RÉPONSES DE LA COUR DES COMPTES AUX QUESTIONS POSÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES
LISTE DES QUESTIONS
Question n° 1 : Comptabilisation des dépenses d'investissement
Question n° 2 : Relations financières entre l'État et le régime général de sécurité sociale
Question n° 3 : Rattachement des recettes et des dépenses
Question n° 4 : Appréciation des critères de convergence
Question n° 5 : Monographie "logement"
Question n° 6 : Monographie "agriculture"
Question n° 7 : Monographie "services financiers"
Question n° 8 : Subventions de fonctionnement.
QUESTION N°l - COMPTABILISATION DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT
La Cour met en évidence le déclin tendanciel des dépenses investissement, fait marquant de la politique budgétaire récente. Toutefois, peut-on considérer que les titres V et VI donnent une image fidèle de l'effort consenti par l'État en faveur de l'investissement ? Les dépenses de bonification de prêts et les investissements financés sur ressources de comptes spéciaux du Trésor ne devraient-ils pas être pris également en considération ? On pourrait considérer qu'il en va de même de certaines subventions d'équilibre qui couvrent souvent de manière indifférenciée, les dépenses d'investissement et de fonctionnement de divers organismes.
La Cour est-elle en mesure, fût-ce d'une manière approximée pour 1994, d'apprécier l'effort global d'investissement de l'État? Le ministre de l'économie et des finances ayant annoncé son intention de clarifier la présentation budgétaire de l'État entre "section de fonctionnement" et "section d'investissement", la Cour sera-t-elle associée à cette tentative de réorganisation comptable ?
RÉPONSE
Bien qu'il soit habituel d'évoquer indifféremment les termes de dépenses en capital et de "dépenses d'investissement", l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 distingue les deux notions. En effet, concernant les charges permanentes, l'article 6 précise :
"Les charges permanentes de l'État comprennent :
- les dépenses ordinaires ;
- les dépenses en capital ;
- les prêts et avances.
(...)
Les dépenses en capital sont groupées sous trois titres :
- investissements exécutés par l'État ;
- subventions d'investissement accordées par l'État ;
- réparations des dommages de guerre."
Ainsi, le législateur a-t-il voulu faire une distinction entre les deux expressions, considérant que l'une (dépenses en capital) inclut nécessairement la seconde (investissements). Toutefois, la quasi disparition des dépenses effectuées dans le cadre du titre 7, fait que dans la pratique ces deux notions peuvent bien être considérées comme interchangeables.
Pour différencier les crédits prévus pour les dépenses en capital de ceux destinés aux dépenses ordinaires, le législateur a également prévu à l'article 12 de l'ordonnance précitée que :
"Les dotations affectées aux dépenses en capital et aux prêts et exceptionnellement aux dépenses ordinaires de matériel peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement.
Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l'exécution des investissements prévus par la loi".
Les crédits qui concernent les dépenses en capital se caractérisent donc par l'existence simultanée d'autorisations de programme et de crédits de paiement. La notion d'autorisation de programme est indispensable pour prendre en compte l'aspect pluriannuel des dépenses en capital, même si l'étalement des charges sur plusieurs exercices ne semble pas obligatoire. Les autorisations de programme sont ensuite affectées à des opérations d'investissements individualisées, pour permettre d'effectuer des engagements juridiques et des paiements. Il est donc toujours possible de faire un lien direct entre les crédits d'investissement consommés et une opération bien définie. Néanmoins l'application stricte des dispositions de l'article 12 n'impose pas l'existence d'autorisation de programme pour qu'une dépense soit qualifiée de dépense en capital, même si la pratique contraire a été consacrée par l'usage.
Des dispositions analogues sont inscrites concernant les budgets annexes (article 21 et 22) et les comptes spéciaux du Trésor (article 24).
a) Conséquences de la définition des dépenses en capital
Une application stricte de l'ordonnance de 1959 voudrait que toutes les dépenses d'investissements (exécutées par l'État ou subventions d'investissement accordées par l'État) figurent sur l'un des deux titres prévus pour le budget général ou sur les chapitres spécifiques des budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor. Une prise en compte de dépenses figurant dans d'autres titres ou chapitres du budget, pour déterminer l'effort d'investissement de l'État, reviendrait donc à considérer que des crédits d'investissements figurent irrégulièrement dans des parties destinées à décrire d'autres dépenses.
Or, les dépenses de bonification de prêts, sont systématiquement retracées sur le titre 4 de divers ministères :
- Chapitre 44-42 du budget de l'Agriculture et de la pêche (Prêts à l'agriculture- charges de bonification) ;
- Chapitre 44-98 du budget du Commerce et de l'artisanat (Bonifications d'intérêts) ;
- Chapitre 41-43 du budget de la Coopération (Concours financiers).
Le mode d'utilisation de ces crédits (généralement charges de bonification d'intérêts pour des prêts accordés dans l'année par des organismes bancaires au profit d'une population spécifique de bénéficiaires désignés par le ministère) ne permet pas de faire de liaison précise entre les dépenses retracées et l'emploi pour lequel les prêts ont été accordés. Les dépenses correspondantes peuvent donc être assimilées à des aides économiques destinées à un secteur d'activité précis et non à des dépenses liées à des investissements individualisés. Leur présence sur le Titre 4 ne semble donc pas anormale.
b) Cas particulier des dépenses en faveur du logement social
Les charges de bonification des prêts destinés au secteur du logement social posent un problème de nature différente, qui a été longuement développé dans le rapport de la Cour consacré en 1994 au secteur du logement. En effet, les autorisations de programme et les crédits de paiements correspondant aux aides de l'État au logement figurent bien sur des chapitres du titre 6 du budget du logement (ministère de l'Urbanisme, du logement-services communs en 1993 et antérieurement). Après que les autorisations de programme ont été affectées par le ministère du logement pour les opérations qui sont décrites au chapitre 65-48 "Construction et améliorations à l'habitat", les crédits de paiement correspondants sont ensuite transférés en totalité en cours d'année au profit du budget des Charges communes, chapitre 44-91 "primes à la construction", où sont retracées les dépenses.
Ainsi une partie de l'effort d'investissement de l'État pour la construction de logements sociaux figure sur un chapitre du Titre 6 au moment de la présentation des lois de finances au Parlement, alors que les dépenses exécutées le sont sur le Titre 4. C'est pourquoi, en fonction de la nature des soldes budgétaires étudiés, l'examen de l'effort d'investissement peut inclure ou exclure une partie du secteur des aides à la construction. Si celui-ci est effectué au niveau des crédits prévus dans les lois de finances ou des autorisations de programme, l'investissement pour la construction de logements sociaux sera compris dans le montant total des aides ; a contrario il sera omis s'il se limite aux dépenses des titres 5, 6 et 7.
La Cour s'est prononcée à de multiples occasions sur la régularité de cette opération, notamment à l'occasion d'une réponse à un questionnaire de la commission des finances du Sénat et des différentes monographies consacrées au logement dans son rapport annuel sur l'exécution des lois de finances. L'opération de transfert entre un titre de dépenses d'investissement et un titre de dépenses ordinaires a été considérée comme régulière, eu égard aux prescriptions de l'ordonnance organique, même si elle a comme résultat de noyer des crédits spécifiques prévus avec une destination très précise (aides au logement social en l'espèce) dans un chapitre à la formulation plus vague "Encouragement à la construction immobilière - Primes à la construction", regroupant des dépenses dont le caractère social n'est pas toujours certain (primes d'épargne logement par exemple).
L'ensemble des dépenses imputées sur le chapitre 44-91 des Charges communes, peut difficilement être considéré comme relevant de l'effort d'investissement de l'État. Dans une large mesure, les plans épargne logement constituent des placements financiers sans obligation systématique de contribuer à financer des acquisitions de logements Les dépenses correspondant aux primes d'épargne devraient donc être soustraites des investissements de l'État.
c) détermination de l'effort d'investissement de l'État
L'évaluation traditionnelle que fait la Cour dans son rapport annuel sur l'exécution des lois de finances concerne le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor. Dans le domaine des investissements elle se prononce traditionnellement, d'une part, sur les montants des crédits ouverts puis disponibles, sur les dépenses constatées et sur la gestion de l'ensemble des autorisations de programmes depuis leur ouverture en loi de finances jusqu'à leur utilisation. Cette double vision annuelle (dépenses constatées) et pluriannuelle (consommation des autorisations de programme) donne une bonne image de l'effort d'investissement de l'État.
La prise en compte éventuelle, dans ces montants, de dépenses qui figureraient sur d'autres titres ou chapitres, fausserait la notion de dépense en capital, telle qu'elle ressort de la définition figurant dans l'ordonnance organique. Faute de pouvoir nettement distinguer, dans certaines subventions d'équilibre accordées par l'État, la part qui relève du fonctionnement de celle qui pourrait concerner des investissements, il paraît sage de se limiter dans la comptabilisation de l'effort d'investissement de l'État aux seules dépenses imputées sur les titres et chapitres budgétaires prévus pour retracer les dépenses en capital.
Le tableau suivant retrace donc cet effort d'investissement de l'État pour l'exercice 1994 :
Effort d'investissement de l'État en 1994
(en MF)
|
BUDGET OU CST |
AP disponibles |
AP consommées |
CP disponibles |
CP consommées |
|
Budget général - services civils |
163 475,8 |
135 418,1 |
128 369,6 |
104 892,2 |
|
Budget général- services militaires |
130 007,8 |
95 340,0 |
99 860,8 |
88 475,7 |
|
Budgets annexes |
2 027,0 |
1 926,1 |
2 031,1 |
1 737,7 |
|
Comptes spéciaux du Trésor 11 ( * ) |
8 384,4 |
14601,8 |
16 752,8 |
14 882,5 |
|
Total |
303 895,0 |
226 090,2 |
247 014,3 |
209 988,1 |
II a bien été indiqué ci-dessus que cette présentation reste strictement conforme aux règles définies par l'ordonnance organique.
Le gouvernement a esquissé une autre approche, dans son rapport de mai 1996 en vue du débat d'orientation budgétaire. Le budget voté de 1996 y est présenté selon les normes comptables applicables aux collectivités locales. Dans la répartition opérée entre la section de fonctionnement et la section d'investissement, les crédits d'investissement sont ramenés à 179 milliards après déduction de 20 milliards correspondant à des crédits d'intervention, reclassés en « autres charges de gestion courante » et figurant donc en section de fonctionnement.
La Cour n'ayant pas été consultée sur la ventilation ainsi opérée, qui ne peut être validée que sur la base d'une analyse détaillée, n'est pas en mesure de se prononcer sur un tel retraitement.
Néanmoins, la Cour est disposée à participer aux réflexions et aux travaux sur ces sujets, si la demande lui en est faite.
QUESTION N° 2- LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LE RÉGIME GÉNÉRAL DE SÉCURITÉ SOCIALE
Depuis la rédaction du rapport, des solutions ont-elles été apportées :
- au problème de la fixation du taux de cotisations d'allocations familiales applicable au personnel de l'État ?
- à la divergence d'appréciation entre l'État et la CNAF sur le montant du solde compensatoire des prestations familiales ?
RÉPONSE
Aux termes du premier alinéa de l'article 26 de l'ordonnance n° 67-706 du 21 août 1967 relative à l'organisation administrative et financière de la sécurité sociale (article L. 212-1 du code de la sécurité sociale), le service des prestations familiales dues aux salariés de toutes professions, aux employeurs et aux travailleurs indépendants des professions non agricoles ainsi qu'à la population non active incombe aux caisses d'allocations familiales. Le deuxième alinéa prévoit cependant que certains organismes ou services peuvent être autorisés par décret à servir ces prestations.
L'autorisation de servir les prestations familiales aux personnels de doit public a été donnée à l'État notamment, par l'article D. 212-3 du code de la sécurité sociale.
L'article R. 252-29 dudit code dispose que les organismes ou services autorisés à servir les prestations familiales doivent, aux dates et dans les conditions fixées par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, communiquer à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) tous les renseignements nécessaires à la centralisation par cet établissement, d'une part, du montant des prestations familiales dont ils assument le service, d'autre part, des cotisations et contributions dues au titre des salaries intéressés.
La Caisse nationale des allocations familiales est chargée de tenir le compte correspondant par organisme.
La différence entre, d'une part, les cotisations dues par l'employeur, d'autre part, les prestations qu'il sert forme un solde compensatoire, à verser par l'employeur lorsque celles-ci sont inférieures à celles-là. En ce qui concerne l'État (budget général), les cotisations ont toujours été supérieures aux prestations qu'il sert directement.
L'existence d'organismes autorisés à servir les prestations familiales pose le problème de la fixation d'un taux de cotisations d'allocations familiales qui tienne compte, par rapport aux employeurs de droit commun, des charges administratives du service, des prestations versées et de l'action sociale dispensées au profit de leurs agents, aux lieu et place de la Caisse nationale des allocations familiales. Le dernier taux fixé avait longtemps concerné l'exercice 1992, un litige entre les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget ayant retardé la fixation des taux applicables pour les années plus récentes. Un arbitrage rendu en mars 1996 devrait mettre fin à cette situation.
Une autre conséquence de l'existence de ces régimes spécifiques est la nécessité de préciser les conditions d'information de la CNAF. L'arrête prévu par l'article R. 252-29 du code de la sécurité sociale n'est cependant toujours pas intervenu. Pour ce qui concerne le régime de l'État employeur, les divergences d'appréciation entre l'État et la CNAF sur le montant du solde compensatoire 1994 des prestations familiales ont été réduites. Dans les comptes 1994 de la CNAF, le solde compensatoire pour 1994 à verser par l'État, initialement envisagé à hauteur de 7,4 milliards, a été inscrit pour 6,4 milliards. Dans les comptes de l'État, le solde compensatoire pour 1994 a donc figuré successivement pour :
- 6,2 milliards dans les comptes 1994, en clôture ;
- 6,8 milliards dans l'arrêté définitif du solde, intervenu courant 1995.
Pour la compensation 1995, la caisse nationale devrait retenir les mêmes éléments que l'État : en avril 1996, la direction du budget lui a fourni les informations nécessaires pour l'arrêté de ses comptes 1995.
1 - Fixation du taux de cotisations d'allocations familiales applicable au personnel de l'État
Le montant des cotisations dues par l'État dépend du taux de cotisation applicable à l'assiette. Or, ce taux n'est fixé que très tardivement : seulement au cours du deuxième semestre de l'année suivante en même temps que l'arrêté interministériel qui détermine annuellement la fraction des cotisations d'allocations familiales affectée à l'action sanitaire et sociale et à la gestion administrative (article L. 251-8 du code de la sécurité sociale). Le aux de cotisation des organismes qui servent les prestations familiales à leurs salariés est en effet inférieur à celui du droit commun, pour tenir compte, d'une part, du coût du service des prestations, d'autre part, de l'action sociale dispensée. Jusqu'en 1992, le taux a été calculé chaque année au prorata des cotisations affectées au fonds national des prestations familiales.
Ainsi, le dernier arrêté publié date du 24 septembre 1993 et concerne l'année 1992. Il a fixé pour cette année :
- le montant des cotisations affectées aux fonds nationaux de gestion administrative (5 828 millions) et d'action sociale (7 985 millions), en équilibrant purement et simplement ces deux fonds ;
Ce taux est cohérent avec la cotisation des employeurs de droit communs : sur 5,4 %, 0,6 % reviennent en effet aux fonds nationaux de gestion administrative et d'action sociale, 4,8 % étant attribués au fonds national de prestations familiales 12 ( * ) .
Le mode de calcul du taux a été remis en question pour l'exercice 1993, par le ministère des affaires sociales, qui estimait que la part à la charge des régimes spéciaux devait être calculée au prorata des dépenses de prestations du régime général et non plus des cotisations. La méthode actuelle, qui prend comme base les cotisations, peut prêter à discussion dans la mesure où existent des exonérations de cotisations non compensées. Comme elles restent à la charge du régime elles ne sont pas comptabilisées en produits du régime général. Leur prise en compte dans les écritures de la CNAF conduirait, toutes choses égales par ailleurs, à diminuer la part relative des montants affectés à l'action sociale et à la gestion administrative, ces derniers étant alors rapportés à une base de cotisations plus large. Aussi peut-on penser que la méthode de calcul défavorise aujourd'hui le régime général.
Il est difficile de définir une méthode de calcul du taux non contestable. La méthode actuelle est critiquable, en particulier quand elle établit une corrélation inéluctable entre une augmentation éventuelle des coûts administratifs du régime général et la diminution correspondante de la cotisation des régimes spéciaux. La méthode actuelle constitue en fait une convention, retenue pour son caractère pratique, mais qui n'a jamais donné heu à une information claire des parties concernées. Le manque de clarté est renforcé par la fixation du taux après que les comptes de la CNAF ont été en partie arrêtés. Les dates de l'arrêté interministériel fixant le taux de cotisation ont été les suivantes depuis 1990 :
- pour l'exercice 1989, le 30 août 1990 ;
- pour l'exercice 1990, le 1er août 1991 ;
- pour l'exercice 1991, le 24 juin 1992 ;
- pour l'exercice 1992, le 24 septembre 1993.
Ces dates tardives, outre qu'elles provoquent un retard anormal pour arrêté définitif des comptes du régime général, donnent l'impression que la fixation du taux est conditionnée par la situation de la branche famille, elle-même subordonnée aux contributions apportées par les régimes spéciaux de article 26, l'État au premier chef : une augmentation du taux de 0,2 point, c'est-à-dire un passage du taux de 4,8 % à 5 % représenterait pour l'État, principal participant de ces régimes, une contribution supplémentaire de 0,5 milliard en 1994 13 ( * ) .
La fixation d'un taux de cotisation après l'année concernée ne peut se traduire que par des régularisations de versement et des modifications des comptes de la CNAF. Elle organise le cas échéant des reports ou des anticipations de charges pour l'État en premier lieu, mais aussi les autres régimes du deuxième alinéa de l'article 26 (Poste, France Télécom, SNCF, RATP, EDF-GDF).
La direction du budget a informé la Cour qu'un arbitrage avait été rendue le 8 mars 1996. L'arrêté à intervenir fixerait à 4,8 % le taux de cotisations de ces régimes pour les années 1993 à 1996, ce qui régulariserait les compensations des années 1993 à 1995 calculées sur un taux provisoire de 4,8 % et anticiperait, par rapport aux errements antérieurs, la fixation du taux pour l'année 1996.
Ainsi, à l'issue d'un différend particulièrement long, ce récent arbitrage a permis d'officialiser dès le début de l'année 1996, le taux applicable pour l'année.
Cette nouvelle approche mérite incontestablement d'être maintenue à l'avenir, car elle permettra de mettre fin définitivement à un système particulièrement opaque.
2 - Solde compensatoire 1994 du régime des prestations familiales de l'État
Les documents préliminaires à l'établissement des comptes 1994 de la CNAF retraçaient les évaluations suivantes pour le régime des prestations familiales de l'État :
. Cotisations : 13 331 millions, (1)
. Prestations : 5 923 millions, (2)
. Solde : 7 408 millions, (1) - (2)
Ce solde de 7 408 millions correspondait ainsi au montant des versements à effectuer ou effectués par l'État au titre de la compensation pour l'année 1994.
Or, les éléments de calcul provisoires déterminés par la direction du budget pour servir à l'apurement de la compensation pour l'année 1994 avaient été les suivants :
. Cotisations : 12 787 millions, (1)
. Prestations : 6 561 millions, (2)
. Solde : 6 226 millions. (1) - (2)
Aussi la Cour avait-elle estimé « anormal et choquant que l'État tuteur de la sécurité sociale présente ses comptes pour 1994 avec un solde compensatoire de 6,2 milliards et que la CNAF publie de son côté des comptes préliminaires faisant ressortir un solde de 7,4 milliards ».
Au cours de la réunion annuelle tenue le 29 juin 1995 entre la CNAF et la direction de la sécurité sociale avant l'arrêté définitif des comptes, la caisse nationale a reconsidéré ses « prévisions » 1994 pour le régime de l'État, les cotisations de l'État étant revues à la baisse (- 544 millions, soit 12 787 millions), identiques à celles de l'État, et ses prestations à la hausse (+ 472 millions, soit 6 395 millions). Le solde compensatoire du régime 1994 de l'État a donc été présenté à hauteur de 6 392 millions dans les comptes 1994 de la CNAF, contre 6 226 millions dans les comptes 1994 de l'État.
Compte tenu des versements de l'État pendant la gestion 1994 au titre du régime de l'année 1994 (5 592 millions) (3) la créance de la CNAF sur l'État, à ce titre, au 31 décembre 1994 est portée à 800 millions à l'actif du bilan de la CNAF.
Sur cette somme, l'État a payé en 1995 la mensualité prévue par la convention du 2 mai 1994 entre l'État et l'ACOSS (508 millions) et l'apurement de la compensation 1994 (126 millions) :
• Solde provisoire du régime de l'État
pour 1994 : 6 226 millions
• Versements conventionnels effectués en 1994
et 1995 : 6 100 millions
• Reste dû : 126 millions
Au total, les restes à payer par l'État au titre du régime des prestations familiales 1994 s'établissent, dans la comptabilité de la CNAF, à 166 millions à la fin de l'exercice budgétaire 1994 de l'État (800 - 508 - 126 = 166 millions). Ils correspondent à la différence entre la compensation évaluée par la CNAF (6 392 millions) et celle évaluée par l'État (6 226 millions) (6 392-6 226 = 166 millions).
En 1995, l'État a calculé l'apurement définitif du régime pour 1994. Le taux d'augmentation de la masse salariale qui a été retenu pour déterminer le montant des cotisations a été fixé à 3,4 %, sans changement par rapport au taux provisoire, ce qui laisse inchangées les cotisations à payer (12 787 millions). L'exploitation de la comptabilité auxiliaire de la dépense, après clôture de l'exercice 1994, a conduit au total de 6 017 millions de prestations versées, inférieures de 545 millions aux dépenses estimées. L'État a effectué un versement de 545 millions le 15 février 1996, sur les crédits 1995, soldant ainsi sa dette pour 1994.
Le tableau ci-après reprend les données prévisionnelles et définitives du compte du régime des prestations familiales de l'État pour 1994.
Régime des prestations familiales de l'État pour 1994
En millions de francs
|
Comptes 1994 de la CNAF |
Comptes de l'État |
|||
|
Documents provisoires |
Comptes 1994 arrêtés |
Apurement provisoire de la compensation 1994 (PLR 1994) |
Apurement définitif de la compensation 1994 (PLR 1995) |
|
|
Cotisations à payer à la CNAF par l'État (1) |
13 331 |
12 787 |
12 787 |
12 787 |
|
Prestations versées par l'État aux bénéficiaires (2) |
5 923 |
6 395 |
6 561 |
6 017 |
|
Solde dû par l'État à la CNAF (1)-(2) |
7 408 |
6 392 |
6 226 |
6 770 |
|
Versements de l'État à la CNAF, au titre de la compensation pour 1994 |
||||
|
Pendant l'exercice budgétaire 1994 de l'État |
6 226 |
|||
|
Pendant l'exercice budgétaire 1995 de l'État |
545 |
|||
|
Solde restant dû à la CNAF |
0 |
0 |
||
Des dispositions ont donc été prises, depuis la rédaction du rapport de la Cour, pour rapprocher les données de l'État et celles de la CNAF, la différence de 166 millions étant certes moins considérable que celle de 1,2 milliard initialement retenue dans les documents provisoires de la caisse. Mais cette situation n'est pas encore entièrement satisfaisante. Elle met en évidence les difficultés provenant de l'absence de définition réglementaire des procédures d'information de la caisse nationale, alors que l'article R. 252-29 du code de la sécurité sociale prévoit de les définir par arrêté.
Les comptes 1995 de la CNAF, pour la compensation 1995, retiendront exactement les prévisions sur le régime de l'État communiquées le 12 avril 1996 à la caisse par la direction du budget. La régularisation, sur la base des chiffres définitifs 1995, ne pourra être arrêtée qu'au cours de l'exercice 1996.
QUESTION N°3 - RATTACHEMENT DES RECETTES ET DES DÉPENSES
La Cour constate que des recettes se rattachant à l'année 1993 mais encaissées en 1994 ont « grandement facilité la réalisation d'un solde d'exécution budgétaire conforme à celui prévu en loi de finances initiale » (page 31). Elle constate également (p. 155) que de nombreuses dépenses militaires ont été reportées irrégulièrement sur l'exercice 1995.
Quelles conséquences la Cour tire-t-elle de cette situation ? Faudrait-il prévoir de modifier les règles en la matière ?
RÉPONSE
I - Les recettes se rattachant à 1993 mais encaissées en 1994 qui sont évoquées se sont établies à 9.1 milliards. Ce montant, mentionné à la page 31 du rapport portant sur le budget de 1994 correspond à des sommes dont le détail avait été fourni dans le rapport portant sur le budget de 1993 (pages 51 et 57).
- Contrairement aux budgets précédents, celui de 1993 n'enregistre, parmi les recettes non fiscales, aucun dividende ou acompte de dividende provenant de la Banque de France. Cette situation s'explique, pour partie au moins, par le nouveau statut de l'Institut d'émission (loi du 4 août 1993). Le dividende 1993, arrêté à 2 975 millions a été versé en totalité le 15 avril 1994 et a donc été rattaché en totalité en recettes du budget de 1994.
- Alors que la seconde loi de finances rectificative de 1993 avait expressément prévu de les rattacher au budget de 1993, les deux recettes suivantes ont été finalement rattachées à celui de 1994 :
• 1318 millions de remboursements d'avances
aéronautiques ;
• 4 800 millions versés par la Caisse des
dépôts et consignations, en provenance du Fonds de réserve
et du financement du logement (FRFL).
Si la première opération peut trouver une justification, les deux autres découlent de toute évidence d'un arbitrage qui, à hauteur de 6,1 milliards a conduit à alourdir le solde d'exécution de 1993, en dépit des dispositions soumises par le gouvernement au vote du Parlement et approuvées par ce dernier. L'objectif véritable semble bien avoir été de faciliter la présentation d'un solde d'exécution amélioré en 1994.
II - Le rapport sur l'exécution du budget de 1994 a effectivement évoqué l'existence de reports de charges du ministère de la Défense correspondant à des dépenses en capital et attribué cette situation aux mesures de régulation budgétaire appliquées en cours d'année :
« ...Le taux de consommation des crédits (88,6 %) a continué à se détériorer en 1994 et a atteint le niveau le plus faible depuis plus de quinze ans. Cette situation semble être directement liée aux mesures de régulation budgétaire. En imposant un niveau maximal de dépenses parfois au détriment des engagements antérieurs pris, en fixant le montant des reports et en régulant le rythme des délégations de crédits aux services dépensiers, elles ont sérieusement entravé le fonctionnement normal de l'ordonnancement des dépenses.
Dès lors de nombreuses dépenses ont été reportées irrégulièrement sur l'exercice 1995 alors qu'elles auraient dû être payées sur les crédits théoriquement ouverts en 1994. Ainsi la délégation générale pour l'armement estime-t-elle le report de charges à 3,2 milliards... »
Même s'ils sont significatifs, les reports de charges de la gestion 1994 à la gestion 1995 représentent une part limitée des dépenses. Les reports de charges de la gestion 1995 à la gestion 1996 présentent, en revanche, un caractère massif.
Passant à 11,9 milliards, ils ont déjà été signalés à l'attention des deux assemblées parlementaires dans la « Contribution au débat d'orientation budgétaire », communiquée le 3 mai 1996.
Ils seront analysés, de manière détaillée, dans le rapport sur l'exécution du budget de 1995, qui sera transmis fin juillet 1996.
1 Les reports de charges à fin 1994
Selon les informations communiquées par la Direction des programmes d'armement (DPA) de la Délégation générale pour l'armement (DGA), le montant des reports de charges correspondant à des dépenses à payer par les seules directions techniques de la DGA a atteint 3,2 milliards pour les reports à 1995, contre 2,5 milliards pour ceux à 1994.
Ces montants doivent être tenus pour des ordres de grandeur vraisemblables. À l'époque, les « reports de charges » n'étaient pas définis de façon homogène au sein du ministère de la Défense, ni même de la DGA.
À titre principal, les reports de charges correspondaient à des dépenses de l'Armée de l'air dont la réalisation est confiée à la Direction des constructions aéronautiques (DCA) et à la Direction des missiles et de l'espace (DME).
Les mesures de réduction des dépenses d'investissement du ministère de la Défense décidées par le Premier Ministre dans le cadre de la maîtrise du déficit budgétaire ont favorisé l'apparition de reports de charges.
Les crédits de paiement effectivement disponibles se sont inscrits très en-deçà des prévisions affichées dans les lois de finances annuelles :
1993
Le budget de la défense comportait 106,4 milliards de crédits de paiement disponibles dont 102,9 milliards de nouveaux crédits ouverts en loi de finances initiale et 3,5 milliards de reports de crédits à consommer.
Compte tenu de l'annulation de 9 milliards en cours d'année, les crédits disponibles ont été ramenés à 97,4 milliards.
1994
À structure budgétaire constante, la loi de finances initiale pour 1994 prévoyait 103 milliards de crédits de paiement. Ce montant incluait des crédits reportés, en sensible diminution (5,5 milliards).
Compte tenu d'un premier gel de 2,5 milliards décidé dès le mois de mai, de la fixation d'un objectif de report à la gestion suivante de 9,7 milliards en juillet et d'une majoration de 2,6 milliards de cet objectif en novembre pour gager l'ouverture par la loi de finances rectificative de fin d'année de crédits de fonctionnement liés aux opérations extérieures, les crédits effectivement disponibles n'ont atteint que 91,7 milliards. Loin de diminuer, les reports de crédits ont en fait progressé (12,7 milliards contre 12,5 milliards à fin 1993).
2 Une incidence relativement limitée de la régulation budgétaire
La régulation budgétaire a provoqué des reports de charges observables à fin 1994. Réelle, son incidence véritable doit toutefois être relativisée.
D'une manière générale, les retards de paiement ne sont pas uniquement imputables à la régulation budgétaire. Sans que leur incidence propre puisse être distinguée, des dysfonctionnements d'ordre administratif y ont sans doute contribué : mauvaise anticipation des factures à régler en fonction des marchés passés, réactions inadaptées devant la réduction des crédits de paiement pouvant être employés, insuffisante coordination des services chargés de la liquidation et du mandatement des dépenses (pour la DCAE et, dans une moindre mesure, la Direction des systèmes terrestres et d'information (DSTI), successeur de la Direction des armements terrestres).
Si elle a affecté défavorablement les conditions d'exécution des dépenses en capital de la Défense en 1994, la régulation budgétaire a comporté une certaine souplesse :
- elle a pris exclusivement la forme d'une non-disponibilité de fait d'une partie des crédits ; aucune annulation n'est intervenue ;
- sous réserve de la majoration des reports intervenue en fin d'année, les caractéristiques de la régulation ont été stables dans le temps ;
- le ministère de la Défense a disposé d'une marge d'autonomie non négligeable pour réaliser l'objectif de report arrêté en juillet par le Premier Ministre (pour la ventilation des reports par armée et service notamment) ;
- la part des crédits inemployés en fin de gestion au titre des programmes aéronautiques civils et des parts étrangères de programmes en coopération - qui ne bénéficient pas au ministère de la Défense - dans le total des crédits en principe employables (respectivement 4,5 % contre 3 % et 11,3 % contre 2,3 %).
Enfin, même si leur montant est important, les reports de charges à 1995 sont restés compris dans la limite de la réduction des reports affichée par la loi de finances initiale, que la régulation budgétaire est venue démentir en cours année. Plus précisément encore, le montant des reports de charges, pris globalement, correspond pratiquement à celui de la majoration de l'objectif de crédits reportés décidée en novembre.
En 1995 en revanche, les reports de charges ont cessé de présenter un caractère frictionnel.
III - Les constatations commentées ci-dessus mettent en cause le caractère sincère des opérations budgétaires présentées au titre d'une année déterminée : toutefois, selon la Cour, elles n'affectent pas le solde d'exécution budgétaire de 1994 de manière significative. La situation est différente en 1995.
La comptabilité de l'État, comme toute comptabilité, pourrait, sans difficulté particulière, enregistrer, en les rattachant à leur année d'origine, l'ensemble des produits et des charges. Dans le cadre d'une comptabilité d'engagement, des comptes de provisions (Produits à recevoir, charges à payer) sont utilisés à cette fin.
Des travaux sont actuellement menés en ce sens par les directions concernées des Ministères de l'économie et des finances et du Budget. Pour sa part, la juridiction est disposée à s'y associer, si la demande lui en est faite.
QUESTION N°4 - APPRÉCIATION DES CRITÈRES DE CONVERGENCE
Dans son rapport sur la loi de règlement pour 1993, la Cour avait indiqué son intention de mener à bien certaines études techniques (notamment passage du solde d'exécution budgétaire au besoin de financement) et son souhait d'être mieux associée au processus de confection des comptes publics transmis aux autorités de Bruxelles. Il lui est donc demandé de faire le point sur ces deux dossiers.
Par ailleurs, la Cour est-elle en mesure de répondre aux quatre questions suivantes :
1 - La dette de l'EPFR (opération de défaisance du Crédit Lyonnais) est-elle une dette entrant dans le périmètre défini par le critère de convergence correspondant (60 %) ?
2 - Même question pour le service annexe de la dette de la SNCF.
3 - Même question pour la CADES.
4 - Le produit tiré du remboursement actualisé de certaines avances de trésorerie à la CGLS (seconde loi de finances rectificative pour 1995) est-il assimilable à une opération en capital ou à une recette non fiscale au regard de l'autre critère budgétaire de convergence (3 %) ?
RÉPONSE
I - Ainsi que la Cour l'a indiqué dans la « Contribution au débat d'orientation budgétaire » transmise au Parlement le 3 mai 1996, elle n'a pas obtenu jusqu'à présent, malgré des demandes répétées, la transmission officielle des notifications faites périodiquement aux autorités communautaires concernant la situation des comptes publics au regard des critères de convergence en matière budgétaire et financière.
Sur la base d'informations qu'elle a recueillies, elle a néanmoins opéré les rapprochements les plus utiles pour valider le passage du solde d'exécution budgétaire au besoin de financement. C'est ainsi que dans la récente « contribution » (p. 21), elle a confirmé le bien fondé technique de la modification des règles d'imputation comptable des recettes de coupons courus.
Concernant le besoin de financement des administrations de Sécurité sociale, elle rencontre néanmoins une difficulté. En effet, leurs comptes ne sont arrêtés, dans leur forme quasi définitive, par la commission des comptes de la Sécurité sociale que vers le 15 juin. Les notifications intervenant respectivement en mars-avril et en septembre, des écarts peuvent donc apparaître.
Si tel était le cas pour les comptes de 1995, le rapport diffusé fin juillet en ferait nécessairement mention.
II - Sur la base d'une première analyse, les questions particulières appellent les réponses suivantes 14 ( * ) :
1 - Le classement de la dette de l'EPFR (opération de défaisance du Crédit Lyonnais) dans le périmètre du critère de convergence relatif à la dette des administrations publiques dépendait du statut même de l'établissement.
Dans le premier plan de redressement du Crédit Lyonnais, la SPBI, société de participation banque industrie, de même que l'organisme gestionnaire du portefeuille, l'Omnium Immobilier de gestion ont été tous deux considérés en comptabilité nationale comme appartenant au secteur des institutions financières et donc en dehors du champ des administrations publiques et du critère de convergence de la dette.
Dans le second plan de redressement, l'EPFR est un établissement public administratif et devrait donc, si l'on retenait ce critère juridique, être classé dans les administrations publiques et sa dette faire partie de la dette de l'ensemble des APU. Il est vrai que le classement d'un organisme en comptabilité nationale tient également compte d'une analyse économique de la nature des opérations réalisées. Dans le cas présent, la nature financière d'une activité qui conduit l'EPER à souscrire un emprunt auprès du Crédit Lyonnais et à accorder un prêt à la société chargée d'assurer la réalisation des actifs cantonnés n'est pas discutable.
Cette activité s'exerce cependant dans des conditions strictement précisées par l'État quant à leur montant, à leur rémunération et aux modalités d'amortissement des prêts.
Ces indices s'ajoutent aux données proprement juridiques et à la définition de la mission de l'EPER ("gérer le soutien financier apporté par l'État... et veiller notamment à ce que soient respectés les intérêts de l'État dans le cadre du plan de redressement du Crédit Lyonnais") ; ils incitent à classer l'organisme au sein des Administrations Publiques ou, tout au moins, à retenir sa dette comme un élément de la dette publique.
2. - Le service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF n'est pas considéré comme une unité institutionnelle distincte de la SNCF, qui appartient en comptabilité nationale, au secteur des sociétés non financières. Sa dette n'est donc pas retracée dans l'ensemble de la dette publique et n'est pas prise en compte dans le calcul du critère de convergence. Seul le versement annuel de l'État (3,8 milliards aux conditions économiques de 1989) est retracé comme une dépense du compte de capital des APU et a donc une incidence sur leur besoin de financement.
Cette situation correspond à une analyse strictement juridique. Dans le cas présent, la charge de la dette revenant pour sa quasi totalité à l'État, devrait être incluse dans la dette des APU.
3. - La CADES est traitée en comptabilité nationale comme la sécurité sociale dont elle est une émanation et entre ainsi dans le champ des APU.
4. - Le transfert de 15 milliards, à la charge de la Caisse des dépôts et consignations, au titre des opérations qu'elle effectue, pour le compte de l'État en gérant la Caisse de garantie de logement social (CGLS) a été comptabilisé, dans les comptes de l'État, parmi les recettes non fiscales du Budget général.
Cette opération fera l'objet d'un commentaire plus détaillé dans le Rapport que la Cour diffusera en juillet 1996.
QUESTION N°5 - MONOGRAPHIE LOGEMENT
La Cour est-elle en mesure de prolonger la méthodologie qu'elle a adoptée, et qui a été reprise dans le rapport spécial de M. Henri Collard, au cas de l'ATN (avance à taux nul), en se prononçant notamment sur les points suivants :
- comment vont s'articuler le chapitre budgétaire 65-48 (article de financement de l'avance à taux nul) et le compte d'affectation spéciale 902-28 qui a le même objet ? Comment la Cour compte-t-elle s'y prendre pour contrôler le recouvrement des recettes et surtout l'emploi des fonds du compte d'affectation spéciale. Compte tenu des désaccords apparus entre le Sénat et le Gouvernement sur ce sujet, une connaissance fine de ces flux apparaîtrait opportune au rapporteur spécial ;
- le traitement budgétaire et comptable de l'avance à taux nul sera-t-il identique à celui du PAP ? Que préconise la Cour à cet égard ?
- la distribution par l'ensemble du système bancaire de cette avance va en compliquer le contrôle. Que pense la Cour sur ce point ?
RÉPONSE
L'économie générale du nouveau mécanisme relatif au "prêt à taux zéro", sera rappelée avant la présentation des appréciations que la Cour formule à son sujet.
I - Mécanisme budgétaire et comptable de l'avance à taux nul (ATN)
Organisation d'ensemble
Le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 a créé une aide pour l'accession à la propriété destinée aux personnes physiques qui acquièrent un logement en vue de l'occuper à titre de résidence principale. Cette aide est mise en place par les établissements de crédit conventionnés à cet effet, sous forme d'avance remboursable ne portant pas intérêt. L'État verse une subvention à ces établissements (cf. art. 1 du décret) : calculée sur une base actuarielle, elle constitue une compensation financière à l'absence d'intérêt.
Le financement de ce nouveau mécanisme est assuré par l'État qui a mis en place deux structures créées à cet effet (voir ci-après 1.2). Le potentiel de prêts pour 1996 ayant été estimé à 120 000 et le coût moyen pour l'État de l'ordre de 63 à 65 000 F par prêt, il en résulte un besoin - en AP - de 7,8 milliards (et 4,1 milliards de CP), et 1,655 milliard (en AP comme en CP) pour 1995. Mais il convient de souligner que le nombre d'avances à taux zéro n'est limité ni par une enveloppe ni par un contingent. Si les crédits budgétaires sont en principe limitatifs, le mécanisme même de l'ATN rend obligatoire l'ouverture des crédits nécessaires ; à défaut, l'État devrait acquitter des intérêts moratoires.
1 - Le dispositif juridique
La distribution des prêts à taux zéro pour l'acquisition de la résidence principale est assurée par le réseau bancaire traditionnel (organismes habilités). Les établissements de crédits doivent avoir conclu une convention avec l'État (conforme à une convention type approuvée par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du logement).
Les subventions, financées sur deux lignes budgétaires distincts et versées par l'État aux établissements de crédit habilités à délivrer les prêts à taux zéro, seront gérées par un organisme de droit privé, la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFGAS). Cette société au capital de 5,5 millions (dont 1/3 État) comprend 12 actionnaires qui sont tous des établissements bancaires : BNP, Crédit Mutuel, Crédit Foncier de France, CIC, Crédit Lyonnais, Crédit Agricole, La Hénin, etc.. Les réseaux distributeurs de l'ensemble des 12 établissements de crédits consentent des prêts conventionnés garantis par le FGAS, les prêts à l'accession sociale (PAS), mis en place en mars 1993. L'État a signé une convention avec la SGFGAS aux termes de laquelle l'engagement de l'État se concrétise par le versement d'une contribution (article 10 du chapitre 65-50 Logement). La participation de l'État a été de 200 millions en 1994, 210 (reports de crédits) en 1995.
Une incertitude sérieuse peut peser sur la place qui sera conservée au Crédit foncier de France dans ce dispositif dans la mesure où sa restructuration conditionnera ses missions.
La SGFGAS, selon les termes d'une convention signée le 6 décembre 1995 avec l'État, a, notamment, pour mission d'assurer le contrôle, pour le compte de l'État, des conditions de délivrance des prêts (informations relatives aux emprunteurs, aux opérations, aux plans de financement, aux modalités de calcul de la subvention afférente aux prêts, etc..) par les établissements de crédit.
La convention prévoit une indemnisation des charges de gestion à la SGFGAS dont les relations avec les établissements de crédits sont régies par des conventions particulières.
2 - Le cadre budgétaire mis en place
Il est constitué comme suit :
• Un compte d'affectation spéciale
(intitulé "Fonds pour l'accession à la propriété" -
n° 902-28). Ce compte a été doté, en 1995, de 955,5
millions par une contribution exceptionnelle des organismes collecteurs de la
participation des employeurs à l'effort de construction ("1 %
logement").
À partir de 1996, cette contribution est institutionnalisée sous forme d'une contribution annuelle de 6,8 % sur la totalité des ressources (collecte et retours de prêts) des collecteurs. Le produit prévu de cette dotation, pour 1996, est de 900 millions.
• Un nouveau chapitre budgétaire à la
section logement remplacé, dès 1996 par un article d'un chapitre
préexistant.
Pour 1995, un chapitre spécifique a été créé sur la section logement du budget général : le chapitre 65-51, intitulé "Réforme de l'accession à la propriété", doté en LFR à hauteur de 700 millions (AP = CP).
Mais il est apparu préférable aux pouvoirs publics de substituer à ce nouveau chapitre un nouvel article (l'article 40, intitulé "Accession à la propriété - Prêt sans intérêt") au principal chapitre d'intervention du logement le chapitre 65-48 "Construction et amélioration de l'habitat", qui a été créé par la loi de finances initiale pour 1996 et qui a été doté, de 6,9 milliards en AP et de 3,2 Mds en CP.
3 - Les modalités de versement des subventions
Le principe général consiste en un règlement mensuel par l'État de la subvention exigible calculée sur la base du montant global des prêts contractés effectivement pendant la période (le critère retenu correspond à un versement d'au moins 50 % du montant du prêt à l'emprunteur) et validés par la SGFGAS. Il s'effectue en 2 temps :
* 50 % à la fin du mois de réception par la SGFAS de la déclaration de l'établissement de crédit attestant de la mise en place de la moitié du fonds sur l'avance à taux nul considérée ;
* le solde 12 mois après, sous réserve de régularisation intervenue entre temps.
Les versements sont effectués sur un compte de dépôt de la SGFGAS à l'ACCT. Ces versements par l'État sont ainsi destinés à couvrir les subventions dues aux établissements de crédit et les charges de gestion de la SGFGAS (identifiées à partir d'une comptabilité analytique que celle-ci doit mettre en place - cf. art. 10 de la convention du 6 décembre 1995).
II - Appréciations de la Cour
Les nouvelles modalités d'aide à l'accession sociale à la propriété mises en oeuvre par les avances à taux zéro et qui ont été schématiquement exposées ci-dessus appellent plusieurs observations.
1. Le dispositif budgétaire manque de transparence
Le financement de la réforme voulue par les pouvoirs publics repose sur 2 instruments : un compte d'affectation spéciale et un article d'un chapitre d'intervention, cet article ayant succédé à un éphémère chapitre budgétaire.
L'ordonnance de 1959, dans son article 25, prévoit effectivement que, par suite d'une loi de finances, des opérations de dépenses peuvent être financées au moyen de ressources particulières, dépenses et ressources, nécessairement équilibrées, étant retracées dans un compte d'affectation spéciale. Tel est bien le cas du compte 902-28 "Fonds d'accession à la propriété".
S'il n'y a pas d'observation particulière à formuler sur la régularité de la création d'un tel CAS, il n'en demeure pas moins que la lisibilité de l'effort budgétaire d'aide à l'accession à la propriété n'est pas établie puisqu'il faudra rapprocher ce compte d'affectation spéciale d'un article du budget général qui a le même objet.
Une meilleure transparence aurait été obtenue en globalisant l'ensemble des mesures budgétaires sur une seule ligne.
2. L'avance à taux nul sera financée en partie sur deux chapitres budgétaires différents, l'un relevant du budget du Logement, l'autre du budget des charges communes
À de nombreuses reprises, la Cour a déjà eu l'occasion de dénoncer l'extrême complexité du chapitre 65-48 du budget logement qui, par un grand nombre d'articles (10), permet le financement non distinct en prévision des PLA et des Palulos, celui des PAP, de l'ANAH, des OPAH, de la RHI, etc.. Ce chapitre fait lui-même l'objet de mouvements importants puisque l'un de ses articles (art. 20 PAP) est totalement transféré en exécution au budget des charges communes qui en assure la gestion.
Un nouvel article est donc créé pour permettre le financement partiel de l'avance à taux zéro concernant la construction neuve.
La Cour estime souhaitable que cet article soit effectivement géré par le ministre chargé du logement et qu'il ne soit pas opéré de transfert au budget des charges communes, ce qui constituerait une différence non négligeable avec les pratiques antérieures.
En ce qui concerne les opérations relatives au logement ancien qui peuvent, sous certaines conditions, bénéficier de l'ATN, leur financement relèvera du chapitre 65-02 du budget des charges communes qui, pour 1996, vient d'être doté, par un décret d'avance, de 1 milliard de crédits (Décret 96-318 du 10 avril 1996).
Les crédits budgétaires affectés au financement du PAP traduisaient des objectifs quantitatifs de financement de logements. Ses limites avaient cependant été atteintes ; manque d'attractivité (d'où une sous-consommation chronique de crédits) en raison des trop bas niveaux des plafonds de ressources, de la faible protection face aux aléas de la vie professionnelle ou familiale qu'il assurait aux bénéficiaires, etc..
De surcroît, ainsi que la Cour avait eu l'occasion de le souligner (cf. rapport public sur les aides au logement dans le budget de l'État), le PAP présentait d'autres défauts :
• le contingentement créait un
phénomène de files d'attente ;
• la garantie de l'État
déresponsabilisait les établissements prêteurs et
engendrait un coût supplémentaire sur le plan
budgétaire ;
• l'État était placé en risque
de taux dans la mesure où le taux d'intérêt acquitté
par l'emprunteur étant fixé par voie réglementaire le
budget de l'État devait supporter toute hausse du taux
d'intérêt sur le marché obligataire sur lequel les
établissements prêteurs se refinançaient.
Les objectifs du prêt à taux zéro (ou ATN) ne peuvent être précises de façon quantitative puisqu'il n'y a ni enveloppe budgétaire ni contingentements du nombre de prêts. La nature même de cette avance diffère du PAP puisque l'avance ne bénéficiera pas des avantages fiscaux du PAP et ne permettra pas d'alléger la charge de remboursement par une aide personnelle au logement, contrairement au PAP.
3. L'avance à taux nul sera également financée par une autre voie, celle d'un compte d'affectation spéciale, créé à cet effet mais dont le contrôle sera difficile
Le nouveau compte d'affectation spéciale sera alimenté par un prélèvement sur les ressources des collecteurs du "1 % logement". Ces ressources sont constituées, pour une part identique en montant, de la collecte et des remboursements de prêts (soit au total plus de 12 milliards de francs par. an). Or la collecte est effectuée, pour environ 90 % de son montant, par des associations régies par la loi de 1901, les comités interprofessionnels du logement (CIL) qui bénéficient également, et dans la même proportion, des retours de prêts. Or ces collecteurs ne relèvent pas, dans l'état actuel des textes, du contrôle de la Cour des Comptes car le "1 % logement" n'est pas considéré, juridiquement, comme un prélèvement obligatoire, alors même que le non-versement du 1 %, ou un versement insuffisant, font l'objet d'une sanction fiscale puisque les divers modes d'acquittement de cette participation des employeurs à l'effort de construction donnent lieu à une contrepartie (la réservation de logements) au profit de l'employeur pour ses salariés.
4. Les autorités de tutelle ont choisi une société de droit privé, la Société de gestion de Fonds de garantie à l'accession sociale (SGFGAS) pour coordonner leur action.
Le recours à la Société de Gestion du FGAS s'explique par le souci d'utiliser les moyens d'un organisme disposant de relations informatiques éprouvées avec les établissements de crédit (pour la transmission des déclarations de prêt, entièrement dématérialisée ; ce qui est un progrès considérable) et disposant d'une expérience du financement du logement social (en l'espèce, les PAS, qui sont le complément dans la moitié des cas des prêts à taux zéro). Cette solution répondait par ailleurs à un souhait des établissements de crédit de disposer d'un interlocuteur unique dans le domaine du financement des prêts aux logements aidés.
Le choix de la SGFGAS a été guidé par le souci d'éviter les conflits d'intérêts et les distorsions de concurrence qui auraient été inévitables si l'un des établissements de crédit distributeurs s'était vu attribuer la gestion de la prime. La SGFGAS a pour unique métier de gérer un fonds de garantie et de distribuer les subventions de l'État. Elle n'a aucune activité de prêteur. Il n'y a donc aucun risque de confusion des rôles, ou de conflit d'intérêt, comme cela pouvait être le cas avec le Crédit foncier de France, prêteur et gestionnaire des crédits de l'État.
D'autre part, les administrations de tutelle avaient la conviction de pouvoir exercer un contrôle efficace sur la structure. Plusieurs points doivent être notés à cet égard :
- de deux commissaires du gouvernement exercent un contrôle étendu. La SGFGAS est tenue de communiquer toute pièce nécessaire à l'activité de contrôle, conformément aux règles courantes. Les représentants de l'État disposent ainsi de statistiques de consommation des crédits très fréquentes, et pratiquement en « temps réel », ce qui ne pouvait être le cas pour les PAP. Le système est transparent pour les administrations de tutelle, et notamment le ministère du logement, chargé de l'ordonnancement.
- Un pouvoir de contrôle sur la SGFGAS a été ouvert à l'Inspection générale des Finances par la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.
En clarifiant les rôles de chacun, la banalisation du financement de l'accession à la propriété a en fait contribué à simplifier les modalités du contrôle de la dépense publique, qui est effectivement exercé à un triple niveau :
- les conditions d'octroi du prêt à taux zéro sont vérifiées par les établissements de crédit, qui en assument la responsabilité pécuniaire.
- la SGFGAS avant tout versement de subvention opère des contrôles systématiques à deux reprises pour chaque prêt. La SGFGAS et l'Inspection générale des Finances peuvent par ailleurs procéder à des inspections sur pièces et sur place. La SGFGAS s'est dotée à cet effet d'un corps d'inspecteurs.
- l'activité de la SGFGAS est contrôlée régulièrement par les commissaires du Gouvernement et par l'Inspection Générale des Finances.
Les administrations de tutelle se sont attachés par ailleurs à limiter au maximum les mouvements de fonds publics, afin d'en exercer un contrôle étroit. Les subventions sont ainsi versées de façon définitive, après service fait, aux établissements de crédit, en deux fois, à partir d'un compte unique géré par l'Agence Comptable Centrale du Trésor. L'État n'est exposé en aucune manière à devoir verser une subvention complémentaire à un établissement, quels que soient l'évolution des taux ou les sinistres constates sur les prêts : Il n'y a donc pas d'engagement « hors bilan » qui pèserait implicitement sur le budget de l'État.
Le mécanisme de trésorerie se distingue par ailleurs par sa simplicité - notamment en comparaison avec celui mis en place pour la bonification des PAP - et sa transparence (des relevés de compte quotidiens sont adressés aux administrations). Il n'y a donc pas de mouvements sur des comptes de l'État qui échappent à son contrôle et aux règles de finances publiques.
En définitive, le mécanisme mis en place banalise en quelque sorte la distribution des prêts à taux nul. La multiplication des centres distributeurs, si elle correspond effectivement au souci de rapprocher le demandeur de l'établissement de crédit, nécessite une centralisation des opérations effectuées.
Mais, à l'inverse, elle disperse les opérations de contrôle sur pièces et sur place auprès des établissements de crédits.
En ce qui la concerne, la Cour, sur le fondement de l'article 38 du décret du 11 février 1985, aurait compétence pour contrôler la SGFGAS. Ce contrôle s'appliquerait au compte d'emploi des subventions qui sont accordées par l'État à cette société anonyme.
QUESTION N° 6 - MONOGRAPHIE AGRICULTURE
1 - La Cour est-elle en mesure d'affiner son analyse des dépenses fiscales en faveur de l'agriculture ?
2 - S'agissant du CNASEA, il est demandé à la Cour d'exposer les mesures qu'elle préconiserait pour assurer une meilleure transparence de la gestion des crédits budgétaires par le CNASEA.
Plus généralement, la Cour est-elle en mesure de porter un jugement sur l'utilité de cet organisme, qui semble très variable selon les départements (ADASEA) et qui assure des missions sans aucun lien avec sa vocation originelle ?
RÉPONSE
1. Le ministère de l'agriculture publie depuis deux ans (1994) un document intitulé "les concours publics à l'agriculture". Les rapports de la Cour sur les lois de règlement 1993 et 1994 observent simplement que cette présentation des concours publics ne retrace pas la totalité de l'effort budgétaire en faveur du secteur agricole puisqu'elle ne comporte pas le coût des mesures d'allégement fiscal dont il bénéficie.
La Cour s'est limitée à citer quelques exemples de "dépenses fiscales" qu'il conviendrait de prendre en compte.
Elle ne sous-estime pas les difficultés d'un recensement exhaustif en la matière. Il est par exemple difficile de chiffrer le coût de certaines mesures fiscales propres à l'agriculture. Il peut en outre s'avérer impossible d'isoler la part de l'agriculture, dans le coût de mesures qui bénéficient également à d'autres secteurs etc..
Il serait souhaitable et il est sans doute possible, au moins en partie, que le ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation et le service de la législation fiscale du ministère de l'économie et des finances, tentent de préciser l'analyse. Ainsi le Service de la législation fiscale a-t-il établi la liste des mesures fiscales prises en faveur de l'agriculture et de la pêche depuis la fin de 1993. Certes, le service n'a pas été en mesure d'évaluer le coût de toutes les mesures. Mais outre que des progrès doivent être recherchés dans ce domaine, un tel recensement présente un intérêt certain pour l'information, notamment celle du Parlement. Il serait également souhaitable que l'analyse ne se limite pas aux seules mesures nouvelles, mais s'étende au droit existant.
Le cas des SAFER fournit un bon exemple de la nécessité de prendre en compte la dépense fiscale. Un récent rapport de la Cour évalue à 364 MF le coût pour l'État du régime des SAFER. Cette somme se décompose comme suit (en 1994) :
- subvention 50 millions (elle a tendance à diminuer) ;
- bonification d'intérêt : 14 millions (elle est en voie de disparition) ;
- exonération des droits d'enregistrement dont bénéficient les opérations foncières réalisées par les SAFER : 300 millions.
Les remarques précédentes valent bien entendu pour d'autres secteurs de d'activité. Les éléments qui en ressortiraient enrichiraient utilement la présentation des dépenses fiscales publiée annuellement dans le fascicule des "voies et moyens" annexé au projet de loi de finances, et dont l'institution, en 1980, prouve que des progrès dans l'information ont été possibles à un moment donné.
2. L'article 59 de la loi de finances pour 1966 qui a créé le CNASEA prévoit qu'un rapport sur l'activité de l'établissement et sur l'utilisation des crédits qui lui sont confiés doit être présenté chaque année au Parlement en même temps que le projet de loi de finances. De fait le CNASEA établit un rapport d'activité annuel qui constitue l'un des moyens d'assurer la transparence de sa gestion budgétaire. En outre l'établissement est soumis aux contrôles de ses autorités de tutelle, qui se concrétisent par la présence d'un commissaire du gouvernement (Agriculture) et d'un contrôleur d'État (Finances), mais aussi par des enquêtes, parfois conjointes, des inspections générales des ministères concernés (Agriculture, Finances et Affaires sociales). Enfin, la Cour exerce son contrôle sur les comptes et sur la gestion du CNASEA. Le dernier contrôle de la Cour s'étend jusqu'à l'exercice 1994 inclus ; il est en voie d'achèvement.
Il est vrai que le CNASEA exerce pour partie des missions sans aucun lien avec sa vocation agricole d'origine. Ces nouvelles missions lui ont été confiées par la loi (en particulier la loi n° 91-5 du 3 janvier 1991). La dernière enquête de la Cour fait ressortir que les fonds distribués par l'établissement correspondent pour 85 % à des aides à l'emploi et à la formation professionnelle. En 1994, par exemple, les interventions du CNASEA dans la formation professionnelle (y compris agricole) et l'emploi se sont élevées à 25,37 milliards contre 4,53 milliards pour l'agriculture proprement dite. Mais dans ces domaines, le CNASEA intervient surtout comme payeur, sa capacité informatique lui permettant d'effectuer des traitements de masse. En matière agricole, le CNASEA mène une action plus étendue : il instruit au fond des dossiers d'aide dans des domaines variés (cessation d'activité, installation de jeunes agriculteurs, opérations groupées d'aménagement foncier, mise en oeuvre d'aides structurelles communautaires telles que les plans de développement des zones rurales, le programme LEADER, les aides à l'extensification des productions, le retrait de terres arables etc.). Ainsi la part de l'agriculture dans l'activité du CNASEA est-elle sensiblement plus importante qu'il n'apparaît à la lecture des chiffres ci-dessus. Au demeurant, quoiqu'en diminution, la subvention versée par le ministère de l'agriculture pour le fonctionnement de l'établissement demeure importante : 202,8MF en 1994 contre 240,8MF, il est vrai, pour celle versée au même titre par le ministère du travail et de l'emploi.
Le recours au CNASEA pour exécuter des dépenses importantes hors des procédures normales de règlement des dépenses publiques conduit à s'interroger sur l'aptitude qu'auraient les services du ministère du Travail, mais aussi les services du Trésor, à s'acquitter des tâcher, correspondantes dans des conditions adéquates. La Cour s'efforcera de réunir des éléments de réponse sur ce problème d'ensemble, qui ne se limite pas du reste au seul CNASEA, dans le cadre de l'enquête en cours.
Enfin les perspectives d'activité des Associations départementales pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (ADASEA) ont effectivement attiré l'attention de la Cour qui doit, dans le cadre de l'enquête actuelle, interroger sur ce point les responsables de l'établissement et le ministère de tutelle.
QUESTION N°7 - MONOGRAPHIE - SERVICES FINANCIERS
La Cour peut-elle indiquer avec précision le montant et les bases juridiques des fonds de concours rattachés au budget des services financiers en 1994 ?
RÉPONSE
Sur un total de 10 683 millions de crédits rattachés en 1994 au budget des services financiers au titre de la procédure des fonds de concours, 9 640 l'ont été par assimilation et constituent des « crédits d'articles ».
Le tableau suivant donne, pour ces derniers, la date des arrêtés de rattachement et la nature de la procédure concernée, au regard des chapitres budgétaires sur lesquels les crédits ont été ouverts.
Montant des crédits d'articles ouverts par chapitre
Gestion 94 02 Mai 85
QUESTION N°7 - MONOGRAPHIE - SERVICES FINANCIERS
La Cour peut-elle indiquer avec précision le montant et les bases juridiques des fonds de concours rattachés au budget des services financiers en 1994 ?
RÉPONSE
Sur un total de 10 683 millions de crédits rattachés en 1994 au budget des services financiers au titre de la procédure des fonds de concours, 9 640 l'ont été par assimilation et constituent des « crédits d'articles ».
Le tableau suivant donne, pour ces derniers, la date des arrêtés de rattachement et la nature de la procédure concernée, au regard des chapitres budgétaires sur lesquels les crédits ont été ouverts.
Montant des crédits d'articles ouverts par chapitre
Gestion 94 02 Mai 85
L'intitulé des chapitres correspond à leur nature : Chapitres en 31 et en 33 pour les rémunérations et pour les cotisations sociales, chapitres en 34 et en 37 pour les dépenses de fonctionnement, chapitre en 57 pour l'équipement des services.
Les rattachements les plus importants sont les suivants :
1) Selon ce tableau, 4 919 millions dits « d'article 6 » ont été rattachés en 1994 par référence à l'article 6 de la loi 49-1034 du 31 juillet 1949 (1) aux termes duquel les sommes retenues aux collectivités locales au titre des frais d'assiette et de perception sont affectées au remboursement des dépenses de matériel et à la rémunération des travaux spéciaux accomplis par les agents chargés de l'assiette, du contrôle et du recouvrement des taxes locales. Il s'agit de fonds de concours par assimilation au sens de l'article 19, 2ème alinéa de l'ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances.
Le rapport sur l'exécution des lois de Finances pour l'exercice 1993 comporte, (p. 352 et suivantes), une annexe consacrée à ce sujet.
2) 4 143,5 millions dits « d'article 5 » par référence à l'article de la loi 48-1268 qui autorise l'ouverture de crédits aux services fiscaux, dans des conditions prévues par décret et dans la limite du 1/10 des recouvrements attendus des redressements.
La Cour remarque que les interrogations sur la validité de cette loi, et celle d'une assimilation à des fonds de concours ont apparemment été levées par les auteurs de l'article 111 de la loi de finances pour 1996, qui s'y réfère dans les termes suivants : « à compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits rattachés au budget des services financiers et correspondant au prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 tendant au redressement économique et financier font l'objet d'une évaluation par chapitre, pour l'exercice dont les crédits sont soumis à l'examen du Parlement, dans l'annexe donnant l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours »
QUESTION N°8 - SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT
Le total des subventions de fonctionnement atteint 46 milliards de francs, soit un « freinage modeste » qui correspond à une augmentation de 5,1 % en 1994, après une progression de 5,6 % en 1993.
Selon la Cour, « Dans le tableau d'ensemble dominé par le sentiment d'une progression inéluctable des dépenses, des perspectives plus favorables n'apparaissent que de manière ponctuelle et pour un impact budgétaire modeste ».
La Cour peut-elle préciser cette opinion générale sur les subventions de fonctionnement, en retraçant, et en commentant :
- l'évolution globale de ces subventions depuis 1990 ;
- l'évolution des subventions les plus importantes et de leur poids dans le total de la sixième partie du titre III ;
- les économies les plus significatives pratiquées sur les subventions de fonctionnement depuis la même date.
RÉPONSE
De l'année 1990 à l'année 1995 comprise, le montant des subventions de fonctionnement versées à partir des chapitres de la sixième partie du titre III, généralement à des établissements publics, s'est accru, en francs courants, de près de 34,7 %. Cette évolution sensible, puisqu'elle représente près de 21 % en francs constants, recouvre un double mouvement :
• une croissance soutenue des dépenses de 1990
à 1992,
• une amorce de stabilisation du montant des charges
depuis 1992.
(Millions de francs)
|
1995 |
1994 |
1993 |
1992 |
1991 |
1990 |
|
|
Total des dépenses de la sixième partie du titre III |
47 840 |
46 937 |
44 688 |
42 287 |
38 842 |
34 741 |
I - LA CROISSANCE DES DÉPENSES ENTRE 1990 ET 1992
L'augmentation des subventions de fonctionnement au cours de cette période représente 7 546 millions de dépenses supplémentaires. Bien que cette évolution corresponde à une tendance générale, elle est, plus particulièrement imputable à un petit nombre de budgets.
(Millions de francs)
|
Fascicule budgétaire |
1992 |
1991 |
1990 |
Glissement annuel moyen en % |
|
Équipement, transports et tourisme - Transport aérien |
232 |
6 |
7 |
N.S. |
|
Coopération |
410 |
326 |
22 |
N.S. |
|
Affaires étrangères |
1 513 |
1 419 |
109 |
N.S. |
|
Anciens combattants et victimes de guerre |
254 |
195 |
183 |
17,81 % |
|
Travail, emploi et formation professionnelle |
4 426 |
3 982 |
3 487 |
12,66 % |
|
Enseignement supérieur et recherche - Enseignement supérieur |
4 636 |
3 944 |
3 682 |
12,2 % |
|
Agriculture et pêche |
407 |
388 |
333 |
10,55 % |
|
Affaires sociales, santé et ville - Affaires sociales et santé |
197 |
156 |
162 |
10,27 % |
|
Enseignement supérieur et recherche - Recherche |
18 114 |
16 796 |
15 444 |
8,3 % |
|
Équipement, transports et tourisme - Mer |
7 |
6 |
6 |
8,1 % |
|
Culture |
1 933 |
1 754 |
1 673 |
7,49 % |
|
Services du Premier Ministre - Services généraux |
279 |
258 |
245 |
6,71 % |
|
Environnement |
106 |
102 |
97 |
4,54 % |
|
Industrie et postes et télécommunications |
3 443 |
3 267 |
3 173 |
4,17 % |
|
Intérieur et aménagement du territoire - Intérieur |
404 |
400 |
380 |
3,11 % |
|
Défense |
820 |
831 |
774 |
2,93 % |
|
Jeunesse et sports |
56 |
52 |
53 |
2,79 % |
|
Éducation nationale |
4 079 |
4 029 |
3 958 |
1,52 % |
|
Logement |
29 |
28 |
48 |
- 22,27 % |
|
Services financiers |
85 |
94 |
380 |
- 52,7 % |
|
Justice |
320 |
282 |
0 |
|
|
Départements et territoires d'outre-mer |
44 |
42 |
44 |
|
|
Équipement, transports et tourisme - Urbanisme et services communs |
482 |
473 |
482 |
|
|
Autres |
12 |
11 |
0 |
|
|
TOTAL |
42 287 |
38 842 |
34 741 |
10,33 % |
1. Équipement, transports et tourisme - Transport aérien
L'augmentation des subventions versées par ce budget, à compter de 1993, s'explique par l'inscription d'une subvention au budget annexe de l'Aviation civile dont le montant en 1995 est de 223 millions.
2. Affaires étrangères et coopération
La croissance exceptionnelle des subventions de fonctionnement du budget des affaires étrangères (1 310 millions entre 1990 et 1991) s'explique par la création du chapitre 36-30, "Enseignement du français à l'étranger" qui supporte en particulier la subvention à l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger.
Cette agence reçoit également une subvention de fonctionnement en provenance du budget de la coopération (308 millions de francs en 1991).
Au total, elle aura perçu plus de 1,5 milliard en 1991, somme relativement stable depuis.
(Millions de francs)
|
Enseignement du français à l'étranger |
1995 |
1994 |
1993 |
1992 |
1991 |
|
Affaires étrangères |
1 352 |
1 221 |
1 348 |
1 376 |
1 275 |
|
Coopération |
360 |
355 |
345 |
332 |
308 |
|
Total |
1 712 |
1 576 |
1 693 |
1 708 |
1 583 |
3. Recherche
Les subventions de fonctionnement accordées au titre du budget de la recherche s'élevaient à 15 444 millions en 1990. En 1992, leur montant est de 18 114 millions, soit une hausse de 17,3 % en deux ans.
L'analyse montre que pratiquement l'ensemble de ces subventions de fonctionnement s'est accru dans les mêmes proportions. Il n'en reste pas moins que les montants en jeu différent sensiblement suivant les chapitres concernés. Ainsi, les masses financières les plus importantes correspondent aux chapitres :
• « Centre national de recherche
scientifique et instituts nationaux » pour lequel la subvention a
augmenté de 1 305 millions en deux ans soit 16.5 %,
• « Institut national de la recherche
agronomique » en augmentation de 21 % (+ 409 millions),
• « Institut national de la santé et
de la recherche médicale » en augmentation de 25,2 % (+
311 millions).
Le tableau ci-après retrace l'évolution les montants versés aux établissements publics et organismes bénéficiaires de subventions de fonctionnement en provenance du budget de la Recherche depuis 1990.
(Millions de francs)
|
RECHERCHE |
1995 |
1994 |
1993 |
1992 |
1991 |
1990 |
|
36-18 Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer |
433 |
424 |
413 |
395 |
374 |
357 |
|
36-19 Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité |
163 |
155 |
151 |
142 |
127 |
114 |
|
36-21 Centre national de recherche scientifique et instituts nationaux |
10 247 |
9 795 |
9 632 |
9 201 |
8 485 |
7 896 |
|
36-22 Institut national de la recherche agronomique |
2 693 |
2 558 |
2 481 |
2 360 |
2 152 |
1951 |
|
36-23 Centre national du machinisme agricole, du génie rural et des eaux et forêts |
176 |
145 |
141 |
124 |
121 |
114 |
|
36-30 Institut national de la recherche en informatique et en automatique |
278 |
258 |
254 |
234 |
211 |
0 |
|
36-42 Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération |
842 |
808 |
786 |
748 |
675 |
606 |
|
36-43 Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement |
522 |
508 |
491 |
364 |
369 |
441 |
|
36-51 Institut national de la santé et de la recherche médicale |
1 756 |
1 658 |
1 620 |
1 544 |
1 385 |
1 233 |
|
36-60 Cité des sciences et de l'industrie |
266 |
261 |
253 |
245 |
235 |
171 |
|
36-61 Institut national d'études démographiques |
59 |
56 |
56 |
55 |
51 |
46 |
|
36-80 (Dépense transférée au ministère de l'industrie) |
0 |
0 |
850 |
809 |
776 |
738 |
|
36-83 Commissariat à l'énergie atomique |
2 021 |
1 956 |
1 945 |
1 891 |
1 835 |
1 777 |
|
TOTAL |
19 456 |
18 581 |
19 074 |
18 114 |
16 796 |
15 444 |
4 -Travail, emploi et formation professionnelle
Au budget du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, l'augmentation la plus significative porte sur les subventions de fonctionnement accordées à l'A.N.P.E. De 1990 à 1992, en effet, la croissance de ces subventions représente 921 millions, soit 27,3 % du montant perçu par l'A.N.P.E. en 1990.
(Millions de francs)
|
Travail, emploi et formation professionnelle |
1995 |
1994 |
1993 |
1992 |
1991 |
1990 |
|
36-71 Subvention à l'agence nationale pour l'emploi |
5010,8 |
4884,8 |
4568,2 |
4297,0 |
3841,9 |
3375,7 |
5 - Enseignement supérieur
Le chapitre 36-11 regroupe les montants les plus importants. Il prend en charge les subventions de fonctionnement accordées, entre autres, aux universités, écoles d'ingénieurs, instituts universitaires, musées et bibliothèques.
De 1990 à 1992, ces subventions ont augmenté de 28,5 % (+ 913 millions).
(Millions de francs)
|
Enseignement supérieur |
1995 |
1994 |
1993 |
1992 |
1991 |
1990 |
|
36-11 Enseignement supérieur et recherche -Subventions de fonctionnement |
5 187 |
4 952 |
4 563 |
4115 |
3 462 |
3 202 |
|
36-14 OEuvres en faveur des étudiants |
555 |
522 |
492 |
447 |
411 |
409 |
II - UNE RELATIVE STABILISATION DES DÉPENSES DEPUIS 1992
Au cours des années 1993, 1994 et 1995, la croissance globale des subventions de fonctionnement s'est ralentie.
Alors que le montant total des dépenses de la sixième partie du titre III avait cru de plus de 10 % en glissement annuel de 1990 à 1992, ce taux s'est, depuis, établi à 4,2 %.
(Millions de francs)
|
Fascicule budgétaire |
1995 |
1994 |
1993 |
1992 |
Glissement annuel moyen en % |
|
Services financiers |
241 |
87 |
88 |
85 |
41,54 % |
|
Culture |
2 768 |
2 472 |
2 345 |
1 933 |
12,71 % |
|
Affaires sociales, santé et ville - Affaires sociales et santé |
281 |
264 |
251 |
197 |
12,57 % |
|
Équipement, transports et tourisme - Urbanisme et services communs |
667 |
655 |
495 |
482 |
11,44 % |
|
Industrie et postes et télécommunications |
4 546 |
4417 |
3 487 |
3 443 |
9,71 % |
|
Environnement |
139 |
113 |
108 |
106 |
9,46 % |
|
Enseignement supérieur et recherche -Enseignement supérieur |
5 750 |
5 557 |
5 137 |
4 636 |
7,44 % |
|
Agriculture et pêche |
496 |
450 |
428 |
407 |
6,81 % |
|
Services du Premier Ministre - Services généraux |
333 |
326 |
309 |
279 |
6,08 % |
|
Travail, emploi et formation professionnelle |
5 131 |
4 981 |
4 648 |
4 426 |
5,05 % |
|
Coopération |
442 |
440 |
429 |
410 |
2,54 % |
|
Enseignement supérieur et recherche - Recherche |
19 456 |
18 581 |
19 074 |
18 114 |
2,41 % |
|
Anciens combattants et victimes de guerre |
262 |
256 |
247 |
254 |
1,04 % |
|
Éducation nationale |
4 021 |
3 985 |
4110 |
4 079 |
- 0,48 % |
|
Affaires étrangères |
1 458 |
1 348 |
1485 |
1 513 |
- 1,23 % |
|
Équipement, transports et tourisme - Transports -Transport aérien |
223 |
244 |
260 |
232 |
- 1,31 % |
|
Jeunesse et sports |
53 |
54 |
55 |
56 |
- 1,82 % |
|
Intérieur et aménagement du territoire - Intérieur |
365 |
485 |
457 |
404 |
- 3,33 % |
|
Justice |
241 |
343 |
327 |
320 |
- 9,02 % |
|
Équipement, transports et tourisme - Mer |
5 |
6 |
6 |
7 |
- 10,61 % |
|
Logement |
20 |
25 |
20 |
29 |
- 11,65 % |
|
Départements et territoires d'outre-mer |
15 |
20 |
24 |
44 |
- 30,14 % |
|
Défense |
943 |
923 |
889 |
820 |
|
|
Autres |
0 |
0 |
10 |
12 |
|
|
Charges communes |
0 |
4 |
0 |
0 |
|
|
Équipement, transports et tourisme - Transports -Météorologie |
915 |
901 |
0 |
0 |
|
|
TOTAL |
47 840 |
46 937 |
44 688 |
42 287 |
4.20 % |
Cependant, cette modération de la croissance des dépenses, dont le taux est néanmoins supérieur à l'augmentation du P.I.B., correspond à un double mouvement :
- une poursuite de la hausse des dépenses de certains ministères,
- une stagnation, voire une diminution des dépenses affectées aux subventions de fonctionnement pour les autres.
1 - Des dépenses qui poursuivent leur croissance :
a) Services financiers :
Le chapitre 36-10 supporte depuis fin 1993 une subvention destinée à équilibrer le budget annexe des Monnaies et Médailles. L'apparition de cette subvention traduit les difficultés de l'administration des Monnaies et Médailles d'assurer la pérennité. Une monographie lui sera consacrée dans le rapport sur l'exécution du Budget de 1995. À noter que, si le budget du transport aérien subventionne le budget annexe de l'Aviation civile à hauteur de 223 millions de francs en 1995, la situation est différente puisqu'il s'agit pour l'essentiel, de financer par le Budget les missions régaliennes de l'État, assurées par l'administration de l'Aviation civile.
(Millions de francs)
|
Services financiers |
1995 |
1994 |
1993 |
1992 |
1991 |
|
36-10 Subventions de fonctionnement |
241 |
87 |
88 |
85 |
94 |
|
- dont École nationale d'assurance |
14 |
||||
|
- dont Agence nationale pour l'indemnisation des français d'outre-mer |
29 |
||||
|
- dont Institut national de la consommation |
44 |
||||
|
- dont Monnaies et médailles |
154 |
b) Équipement, transports et tourisme - Urbanisme et services communs
Les subventions de fonctionnement inscrites à la partie 6 du titre III ont augmenté en moyenne de 11,4 % depuis 1992, alors qu'elles stagnaient en francs courants avant cette date. Cette évolution affecte quasi-uniquement l'année 1994.
Cette hausse est liée d'une part à la création du chapitre 36-50 qui finance l'E.N.P.C, d'autre part aux dépenses effectuées au profit des établissements d'enseignement de l'architecture antérieurement alimentés par les chapitres de rémunération et de dépenses courantes.
Cependant, en termes budgétaires nets, il s'agit essentiellement de redéploiements de crédits en provenance des chapitres de rémunérations et de dépenses courantes.
(millions de francs)
|
Urbanisme et services communs |
1995 |
1994 |
1993 |
1992 |
1991 |
1990 |
|
36-30 Établissements d'enseignement de l'architecture |
127 |
125 |
68 |
56 |
56 |
50 |
|
36-40 |
0 |
0 |
20 |
30 |
29 |
48 |
|
36-50 École nationale des ponts et chaussées |
125 |
119 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
36-65 Institut géographique national |
415 |
411 |
407 |
396 |
388 |
384 |
|
TOTAL |
667 |
655 |
495 |
482 |
473 |
482 |
c) Affaires sociales, santé et ville - Affaires sociales et santé
La croissance relative du niveau des subventions de fonctionnement est la conséquence de la création de quatre établissements publics :
- l'Agence du médicament et l'Agence française du sang, financées pour un tiers sur le budget de l'État et pour deux tiers sur le budget de l'assurance maladie,
- l'Office de protection contre les rayonnements ionisants,
- l'Établissement français des greffes.
(millions de francs)
|
Affaires sociales et santé |
1995 |
1994 |
1993 |
1992 |
1991 |
1990 |
|
36-21 Établissements nationaux à caractère social |
84 |
80 |
77 |
74 |
66 |
67 |
|
36-31 (l'Établissement français des greffes) 15 ( * ) |
0 |
18 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
36-41 École nationale de la santé publique |
68 |
66 |
59 |
61 |
56 |
53 |
|
36-51 (Service central de protection contre les rayonnements ionisants) |
0 |
45 |
44 |
44 |
34 |
42 |
|
36-61 (Création de l'Agence du médicament) |
20 |
56 |
0 |
0 |
0 |
|
|
36-71 (Création de l'Agence française du sang) |
0 |
34 |
15 |
19 |
0 |
0 |
|
36-81 Établissements nationaux à caractère sanitaire |
129 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
- dont Agence du médicament |
53 |
|||||
|
- dont Agence du médicament - Recherche |
1 |
|||||
|
- dont Agence française du sang |
30 |
|||||
|
- dont Office de protection contre les rayonnements ionisants |
43 |
|||||
|
- dont Établissement français des greffes |
3 |
|||||
|
TOTAL |
281 |
264 |
251 |
197 |
156 |
162 |
d) Industrie, postes et télécommunications
Bien qu'enregistrant une augmentation apparente, les dépenses de ce ministère sont en réalité relativement stables, sur l'ensemble de la période. En effet ce budget supporte depuis 1994 une charge supplémentaire que constituent les subventions de fonctionnement attribuées au C.N.E.S. (869 millions).
Ceci explique également la légère diminution, constatée en 1994, des subventions accordées sur les crédits du ministère de la Recherche. À structure constante, ces subventions représenteraient plus de 20,3 milliards de francs en 1995.
e) Enseignement supérieur
En termes relatifs, ce budget n'est pas parmi ceux qui ont connu la plus forte progression. Son poids en valeur est, en revanche plus conséquent. Équivalentes à plus de 10% du total de la sixième partie du titre III, ses dépenses ont augmenté de plus d'un milliard de francs entre 1992 et 1995. La moitié d'entre elles est destinée au fonctionnement des universités.
f) Agriculture et pêche
L'évolution la plus importante concerne le chapitre 36-23 "Inventaire forestier national" dont la dotation a presque doublé en 1994. Elle résulte de la transformation au 1er janvier 1994 de "l'Inventaire forestier national" en établissement public administratif. Cette modification s'est traduite par un transfert de crédits à partir d'autres lignes du budget du ministère et par l'inscription de moyens nouveaux.
Les autres subventions de fonctionnement ont essentiellement pour l'objet l'enseignement supérieur agricole public et le Centre national d'études vétérinaires.
g) Culture
Le montant des subventions de fonctionnement a augmenté de 12,7 % en glissement annuel depuis 1992, soit près d'une fois et demie plus rapidement que pendant la période précédente durant laquelle la croissance annuelle moyenne s'établissait déjà à 7,5 %.
En 1995 elles forment un total de 2 768 millions.
Il faut noter, cependant, que l'action du ministère passe, dans une très large mesure par le canal d'établissements publics. Le chapitre 36-60 représente à lui seul, en 1994, 46 % des dépenses du titre III de ce budget et 69 % si l'on raisonne hors rémunérations.
(millions de francs)
|
CULTURE |
1995 |
1994 |
1993 |
1992 |
1991 |
1990 |
|
36-60 Subventions aux établissements publics |
2 768 |
2 472 |
2 345 |
1933 |
1754 |
1673 |
|
- dont Bibliothèque publique d'information |
23 |
|||||
|
- dont Centre national du livre |
7 |
|||||
|
- dont Bibliothèque nationale de France |
498 |
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|
- dont Caisse nationale des monuments historiques |
13 |
|||||
|
- dont Parc de la Vilette |
29 |
|||||
|
- dont École nationale du patrimoine |
23 |
|||||
|
- dont École du Louvre |
13 |
|||||
|
- dont École nationale supérieure des beaux arts |
15 |
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|
- dont École nationale supérieure des arts décoratifs |
20 |
|||||
|
- dont Académie de France à Rome |
23 |
|||||
|
- dont Comédie Française |
136 |
|||||
|
- dont Théâtre national de Chaillot |
60 |
|||||
|
- dont Théâtre national de l'Odéon |
51 |
|||||
|
- dont Théâtre national de la colline |
37 |
|||||
|
- dont Théâtre national de Strasbourg |
45 |
|||||
|
- dont Conservatoire national supérieur d'art dramatique |
5 |
|||||
|
- dont Opéra national de Paris |
582 |
|||||
|
- dont Conservatoire national supérieur de musique de Paris |
69 |
|||||
|
- dont Conservatoire national supérieur de musique de Lyon |
54 |
|||||
|
- dont École de danse de Nanterre |
16 |
|||||
|
- dont Cité de la musique |
111 |
|||||
|
- dont Centre national de la cinématographie |
29 |
|||||
|
- dont Centre national des arts plastiques |
67 |
|||||
|
- dont École nationale supérieure de création industrielle |
18 |
|||||
|
- dont Grand Louvre Établissement constructeur |
47 |
|||||
|
- dont Musée du Louvre |
281 |
|||||
|
- dont Centre Georges Pompidou |
350 |
|||||
|
- dont Parc et grande halle de la Villette |
114 |
|||||
|
- dont Musée et domaine national de Versailles |
5 |
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|
- dont Agence foncière et technique de la région parisienne |
27 |
2 - Des diminutions portant sur de faibles montants :
À l'exception des subventions versées par le ministère de l'Éducation nationale dont le montant, bien qu'important (4 041 en 1995), est relativement stable, les principales économies ont porté sur des budgets faiblement dotés.
À titre d'exemple, on peut citer :
- les subventions versées par le ministère des Départements et territoires d'outre-mer. Celles-ci, destinées à financer les établissements publics de l'État en Nouvelle Calédonie, ont diminué de 44 à 15 millions. Le plus important de ces établissements, en termes de coût tout au moins, l'Agence pour le développement rural et l'aménagement foncier, aura perçu 13,7 millions de francs au titre de l'année 1994 contre 36,8 millions deux ans auparavant.
- le budget de la Mer qui a réduit le montant des subventions de fonctionnement versées aux écoles nationales de la marine marchande de 6 à 5 millions.
Le budget du Logement qui a "économisé" une vingtaine de millions sur les subventions de fonctionnement versées à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.
Comparées au total des subventions versées, ces quelques exemples ne constituent pas une tendance marquée. D'une manière générale, et pour ne considérer que la période 1990 - 1995, le montant des subventions de fonctionnement versées par l'État aux établissements publics a considérablement augmenté. Cependant, l'interprétation comptable à laquelle conduit l'analyse de ce type de dépense doit être nuancée par deux éléments.
En premier lieu, même si les sommes en causes peuvent paraître marginales, la sixième partie du titre III supporte des dépenses de subventions destinées aux budgets annexes (377 millions en 1995).
En second lieu, la croissance de ces subventions n'est pas dénuée de tout lien avec les modifications de structure juridique qui ont affecté certains services de l'État ou les modalités de mise en oeuvre du service public. Sous cet aspect, on peut à la fois comparer l'augmentation des dépenses liées à la création d'établissements publics et la diminution corrélative des charges pesant sur les autres lignes du titre III, mais aussi analyser le type d'intervention menée à travers ces subventions.
À titre d'exemple, un peu plus de 17 milliards de francs ont été directement consacrés en 1995 à des actions d'enseignement.
* 11 La forte différence entre le montant des autorisations de programme et les crédits de paiement des comptes spéciaux du Trésor correspond au montant excédentaire des dépenses du CST " Affectation du produit des cessions de titres du secteur public " , qui n'ont pas donné lieu à l'ouverture d'un complément d'autorisations de programme ( voir rapport sur l'exécution des lois de finances de 1994. p. 328)
* 12 L'examen des comptes de la CNAF pour l'exercice 1992 témoigne de la mise en oeuvre de ce principe de calcul. Le tableau suivant présente la répartition des cotisations affectées à la CNAF entre les trois fonds nationaux qu'elle gère : prestations familiales, gestion administrative, action sociale.
Répartition en 1992 des cotisations entre les fonds nationaux gérés par la CNAF
(En millions de francs)
|
Désignation |
Montant des cotisations affectées |
|
Fonds national des prestations familiales - Régime général et minier (1) - Autres régimes (2) |
109 608 19 302 |
|
- Sous-total (1) + (2) |
128 910 |
|
Fonds national de la gestion administrative (3) |
5 828 |
|
Fonds national d'action sociale (4) |
8 214 (a) |
|
Total des cotisations, majorations et pénalité de retard (5)=(1)+(2)+(3)+(4) |
142 952 |
|
Part des cotisations, hors régimes spéciaux, affectées au fonds national des prestations familiales (1)/[(5)-(2)] |
88,64 % |
|
(a) : 7 985 millions (arrêté de répartition du 24 septembre 1993) + 228 millions de majorations de retard supplémentaire* affectées au fonds dans les comptes de la CNAF |
|
La cotisation des employeurs de droit commun a donc servi en 1992 à hauteur de 88,64 % a alimenter le fonds national des prestations familiales : sur 5,4 de cotisation, 4,79 (5,4 x 0,8864 = 4,79) reviennent à ce fonds. C'est à 4,8 % qu'à été fixée la cotisation des régimes spéciaux.
* 13 Sur la base d'une masse salariale estimée à 266.404 millions (266.404 x 0,2 % = 533 millions).
* 14 Dans le cadre de la procédure contradictoire de mise au point de cette réponse, la Direction du Budget a fait connaître son point de vue sur ces questions dans les termes suivants : S'agissant de la dette de l'EPFR, le fait qu'il s'agisse d'un établissement public administratif ne permet pas de préjuger de son classement en comptabilité nationale (qui n `a pas encore été arrêté par l'INSEE) en administration publique. En outre, la nature de son activité, essentiellement d'intermédiation financière, paraît plaider en faveur d'un classement en institution financière (comme la SPBI). Dans ce cas, la dette de l'EPFR ne serait évidemment pas prise en compte dans la dette des A PU.
S'agissant du service annexe de la dette de la SNCF, il est inexact de dire que le service de la dette est pris en charge par l'État puisque sa contribution est fixée forfaitairement et ne couvre pas l'intégralité de la charge de la dette. L'enregistrement en dette des APU de la dette du service annexe, qui n `est pas dissociée de la SNCF en comptabilité nationale, ne serait donc pas justifié.
La CADES, enfin, ne constitue pas ni juridiquement, ni économiquement une « émanation » de la sécurité sociale (cf. l'ordonnance du 24 janvier 1996). Si son classement en APU ne fait pas de doute il paraît d'ailleurs probable qu'elle sera classée dans le sous-secteur des ODAC - Organismes divers d'administration centrale - (comme le FSV par exemple) plutôt que dans celui des ASSO - Administrations de sécurité sociale -.
* 15 Les subventions de fonctionnement versées à ces établissements ont fait l'objet d'un changement de nomenclature en 1995.