III. LES RELATIONS MOUVANTES ENTRE LE BAPSA ET LE FSV
Lorsque le Fonds de solidarité vieillesse a été institué en 1993 pour prendre en charge les avantages non contributifs accordés en matière de retraite, il a été prévu que les bonifications pour enfants seraient à ce titre financées par le Fonds dans la plupart des régimes, sauf le régime des exploitants agricoles et celui des fonctionnaires de l'État.
Cette exception n'étant guère justifiée, il a été décidé d'y mettre fin. S'agissant du régime agricole, la loi de finances rectificative pour 1994 a ainsi transféré la charge desdites majorations au FSV pour la seule année 1994, ce qui a permis au régime agricole de bénéficier cette année-là d'un supplément de ressources de 1,8 milliard de francs. La loi de finances pour 1995 comportait une disposition pérennisant le transfert (appliqué aussi aux bonifications des fonctionnaires de l'État), mais le Conseil constitutionnel l'a annulée (décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994). Pour cette raison, les versements du FSV au BAPSA ne devraient représenter en 1995 que 4.648 millions de francs, contre 6.573 millions de francs inscrits en loi de finances initiale.
Le gouvernement s'est efforcé de contourner l'obstacle du Conseil constitutionnel. En effet, le "branchement " du FSV sur le BAPSA permet indirectement de diminuer d'autant la subvention d'équilibre versée par le BAPSA au budget général.
Pour mettre en oeuvre ce branchement, le gouvernement a procédé en deux étapes :
- il a d'abord inscrit dans le projet de loi de finances 1996 le résultat financier attendu de ce branchement ;
- il a ensuite fait voter un amendement par l'Assemblée nationale (pour respecter la pudeur du Conseil d'État ?) donnant a posteriori une base juridique à ce branchement.
Comme l'a souligné le rapporteur général du budget : "Cette dissociation n'est pas d'une rare élégance ". Le rapporteur spécial pour le BAPSA de l'Assemblée nationale a fort justement fait remarquer que "quant à la prise en charge prévue, pour 1.943 millions de francs, des bonifications de pensions de retraite accordées pour enfants à charge par le FSV, elle pose un vrai problème : elle est actuellement dépourvue de toute base juridique, même si cette difficulté semble devoir être résolue au cours du débat budgétaire ".
S'agissant de la décision du Conseil constitutionnel, la censure semble porter sur le non-respect du principe d'universalité budgétaire qui dispose que l'ensemble des recettes finance l'ensemble des dépenses. En l'occurrence, le système voté en 1994 revenait à attribuer au BAPSA une ressource déterminée directement par le niveau d'une dépense.
Pour prévenir cette critique du juge constitutionnel, le gouvernement a proposé un mécanisme complexe tendant à supprimer du BAPSA, en charges et en recettes, le produit des bonifications pour enfants à charge (en recettes, la ligne 70-59 du BAPSA est donc minorée de 1.943 millions de francs).
Comme le signale toutefois le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale, M. Yves Rispat : "l'adoption définitive de cette disposition aurait la conséquence suivante : étant transférées au FSV, les bonifications pour enfants ne seraient plus prises en compte dans la prestation de référence servant au calcul de la compensation démographique vieillesse et le montant inscrit pour celle-ci dans le projet de loi de finances pour 1996 devrait être minoré d'environ 900 millions de francs ". Cette interprétation semble confirmée par le rapport d'octobre 1995 de la Commission des Comptes de la sécurité sociale, même s'il apparaît difficile de trancher simplement un débat technique d'une telle complexité.
Votre rapporteur spécial, sans se prononcer sur la constitutionnalité du nouveau dispositif, ne manquera pas d'interroger le gouvernement sur l'objection formulée par M. Rispat. Il constate en outre qu'en 1994, 1995 et 1996 le "branchement " FSV aura fait l'objet de trois traitements comptables différents, sauf si le prochain projet de loi de finances revenait sur la présentation 1995.