II. L'ECONOMIE DU PROJET DE LOI
A. LE PROJET INITIAL
1. Une nouvelle géographie pour la politique de la ville
Le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville se fonde sur une logique de discrimination positive en faveur des zones urbaines les plus défavorisées. Ses dispositions s'insèrent donc dans le cadre général fixé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dont le texte a été jugé conforme à la Constitution par une décision du conseil constitutionnel n° 94-358 DC du 26 janvier 1995.
Ce texte essentiel, véritable charte de l'aménagement du territoire, a, d'ores et déjà, défini les caractéristiques des principales catégories de zones faisant l'objet d'une discrimination positive. Il s'agit notamment :
- des zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire (PAT) ;
- des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) et, en leur sein, des zones de revitalisation rurale (ZRR) ;
- des zones urbaines sensibles (ZUS) qui comprennent les zones de redynamisation urbaine (ZRU), elles-mêmes incluant les zones franches urbaines (ZFU).
Au total, 23,1 millions d'habitants résident dans les zones « PAT », 12,7 millions dans les TRDP et 3,6 millions dans les ZUS.
Le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville tend d'une part, à redéfinir les critères de délimitation des zones de redynamisation urbaine afin de centrer l'aide en faveur des quartiers les plus défavorisés, et d'autre part, à créer en leur sein des zones franches urbaines (ZFU), qui bénéficieront d'un dispositif économique et social encore plus attractif.
Le recentrage de la géographie de la politique de la ville entraînera une réduction du nombre des zones de redynamisation urbaine de 470 à 350.
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Les zones urbaines sensibles
Le projet de loi, ne modifie pas les critères de définition des quelque 700 zones visées qui restent caractérisées par la présence de grands ensembles et de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.
Il convient de rappeler que le décret n° 96-455 du 28 mai 1996 a fixé la liste des grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé concernés par le dispositif des emplois de villes institué par la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage.
Il appartiendra au Gouvernement de préciser si cette dernière liste recouvre l'ensemble des ZUS ou s'il envisage d'admettre un "quatrième niveau" territorial dans le cadre de sa politique de la ville.
• Les zones de redynamisation
urbaine
Dans le périmètre des zones urbaines sensibles, caractérisées par la présence de grands ensembles et de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi, la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire, a conduit à la création de 470 zones de redynamisation urbaines, qui, situées dans les communes éligibles à la dotation urbaine de solidarité (DSU), sont confrontées à des difficultés particulières.
À ce critère d'éligibilité à la DSU, le projet de loi entend substituer plusieurs éléments représentatifs de la dégradation des conditions de vie dans les ZRU, à savoir : la population, le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de 25 ans, la proportion de jeunes sortis du système scolaire sans diplômes, et enfin le potentiel fiscal des communes.
Il convient de noter que les critères de sélection des nouvelles zones de redynamisation urbaines étant distincts de ceux des zones "Pasqua", les nouvelles ZRU ne sont pas nécessairement sélectionnées parmi les anciennes. Environ 120 quartiers devraient ainsi être "déclassés". Toutefois, les anciennes ZRU qui ne seront pas sélectionnées parmi les nouvelles ne perdront pas pour autant le bénéfice des mesures d'exception dont elles jouissaient. Ainsi, l'exonération de taxe professionnelle de plein droit pendant cinq ans qui était ouverte aux établissements créés ou étendus dans ces zones à partir du 1 er janvier 1995, est maintenue pour les créations ou extensions intervenant jusqu'au 31 décembre 1996.
La liste des ZRU sera définitivement arrêtée par un décret en Conseil d'État.
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Les zones franches urbaines
Les 44 zones franches urbaines (ZFU) créées à raison de 38 en métropole et de 6 dans les départements d'outre-mer, constituent la principale innovation du projet de loi.
À l'occasion de l'établissement de la liste de ces zones, les pouvoirs publics français ont respecté les conditions posées de la commission européenne qui, soucieuse d'éviter une distorsion des échanges dans l'Union européenne, a fait connaître que la population comprise dans ces zones ne devrait pas dépasser 1 % de la population française, comme l'indique sa décision en date du 23 avril 1996, reproduite en annexe du présent rapport.
Votre commission spéciale approuve la teneur de cette liste, mais s'est interrogée, au cours de ses travaux, sur la délimitation précise de chacune de ces zones franches urbaines. En effet, celle-ci ne sera définitivement arrêtée qu'après l'adoption du présent projet de loi, par décret en Conseil d'État.
Au cours de son audition, le ministre de l'Aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration a précisé que le périmètre des ZFU pourrait éventuellement excéder de 20 à 30 hectares - au maximum - la superficie des grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé. Cette solution a été retenue par le Gouvernement afin de permettre une adaptation du dispositif et de le rendre le plus souple possible aux réalités locales. En effet, les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradé ne disposent généralement pas d'espaces fonciers disponibles, ce qui rend nécessaire de leur adjoindre, en tant que de besoin, des espaces voisins, afin d'y installer des activités marchandes. Cependant, l'objet de cette légère extension des ZFU n'est pas, selon les renseignements recueillis par votre rapporteur, d'y intégrer des terrains déjà viabilisés à l'occasion de la création de zones d'aménagement concerté et qui pour diverses raisons, n'auraient pas trouvé preneur.
Votre commission spéciale regrette que le périmètre des zones franches urbaines n'ait pas été fixé avant l'adoption du présent texte car cette incertitude ne permet pas de déterminer précisément le coût du dispositif mis en place pour ces zones.
• Évaluation de l'incidence du Pacte
de relance
La présentation détaillée du Pacte de relance a prévu, par l'intermédiaire des maires et des préfets, une évaluation du Pacte de relance pour la ville, dans les six mois suivant son lancement, sur la base d'une méthodologique établie par la Délégation interministérielle à la Ville et par l'INSEE.
En outre, la commission européenne a, dans la lettre en date du 23 avril 1996, par laquelle elle a approuvé le régime des aides au développement économique dans les zones couvertes par la politique de la ville, demandé au Gouvernement français d'établir « un rapport annuel d'application des mesures d'aide en faveur des zones franches urbaines » , indiquant la liste des ZFU, et « pour les zones frontières, la liste des entreprises existantes ayant bénéficié d'une aide ainsi que leur secteur d'activité. »
Votre commission spéciale a souhaité porter à la connaissance des membres de la Haute Assemblée l'intégralité de cette étude d'impact qui se trouve donc annexée au présent rapport.
2. Des incitations fiscales et sociales pour revitaliser l'activité économique et créer des emplois
Selon l'étude d'impact transmise par le Gouvernement, la négociation avec les instances communautaires et le contenu de l'agrément notifié par la commission a imposé d'établir des distinctions importantes en matière d'éligibilité des entreprises aux aides fiscales et sociales, en fonction de la nature de l'exonération et du caractère nouveau ou non de l'entreprise.
C'est ainsi que la fixation du plafond de bénéfices exonérés par entreprise à 400 000 francs a permis d'analyser cette aide comme rentrant dans la catégorie des aides « de minimis », pour lesquelles, compte tenu de leur faible montant et de leur absence d'impact sur les échanges intra-communautaires, la commission n'impose pas de règles particulières.
En revanche, les aides aux entreprises existantes en matière de fiscalité locale et d'exonération de charges patronales de sécurité sociale ont été limitées aux entreprises de moins de cinquante salariés exerçant leurs activités à titre prépondérant sur le marché local. Les aides aux entreprises nouvelles n'ont pas fait l'objet des mêmes restrictions sur la nature d'activités car elles s'accompagnent par nature d'investissements et d'emplois nouveaux.
Ce surcroît de complexité juridique en matière de champ d'application de l'impôt a donc été rendu nécessaire pour concilier les objectifs poursuivis par le Gouvernement en faveur des sites urbains les plus dégradés et la nécessaire prise en compte des règles communautaires en matière d'aides de l'État.
a) Le dispositif fiscal
Le dispositif fiscal du présent projet de loi en faveur des entreprises consiste d'une part à étendre aux établissements existants le bénéfice de l'exonération de taxe professionnelle instituée par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 au profit des établissements créés ou étendus en zones de redynamisation urbaine et, d'autre part, à instituer un régime fiscal spécifique en faveur des entreprises existantes et des entreprises nouvelles implantées sur le périmètre des zones franches urbaines.
Par ailleurs, trois dispositions sont prévues dans les zones franches urbaines pour encourager l'investissement dans le parc locatif privé, pour favoriser la réhabilitation des immeubles et pour faciliter les scissions de groupes d'immeubles ou des redistributions de quotes-parts d'immeubles.
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Dispositions applicables dans les zones de
redynamisation urbaine
Le projet de loi propose d'étendre aux établissements préexistants l'exonération de taxe professionnelle réservée jusqu'à présent aux seuls établissements nouveaux, en limitant le montant des bases prises en compte pour le calcul de cette exonération à 500 000 francs, c'est-à-dire à la moitié de ce qui était prévu pour les créations ou extensions d'entreprises.
Le Gouvernement chiffre à 400 millions de francs par an le coût de cette mesure.
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Dispositions applicables dans les zones
franches urbaines
Dans les zones franches, les exonérations en faveur des entreprises concernent l'impôt sur les bénéfices, la taxe professionnelle et la taxe foncière sur les propriétés bâties.
L'article 4 du projet de loi tend en premier lieu à exonérer d'impôt sur les bénéfices ou d'impôt sur le revenu pendant cinq ans tous les bénéfices provenant d'activités exercées ou créées dans les zones franches, dans une limite de bénéfices de 400 000 F. Cette mesure concernerait les entreprises déjà installées dans les zones aussi bien que les entreprises nouvelles. Il s'agit d'éviter toute distorsion de concurrence entre les activités préexistantes et les activités nouvelles et de ne pas fragiliser davantage les entreprises situées dans des quartiers en grande difficulté. L'exonération n'est pas subordonnée à la condition que l'entreprise emploie moins de 50 salariés, à la différence de la plupart des autres dispositions prévues en faveur des zones franches.
L'étude d'impact fournie par le gouvernement à l'appui du projet de loi évalue à 180 millions de francs le coût de cette mesure pour la première année. Ce coût progresserait de 10 % par an.
Par ailleurs, il est prévu que l'exonération temporaire et de plein droit de la taxe professionnelle en faveur des entreprises existantes, créées ou étendues dans les zones de redynamisation urbaine s'applique également dans les zones franches urbaines mais dans des conditions encore plus favorables puisque le montant des bases de taxe professionnelle pris en compte pourra atteindre 3 millions de francs au lieu d'un million. En revanche, seuls les établissements appartenant à des entreprises de 50 salariés au plus pourront en bénéficier. En outre les entreprises existantes devront, pour être éligibles au dispositif, exercer des activités sur le marché local ou réaliser un chiffre d'affaires à l'exportation inférieur à 15 % de leur chiffre d'affaires total.
Le coût de cette mesure oscillerait entre 219 et 252 millions de francs par an.
Le projet de loi prévoit enfin une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, pour une durée de cinq ans, en faveur des immeubles situés dans les zones franches urbaines et affectés à des activités économiques de proximité. Pour les immeubles affectés après le 1 er janvier 1997 à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle, l'exonération s'appliquera si l'effectif de l'établissement est inférieur à 50 salariés. L'étude d'impact chiffre à 80 millions de francs par an l'incidence financière de cette mesure.
Pour encourager la réhabilitation des immeubles, l'article 5 vise à rendre déductible du revenu global, sans plafonnement les déficits fonciers résultant de dépenses autres que les intérêts d'emprunt effectuées sur des locaux d'habitation situés en zone franche urbaine, à condition que ces dépenses aient pour but le réaménagement des parties communes dans le cadre d'une opération de restructuration urbaine, et que les propriétaires de ces locaux s'engagent à les louer vides, à titre de résidence principale, pendant six ans.
Dans le but de favoriser l'investissement locatif intermédiaire dans les zones franches urbaines, l'article 6 du projet de loi supprime la condition de ressources des locataires à laquelle est subordonné l'octroi de la réduction d'impôt de 15 % prévue par le dispositif de l'article 199 decies B du code général des impôts en faveur des propriétaires de logements neufs les donnant en location.
Enfin, l'article 36 vise à exonérer de droit d'enregistrement ou de la taxe de publicité foncière, les opérations de partages d'immeubles bâtis, de groupes d'immeubles bâtis ou d'ensembles immobiliers soumis au statut de la copropriété, et les opérations de redistribution des parties communes consécutives à ces partages.
b) Le dispositif social
Le projet de loi comporte, par ailleurs, un nouveau dispositif d'exonérations sociales figurant notamment à l'article 7.
Dans les zones franches, les gains et rémunérations inférieurs à une fois et demie le montant du salaire minimum de croissance seront exonérés de l'essentiel des charges sociales patronales, à savoir d'une part, des assurances sociales (c'est-à-dire les risques maladies, maternité, invalidité, décès, vieillesse, veuvage), des allocations familiales et d'accidents du travail et, d'autre part, du versement de transport ainsi que du versement en faveur du Fonds national d'aide au logement.
Compte tenu des limites fixées par la commission européenne et de la volonté gouvernementale d'agir tout particulièrement en faveur des PME, les exonérations sont limitées aux entreprises ou aux établissements implantés dans la ZFU dont les effectifs ne dépassent pas cinquante salariés (équivalents « temps plein »).
Pour celles déjà installées dans le périmètre des zones franches, elles devront, en outre, exercer leurs activités dans l'un des secteurs déterminés en annexe du projet de loi (construction, commerce et réparation automobile, commerce de détail et réparation d'articles domestiques, hôtels et restaurants, transports de voyageurs par taxis, santé et action sociale, assainissement, voirie et gestion des déchets, activités associatives, activités récréatives, culturelles et sportives, services personnels) ou, à défaut, réaliser moins de 15 % de leur chiffre d'affaires à l'exportation.
Il convient donc de souligner que seront éligibles aux exonérations tant les entreprises nouvelles (quel que soit leur secteur) que celles déjà implantées au moment de la délimitation des ZFU (dans les secteurs ou les conditions susmentionnées). Leur durée d'application, dans tous les cas, sera de cinq ans.
Ce dispositif est assorti, par ailleurs, d'une condition de résidence (article 13). Le bénéfice de l'exonération pour les entreprises qui embauchent de nouveaux salariés est, en effet, subordonné à l'obligation que la proportion des salariés résidant dans la zone franche urbaine soit égale : à au moins un cinquième du total des nouvelles embauches ou bien, à au moins un cinquième du total des salariés employés par l'entreprise.
Il convient de rappeler qu'un dispositif favorable aux résidents des quartiers difficiles (correspondant approximativement aux ZUS) a déjà été introduit par la loi du 6 mai 1996 relative à la réforme de l'apprentissage, pour les emplois de ville. S'agissant de ces derniers, la totalité des personnes ainsi recrutées doivent, en effet, être résidents dans les quartiers visés. Il s'agit d'une contrainte très lourde sur laquelle votre commission spéciale aura l'opportunité d'appeler l'attention du Gouvernement à l'occasion du débat en séance publique.
Enfin, le projet de loi élargit le régime d'exonération de cotisations sociales applicable aux embauches jusqu'au cinquantième salarié, dans les zones de revitalisation rurale et les zones de redynamisation urbaine (article 19).
3. Des moyens accrus pour améliorer le cadre de vie dans les quartiers difficiles
Afin d'améliorer la vie quotidienne dans les quartiers, le projet de loi renforce les moyens d'action en matière d'aménagement urbain, de restructuration des espaces commerciaux, de planification de l'habitat et de sauvegarde des propriétés en difficulté.
Tout d'abord, pour permettre de procéder aux opérations d'urbanisme les plus complexes, le projet de loi étend les compétences des organismes d'exécution en matière d' aménagement urbain. Il s'agit précisément d'assurer la prise en compte des objectifs de restructuration urbaine dans les opérations d'aménagement en créant des établissements publics ad hoc (articles 20 et 21) ou des associations foncières urbaines qui permettront d'opérer le remembrement foncier et le regroupement de parcelles (articles 22 à 26). Ces organismes pourront exercer des prérogatives exorbitantes du droit commun telles que le droit de préemption et le pouvoir d'exproprier pour cause d'utilité publique.
La redynamisation du tissu commercial disposera d'un nouvel outil de restructuration des équipements commerciaux. Le projet de loi crée un établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) qui interviendra dans les zones urbaines sensibles pour assurer, sur autorisation de la commission nationale d'équipement commercial, la maîtrise d'ouvrage d'actions et d'opérations visant à créer, étendre, transformer ou reconvertir les surfaces commerciales et artisanales dans les quartiers. Cet organisme disposera d'un budget annuel et de pouvoirs propres pour effectuer les transactions portant sur des fonds de commerce (procédure d'expropriation), ainsi que pour exécuter des travaux et remettre ces fonds de commerce sur le marché (articles 27, 28, 29 et 30).
S'agissant toujours de l'activité commerciale, il convient de souligner la suppression des dispositions restrictives issues de l'ordonnance du 29 novembre 1960, afin de lever les quotas spéciaux relatifs à l'ouverture de débits de boissons dans les grands ensembles et les zones industrielles et de rétablir ainsi, dans les quartiers sensibles, les règles de droit commun fixées par le code des débits de boissons (article 39).
L'objectif de renforcement de la diversité de l'habitat est également pris en compte par le projet de loi. Toutes les communes comprenant une zone urbaine sensible devront se doter dans un délai de trois ans, au niveau communal ou intercommunal, d'un programme local de l'habitat (PLH) destiné à assurer une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements (article 31).
De même, dans ces communes, en vue d'améliorer l'équilibre résidentiel au sein des agglomérations, la création de conférences communales ou intercommunales du logement destinées à harmoniser les attributions de logements appartenant à des bailleurs sociaux, sera rendue obligatoire.
Enfin, les copropriétés dégradées font l'objet de mesures spécifiques destinées à faciliter leur réhabilitation. Outre les mesures fiscales évoquées plus haut, un plan de sauvegarde préparé sous l'autorité du préfet pourra fixer le détail et l'échéancier des mesures de rénovation ainsi que les engagements financiers de l'État et des propriétaires privés (article 33).
Les mesures éventuelles d'expropriation seront facilitées en autorisant la procédure de scission d'immeuble (article 34).
Les fonds de solidarité logement seront ouverts aux propriétaires occupants leur logement situé dans une zone en difficulté qui ne sont plus en mesure de faire face au paiement des charges collectives ou à leur remboursement d'emprunts (article 35).
Une exonération des droits d'enregistrement est prévue en cas de partage d'immeuble (article 36).
4. Le renforcement de la vie associative
Le titre IV du projet de loi tend à renforcer le rôle des associations, dont l'exposé des motifs souligne qu'elles « contribuent à tisser le lien social dans la cité » .
À cette fin, tirant les conséquences des initiatives prises dans un certain nombre de communes, il permet la création de comités d'initiative et de consultation de quartier qui pourront réunir, à l'initiative du conseil municipal, les représentants des associations ( article 37).
En outre, la mise en paiement des subventions au profit des associations qui interviennent pour la mise en oeuvre des actions ou opérations relevant de la politique de la ville et du développement social urbain, devrait être facilitée par la possibilité d'instituer des fonds locaux associatifs (article 38).