B. LES DISPOSITIONS TENTENT DE REDUIRE DE MANIERE REALISTE, LE SOLDE TENDANCIEL
Le projet de loi de financement pour 1997 propose, par ailleurs, un ensemble de mesures visant à accentuer le rééquilibrage des comptes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. De ces mesures découlent les prévisions de recettes et de dépenses des régimes concernés qui sont soumises au Parlement.
Comme le note le dernier rapport de la Cour des Comptes, ces prévisions ont pris, avec la loi de financement, une importance accrue : de leur qualité dépendra, en effet, celle des schémas de financement qui sont débattus puis votés par le Parlement.
Par ailleurs, ces prévisions permettent au Parlement d'appréhender le solde prévisionnel des régimes concernés et d'engager un large débat sur les moyens envisageables pour parvenir progressivement à l'équilibre.
1. Des prévisions de recettes cohérentes avec les hypothèses macro-économiques retenues pour le projet de loi de finances pour 1997
Les prévisions de recettes appellent deux observations principales.
a) Une dépendance toujours très forte à l'égard de la conjoncture
Les prévisions macro-économiques sont rappelées dans l'examen des articles et résumées ci-dessous :
Les prévisions de recettes présentées à l'article 2 du projet de loi permettent de constater que 80 % de celles-ci proviendront de cotisations. Or, les dernières sont très largement dépendantes des hypothèses macro-économiques concernant la masse salariale.
Au cours des dernières années et plus particulièrement pour l'exercice 1996, on a pu se rendre compte de la rapidité des retournements conjoncturels et des limites des prévisions réalisés par les instituts comme par le Gouvernement.
La Cour des Comptes a également souligné d'autres facteurs relativisant les prévisions de recettes. Dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, elle note que le développement des exonérations de cotisations introduit un élément de fragilité dans les prévisions de recettes du régime général, dans la mesure où il déconnecte les encaissements de cotisations des URSSAF de l'évolution de la masse salariale. Une étude de la direction de la prévision fait ressortir que, sur la période 1997-1995, lorsque l'accroissement de la masse salariale est de 1 %, celui des cotisations du secteur privé est de 0,93 % seulement.
L'estimation prévisionnelle des transferts de l'État pose des problèmes spécifiques liés notamment, selon la Cour, au « souci de minimiser le déficit budgétaire et la croissance des dépenses de l'État qui a pu conduire à sous-estimer certains transferts aux régimes sociaux ».
Telles qu'elles résultent du présent projet de loi, les prévisions de recettes apparaissent en accord avec les hypothèses retenues pour le projet de loi de finances et que, par conséquent, leur fiabilité est la même que pour celle des recettes prévisionnelles du budget de l'État pour 1997.
Il faut noter une prévision d'évolution des effectifs de 0,8 % (soit 150.000 créations d'emplois) assez volontariste. La progression des recettes paraît également sensiblement supérieure à la masse salariale avec 1.658,9 milliards en 1997 contre 1.601 milliards en 1996 (+ 3,6 %).
b) Le recours à de certaines recettes ponctuelles
La seconde caractéristique qui apparaît à l'analyse est que les recettes soumises au Parlement présentent, pour un nombre non négligeable d'entre elles, un caractère ponctuel.
Ainsi en est-il, en premier lieu, de diverses mesures intéressant le régime général :
- l'intégration financière du régime militaire de sécurité sociale va permettre un transfert des réserves accumulées par ce régime à hauteur d'environ 1,2 milliard. Comme cela est rappelé dans le commentaire de l'article 26, ces réserves sont le résultat du mécanisme de compensation qui a pour effet de suréquilibrer ce régime par des transferts en provenance pour l'essentiel du régime général. Sans contester l'opportunité de la mesure prévue par le présent projet de loi de financement, on peut noter que le produit résultant de cette opération n'est pas reconductible puisqu'il s'agit d'un excédent cumulé sur plusieurs exercices ;
- le versement exceptionnel de l'État au titre du règlement du contentieux EDF/GDF alourdira la branche maladie à hauteur de 3 milliards en 1997. Le projet de loi relatif à l'emploi dans la fonction publique, actuellement en discussion au Parlement, a prévu une validation des versements de cotisations effectués jusqu'au 31 décembre 1996 sur la base de l'arrêté interministériel du 29 juin 1960 fixant le taux et l'assiette des cotisations à verser au titre des assurances sociales pour les salariés bénéficiaires des dispositions du statut national du personnel d'industries électriques et gazeuses. Cet arrêté avait été déclaré illégal par le Conseil d'État le 10 juillet 1996. Dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 1996, l'État reversera au régime général les sommes correspondant au règlement de ce contentieux.
S'agissant des autres régimes, on peut également relever des mesures d'une portée purement conjoncturelle :
- la plus évidente concerne la caisse de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) qui bénéficiera des réserves constituées au titre de l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales pour un montant fixé à 4,5 milliards par l'article 30 du présent projet de loi. Cette mesure est destinée à permettre à ce régime de préserver son équilibre jusqu'en 1998, date à laquelle se reposera inévitablement la question de la couverture de ses besoins structurels de financement.
Votre commission des affaires sociales ne peut que, une fois encore, regretter qu'une réflexion approfondie sur les causes du déséquilibre financier de ce régime, n'ait pas été engagée et que des solutions plus satisfaisantes n'aient pas été proposées.
- les régimes des travailleurs non salariés non agricoles sont également visés par une mesure temporaire prévue à l'article 31 du projet de loi. Ce dernier prévoit qu'à titre exceptionnel, le solde du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (la C3S) sera entièrement affecté à la CANAM, l'ORGANIC et la CANCAVA contribuant ainsi à leur équilibre pour 300 millions supplémentaires, au-delà des quelque 14 milliards qui leur sont déjà versés à ce titre.
Pour les autres aspects de ces versements, on se reportera à l'examen des articles susmentionnés. En tout état de cause, l'importance de ces mesures de nature ponctuelle conduit à s'interroger d'ores et déjà sur les nouvelles recettes qui devront être recherchées pour les régimes concernés, soit un montant de 9 milliards.
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Votre commission relève qu'à l'issue de l'examen de ce texte par l'Assemblée nationale, les prévisions de recettes ont été minorées de 950 millions de francs, représentant le coût des amendements adoptés sur le produit brut et les gains des casinos ainsi que sur les droits relatifs aux alcools.
Elle considère, par souci de rigueur et compte tenu du solde des régimes de sécurité sociale qui s'établit ainsi à 26,9 milliards, que l'objectif du Sénat doit être de ramener les comptes aussi près que possible de l'équilibre, notamment en proposant de nouvelles recettes.