Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de coopération et d'union douanière entre la communauté économique européenne et la République de Saint-Marin

Rapport n° 189 (1995-1996) de M. Serge VINÇON , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 31 janvier 1996

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N° 189

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SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 31 janvier 1996

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, autorisant la ratification de l'accord de coopération et d'union douanière entre la Communauté économique européenne et la république de Saint-Marin ,

Par M. Serge VINÇON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, vice-présidents ; Mme Danielle Bidard-Reydet, Michel Alloncle, Jacques Genton, Jean-Luc Mélenchon, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Paul Chambriard, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Bertrand Delanoë, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Gérard Gaud, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Yves Guéna, Jacques Habert, Marcel Henry, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Jean-Pierre Raffarin, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux, Serge Vinçon.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi vise à autoriser la ratification de l'accord de coopération et d'union douanière conclu, le 16 décembre 1991, entre la Communauté économique européenne et la République Saint-Marin.

Cet accord a pour objet la création d'une union douanière entre la CEE (aujourd'hui Union européenne) et Saint-Marin. A ce titre, il tend à appliquer le tarif douanier communautaire aux échanges avec les pays tiers, et à supprimer les droits de douane à l'importation et à l'exportation entre la CEE et Saint-Marin. Ces stipulations ont fait l'objet d'un accord intérimaire qui a permis leur mise en application dès 1992.

D'autres aspects du présent accord encouragent le développement de relations de coopération entre les Parties, essentiellement dans les domaines de l'industrie, des services, de la protection de l'environnement, du tourisme et des échanges culturels.

Enfin, les stipulations relatives au domaine social excluent toute discrimination en matière de rémunération, de conditions de travail et dans le domaine de la sécurité sociale, de la part des Etats-membres de l'Union à l'encontre des travailleurs san-marinais, et de la part de Saint-Marin à l'encontre des ressortissants communautaires.

Les clauses concernant la coopération entre les parties ainsi que les clauses d'ordre social intéressent les compétences des Etats, et justifient que l'accord du 16 décembre 1991 fasse l'objet d'une autorisation parlementaire.

A cet égard, notons, pour les déplorer, les retards qui caractérisent notre procédure interne de ratification. La France est, en effet, le dernier Etat signataire à n'avoir toujours pas déposé ses instruments de ratification. Ce retard ne saurait que dans une très relative mesure être imputé aux délais de saisine des assemblées territoriales des Territoires d'Outre-Mer (ces délais sont en effet relativement limités). Fort heureusement, le Sénat n'est pas responsable de ces difficultés de procédure puisque, le projet de loi ayant été déposé le 18 janvier, il examinera ce texte en séance publique le 6 février, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées en ayant délibéré le 31 janvier.

Après un bref rappel de la situation à Saint-Marin et des relations qu'entretient ce micro Etat avec la France et avec l'Italie, votre rapporteur commentera le contenu d'un accord qui, en intégrant Saint-Marin au territoire douanier de l'Union européenne, contribue à répondre au souci de désenclavement qui caractérise aujourd'hui cette République.

I. LA PLUS PETITE RÉPUBLIQUE DU MONDE ET SES RELATIONS AVEC L'ITALIE ET LA FRANCE

A. SITUATION INTÉRIEURE

. D'une superficie de 62 km², la République de Saint-Marin, dont la population représente quelque 24 000 habitants (soit 394 au km²), aurait pour origine historique une petite communauté chrétienne, fondée au IVème siècle et réfugiée sur le Mont Titan pour échapper aux persécutions de Dioclétien. La cité acquit le nom de République au XVème siècle, et résista aux visées expansionnistes des seigneurs voisins. Le Congrès de Vienne de 1815 confirma sa souveraineté. L'accueil de nombreux exilés et réfugiés politiques, parmi lesquels Garibaldi, confirma le rayonnement de Saint-Marin en tant que symbole de la liberté.

. Les institutions de Saint-Marin sont originales : le pouvoir législatif est exercé par le Grand Conseil général (dont les 60 membres sont élus au suffrage universel tous les cinq ans). Celui-ci élit tous les six mois les deux Capitaines-Régents, qui exercent la fonction de chef d'Etat. Le Grand Conseil général élit également le gouvernement, ou Congrès d'Etat, composé de dix membres.

. La vie politique a été dominée, de 1945 à 1957, par une coalition PS-PC. La démocratie chrétienne fait depuis lors partie des coalitions de gouvernement. En 1993, forte de 41 % des suffrages, elle a conquis 26 sièges au Grand Conseil général, le parti socialiste, autre membre de l'actuelle coalition, en détenant 14.

. L' économie de Saint-Marin est dominée par l'agriculture. 65 % de la superficie de la République sont occupés par des terrains boisés et des terres cultivées. L'essentiel des revenus de Saint-Marin provient toutefois de la philatélie (c'est en 1877 qu'a été créé, à Saint-Marin, le premier service postal officiel du monde), dont les revenus représentent 10 % du PNB, et du tourisme (3 millions de visiteurs par an). L'importance du secteur du tourisme explique que plus de la moitié des actifs travaillent dans le domaine des services. Forte d'un PNB par habitant de 25 000 dollars par an, soit le 18e du monde, la République de Saint-Marin tire également des ressources de la production artisanale (cuir, céramique, travail de la pierre, des métaux et du bois) et, dans une certaine mesure, industrielle (ciment, textile, caoutchouc synthétique).

B. LES RELATIONS ITALO - SAN-MARINAISES : UNE AMITIÉ INDISPENSABLE

Totalement enclavée dans le territoire italien, la République de Saint-Marin se doit d'entretenir de bonnes relations avec l'Italie.

. Notons que depuis 1971, le cadre conventionnel des relations entre les deux pays ne se réfère plus à l' « amitié protectrice » de l'Italie sur laquelle s'appuyait la convention bilatérale du 31 mars 1939, mais mentionne les « sentiments d' amitié perpétuelle et de bon voisinage » caractérisant les rapports entre les deux Etats, et confirme la neutralité de Saint-Marin ainsi que son souci de maintenir « sa très ancienne liberté et son indépendance ».

. La convention italo - san-marinaise du 10 septembre 1971 modifiant le précédent accord de 1939 réserve à l'Italie certains monopoles , relatifs à l'émission des billets de banque et à la vente de produits aussi divers que le tabac, les allumettes, le sel et les alcools. Une indemnité est chaque année versée par le gouvernement italien afin de compenser les droits de douane non perçus sur les allumettes, le sel, le tabac et les alcools. Relevons que les activités de jeu demeurent également du ressort de l'Italie, même si une polémique oppose les San-Marinais sur l'opportunité d'ouvrir un casino sur le territoire de la République.

Depuis la fin récente du monopole italien sur la télévision, la République de Saint-Marin possède sa propre télévision. De même, la convention de 1971 a redonné à Saint-Marin le droit d'émettre des pièces de monnaie, prérogative dont la République avait été privée du fait de la convention de 1939.

. Les rapports financiers et monétaires entre l'Italie et Saint-Marin sont régis par une convention du 2 mai 1991 renouvelant en le modifiant l'accord précité de 1971, et qui prévoit le libre échange des marchandises, des capitaux et des services entre les deux Etats . En vertu de cet accord, Saint-Marin s'est engagé à éviter que ne se constituent des « conditions de concurrence et des distorsions économiques au détriment de l'Italie » et à informer l'Italie sur l'éventuel apport d'argent susceptible d'être de l'argent à recycler (une commission mixte à cet effet est prévue entre les deux pays).

C. FRANCE - SAINT-MARIN : DES RELATIONS AMICALES MAIS ESPACÉES

Quelque 2000 San-Marinais vivent en France, soit un peu moins d'un dixième de la population totale de la République. La France est le deuxième pays d'accueil des San-Marinais après l'Italie .

Les relations officielles entre la France et la République de Saint-Marin remontent au Directoire.

La légation assurant depuis 1885 la représentation de Saint-Marin en France a été élevée en 1993 au rang d'ambassade. En revanche, c'est le Consulat général de Florence qui assure la représentation de la France auprès de la République de Saint-Marin.

Les échanges de visites officielles entre la France et Saint-Marin sont peu denses. Après la visite en France, en septembre 1982, des deux Capitaines-Régents et, en décembre 1985, du Secrétaire d'Etat pour les affaires étrangères et politiques, M. Raffi, on relève le séjour à Saint-Marin, en octobre 1987, de M. Didier Bariani, alors secrétaire d'Etat aux affaires étrangères.

Si les relations entre la France et la République de Saint-Marin sont aussi cordiales qu'anciennes, il convient d'éviter d'aggraver l'impatience qu'a inspiré à Saint-Marin le retard pris par la France dans la procédure interne de ratification du présent accord, et de hâter l'adoption du présent projet de loi .

II. COMMENTAIRE DU CONTENU DE L'ACCORD DU 16 DÉCEMBRE 1991

A la différence des accords d'union douanière, tel l'accord conclu entre l'Union européenne et la Turquie, tout récemment ratifié par le Parlement européen, l'accord CEE - Saint-Marin inclut des stipulations concernant la coopération entre les Parties ainsi que des clauses intéressant le domaine social. L'accord du 16 décembre 1991 a donc un champ d'application plus vaste qu'un accord d'union douanière classique .

Comparé aux accords d'association conclus par Bruxelles avec les pays d'Europe centrale et orientale et avec certains pays du Maghreb, on remarque (sans d'ailleurs s'en étonner) que l'accord CEE - Saint-Marin s'appuie sur des clauses beaucoup moins détaillées en matière de coopération que les accords d'association. Par ailleurs, les stipulations commerciales du présent accord visent l'application aux pays tiers du même tarif douanier, ce que ne prévoient pas les accords d'association dont les clauses commerciales ont pour objet la création de zones de libre-échange.

Ainsi situé l'accord CEE - Saint-Marin par rapport à d'autres conventions liant Bruxelles à certains de ses partenaires, votre rapporteur présentera successivement les clauses relatives à l'Union douanière instaurée entre les Parties par le présent accord, les engagements souscrits par les Parties en matière de coopération, ainsi que les stipulations concernant la protection sociale dont bénéficient les travailleurs san-marinais dans les Etats membres de la Communauté, et les ressortissants de la Communauté dans la république de Saint-Marin. Il convient d'avoir toujours présent à l'esprit, en appréciant le contenu du présent accord, que celui-ci concerne un micro-Etat dont la population est comparable, quantitativement, à celle de Bergerac ou de Mont-de-Marsan.

A. CLAUSES RELATIVES À L'UNION DOUANIÈRE

Ainsi que votre rapporteur l'a précisé en avant-propos, les clauses de l'accord du 16 décembre 1991 établissant une union douanière entre les Douze et Saint-Marin sont applicables depuis 1992.

1. Champ d'application de l'accord CEE - Saint-Marin

L'article 2 de l'accord se réfère à l'éventail le plus large possible de produits (c'est-à-dire l'ensemble des produis visés par le tarif douanier commun). Toutefois, l'accord CEE - Saint-Marin exclut les produits visés par le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, alors que ces produits font partie du champ d'application des accords d'association.

En effet, l'accord du 16 décembre 1991 a été conclu par la Communauté économique européenne, là où les accords d'association ont été conclus par les communautés européennes (CEE, CECA et Euratom). Cette différence tient probablement aux structures de l'activité économique san-marinaise, qui paraît exclure l'usage du charbon et des produits tirés de la sidérurgie.

L'Union douanière concerne donc les marchandises produites dans la Communauté ou à Saint-Marin, ainsi que les marchandises dites « en libre pratique » dans la Communauté ou dans la république de Saint-Marin, c'est-à-dire les produits en provenance de pays tiers pour lesquels les droits de douane à l'entrée du territoire d'un Etat membre ou de Saint-Marin ont été acquittés (art. 3).

2. Engagements souscrits par les Parties

Les Parties s'engagent à n'introduire entre elles aucun nouveau droit à l'importation et à l'exportation , y compris les taxes d'effet équivalent (art. 5-1). Saint-Marin ne devra donc pas modifier les droits appliqués, au 1er janvier 1991, aux importations en provenance de la Communauté. Cette obligation ne concerne toutefois pas les échanges entre Saint-Marin et l'Italie, régis par un échange de lettre du 21 décembre 1972 (art. 5-2) : l'accord du 16 décembre 1991 tient donc compte de l'étroitesse des liens et de la spécificité de la coopération entre Saint-Marin et l'Italie.

L'article 6 prévoit l'exemption de tout droit de douane sur les échanges commerciaux entre la Communauté et Saint-Marin. Les restrictions quantitatives aux échanges sont proscrites par l'article 9.

Enfin, l'article 11 engage les Parties à s'abstenir de « toute mesure ou pratique fiscale interne établissant directement ou indirectement une discrimination entre les produits d'une Partie contractante et les produits similaires originaires de l'autre Partie contractante ».

Les obligations souscrites par la République de Saint-Marin à l'égard de ses relations commerciales avec les membres de l'Union européenne concernent :

. l'application de la réglementation communautaire en matière vétérinaire, phytosanitaire et de qualité (art. 6-4),

. l'application à l'égard des pays tiers du tarif douanier communautaire (art. 7-1),

. l'application de la réglementation communautaire relative aux échanges de produits agricoles, à l'exception des montants compensatoires et des restitutions (art. 7-1),

. l'instauration d'un impôt comparable à la TVA, appliqué aux produits nationaux destinés à la consommation intérieure, « calculé sur la valeur ajoutée des produits nationaux avec des taux égaux à ceux frappant les marchandises importées de même nature » (art. 6-2).

3. Une application progressive

Un régime transitoire, aujourd'hui caduc, a été initialement prévu à l'égard de l'Espagne et du Portugal. Ces deux pays n'étaient donc pas concernés, en 1991, par l'exemption des droits de douane pour les produits importés de Saint-Marin (art. 6-3).

La création par Saint-Marin de l'impôt compensatoire, comparable à la TVA, visé à l'article 6-2, avait pour objet de permettre l'élimination, au 1er janvier 1996, des taxes d'effet équivalent appliquées à la date de l'accord aux importations en provenance de la Communauté.

Pendant une période transitoire de cinq ans (c'est-à-dire jusqu'à 1997), la Communauté assure, pour le compte de Saint-Marin, les formalités de dédouanement, parmi lesquelles la mise en libre pratique des produits en provenance de pays tiers (art. 8-1). Les bureaux de douane communautaire compétents pour ces opérations de dédouanement sont, si l'on se réfère à l'annexe au présent accord, ceux de Livourne, Ravenne, Rimini et Trieste. Saint-Marin s'engage à ne pas rembourser aux intéressés les montants perçus par la Communauté. Celle-ci est autorisée par l'article 8-3 à prélever un pourcentage de ces droits de douane au titre de ses frais d'administration. Toutefois, les taxes et prélèvements perçus à l'importation de produits agricoles peuvent être utilisés par Saint-Marin « aux fins d'aide à la production ou à l'exportation ».

4. Les clauses dérogatoires

Par dérogation à l'obligation d'appliquer le tarif douanier de la Communauté vis-à-vis des pays tiers, l'article 7-3 fait bénéficier d'un régime de franchise les cadeaux offerts au gouvernement de la république de Saint-Marin (objets d'art, matériel scientifique, médicaments et appareils sanitaires, publications), ainsi que certains objets destinés à l'usage du gouvernement de Saint-Marin (timbres, médailles et insignes, et « autres objets ou valeurs similaires »).

L'article 10 autorise certaines restrictions à l'importation, à l'exportation ou au transit, à condition que ces mesures soient justifiées par des raisons d'ordre public, de moralité publique, de sécurité publique, de protection de la santé, de protection des trésors nationaux ayant une valeur historique, artistique ou archéologique. L'accord précise toutefois que ces restrictions ne doivent pas masquer des pratiques discriminatoires dans le commerce entre les Parties. L'article 10 qui constitue une clause-type inspirée d'une disposition du traité de Rome, n'appelle pas de commentaire particulier.

L'article 12 autorise l'adoption de mesures de sauvegarde « en cas de perturbations sérieuses dans un secteur de l'activité économique de l'une des Parties contractantes ». C'est en vertu d'une clause comparable à celle-ci que la France est habilitée à prendre des mesures destinées à protéger la banane originaire des Départements d'outre-mer contre les bananes provenant de pays tiers.

B. LA COOPÉRATION ENTRE SAINT-MARIN ET LA COMMUNAUTÉ

Les articles 14 à 19, complétés par l'annexe au présent accord, définissent les fondements de la coopération entre Saint-Marin et l'Union européenne. Rappelons que cet aspect de l'accord CEE - Saint-Marin, qui implique l'approbation des Etats membres, n'est pas encore en vigueur à ce jour, à la différence de la partie de l'accord relative à l'Union douanière. Ces stipulations sont nettement moins détaillées que celles que prévoient les accords d'association dans des domaines aussi diversifiés que :

- l'industrie,

- la promotion et la protection des investissements,

- les normes industrielles,

- l'agriculture et le secteur agro-industriel,

- la science, la technologie, l'éducation et la formation,

- l'énergie,

- l'environnement,

- le nucléaire,

- la gestion de l'eau,

- les transports,

- les télécommunications, les services postaux et la radiodiffusion-télévision,

- la politique monétaire, les services bancaires et l'assurance,

- le tourisme,

- les PME,

- les statistiques,

- les douanes,

- la science économique,

- les échanges artistiques.

En effet, les besoins de la république de Saint-Marin ne sauraient être comparés à ceux de pays qui sortaient de plusieurs décennies de gestion communiste, et dont la confrontation au monde occidental faisait ressortir les nombreuses et profondes insuffisances.

De manière plus modeste, la coopération envisagée par le présent accord entre l'Union européenne et la république de Saint-Marin vise à « renforcer les liens existant entre (les Parties) sur une base aussi large que possible (art. 14) », dans les domaines prioritaires suivants :

- industrie, services, développement des PME (ces aspects de la coopération visent à favoriser la diversification de l'économie de Saint-Marin - art. 15) ;

- protection de l'environnement (érosion, déboisement, pollution de la mer Adriatique, contamination de l'eau, du sol et de l'air - art. 16) ;

- développement du tourisme (échanges de spécialistes, d'informations et de statistiques, actions de formation - art. 17) ;

- communication, information et culture (organisation de manifestations culturelles, échanges culturels et académiques - art. 18).

Notons, sur ce dernier point, que la Communauté s'est engagée à « examiner dans un esprit positif le souhait de Saint-Marin de pouvoir bénéficier, le moment venu, des dispositions du programme Erasmus en matière d'échanges d'étudiants et de professeurs ».

Par ailleurs, l'article 19 permet, le cas échéant, d'élargir l'accord du 16 décembre 1991 à d'autres domaines de coopération, en vertu d'accords complémentaires spécifiques.

C. CLAUSES D'ORDRE SOCIAL

Fondées sur la réciprocité, les « dispositions dans le domaine social » constituant le titre III du présent accord excluent toute discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne les conditions de travail et la rémunération des travailleurs san-marinais sur le territoire de l'Union européenne, et des ressortissants communautaires sur le territoire de la République de Saint-Marin (art. 20).

La protection sociale s'étend aux membres des familles des bénéficiaires du titre III (soins de santé, prestations familiales) résidant avec eux (art. 21-1, 21-2 et 21-3).

Notons que la clause relative au libre transfert vers l'Etat d'origine des pensions et rentes d'invalidité, de vieillesse, de décès et d'accident du travail ou de maladie professionnelle (art. 21-4) s'abstient de toute référence aux prestations spéciales à caractère non contributif . Or celles-ci sont expressément exclues du champ d'application des accords d'association conclus, ou en cours de négociation, avec les pays d'Europe centrale et orientale, la Tunisie et le Maroc. L'article-type intégré à ces accords est, en effet,

- s'agissant des partenaires est-européens de l'Union européenne :

« Toutes les pensions et rentes de retraite, de survie, d'accident du travail ou de maladie professionnelle ou d'invalidité en résultant, à l'exception des prestations non contributives, bénéficient du libre transfert au taux applicable en vertu de la législation du ou des Etats membres débiteurs » ;

- s'agissant de la Tunisie et du Maroc :

« Ces travailleurs bénéficient du libre transfert vers X, aux taux appliqués en vertu de la législation de l'Etat-membre ou des Etats-membres débiteurs, des pensions et rentes de vieillesse, de survie et d'accident du travail ou de maladie professionnelle, ainsi que d'invalidité , à l'exception de prestations spéciales à caractère non contributif ».

Cette différence entre l'accord CEE - Saint-Marin et les accords d'association signifie que les San-Marinais ayant travaillé dans des Etats-membres de l'Union, ou (hypothèse plus réduite), des ressortissants communautaires ayant travaillé à Saint-Marin, peuvent transférer dans leur pays d'origine des prestations non contributives telles que les prestations de solidarité (parmi lesquelles le minimum vieillesse) qui sont, en droit, liées au critère de résidence.

La population ayant vocation à bénéficier de cette clause est toutefois peu nombreuse : on compte, en effet, environ 10 000 ressortissants de la république de Saint-Marin établis sur le territoire de l'Union, dont 7 000 en Italie et 2 000 en France. Cette population n'est probablement pas appelée à augmenter substantiellement, si l'on se réfère aux 24 000 habitants que compte Saint-Marin. La proportion de bénéficiaires potentiels des prestations non contributives ne devrait donc pas être considérable. Dès lors il est probable que le régime relativement favorable consenti aux ressortissants san-marinais par le présent accord ne soit pas appelé à induire de conséquences majeures.

D. ASPECTS INSTITUTIONNELS

Les aspects institutionnels du présent accord sont moins étoffés que ceux des accords d'association. Ceux-ci prévoient, en effet, la création d'une commission parlementaire d'association (composée de parlementaires des pays associés et de députés au parlement européen) ainsi que d'un conseil d'association (composé de membres du Conseil des Communautés européennes, de représentants de la Commission et du gouvernement du pays associé), ce dernier étant assisté d'un comité d'association.

De manière plus modeste, c'est à un comité de coopération , composé de représentants de l'Union et de représentants de la république de Saint-Marin, qu'est confié le suivi du présent accord et, notamment, le règlement des différends, l'application des clauses d'ordre social et la coopération administrative dans le domaine douanier.

CONCLUSIONS DU RAPPORTEUR

Le champ d'application du présent accord est nécessairement limité par la faiblesse des échanges entre Saint-Marin et l'Union européenne. Cette situation tient essentiellement à la structure de la production économique san-marinaise, très fortement dominée par le tourisme.

Cette remarque relative au champ d'application de l'accord CEE - Saint-Marin ne remet toutefois pas en cause l'opportunité d'autoriser la ratification du présent accord.

EXAMEN EN COMMISSION

Votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 31 janvier 1996.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, suivant l'avis de M. Serge Vinçon, s'est prononcée favorablement à l'adoption du présent projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord de coopération et d'union douanière entre la Communauté économique européenne et la république de Saint-Marin, fait à Bruxelles le 16 décembre 1991, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{1 ( * )} .

* ¹ Voir document annexé au projet de loi n°