositions en matière d'emploi des fonds que le conseil d'administration délibère, en vue de passer des conventions avec l'État.

Le dispositif institué permet au conseil d'administration de refuser les propositions du comité paritaire des emplois. Il ne lui permet pas d'en choisir d'autres. En conséquence, l'élaboration des conventions résultera nécessairement d'une part de la négociation des partenaires sociaux au sein du comité paritaire des emplois, et d'autre part, le cas échéant, de la négociation entre le conseil d'administration et le comité paritaire. Comme les membres du Conseil d'administration appartiennent, pour les deux tiers d'entre eux au Comité paritaire des emplois, il est loisible de penser que l'accord entre ces deux instances devrait être obtenu sans trop de difficultés.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article L. 313-23 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation

Compétences des commissaires du gouvernement
représentants de l'État auprès de l'UESL

Cet article prévoit que l'État est représenté par deux commissaires du gouvernement auprès de l'Union d'économie sociale du logement. Ces deux commissaires sont investis des pouvoirs suivants :

- ils « assistent aux séances » du conseil d'administration sans voix délibérative ;

- ils peuvent se faire communiquer tous documents ;

- chacun d'eux peut demander que l'Union procède à une seconde délibération d'une part sur les avis qu'elle émet avant que les associés collecteurs ne procèdent aux opérations de conversion, de transformation de créances en titres ou en subventions et aux opérations de cession ou de prises de participation, visées à L. 313-19 (nouveau) précité, et d'autre part sur les décisions relatives aux contributions des associés au fonds d'intervention de l'Union, visé à l'article L. 313-20 (nouveau).

La seconde délibération ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant le conseil d'administration.

La participation des représentants de l'État au conseil d'administration renforce, sans nul doute, le contrôle de la puissance publique sur les décisions de l'UESL.

Compte tenu de la dualité des commissaires du gouvernement, votre commission estime souhaitable qu'ils ne parlent que d'une seule voix dans l'exercice des pouvoirs que leur confère la loi vis-à-vis de l'UESL.

En effet, comme deux commissaires du Gouvernement représentent l'État auprès de l'Union, il est souhaitable que la position de l'État vis-à-vis de l'UESL soit unique et que les représentants des ministères concernés ne soient pas en désaccord.

Or, la rédaction actuelle permettrait à chacun des deux commissaires du Gouvernement de demander une seconde délibération.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement, afin de remédier à cette situation.

Sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'elle vous présente, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article L. 313-24 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation

Régime juridique du capital de l'UESL

Le présent article régit les augmentations de capital de l'Union, prohibe l'amortissement du capital, fixe le prix maximal de cession des actions. Son dernier alinéa frappe d'une nullité d'ordre public les opérations intervenues en violations des dispositions qu'il édicte, par dérogation aux dispositions de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

On notera qu'une interdiction analogue d'augmentation du capital est prévue par l'article L. 423-5 du code de la construction et de l'habitation pour les sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré et pour les coopératives de HLM.

? Interdiction de toute augmentation du capital

Aux termes de l'article 178 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 précitée le capital peut être augmenté aussi bien par émission d'actions nouvelles, que par majoration du montant nominal des actions existantes

Par dérogation à ces dispositions, le premier alinéa de l'article L. 313-24 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation interdit les augmentations du capital, qu'elles résultent de l'incorporation de réserves, de bénéfices ou de primes d'émission. Les seules dérogations possibles à cette interdiction sont subordonnées à l'autorisation de l'autorité administrative.

? Interdiction de l'amortissement du capital et du versement de bénéfices

L'article 209 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 précitée prévoit que, dans le droit commun des sociétés, l'amortissement du capital est possible, s'il est prévu soit par une stipulation statutaire soit par une décision de l'assemblée générale extraordinaire. Quant à l'article 347 du même texte, il prévoit qu'après constatation de l'existence de sommes distribuables, l'assemblée générale détermine la part attribuée aux associés sous forme de dividendes.

Ces dispositions ne s'appliqueront pas à l'UESL puisque le second alinéa de l'article L. 313-24 (nouveau) prohibe tant l'amortissement du capital, le versement de dividendes ou d'intérêts, que l'octroi de rémunérations de quelque nature que ce soit.

? Fixation d'un prix maximal des actions

Enfin le troisième alinéa de l'article L. 313-24 (nouveau) limite le prix maximal de cession des actions de l'Union à leur montant nominal. Cette disposition est destinée à prévenir toute spéculation sur les titres de l'UESL.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article L. 313-25 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation

Règles de détermination du prélèvement sur les sommes collectées destiné
à couvrir les frais de fonctionnement de l'UESL

Cet article prévoit les modalités de financement des frais de fonctionnement de l'UESL qui résulteront de l'exercice de ses compétences, en vertu de l'article L. 313-19 (nouveau) précité, principalement en matière de représentation des intérêts de ses associés auprès des pouvoirs publics, de conclusion avec l'État des conventions, d'élaboration de recommandations aux associés.

Afin de faire face à ces besoins, un prélèvement sera opéré chaque année sur les sommes collectées par les associés collecteurs. C'est donc le produit de la collecte annuelle réalisée par les associés qui servira de clé de répartition à leur contribution aux frais de fonctionnement de l'UESL et non pas leurs ressources totales ou le montant de leurs actifs.

Contrairement au fond d'intervention qui ne comporte aucun plafond le prélèvement est plafonné, dans les conditions prévues par l'autorité administrative.

On notera que le présent article ne vise pas le 5°) de l'article L. 313-19 précité qui prévoit que l'Union d'économie sociale du logement « assure la gestion d'autres intérêts communs de ses associés et contribue au développement de leurs activités ».

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article L. 313-26 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation

Détermination des modalités de fonctionnement du chapitre III du Titre I
du livre troisième du code de la construction et de l'habitation

Cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'État déterminera les modalités d'application du chapitre III du titre I du livre troisième du code de la construction et de l'habitation.

- La rédaction actuellement en vigueur de l'article L. 313-17 du code de la construction et de l'habitation, dont le projet de loi prévoit l'abrogation dispose qu'un décret en Conseil d'État détermine :

- les modalités d'application du chapitre III, « Participation des employeurs à l'effort de construction » du Titre I « Mesure tendant à favoriser la construction d'habitations », du livre troisième du code de la construction et de l'habitation.

- les conditions dans lesquelles les délibérations du conseil d'administration de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) sont rendues exécutoires.

Les dispositions de l'article L. 313-17 dans sa rédaction actuelle devant être maintenues, l'article L. 313-26 (nouveau) reprend le contenu de l'article L. 313-17 et le complète.

Il dispose que le décret en Conseil d'État pris pour l'application du chapitre III précité fixe, outre son dispositif actuel :

- les conditions de dépôts et de placement des disponibilités financières du fonds d'intervention et de l'Union en attente d'emplois ;

- le délai à l'expiration duquel, faute de réponse de l'Union, l'avis qu'elle est appelée à rendre en cas de conversion ou de transformation de créances, d'opérations de cession ou de prises de participation réalisées par les associés collecteurs, est réputé rendu.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le décret d'application prévoira, outre l'approbation des statuts de l'UESL :

- le délai au-delà duquel l'avis de l'UESL est réputé rendu, à défaut de réponse, (en application des articles L. 313-19 4° et L. 313-26 (nouveaux) du code de la construction et de l'habitation) ;

- la désignation des commissaires du Gouvernement par le ministre chargé du Logement et le ministre chargé de l'Économie et des Finances (en application de l'article L. 313-24 (nouveau) du même code) ;

- la désignation du ministre chargé du Logement comme autorité administrative qui accorde la dérogation pour l'augmentation de capital (en application de l'article L. 313-24 (nouveau) du même code) ;

- la désignation du ministre chargé du Logement comme autorité administrative qui fixera le plafond de prélèvement annuel (en application de l'article L. 313-25 (nouveau) du même code) ;

- il déterminera enfin les conditions dans lesquelles les disponibilités financières du fonds d'intervention de l'Union en attente d'emploi seront déposées ou placées en application de l'article L. 313-26 (nouveau) du même code.

Votre commission vous demande d'adopter l'ensemble de l'article premier ainsi modifié.

Article additionnel après l'article premier - Régime fiscal de l'UESL : exonération de l'impôt sur les sociétés

Votre commission vous propose de préciser par cet article additionnel et le suivant le régime fiscal de l'Union d'économie sociale du logement, afin de l'aligner sur celui dont bénéficie, de par son statut d'association, l'Union nationale interprofessionnelle du logement (UNIL), à laquelle elle va se substituer.

En conséquence, cet article additionnel a pour objet d'exonérer l'union d'économie sociale du logement du versement de l'impôt sur les sociétés pour toutes les opérations qu'elle effectue au titre des alinéas 1° à 4° de l'article L. 313-19 nouveau du code de la construction et de l'habitation. Ces opérations n'ont, en effet, aucun caractère lucratif et procèdent d'une mission d'intérêt général.

En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article premier - Régime fiscal de l'UESL : exonération de la taxe professionnelle

De la même manière, votre commission vous propose d'exonérer l'Union d'économie sociale du logement de la taxe professionnelle pour toutes ses activités réglementaires prévues par les 1° à 4° de l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation. Ces opérations n'ont, en effet, pas de caractère lucratif et procèdent d'une mission d'intérêt général.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article premier - Modalité de transfert de patrimoine de l'UNIL vers l'UESL

Votre commission a constaté que la dévolution des biens de l'Union nationale interprofessionnelle du logement (UNIL) qui réunit actuellement un certain nombre de collecteurs pose un problème spécifique. En effet, aux termes de l'article 15 du décret du 16 août 1901 applicable aux associations, les biens de l'UNIL ne peuvent être transférés directement ou indirectement, après sa dissolution, aux membres de l'association (actuellement une majorité de CIL et quelques autres collecteurs) et donc à l'UESL. Il est donc nécessaire de prévoir un dispositif qui permettra ce transfert, dans les conditions fiscales les plus avantageuses. Ceci est d'autant plus souhaitable que l'État s'est engagé aux termes du 5°) de la convention d'objectifs du 17 septembre 1996, à n'effectuer « aucun prélèvement sur le 1 % logement en sus de la contribution exceptionnelle ».

Aussi votre commission vous demande-t-elle d'adopter un amendement qui, d'une part, autorise le transfert de patrimoine de l'UNIL vers l'UESL et, d'autre part, précise que ce transfert s'opère sans autre incidence fiscale que le paiement d'un droit fixe d'enregistrement, tel que prévu à l'article 816 du code général des impôts pour l'UNIL, dont le patrimoine est d'environ 60 millions de francs.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

Article 2 - Contrôle et sanctions applicables aux collecteurs du 1 %

L'article 2 du projet de loi tire les conséquences de la création de l'Union d'économie du logement en ce qui concerne le contrôle des collecteurs et les sanctions qui leur sont applicables en cas de défaillance. A cette fin, il modifie ou complète plusieurs articles du code de la construction et de l'habitation, notamment les articles relatifs aux pouvoirs de contrôle exercés par l'Agence nationale pour la participation des employeurs (ANPEEC).

On peut rappeler que lors de sa création par la loi n° 87-1128 du 31 décembre 1987, le champ d'intervention de cette agence ne s'étendait qu'aux CIL et non à l'ensemble des collecteurs. Elle était chargée, d'une part :

- d'une mission générale d'élaboration de règles concernant les conditions d'activité des CIL. Il s'agit des règles concernant tant le fonctionnement et la gestion des associations que celles portant sur les normes de gestion garantissant la solvabilité de leur structure financière, ou encore garantissant le bon emploi des fonds collectés. A ce titre, elle soumet des propositions aux ministres intéressés et ces propositions acquièrent force réglementaire par l'intervention d'un décret. Elle établit également un rapport annuel sur l'évolution de l'ensemble des sommes investies au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction ;

- d'autre part, l'Agence était consultée sur les décisions d'agrément des associations et sous l'autorité des ministres intéressés, elle était chargée de contrôler le respect par lesdites associations des réglementations élaborées par elle. Son contrôle s'exerce sur pièces et sur place et, en cas d'irrégularité, ou de fautes graves dans l'emploi des fonds ou la gestion de l'association ou encore en cas de non respect de la réglementation, l'Agence met en demeure l'association concernée de prendre, dans un délai fixé, toute mesure de redressement utile. En cas de carence de l'association, l'Agence peut alors proposer au ministre chargé du logement de suspendre le conseil d'administration, ou de décider du retrait de l'agrément ou encore de prononcer des sanctions pécuniaires à l'encontre de l'association concernée, dont le montant ne peut excéder dix millions de francs.

En cas d'urgence, le ministre peut, par autosaisine, et après avis de l'Agence rendu sous huit jours, décider de la suspension du conseil d'administration.

La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, a étendu le champ de compétences de l'Agence nationale à tous les organismes collecteurs du 1 %, à l'exception des organismes d'habitation à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte exerçant à titre principal une activité de construction, d'acquisition ou de gestion de logements sociaux.

Aux termes de l'article L. 313-7-1 du code de la construction et de l'habitation, il leur est fait application, d'une part, des dispositions qui confèrent à l'ANPEEC la mission d'élaborer les règles régissant les conditions d'activité des collecteurs et de contrôler leur gestion et, d'autre part, des dispositions qui permettent à l'Agence nationale de mettre en demeure le collecteur, dans un délai déterminé, de prendre toutes mesures de redressement utiles en cas d'irrégularité grave dans l'emploi des fonds ou de non-respect des conditions d'agrément.

Le ministre chargé du logement, après avis de l'Agence nationale peut retirer l'agrément de collecte d'un organisme en cas de non adoption des mesures de redressement imposées en application de l'article L. 313-13. Le retrait d'agrément entraîne le transfert, par le ministre du logement sur proposition ou après avis de l'ANPEEC, de l'actif et du passif, résultant de la collecte du 1 %, de l'organisme en cause à un autre organisme ou à un CIL, ainsi que la nomination auprès dudit organisme d'une personne chargée de procéder au transfert.

Enfin, le ministre de tutelle des organismes, sur proposition du ministre du logement, peut suspendre les organes de direction ou en déclarer les membres démissionnaires d'office, en cas de carence desdits organismes ou lorsque l'administrateur chargé de procéder au transfert se heurte à l'opposition de ces organismes.

Le dispositif de l'article 2 du projet de loi renforce le pouvoir de sanctions de l'Agence puisqu'il ajoute aux sanctions déjà prévues, à savoir le retrait d'agrément des organismes collecteurs et les sanctions pécuniaires à rencontre des dits organismes, l'interdiction d'exercer la profession à l'encontre d'un ou plusieurs dirigeants pendant une durée maximum de dix ans.

Il étend également le pouvoir de contrôle de l'Agence au respect des règles relatives au fonctionnement de l'Union d'économie sociale du logement et des réglementations et recommandations élaborées par l'Union.

Cette double modification ne s'applique qu'aux seuls associés collecteurs de l'Union et à leurs dirigeants.

? Le paragraphe I complète l'article L. 313-2 du code de la construction et de l'habitation qui énumère la liste des personnes ne pouvant participer en droit ou en fait, directement ou non, à la fondation ou à la gestion d'organismes collecteurs du 1 %. Par coordination, sont ajoutés à cette liste les dirigeants d'un organisme collecteur associé de l'UESL frappés d'une mesure temporaire d'interdiction ou suspendus.

? Le paragraphe II complète l'article L. 313-2 du code de la construction et de l'habitat relatif aux pouvoirs de l'Agence nationale en lui confiant le contrôle du respect des conventions élaborées par l'Union d'économie sociale du logement et à la demande de l'Union, le contrôle des recommandations que celle-ci élabore à l'intention de ses associés.

Cette disposition nouvelle autorise l'Agence à exercer sur les collecteurs associés de l'Union un contrôle d'opportunité sur leur fonctionnement et leur gestion, ainsi que sur leur choix en matière d'utilisation des fonds collectés au titre du 1 %.

Votre commission vous propose, outre un amendement rédactionnel, d'adopter un amendement supprimant une disposition législative qui n'a jamais trouvé à s'appliquer. Le taux de collecte du 1 % est fixé par la loi comme prévu par l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitat, et lors des modifications intervenues ces dernières années l'avis de l'Agence prévu à l'article L. 313-7 du code de la construction et de l'habitation, n'a jamais été demandé.

Pour l'avenir, on peut supposer que ce sera l'avis de l'Union qui sera sollicité si les pouvoirs publics souhaitent modifier le taux de collecte du 1 %.

? Le paragraphe III complète l'article L. 313-13 du code de la construction et de l'habitat relatif aux différents types de sanctions appliqués en cas d'irrégularité ou de faute grave. Il ajoute à la liste des sanctions possibles la suspension ou l'interdiction du ou des dirigeants de l'organisme concerné. Cette formulation vise le président mais également les directeurs.

? Le paragraphe IV modifie le même article pour préciser les modalités d'application de cette sanction. Cette mesure d'interdiction proposée par l'Agence nationale au ministre chargé du logement peut concerner un ou plusieurs dirigeants de l'organisme pendant une durée qui ne peut excéder dix ans.

Le ou les dirigeants concernés par la sanction doivent avoir les moyens de présenter leurs observations préalablement au prononcé de la sanction, et le contentieux de cette sanction peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le juge administratif.

Ces dispositions figuraient déjà dans l'article L. 313-13 et elles sont donc étendues au cas de suspension ou d'interdiction d'exercer prononcés à rencontre d'un dirigeant.

On peut s'interroger sur l'opportunité de soumettre le contrôle de ce type de sanctions au juge judiciaire garant de l'exercice des droits de la défense, mais votre commission ne l'a pas retenu étant donné que la sanction n'est ni pécuniaire ni privative de liberté.

Le non respect de leurs obligations par les associés collecteurs fera donc l'objet de sanctions prononcées par le ministre chargé du Logement. Les collecteurs sanctionnés pourront attaquer les retraits d'agrément par la voie du recours pour excès de pouvoir et les sanctions pécuniaires ou d'interdiction de collecte par la voie du contentieux de pleine juridiction. Dans cette seconde hypothèse, le requérant pourra invoquer l'illégalité de la convention pour demander l'annulation de la sanction.

? Le paragraphe V complète l'article L. 313-13 du code de la construction et de l'habitation en précisant que les sanctions prévues sont également applicables lorsqu'un collecteur associé de l'Union refuse d'y adhérer en ne souscrivant pas sa quote-part du capital, ne s'acquitte pas de sa contribution du fonds d'intervention de l'Union, ne respecte pas les conventions visées à l'article L. 313-19 conclues entre l'Union et l'État et les recommandations y afférent définissant les politiques d'emploi des fonds collectés au titre du 1 % ou ayant pour objet de favoriser la coopération entre les associés et de promouvoir une meilleure gestion de leurs fonds.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement prévoyant que le défaut de contribution par les associés collecteurs aux frais de fonctionnement de l'Union d'économie sociale du logement puisse être également contrôlé et sanctionné par l'Agence nationale, si ce défaut de contribution est avéré et répété sur une longue période. Elle vous demande d'adopter un amendement à cette fin.

La dernière phrase de l'alinéa est dérogatoire en matière de procédure puisque elle substitue au pouvoir de proposition de l'Agence nationale un double avis de l'Agence et de l'Union d'économie sociale du logement préalablement à la décision adoptée par le ministre.

Ce régime dérogatoire ne remet pas en cause la procédure d'urgence qui, dans tous les cas de figure, autorise le ministre à se prononcer par autosaisine et après avis de l'Agence rendu sous huit jours.

Sous réserve des amendements proposés, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 - Contrôle de l'Union d'économie sociale du logement par la Cour des Comptes

L'article 3 du projet de loi modifie, l'article L. 111-8 du code des juridictions financières pour ajouter à la liste des organismes contrôlés par la Cour des Comptes, l'Union d'économie sociale du logement.

Depuis quelques années, le contrôle de la Cour des Comptes s'étend, notamment au contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique (article L. 111-8 du code des juridictions financières) ou encore à la Fondation du patrimoine (article L. 111-8-1 du même code) créée par la loi n° 96-590 du 2 juillet 1996.

Etant donné la nature juridique des fonds qui vont transiter par l'Union d'économie sociale du logement, il paraît logique de prévoir le contrôle de la Cour des Comptes. En effet, comme il a été rappelé dans l'exposé général, la participation des employeurs à l'effort de construction n'est ni un impôt ni une prestation sociale, mais un investissement obligatoire pour les entreprises, dont le défaut de versement est sanctionné par une cotisation à caractère fiscal. Le produit de cet « investissement » est consacré à des politiques de logement, de même nature que celles initiées et exécutées sur des fonds publics. Cette identité d'objet justifie également le contrôle de la Cour des Comptes.

De plus, les décisions adoptées par l'Union d'économie sociale du logement s'appliqueront par voie de recommandation à l'ensemble des associés collecteurs, alors même que leur adhésion n'est pas volontaire. Les pouvoirs ainsi conférés à cette structure justifient également ce contrôle.

Les modalités du contrôle exercé par la Cour des Comptes sont précisées à l'article L. 135-3 du code des juridictions financières ; à la suite de ce contrôle, les ministres intéressés reçoivent un rapport particulier présentant l'ensemble des observations de la Cour des Comptes sur les comptes, la gestion et l'activité de l'entreprise contrôlée, ainsi que ses propositions en matière de redressement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 4 - Substitution de l'Union d'économie sociale du logement aux associés collecteurs pour le versement exceptionnel prévu à l'article 29 du projet de loi de finances pour 1997

L'article 4 du projet de loi autorise l'Union d'économie sociale du logement à se substituer aux associations agréées à caractère professionnel ou interprofessionnel pour les versements exceptionnels leur incombant en application de l'article 29 du projet de loi de finances pour 1997.

Il reprend le dispositif de cet article du projet de loi de finances pour 1997 modifié par l'Assemblée nationale, notamment dans son paragraphe III bis qui résulte d'un amendement du Gouvernement, pour remplacer le paragraphe I de l'article supprimé sur proposition de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale.

? Les paragraphes II et III de l'article 29 précité formalisent les aspects proprement budgétaires de la convention d'objectifs, en créant pour 1997 le premier prélèvement exceptionnel. Le second, applicable à l'exercice 1998, devra être prévu par la loi de finances pour 1998.

Le préambule de la convention d'objectifs prévoit que l'ensemble du « 1 % logement » versera 7 milliards de francs à l'État en 1997 et à nouveau en 1998. Compte tenu de la structure actuelle de la collecte, cela devrait représenter environ 6,3 milliards de francs pour les CIL et 700 millions de francs pour les autres collecteurs, dont il faut rappeler qu'ils ne sont pas directement concernés par la convention d'objectifs et par la création de l'UESL.

L'assiette de la contribution est constituée, comme pour le prélèvement effectué en 1996, de la collecte auprès des employeurs et des remboursements de prêts accordés pour une durée de plus de trois ans (donc hors « préfinancements »).

En ce qui concerne le calendrier de versement, les dispositions de l'article 29 sont plus précises que celles énoncées dans la convention d'objectifs. Selon celle-ci, le premier versement représentant 1/3 du total devra être versé au premier trimestre et le solde, soit huit-douzième réparti sur les mois qui suivent.

Le deuxième alinéa de l'article 29 est plus précis puisqu'il fixe le versement du premier tiers avant le 15 février, puis huit versements d'un douzième avant le 15 de chacun des mois de mai à octobre 1997.

Il convient d'observer que ces modalités ne s'appliqueront directement sur l'ensemble de l'année, qu'aux collecteurs autres que les CIL. Elles ne s'appliqueront directement aux CIL que jusqu'à la substitution de l'UESL à ceux-ci.

? Les dispositions de l'article 4 du projet de loi s'articulent avec celles du paragraphe III bis de l'article 29 du projet de loi de finances pour 1997.

- Il prévoit que l'Union d'économie sociale du logement peut se substituer aux associés collecteurs pour le versement de la contribution définie à l'article 29 du projet de loi de finances pour 1997.

Cette substitution n'est pas imposée par une disposition légale mais elle sera décidée par l'Union sociale d'économie du logement par la voie d'une convention conclue avec l'État.

- Dès lors que cette décision sera prise, le deuxième alinéa de l'article 4 précise que cette convention aura les mêmes effets vis-à-vis des collecteurs associés que les conventions conclues en application de l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation : tous les associés collecteurs devront s'y conformer sous peine de se voir retirer leur agrément.

Cette convention devra organiser les modalités de recouvrement de la contribution due par l'UESL, notamment l'échéancier des versements qui ne devrait pas différer fondamentalement de celui fixé par l'article 29 du projet de loi de finances pour 1997.

- Enfin, le dernier alinéa précise les modalités de l'appel de fonds en provenance des associés collecteurs vers l'Union d'économie sociale. Il appartiendra à l'Union de fixer le montant des contributions des associés et de déterminer sous quelle forme cette contribution devra être versée. Les possibilités sont identiques à celles retenues pour le versement de la contribution des associés collecteurs au fonds d'intervention prévu à l'article L. 319-20 du code de la construction et de l'habitation ; les associés pourront s'acquitter de leur contribution sous forme liquide mais aussi par transferts de créances ou inscription au bilan de ces associations de créances dont le paiement à l'Union est garanti par les actifs des associés. L'UESL pourra donc mobiliser ces créances par titrisation ou par emprunt gagé par les associés afin de verser au Trésor la contribution exceptionnelle.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

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Sous réserve des observations émises ainsi que des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous demande d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.