B. LES INNOVATIONS DE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
Dans le cadre de ce chapitre, votre rapporteur souhaite rappeler le contenu de la loi annuelle de financement de la sécurité sociale tel qu'il est défini par la loi organique du 22 juillet 1996 et la procédure en aval qui permet la mise en oeuvre pratique des règles fixées par ladite loi.
Ces développements répondent à une préoccupation d'ordre méthodologique. Votre rapporteur a constaté, lors de ses auditions, la grande confusion qui prévalait dans les esprits sur les concepts retenus dans le cadre du projet de la loi de financement et de ses annexes.
Les débats à l'Assemblée nationale n'ont pas manqué de relever certains aspects technocratiques de ce texte. Il estime que l'essentiel ne doit pas être perdu de vue, à savoir la définition des objectifs et des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour 1997 ainsi que leur déclinaison au niveau des acteurs de ce système.
1. Le contenu de la loi de financement
Les lois de financement disposent d'un domaine exclusif de compétences défini au paragraphe I de l'article LO 111-3. Hormis une loi de financement rectificative, aucune autre loi ne peut modifier leurs dispositions en cours d'année.
Ce contenu comporte trois dispositions essentielles qui seront résumées brièvement ci-après.
a) Des orientations et des objectifs présentés dans le cadre d'un rapport
Dès l'origine, le Sénat a considéré que ce rapport devait être présenté en vue de l'information du Parlement et qu'en conséquence, il ne devait faire l'objet d'aucun vote, ni d'aucun amendement, comme le rapport économique et financier joint au projet de loi de finances de l'année.
Le Gouvernement a choisi à l'Assemblée nationale d'accepter des amendements sur ce rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et aux objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour 1997.
Le débat a donc donné lieu à une série de retouches terminologiques et de pétitions de principe qui ont plus occupé l'ordre du jour qu'aucun des autres articles à portée normative de ce texte.
Le rapport a ainsi été modifié par une vingtaine d'amendements alors qu'il est dépourvu d'effets juridiques !
Votre commission des Affaires sociales ne proposera qu'un nombre très limité d'amendement sur le rapport du Gouvernement, ce qui ne l'empêche pas de l'analyser, voire de formuler certaines réserves 3 ( * ) .
Elle suggère une fois encore à la Haute Assemblée de recentrer le débat sur l'essentiel, c'est-à-dire les dispositions à caractère normatif de ce texte.
b) Les prévisions de recettes
Les recettes sont présentées par catégorie afin d'avoir une vision synthétique du financement de l'ensemble des régimes obligatoires de base. Y sont également intégrés les ressources du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui concourent au financement de la branche vieillesse. En revanche, celles affectées à la Caisse d'amortissement de la dette sociale en sont exclues.
Contrairement à la proposition faite par le Sénat, les catégories retenues à l'article 2 du projet de loi ne permettent pas d'avoir une approche des transferts de compensation entre régime, le Gouvernement ayant considéré que ces transferts sont internes aux régimes et que la somme des dépenses et des recettes effectuées à ce titre est nulle.
Votre commission constate que cette présentation prive néanmoins le Parlement d'un débat 4 ( * ) à l'occasion de l'examen des articles 2 et 3 sur des transferts de plus en plus contestés, même si grâce à l'article 30, ce sujet ne manquera pas, au moins cette année, d'être abordé.
Elle regrette également l'absence de prévisions globales sur la part du financement public dans les ressources des régimes de sécurité sociale. Celle-ci est évaluée à près de 350 milliards (soit 21 % du total) par la commission des finances de l'Assemblée nationale soit beaucoup plus que la simple addition des contributions publiques et des impôts et taxes affectés de l'article 2.
Pour le Parlement, l'intérêt essentiel de cet article et, en effet, de pouvoir suivre l'évolution comparée des cotisations et du financement public, en rapport avec la réforme du financement de la sécurité sociale engagée par le Gouvernement.
c) Les objectifs de dépenses par branches
Seuls les régimes comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres. Ce plancher permet de centrer le projet de loi sur une vingtaine de régimes seulement au lieu des 144 régimes de base que compte notre pays 5 ( * ) . Le fait que le champ d'application des prévisions de recettes soit différent de celui des objectifs de dépenses n'a pas grande incidence car ces dernières assurent environ 99 % des prestations de sécurité sociale.
Votre commission remarque que l'intitulé des articles 3 et 4 du projet de loi peut prêter à confusion car l'article 3 comporte également un objectif pour la branche maladie-maternité-invalidité-décès (661.8 milliards) qui est différent de celui présenté à l'article 4 (600.2 milliards). La différente porte, selon l'exposé des motifs, essentiellement notamment sur les indemnités journalières et les dépenses de gestion.
Même si la définition de la branche maladie pourrait donner lieu à des interrogations, comme le note ce dernier rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, le choix du Gouvernement de se calquer sur celle retenue pour le régime général -ce qui conduit en particulier à retenir quatre branches distinctes- n'apparaît pas fondamentalement contestable.
L'objectif essentiel reste celui attaché à l'assurance maladie compte tenu de ses incidences juridiques directes qui sont rappelées à la fin de ce chapitre.
d) Des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes ou améliorant le contrôle du Parlement
Conformément à la conviction initiale du Sénat, le projet de loi de financement comporte de très nombreuses dispositions concernant ce dernier volet qui a pourtant été mal évalué lors du débat sur la loi organique (85 % des dispositions présentées). Tout en visant à prohiber de manière spécifique les « cavaliers sociaux », le paragraphe III de l'article LO 111-3 permet de dépasser le cadre purement comptable pour aborder les dispositions de nature normative rendues nécessaires par les besoins de financement constatés ou prévisionnels des régimes obligatoires de sécurité sociale.
Votre commission considère néanmoins que de tels projets de loi doivent garder leur cohérence et ne pas être dénaturé par la multiplication de demandes de rapports du Parlement, qui ne sont pas strictement utiles à la réalisation des objectifs définis.
* 3 Voir sur les différentes branches le commentaire sous l'article premier dans l'examen des articles.
* 4 Malgré tout l'intérêt de l'annexe E consacrée à ces transferts.
* 5 Rapport annuel de la Cour des Comptes au Parlement sur la sécurité sociale (septembre 1995).