Projet de loi de finances pour 1996 : Services du premier ministre : II - Secrétariat général de la défense nationale

Rapport général n° 77 (1995-1996) de M. Michel SERGENT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 1995

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N°77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1993.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation ⁽¹⁾ sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 34

SERVICES DU PREMIER MINISTRE :

II - Secrétariat général de la défense nationale

Rapporteur spécial : M. Michel SERGENT

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10 ème législ.) : 2222, 2270 à 2275 et T.A. 413.

Sénat : 76 (1995-1996).

Lois de finances.

⁽¹⁾ Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Les crédits : économies et recentrage

Les crédits alloués au SGDN dans le cadre du projet de loi de finances pour 1996 reflètent la volonté du gouvernement de réduire la dépense publique. Ils traduisent également l'effort de sélectivité annoncé. On observe notamment un recentrage des dépenses d'investissement sur les transmissions gouvernementales. Par ailleurs, les crédits consacrés par les ministères à la défense de la Nation sont réorientés principalement en faveur des actions menées en ce sens par le ministère de l'Intérieur.

Toutefois, le budget pour 1996 qui, au total, évolue peu, a été calculé en fonction d'une structure qui se trouve actuellement en pleine réorganisation.

2. Une structure en pleine réorganisation

Le SGDN est engagé, depuis le 1er octobre 1995, dans une ambitieuse réforme, conduite par le nouveau secrétaire général M. Jean Picq, conseiller maître à la Cour des Comptes. Ce dernier avait présidé la mission sur l'organisation et la réforme de l'État ; conformément aux orientations préconisées par son rapport rendu public en mai 1994, la réforme du SGDN se traduit par un recentrage des activités de cette structure et par une nouvelle organisation.

a) Dans le respect des textes fondateurs du SGDN, la réforme vise à clarifier son action

La réorganisation du SGDN se traduit :

- par un allégement des structures : de quatre directions, 11 sous directions et 300 personnels, la structure passe à 5 pôles divisés en 15 cellules, fonctionnant avec 150 personnels (sans compter le centre de transmissions gouvernemental).

Des transferts de compétences sont prévus en direction des départements ministériels, qui les exerceront directement grâce au redéploiement des personnels correspondants ;

- par un regroupement des missions fondamentales du SGDN autour de cinq pôles, parmi lesquels :

ï deux plus particulièrement chargés de la coordination et la réglementation : les pôles "Défense et Nation", Technologies et Transferts sensibles",

ï deux principalement orientés vers l'impulsion, la prospective et la proposition, rôle confié aux pôles "Affaires internationales et stratégiques", Économie de défense",

ï et un pôle "transversal" nommé : "Affaires juridiques et européennes".

ï b) La réorganisation du SGDN s'accompagne en outre d'un effort de transformation de l'IHEDN

ï Ce projet a fait l'objet d'un rapport au Premier ministre, remis en juin dernier. D'ores et déjà, plusieurs dispositions préconisées par ce rapport sont mises en oeuvre.

3. Position de la commission

ï Le précédent rapporteur, au nom de votre commission, sur les crédits du SGDN, M. Louis Perrein, avait cité les propositions de réforme de cette administration formulées par la mission sur l'organisation et la réforme de l'État. Une telle réorientation lui paraîtrait nécessaire et souhaitable.

ï La nouvelle organisation traduit de surcroît une prise en compte élargi de la notion de défense, étendue plus résolument à son aspect économique et aux préoccupations d'intelligence économique.

ï On ne peut que se féliciter de cette réorientation, dont la nécessité et l'urgence ont été soulignées par votre commission et qui a d'ailleurs, le 4 juillet dernier, fait l'objet d'un colloque au Sénat.

ï Cette réorganisation et réorientation ont conduit le rapporteur spécial à proposer à votre commission l'adoption de ces crédits afin de soutenir la réforme en cours.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 8 novembre 1995 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à l'examen des crédits du service du Premier ministre. II. Secrétariat général de la défense nationale, sur le rapport de M. Michel Sergent, rapporteur spécial.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits demandés pour 1996 au titre du secrétariat général de la défense nationale (SGDN) s'élevaient à 207,669 millions de francs, en baisse de près de 9 % par rapport aux crédits votés pour 1995.

Il a noté que celle-ci s'analysait, dans la présentation par titre, comme une légère diminution des dépenses ordinaires et une réduction marquée des dépenses d'investissement, ce qui replaçait ces crédits à un niveau inférieur à celui de 1994.

Il a noté que la baisse des dépenses ordinaires, inscrites à hauteur d'un peu plus de 159 millions de francs, traduisait, dans les économies sur les crédits de fonctionnement, un recentrage de la dépense, que 13 emplois étaient supprimés et 2 transférés au profit du commissariat pour la réforme de l'État, les effectifs budgétaires passant de 518 à 503 (les effectifs réels au 1er janvier 1995 étaient de 508 personnes).

Dans sa présentation des dépenses en capital, inscrites pour 49 millions de francs, tant en crédits de paiement qu'en autorisations de programme, il a souligné que celles-ci diminuaient de l'ordre de 30 % par rapport au budget précédent.

Le rapporteur spécial a ensuite indiqué que le montant des crédits regroupés au sein de l'agrégat "Administration générale", pour l'action "Secrétariat général de la défense nationale" était en légère baisse (1,46 %) par rapport à 1995, et précisé que les 7 millions de francs inscrits au titre des dépenses en capital du SGDN pour 1996 étaient entièrement destinés au renouvellement et à la modernisation des stations extérieures et des moyens télégraphiques et de chiffrement du centre de transmissions gouvernemental.

Il a fait état des crédits demandés pour l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN), soit un peu plus de 6 millions de francs, en diminution de 6 % par rapport au budget de l'an dernier.

Il a souligné la forte diminution (de 30 %) des crédits demandés pour 1996 au titre du programme civil de défense, inscrits pour un montant de 42 millions de francs.

Il a enfin présenté les crédits que les différents ministères consacraient, dans le projet de loi de finances pour 1996, à la défense civile de la nation, pour des dépenses permettant d'assurer la continuité de l'action gouvernementale et le maintien de l'ordre public, ou concourant à la protection des populations et à la défense économique, soit 8,281 milliards de francs, dotation en légère hausse par rapport à 1995. Faisant observer que l'ordre de grandeur de cet effort budgétaire était largement supérieur au budget du SGDN en lui-même, il a précisé que l'essentiel de la nette progression des autorisations de programme en faveur de la défense civile de la nation était prévue en faveur du ministère de l'intérieur (+ 203,4 %) ainsi que, dans une moindre mesure, du ministère de l'équipement (+ 125 %).

Puis, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a fait observer que les crédits alloués au SGDN dans le cadre du projet de loi de finances pour 1996 reflétaient la volonté du Gouvernement de réduire la dépense publique, ainsi que l'effort de sélectivité annoncé. Il a toutefois mis l'accent sur le fait que ce budget avait été calculé en fonction d'une structure en pleine réorganisation ; il a donc indiqué les grandes lignes de la réforme dans laquelle se trouvait engagé le SGDN depuis le 1er octobre 1995, sous la conduite de son nouveau secrétaire général M. Jean Picq. Il a donné des précisions sur l'allégement des structures, sur les transferts prévus, en direction des départements ministériels, de certaines compétences et des redéploiements de personnels correspondants, sur les cinq pôles autour desquels sont regroupés les missions du SGDN, dans le respect des textes fondateurs ; il a indiqué que cette réorganisation s'accompagnait d'un projet de transformation de l'IHEDN.

Rappelant que son prédécesseur, M. Louis Perrein, avait fait état de propositions de réforme maintenant mises en oeuvre, et estimant que la nouvelle organisation traduisait une prise en compte élargie de la notion de défense, étendue plus résolument à son aspect économique et aux préoccupations d'intelligence économique, il a conclu que la réforme en cours méritait d'être soutenue, ce qui le conduisait à proposer à la commission l'adoption de ces crédits.

M. Jean Clouet, président, après avoir rendu hommage à la grande qualité des travaux de M. Louis Perrein, rapporteur sur le budget du SGDN pendant de nombreuses années, a félicité le nouveau rapporteur pour son excellent rapport et la clarté de son exposé de la réforme du SGDN.

A Mme Marie-Claude Beaudeau, qui l'interrogeait sur les raisons de la réduction des crédits du SGDN, votée par l'Assemblée nationale le 3 novembre dernier, le rapporteur spécial a indiqué que la réduction de 8 millions de francs, qui portait sur les crédits d'investissement du programme civil de défense, n'avait pas encore eu d'affectation plus précise.

M. Jean-Philippe Lachenaud a proposé que la réforme du SGDN soit prolongée, notamment par un transfert supplémentaire de postes en faveur du commissariat à la réforme de l'État.

M. Yvon Gaillard s'est interrogé sur l'utilité du commissariat à la réforme de l'État.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a estimé que l'essentiel de la réforme actuelle du SGDN consistait en une réorientation de ses missions et de son activité, de sorte qu'il conviendrait d'en tirer un premier bilan dans un an. Il a ajouté qu'au regard des buts poursuivis, la prise en compte des actions de défense civile, dont l'utilité actuelle paraît incontestable, semblait devoir relever à titre principal d'une structure interministérielle, chacun des ministères n'ayant pas cet objectif comme priorité.

Il a en outre rappelé que les pays voisins prenaient mieux en compte que la France l'impératif de défense économique.

M. Alain Richard, citant un ouvrage récent du général Colin Powell, a estimé qu'il illustrait l'utilité d'une structure interministérielle de coordination telle que le SGDN, lorsqu'il rapporte que l'essentiel du transport des troupes américaines lors de la guerre du Golfe avait été effectué par des aéronefs civils.

La commission a ensuite décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du secrétariat général de la défense nationale.

CHAPITRE PREMIER - PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 1996

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Les crédits demandés pour 1996 s'élèvent à 207,669 millions de francs, en baisse de 8,99 % par rapport aux crédits votés pour 1995 qui s'élevaient à 228,185 millions de francs.

De la sorte, le budget alloué au Secrétariat général de la défense nationale (SGDN) pour 1996 retrouve, en francs courants, un niveau voisin de celui de 1994, puisque l'an dernier, il était, à l'inverse, en hausse de 8,78 % par rapport à cette même année 1994.

Comme la dotation du SGDN avait subi une diminution importante dans les budgets votés pour 1993 et 1994, et qu'elle avait retrouvé dans le budget pour 1995, un niveau à peine supérieur, en francs courants, à celui qu'elle atteignait dans le budget voté pour 1993 (c'est-à-dire 226,26 millions de francs), la dotation prévue pour 1996 accuse une réduction significative.

Celle-ci se traduit notamment dans les autorisations de programme prévues pour 1996 qui s'élèvent à 49,000 millions de francs, en diminution de près de 29 % (28,7 % précisément) par rapport à celles votées pour 1995, lesquelles, à l'inverse, avaient connu une hausse de 25 %, après avoir subi une baisse de respectivement 25 % et 26 % dans les budgets votés pour 1994 et 1993.

B. PRÉSENTATION PAR TITRE

Le tableau ci-dessous présente, classés par titre, les crédits demandés pour le SGDN pour 1996, en indiquant leur évolution par rapport aux crédits votés pour 1995.

Présentation par titre

(en millions de francs)

La présentation du budget du SGDN par titre fait ressortir une évolution dont les composantes sont les suivantes :

- une légère diminution des crédits de dépenses ordinaires ;

- une régression marquée des dépenses d'investissement, qui replace ces crédits à un niveau inférieur à celui du budget de 1994.

1. Les dépenses ordinaires

Inscrites à hauteur de 159,39 millions de francs dans le projet de budget pour 1996, les dépenses ordinaires diminuent de 0,45 % par rapport aux crédits votés pour 1995.

Cette évolution traduit principalement la réalisation d'économies sur les crédits de fonctionnement, sur la base d'une révision des services votés.

• Les économies résultent des évolutions suivantes :

- les dépenses informatiques, bureautiques et télématiques

(Chapitre 34-95), régressent de - 7,58 % ; les dotations de l'administration du SGDN et de l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) subissent des restrictions ; en revanche, le centre de transmissions gouvernementales voit ses crédits renforcés de + 6,59 % ;

- les moyens de fonctionnement des services présentent globalement une très légère augmentation (+ 1,16 %), qui recouvre un

recentrage de la dépense : alors que les moyens de fonctionnement des services de l'IHEDN, du centre de transmissions gouvernementales et de l'organisation générale de défense diminuent de 8 %, ceux du SGDN progressent de + 3,72 %, et ceux des transmissions spécialisées bénéficient d'une augmentation conséquente, de + 49,71 % ;

- 13 emplois sont supprimés et 2 sont transférés au sein des services du Premier ministre, au profit du Commissariat pour la Réforme de l'État.

Cette réduction de 15 postes au total, (presque le double de la réduction de l'an dernier), se traduit pas une baisse de - 0,09 % des rémunérations et de - 5,4 % des charges sociales dues pour le personnel en activité et en retraite.

L'essentiel de la baisse d'effectifs porte sur les personnels contractuels. Au total, les effectifs budgétaires passent de 518 à 503 ; (les effectifs réels au 1er janvier 1995 étaient de 508 personnes employées par le SGDN, parmi lesquelles 100 titulaires, 164 contractuels et 244 militaires).

2. Les dépenses en capital

Les crédits demandés pour 1996 atteignent 49 millions de francs, tant en crédits de paiement qu'en autorisations de programme. Ils diminuent donc respectivement de 30,90 % et de 30,26 % par rapport au budget voté de 1995.

Cette baisse des crédits est répartie entre ceux destinés au programme civil de défense et à l'équipement et au matériel du SGDN : les autorisations de programme et les crédits de paiement affectés à l'investissement et à l'équipement en matériel du SGDN diminuent respectivement de - 12,5 % (AP) et - 30,00 % (CP).

Ceux du programme civil de défense baissent de - 30,90 % en autorisations de programme et de - 28,55 % en crédits de paiement.

C. PRÉSENTATION PAR ACTION

Le fascicule budgétaire du Secrétariat général de la Défense nationale comporte deux agrégats, correspondant à trois actions : le premier agrégat intitulé : "Administration générale" regroupe les crédits du SGDN et ceux de l'IHEDN ; le second "actions de coordination interministérielles de défense" recouvre les crédits du programme civil de défense. Leurs dotations respectives sont récapitulées dans le tableau ci-après.

Présentation par agrégat et par action

(en millions de francs)

1. L'action "Secrétariat général de la Défense nationale"

Les crédits regroupés sous l'action "secrétariat général de la Défense nationale" s'élèvent à 158,67 millions de francs, en baisse de 1,46 % par rapport à 1995.

a) L'évolution des dépenses ordinaires recouvre :

? des mesures d'économies :

- principalement au moyen de la suppression de 13 emplois, pour un montant de 2,44 millions de francs et du transfert de deux emplois au profit du commissariat à la réforme de l'État, qui économise 0,46 millions de francs au budget du SGDN ;

- ainsi que d'une réduction des moyens de fonctionnement englobant les crédits d'études et de déplacement, pour un montant de 3,28 millions de francs au titre de la contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État ;

? une légère progression des dépenses d'informatique et de télématique, pour un montant de 1,24 million de francs, pour l'ajustement aux besoins : maintien de l'existant et renouvellement, développement de projets nouveaux ou en cours de réalisation, et extension d'applications existantes.

b) Les dépenses en capital

Ces crédits qui s'élèvent à 7,00 millions de francs en autorisations de programme et à 7,00 millions également en crédits de paiement sont, pour 1996, entièrement consacrées au centre de transmissions gouvernemental, et destinés au renouvellement et à la modernisation des stations extérieures et des moyens télégraphiques et de chiffrement.

2. L'action "Institut des hautes études de la défense nationale"

Les crédits demandés pour l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN), qui sont exclusivement constitués de dépenses ordinaires, s'élèvent à 6,133 millions de francs, en diminution de - 6,07 % par rapport au budget voté de 1995.

Si l'on fait abstraction de la majoration exceptionnelle de 1 million de francs intervenue l'an dernier à la demande de la commission des finances du Sénat, les moyens de fonctionnement de l'IHEDN subissent une réduction de - 396.476 francs.

Cette diminution des crédits résulte à la fois d'une augmentation des rémunérations d'activité du personnel, en progression de 18,74 %, et d'une baisse de - 19,16 % des dépenses informatiques bureautiques et télématiques

3. L'action "Programme civil de défense"

Les crédits demandés pour 1996 au titre du programme civil de défense s'élèvent à 42,00 millions de francs, en diminution de 30,26 % par rapport à 1995.

Cette diminution recouvre :

- une réduction des moyens de fonctionnement, pour un montant de 147.024 francs portant sur les dépenses de recensement statistique, formation et information ;

- une forte diminution des autorisations de programme, inscrites à hauteur de 42,00 millions de francs (-30,90 %), ainsi que des crédits de paiement demandés pour un montant de 42,00 millions de francs également, qui diminuent de 28,55 %, comme il a été indiqué plus haut.

D. L'ENSEMBLE DES CRÉDITS AFFECTÉ A LA DÉFENSE NON MILITAIRE DE LA NATION

L'effort budgétaire destiné en 1996, à la défense civile de la Nation comprend non seulement les crédits affectés au SGDN, mais également ceux que les ministères civils lui consacrent. Ces montants sont récapitulés dans un "Jaune budgétaire" qui paraît depuis 1988.

Dans ce document, deux types de dépenses sont distinguées : d'une part, celles qui permettent d'assurer la continuité de l'action gouvernementale et le maintien de l'ordre public, et, d'autre part, celles qui concourent à la protection des populations et à la défense économique.

Le tableau ci-après retrace les crédits des différents ministères concourant à la défense de la Nation et leur évolution par rapport à 1995.

Dépenses concourant i la défense civile de la Nation

(en millions de francs)

L'ensemble des crédits consacrés par les divers ministères civils à la défense de la nation s'élève, en 1996, à 8.280,944 millions de francs. Cette dotation est donc, en francs courants, en très légère hausse, de 0,4 %, par rapport à celle de 1995.

Les autorisations de programme correspondantes sont en nette progression (de 16,4 %) par rapport à 1995.

L'essentiel de cette augmentation est prévue en faveur du ministère de l'Intérieur (+ 203,4 % en autorisations de programme), ainsi que, dans une moindre mesure, du ministère de l'Environnement (+ 125,0 % en autorisations de programme). Elle se fait notamment au détriment des dotations des ministères des Affaires Etrangères (- 36,36 %), ou de l'Équipement (- 50,7 %).

II. OBSERVATIONS SUR LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L'EXERCICE 1995

L'exercice 1995 n'étant pas achevé, il n'est pas possible de fournir un bilan global de l'exécution de ce budget. Toutefois, une appréciation exacte de la dotation du SGDN peut faire abstraction des annulations de crédits qu'elle subit chaque année.

Dans le projet de loi de finances pour 1995, les crédits alloués au secrétariat général de la défense nationale (SGDN) s'élevaient à 228,185 millions de francs, en hausse de 8,78 % par rapport à 1994. Au cours du premier semestre 1995, l'arrêté du 28 juin 1995, a réduit de 2,030 millions de francs les dépenses ordinaires du SGDN et diminué les dépenses en capital de 19,890 millions de francs en autorisations de programme et de 11,645 millions de francs en crédits de paiement. Au total, les annulations ont donc porté sur 1,27 % des dépenses ordinaires et 16,93 % des dépenses en capital, soit sur près de 6 % du total des crédits. Le détail de ces annulations figure dans le tableau ci-après :

Annulations de crédit Arrêté du 28 juin 1995

(en milliers de francs)

CHAPITRE II - LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE NATIONALE

I. UNE STRUCTURE EN PLEINE RÉFORME: RÉORGANISATION ET RECENTRAGE DES MISSIONS DU SGDN

A. L'ORIGINE DE LA RÉFORME

1. Les attributions du SGDN

Elles sont fixées dans le cadre de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, par le décret n° 62-808 du 18 juillet 1962 relatif à l'organisation de la défense nationale et par le décret n° 78-78 du 25 janvier 1978 fixant les attributions du secrétaire général de la défense nationale.

Il s'agit d'un organe permanent de conseil et d'exécution, placé auprès du Premier Ministre pour l'exercice de ses responsabilités interministérielles en matière de défense. Il joue ainsi, dans son domaine propre, un rôle analogue à celui du Secrétariat général du gouvernement pour l'ensemble de l'activité gouvernementale.

Le SGDN contribue à l'élaboration de la politique générale de défense : il assure le secrétariat des conseils et des comités de défense, et joue un rôle de coordination interministérielle par le biais des hauts fonctionnaires de défense affectés dans chaque ministère.

Il est également chargé de renseigner les instances supérieures de l'État sur l'évolution des crises et des conflits internationaux, ainsi que d'assurer une veille scientifique et technologique dans les domaines intéressant la défense.

Le SGDN est chargé de garantir la continuité de l'action gouvernementale, en organisant ses moyens de transmission et de commandement.

Il est responsable du contrôle des transferts de technologies sensibles et des exportations d'armement. Il conçoit et fait appliquer les mesures de protection du secret défense.

Enfin, une part importante de son activité concerne la protection des populations contre les risques naturels ou industriels majeurs, la défense économique, la prévention du terrorisme, c'est à dire pour ce qui concerne la défense civile de la Nation.

2. Les critiques sur l'organisation du SGDN

Dans son rapport sur les crédits du SGDN dans le projet de loi de finances pour 1995 votre commission avait marqué son inquiétude en raison du décalage qu'elle observait entre la responsabilité particulièrement grande du SGDN et la modicité de ses crédits.

Elle estimait que dans un monde où les conflits internationaux se multiplient et où de nouvelles menaces surgissent, à la suite de la dissolution du bloc communiste et de la naissance de nouveaux nationalismes, ou en considération, également, des développements technologiques actuels, le gouvernement ne disposait pas, avec le SGDN, d'un outil suffisamment à la hauteur de la complexité du monde moderne. Elle soulignait, par ailleurs, la pertinence du concept de défense globale, qui implique non seulement les affaires militaires mais également le renseignement, la veille technologique, la défense civile.

Forte de cette analyse, votre commission avait souligné l'intérêt du rapport paru en mai 1994 de la mission sur l'organisation et les responsabilités de l'État, présidée par M. Jean PICQ, conseiller maître à la Cour des Comptes, dans lequel ce dernier présentait ses propositions de réforme du SGDN, parmi celles destinées à "renforcer les capacités d'expertise et de coordination du Premier Ministre". La récente nomination de M. Jean PICQ comme Secrétaire général de la Défense nationale, a donc paru l'indice d'une volonté forte de restructuration de cette institution à partir d'une réflexion sur ses missions.

B. LA REDÉFINITION DES MISSIONS DU SGDN ET LA NOUVELLE ORGANISATION

1. Les grandes lignes de la réforme

Celles-ci ont été exposées au début de ce rapport : elles comportent un recentrage des missions induisant à terme un allégement des structures, une attention nouvelle portée aux problèmes de la sécurité et de la compétitivité économique. La comparaison de l'ancienne et de la nouvelle organisation peut se faire au moyen des deux organigrammes ci-joints.

Ancien organigramme

2. Principes et orientations de la réforme

Au cours d'un entretien avec votre rapporteur, le 10 novembre dernier, M. Jean Picq, secrétaire général de la défense nationale, a indiqué que cette réforme, qui participe de la démarche générale de réforme de l'État, visait principalement à fournir au Premier ministre l'instance la plus adéquate possible de préparation des arbitrages en matière internationale, tant diplomatique que militaire en particulier pour les lois de programmation. Afin de permettre au Premier ministre de déterminer les orientations dans des dossiers souvent difficiles, il convenait en effet de mettre le SGDN en mesure, conformément aux textes, d'être le lieu de confrontation des opinions entre les grands ministères.

M. Jean Picq a par ailleurs estimé que l'histoire de cette institution démontrait l'utilité d'un instrument civil tel que le SGDN dans les arbitrages et la coordination en matière internationale et de défense. Cette administration ayant connu, avec le temps, une certaine "dérive bureaucratique", la réforme du SGDN visait à une concentration de ses missions sur une fonction de "secrétariat". Telle est l'optique dans laquelle s'inscrit le resserrement du nombre de directions et de bureaux ainsi que la diminution des effectifs. Il a fait observer que malgré la présidentialisation du régime de la Ve République, le SGDN demeurait une entité administrative au service du Premier ministre, auquel il incombait de présenter au Président de la République les dossiers en cours d'examen.

Le personnel du SGDN, compris comme un secrétariat, doit donc être composé d'une cinquantaine de personnes, secondées par un personnel de soutien de cent personnes, et par une quarantaine chargées de la gestion des crédits propres du SGDN, l'indépendance financière de cette structure au sein des services du Premier ministre devant être préservée. La vocation interministérielle du SGDN se traduit dans le nouvel organigramme, dans lequel chaque ministre doit pouvoir rencontrer un interlocuteur sensible à sa vision des choses.

L'équipe, réduite en nombre, d'experts du SGDN, fournira au Premier ministre la "vision longue" dont il a besoin : c'est le cas, par exemple, pour la surveillance des domaines dans lesquels il convient de faire respecter, par les institutions européennes, le principe de subsidiarité, en signalant les projets de directives qui risquent de menacer nos intérêts. Le SGDN devrait donc devenir un véritable "observatoire des risques et menaces" chargé d'identifier, par avance, les enjeux, notamment en sélectionnant les pays sur lesquels une information des ministres selon une vision politique interministérielle pourrait s'avérer le plus utile.

3. Mise en oeuvre pratique de la réforme

? Toutes les questions suscitées toutefois par les transferts de personnels et de missions n'ont pas encore été tranchées. La majorité des transferts, qui se font en direction du ministère de la Défense, sont regroupés dans un protocole d'accord qui doit être signé avant le 15 novembre (ces transferts concernent, en particulier, la commission interministérielle des formes civiles du service national, la mission centrale de liaison avec les armées alliées ou le bureau des affaires aériennes).

La situation se présente différemment selon les autres ministères concernés : il s'agit notamment du ministère de l'Intérieur, pour les fonctions "plans civils d'urgence et coordination avec l'OTAN", "gestion des plans minimums" et "gestion de la réserve non militaire, du ministère de l'économie pour le bureau "embargo" et la fonction "rédaction des textes sur les biens sensibles", du ministère des Affaires étrangères pour le suivi de la convention des armes chimiques, et enfin du contrôle des coopérations scientifiques et des stages.

Cette démarche pragmatique s'appuie sur des contacts directs avec chaque administration d'accueil afin que les transferts soient réalisés de manière concertée, et prévoit des réunions d'ajustement ainsi que la constitution, au sein du SGDN, d'une cellule de suivi des situations individuelles.

Par ailleurs, si les 200 personnes environ travaillant au centre de transmissions gouvernemental demeurent, pour emploi, au service du SGDN, leur gestion sera déléguée au ministère de la Défense.

? Le calendrier : votre rapporteur s'étant enquis du calendrier envisagé, M. Jean Picq a, au préalable, jugé que la brièveté des échéances lui paraissait un gage de volonté d'agir : la définition et la mise en oeuvre de la réforme aura donc disposé de trois mois de réflexion, suivis, à partir du 1 ^er octobre, de trois mois de mise en oeuvre. Un document précisant les orientations fondamentales a en effet été remis au Premier ministre à la fin du mois d'août, et les modalités de la réforme ont été communiquées au personnel à la fin du mois de septembre. L'essentiel devrait avoir été remis en oeuvre au 31 décembre de cette année.

II. LES ACTIONS DU SGDN EN 1995 ET LES PRÉVISIONS POUR 1996

A. L'ACTIVITÉ EN 1995

1. Le domaine des études stratégiques :

Le SGDN a concentré ses réflexions et ses recherches sur l'évolution des graves crises actuelles en ex-Yougoslavie, en Algérie, en Tchétchénie notamment, ainsi que sur les intérêts français dans le monde. A ce titre, il a poursuivi ses études relatives, d'une part, à l'espace sécuritaire européen, et d'autre part, au bassin méditerranéen.

Il a également suivi avec une particulière attention les négociations sur les armements nucléaires, ainsi que sur les armements conventionnels. Il a suivi l'évolution des structures sécuritaires telles que l'Organisation des Nations Unies (ONU), l'Organisation du Traité de l'Atlantiques Nord (OTAN) ou l'Union de l'Europe Occidentale (UEO) ainsi que la signature du Traité de non-prolifération, la conclusion du Pacte de stabilité et son transfert à l'Organisation de Sécurité et de Coopération en Europe (OSCE).

Enfin, en prévision de la conférence intergouvernementale de 1996, le SGDN a porté une attention particulière à l'application du Traité de Maastricht dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune.

2. La surveillance des transferts sensibles et de protection scientifique et technique

En cette matière, la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive a été une préoccupation constante. Le SGDN a donc participé activement à la préparation et au déroulement des réunions internationales dans les domaines nucléaires balistique, chimique et biologique. Elle a également pris une part active dans l'élaboration de projets d'orientations des politiques nationales dans chacun de ces domaines.

• S'agissant du contrôle des transferts sensibles, l'année 1995 a été marquée par la préparation de la mise en oeuvre nationale du dispositif européen de contrôle des biens à double usage, mis en vigueur le premier juillet 1995 ;

• Enfin, une veille scientifique et technique active a été poursuivie pour la protection et le développement du patrimoine scientifique et technique, la synthèse du renseignement sur la prolifération et l'analyse des situations de concurrence industrielle et technologique.

3. La préparation et la mise en oeuvre des mesures de défense incombant aux divers départements ministériels et l'organisation de la défense

ï Les travaux se sont poursuivis sur les conséquences concrètes, vis à vis de la défense, du Traité de Maastricht, des directives européennes et de l'évolution du droit ;

ï La refonte de la réglementation en matière de protection du secret de défense après l'entrée en vigueur du nouveau code pénal s'est poursuivie également, ainsi que les travaux en vue de la mise au point du statut des réservistes de la défense non militaire,

ï La démarche d'intelligence économique a fait l'objet d'actions d'information et de coordination,

ï Les mesures de défense civile, dans l'hypothèse d'un attentat ou d'un accident chimique ou biologique ont été préparées ; le dispositif du plan PIRATE a été redéfini, permettant une mise à jour des plans dérivés ; les bases de l'exercice interministériel de défense du territoire (EXINNAT) ont été adaptées pour permettre un exercice d'entraînement de défense de ce type en 1996.

B. PERSPECTIVES POUR 1996

1. Orientations générales :

Compte tenu de la redéfinition des missions et de la restructuration actuelle du SGDN la présentation ancienne des orientations par directions ne peut plus être retenue. Les indications suivantes peuvent néanmoins être données :

a) Dans le domaine de la surveillance des transferts sensibles et de la protection du patrimoine scientifique et technique,

La nouvelle définition d'un régime de contrôle international des armements et des technologies duales succédant au Comité de Coordination pour le contrôle multilatéral des exportations (COCOM) devrait continuer à faire l'objet de soins attentifs et une stratégie de coopération en matière scientifique et technique devrait être mise au point.

La mise en oeuvre du dispositif européen de contrôle à l'exportation des biens à double usage, ainsi que celle de la convention d'interdiction des armes chimiques seront poursuivies ; des études seront menées, en matière de lutte contre la prolifération, pour la définition d'indices de prolifération et la mise en évidence des possibilités qu'offraient certains trafics illicites de matières et matériels nucléaires sensibles, une politique d'exportation des satellites sera, par ailleurs, proposée.

b) Préparation et mise en oeuvre des mesures de défense

Elles incombent aux divers départements ministériels et relèvent de l'organisation de la défense en général. Les principales actions menées en 1995 se poursuivront en 1996, en matière, notamment de :

- refonte ou d'élaboration de la réglementation nationale, en particulier, en matière de sécurité industrielle et d'accords de sécurité ;

- participation à l'organisation de la protection des secrets au sein de l'Euroforce ainsi qu'à la mise au point d'un système de sécurité au niveau de la commission et du Conseil européen ;

- promotion, en liaison avec les ministères de l'Industrie et de la Défense d'une politique de sécurité industrielle nationale afin de l'insérer dans celle, à créer au niveau européen, pour faire face à la situation de guerre économique actuelle ;

- coordination intensive des actions menées en matière de sécurité des systèmes d'information pour renforcer la position de la France dans les instances internationales en concernées, telles que l'OTAN, l'UEO, ou l'Union Européenne ;

- suivi de la procédure mise en place en 1995 pour les échanges d'informations classifiées avec les pays et organisations n'appartenant ni à l'OTAN ni à l'UEO ;

Toutefois, la mise en oeuvre de ces différentes orientations par le SGDN lui-même dépendra des transferts de missions et de personnel effectivement réalisés à la fin de 1995 et au cours de l'année suivante, particulièrement concernant les transferts décidés en direction du ministère de la Défense.

2. La prise en compte nouvelle des impératifs de sécurité et de compétition économique : de la "défense économique" à 1'intelligence économique"

a) La défense économique

• La "défense économique" peut être définie comme l'ensemble des mesures tendant à mettre le potentiel économique du pays au service de la politique générale de défense pour assurer, en cas de menaces contre l'intégrité territoriale et la vie de la Nation, le soutien des forces armées et la survie de la population. Le ministre chargé de l'Économie est à ce titre en liaison permanente avec le ministère de l'Intérieur, chargé d'assurer la sécurité des installations et la sauvegarde des populations et avec celui de la Défense. En outre, chacun selon leur domaine de compétence, les ministères de l'Équipement, des Transports, de l'Agriculture, de l'Industrie, des Télécommunications, de la Santé participent à cette action. Dans le cadre des textes qui fixent ses attributions, le SGDN assure donc la coordination de la préparation et de la mise en oeuvre des mesures de défense incombant aux départements ministériels chargés de la défense économique.

Il anime en particulier, un groupe de travail sur l'approvisionnement des populations en temps de crise, groupe auquel participent les hauts fonctionnaires de la Défense des principaux ministères intéressés (Économie, Agriculture, Commerce, Industrie, Transports...). Ce groupe devrait terminer ses travaux et déposer ses conclusions dans le courant du 1er semestre 1996.

Le SGDN est également associé notamment au suivi de la création de la base de données économiques DEMETER, élaborée par le ministère de l'Économie et dont les premiers éléments sont en cours d'évaluation dans des préfectures régionales. Parmi les actions de défense économique, des études sont également menées sur l'indépendance énergétique ou la protection par brevet.

b) Renforcement de l'intelligence économique"

• Une des missions que le SGDN est appelé à développer est le renforcement des capacités françaises en matière d'"intelligence économique". Ce terme recouvre "l'ensemble des actions coordonnées de recherche, de traitement, de distribution et de protection de l'information ouverte, utile aux acteurs économiques".

A cet effet, le décret n° 95-350 du 1er avril 1995 a créé un comité pour la compétitivité et la sécurité économique présidé par le Premier ministre, comportant sept personnalités qualifiées issues pour l'essentiel des milieux économiques et financiers et du monde de la recherche. Le Secrétariat de la défense nationale assure le secrétariat de ce comité.

Cette création a été inspirée par l'analyse et les conclusions du rapport du groupe de travail du Commissariat au Plan, présidé par M. Henri MARTRE. Ce rapport a en effet souligné combien la sécurité économique est devenue un enjeu majeur de souveraineté, le comité pour la compétitivité et la sécurité économique travaille donc à favoriser la coordination des actions de collecte et de traitement de l'information, ainsi que des stratégies industrielles et commerciales.

Il s'agit de renforcer la capacité des entreprises à accéder aux informations économiques pour mieux anticiper les marchés à venir dans la conduite de leurs stratégies industrielles, grâce à une meilleure compréhension des marchés des pays tiers, mais également de mieux protéger ce type de données. C'est une réponse aux profondes mutations qui depuis quelques années, affectent l'environnement des entreprises, tant en raison de la mondialisation des échanges, que sur le plan de la politique internationale ou en matière de développement technologique.

Une meilleure gestion du flux d'informations économiques, financières ou technologiques dont la collecte est à présent trop cloisonnée paraît déterminante vis à vis de nos concurrents étrangers, dans le cadre des relations de rivalité et de coopération que nous nouons avec eux. Elle vise à servir non seulement les grandes entreprises, qui disposent souvent de réseaux de ce type déjà organisés, mais également les petites. Un des objectifs consiste à créer dans ce sens, des synergies durables entre acteurs publics et privés.

Il ne s'agit pas à proprement parler de pratique ou de prescrire des actions de renseignement, dans la mesure où l'information pertinente figure aujourd'hui à 95 % dans l'information ouverte.

Le Comité pour la sécurité et la Défense économique s'est fait connaître à un public élargi lors d'un colloque organisé au Sénat par I'IHEDN le 4 août 1995. Il soutient actuellement une expérience d'organisation de l'intelligence économique menée dans l'Essonne par un établissement public industriel et commercial placé sous la tutelle des ministères de l'Industrie et de la Recherche. D'autres régions, telles que Rhône-Alpes, ou Midi-Pyrénées ont signifié leur intérêt pour une extension de cette expérience.

III. LES MOYENS DU SGDN

A. LES MOYENS EN PERSONNEL

Le tableau ci-après donne la répartition des effectifs du SGDN pour 1995 ainsi que ceux prévus pour 1996 :

Dans le projet de loi de finances pour 1996, l'érosion des effectifs soulignée l'an dernier se poursuit, puisque ces derniers diminuent de 15 postes, 13 étant supprimés et deux transférés, au sein de services du Premier ministre, au commissariat pour le réforme de l'État.

Sur ces 15 postes, 13 correspondent à des postes de contractuels, un titulaire et un de militaire, ces deux derniers faisant l'objet du transfert auprès du commissariat à la réforme de l'État. Toutefois, cette réduction des effectifs demeure réduite en comparaison de celle qui résultera de la réforme du SGDN, évoquée plus haut, laquelle devrait conduire à diviser les effectifs du SGDN, sans compter les personnels du centre de transmissions gouvernemental, environ par deux. Comme il a été indiqué plus haut, les transferts de personnels sont actuellement organisés, depuis le 1er octobre 1995, en fonction des transferts de missions. Ils font l'objet de protocoles, en cours de négociation ou de signature.

B. LES MOYENS FINANCIERS

Le budget du SGDN proprement dit s'élève, dans le projet de loi de finances initial pour 1995, à 161,02 millions de francs, en légère baisse (- 1,46 %) par rapport à 1995.

a) Les dépenses ordinaires

Les dépenses en personnel du SGDN, hors IHEDN et y compris le centre de transmissions gouvernemental et le centre de commandement, atteignent 111,203 millions de francs. La suppression de 13 emplois et le transfert de deux autres entraînent une économie de 2,90 millions de francs sur ce poste.

Les moyens de fonctionnement des services, hors IHEDN, atteignent 38,697 millions de francs pour ce qui est du fonctionnement courant. Une économie de 3,28 millions de francs est prévue sur ce poste, qui englobe les crédits d'études et de déplacement. On précisera qu'en 1995, les crédits d'études s'élevaient à 10 millions de francs (dotation stable par rapport à l'année précédente) et ceux de déplacement à 1,8 millions de francs (réduits de 9,5 % par rapport à 1994). Les dépenses d'informatique et de télématique sont prévues pour 5,272 millions de francs, sur lesquels la majeure partie : 4,850 millions de francs est destinée au centre de transmissions gouvernemental.

Au cours de la période écoulée de l'exercice 1995, l'annulation de crédits du 28 juin 1995, a affecté notamment certains développements des systèmes de gestion documentaire, ainsi que la mise en place d'un nouveau système de bases de données documentaires destiné à l'évaluation et à la documentation stratégiques.

b) Les dépenses en capital

7 millions de francs sont inscrits tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement. Cet investissement est entièrement réservé au centre de transmissions gouvernemental, afin d'assurer le renouvellement et la modernisation des stations extérieures et des moyens télégraphiques et de chiffrement.

CHAPITRE III - L'INSTITUT DES HAUTES ÉTUDES DE DÉFENSE NATIONALE (IHEDN)

I. LES MISSIONS ET LES ACTIVITÉS DE L'IHEDN

A. LES MISSIONS

Aux termes de son statut défini par le décret du 6 mars 1979, l'IHEDN, placé sous l'autorité du Premier ministre par l'intermédiaire du SGDN a pour mission de "réunir des responsables de haut niveau appartenant à la fonction publique, aux armées et aux autres secteurs de la Nation en vue d'approfondir leurs connaissances en matière de défense par l'étude en commun des grands problèmes qui se posent en ce domaine." La diversité de son recrutement constitue le trait le plus original de cette institution.

L'exercice correspondant à la durée de la 47e session nationale (1994-1995) a été marqué par une intensification des activités de l'IHEDN s'ajoutant au déroulement de la session nationale, qui réunit traditionnellement de l'ordre de 80 participants.

B. LES ACTIVITÉS

1. La 47e session nationale

Elle s'est déroulée, du 12 septembre 1994 au 10 juin 1995, en deux phases, l'une consacrée à la défense actuelle de la France et l'autre à un cycle diplomatique et un économique.

Trois missions ont eu lieu à l'étranger : le déplacement traditionnel à Bruxelles et à Berlin a été prolongé brièvement à Londres. Les auditeurs se sont également rendus en Afrique du Sud, à titre d'illustration des mutations profondes du monde actuel. La troisième mission a conduit les auditeurs à Vienne. Kiev, Odessa, Bucarest et Budapest, dans un but d'approfondissement de la compréhension des problèmes de l'Europe centrale.

2. Les sessions régionales

Elles se sont tenues :

- en Guadeloupe, du 10 au 22 octobre 1994,

- à Clermont-Ferrand, de novembre 1994 à janvier 1995,

- à Nantes, de janvier à mars 1995,

- à Châlons sur Marne, de mai à juin 1995.

Elles ont rassemblé 322 auditeurs, ce qui porte à 8.820 le nombre d'auditeurs informés sur les questions de défense depuis la création des cycles régionaux en 1954. Les trois thèmes des sessions régionales portent désormais sur la situation géopolitique et géostratégique internationale, la défense militaire et les aspects non militaires de la défense. Comme l'an dernier, ces sessions ont été ouvertes à des auditeurs étrangers.

3. La 9e session internationale africaine et malgache

La 9e session internationale africaine et malgache, qui s'est déroulée du 12 juin au 30 juin 1995, ouverte par le ministre chargé de la coopération et close par le représentant du ministre des affaires étrangères, a présenté la caractéristique d'être ouverte, plus que précédemment, aux pays ne faisant pas partie de l'ancien "champ" classique de la coopération : Algérie, Tunisie, Maroc et Égypte. Au total, 23 pays, dont la France, ont été représentés par au moins un auditeur.

Les quatre phrases du programme d'études ont consisté dans :

- une mise à jour des connaissances à la lumière des évolutions récentes. La 9e SIAM a notamment été reçue à l'Organisation des Nations Unies pour l'Éducation, la Science et la Culture (UNESCO) par M. Francisco Mayor, directeur général ;

- les principes de l'action de la France en Afrique ; les moyens d'agir dont dispose notre pays, en matière de capacité d'intervention des forces armées, de maintien et de reconstitution de la valeur opérationnelle de ces forces ;

-une synthèse du contexte africain aujourd'hui.

La réflexion des auditeurs a porté notamment sur le rôle des Nations Unies en Afrique, les nouvelles opérations de maintien de la paix sur ce continent, ainsi que la question de savoir si la création de forces interafricaines est réalisable en vue de la résolution de conflits en Afrique, et dans quelles conditions.

4. Les autres activités

Parmi les autres activités de l'IHEDN au cours de la période étudiée, on peut mentionner en particulier une journée d'étude à l'intention des journalistes le 25 juin 1995, ainsi que le forum organisé au Sénat, le 27 juin dernier à l'intention des chefs d'entreprises, sur le thème "Entreprises et intelligence économique".

Un projet de revue a par ailleurs été mené à bien : la revue "Athéna", diffusée par la Documentation Française, met à la disposition d'un vaste public un recueil des travaux des auditeurs des différentes sessions.

C. LES PERSPECTIVES

1. Le programme de la 48e session

Celle-ci se déroulera du 7 septembre 1995 au 8 juin 1996. Sont notamment prévus à un mois d'"instruction" intensive, suivies de conférences, et de demi-journées thématiques, consacrées aux problèmes d'armement, au service national, à la Méditerranée, à la sécurité intérieure, aux menaces de la prolifération, à l'Afrique et à l'Islam. Les voyages sont prévus à destination de Berlin, Bruxelles et Londres, de l'Indonésie, de la Bulgarie et de la Grèce. Les cinq ateliers de la seconde période auront pour thèmes la construction européenne et les perspectives d'une Europe de la Sécurité, l'Europe centrale et méridionale, les grandes mutations scientifiques et technologiques ainsi que le rôle de la France dans le monde.

2. La réflexion en cours sur l'avenir de l'IHEDN

• Au cours de l'année scolaire 1994/1995, l'IHEDN a mené, sous l'autorité de son directeur, une réflexion qui avait pour objet de mieux définir ses objectifs et ses méthodes.

Ces travaux ont conduit à des propositions sur la composition de la session, l'organisation du programme annuel, le processus pédagogique et la nécessité d'ouvrir l'Institut sur l'extérieur en accroissant son rayonnement.

L'une des conclusions de ce groupe a été de proposer la création d'un conseil qui serait en mesure de regrouper des personnalités, venant de divers ministères et chargées de l'orientation des activités de l'Institut.

Le caractère interministériel de l'IHEDN paraît mériter d'être préservé, de préférence au rattachement à un ministère, par exemple celui de la Défense.

• La réforme du Secrétariat général de la Défense nationale a donné par ailleurs à ces réflexions une dimension nouvelle.

Il est prévu d'accorder à l'IHEDN une autonomie plus large, notamment en ce qui concerne la gestion des moyens.

La création, à terme, d'un établissement public d'enseignement ou de recherche pourrait être envisagée. Cette dernière hypothèse pourrait présenter l'avantage de garantir l'autonomie de l'Institut et d'offrir un cadre juridique adapté à la perception de recettes extérieures.

Dans le cadre des transferts de mission du SGDN, l'Institut disposera dans l'avenir de la Mission pour l'enseignement des études de Défense, ce qui lui donnera à terme un rôle accru d'observatoire et le coordinateur de l'ensemble des études de Défense en France.

Il a indiqué à votre rapporteur que sous l'autorité du Premier ministre, les décisions concernant l'avenir à court et à long terme de l'IHEDN seraient prises avant la fin de l'année.

II. LES MOYENS DE L'IHEDN

Les crédits inscrits en 1995 et demandés pour 1996 dans le budget du secrétariat général de la défense nationale et dont dispose l'Institut des Hautes Études de défense nationale se répartissent comme suit :

(en millions de francs)

• L'évolution des crédits de l'IHEDN dans le projet de budget pour 1996 résulte :

- de la non-reconduction de 1 million de francs de crédits inscrits, à titre non reconductible, dans le budget voté pour 1996, car provenant de la majoration des moyens de fonctionnement accordée l'an dernier à l'initiative de la commission des finances du Sénat ;

- d'une réduction des moyens de fonctionnement pour un montant de 396.476 francs, les économies portant sur le matériel et les moyens de fonctionnement courant, et notamment sur les dépenses informatiques, bureautiques et télématiques qui diminuent de 19 %.

• Les précisions suivantes peuvent être apportées concernant l'emploi des crédits de l'IHEDN :

- Au total, l'IHEDN dispose d'un effectif de 77 personnes mises à sa disposition, parmi lesquelles 46 militaires et 31 civils ;

- le coût de la section nationale 1994-1995 s'est élevé à 2,291 millions de francs, le coût moyen d'une session régionale étant de 310.675 francs. Les voyages d'études, qui constituent une part fondamentale de la formation, absorbent donc une proportion importante du budget.

En conclusion, votre rapporteur déplore le fonctionnement de l'Institut, en situation chronique de sous dotation budgétaire, sans un apport à la demande des commissions des finances parlementaires ; il estime que ceci ne peut être considéré comme un mode de calcul habituel ni normal de crédits de cet institut, et devrait être pris en compte dans la forme de réorganisation de l'IHEDN qui sera finalement retenue.

CHAPITRE IV - LA POLITIQUE NON MILITAIRE DE DÉFENSE

I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS, DANS LE BUDGET DU SGDN, AU PROGRAMME CIVIL DE DÉFENSE

A. L'ÉVOLUTION GLOBALE DE CES CRÉDITS ENTRE 1995 ET 1996

• Les crédits votés au titre du programme civil de défense dans le budget du SGDN s'élevaient, dans la loi de finances pour 1995, à 60,79 millions de francs en autorisations de programme et 58,79 millions de francs en crédits de paiement, comme le résume le tableau ci-après.

Evolution des crédits consacrés au programme civil de défense entre 1995 et 1996

(en millions de francs)

• En loi de finances initiale pour 1995, les crédits avaient augmenté de 37 % en autorisations de programme et de 32 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale de 1994.

Toutefois, en exécution, 17,89 millions de francs d'autorisations de programme, et 10,27 millions de francs de crédits de paiement ont été annulés par l'arrêté du 28 juin 1985. Ceci permet de mesurer, en ce qui concerne cette action du SGDN, la distance qui sépare les objectifs affichés de leur réalisation.

B. LES DIFFICULTÉS FINANCIÈRES DU PROGRAMME CIVIL DE DÉFENSE

Sur longue période, les annulations de crédits de l'exercice 1995 ayant succédé à celles des années précédentes, la réduction des enveloppes budgétaires liée à ces annulations a rendu difficile la concrétisation des objectifs prévus initialement dans le cadre de la programmation quinquennale. Elles ont renforcé l'effet négatif d'autorisations de programme votées en loi de finances pour des montants en retrait par rapport à l'objectif initial de la programmation.

Au total, les conséquences ont été dommageables, notamment :

- au programme des postes sanitaires mobiles du ministère de la santé (PSM) les deux PSM prévus par an ayant été remis en cause ;

- à l'opération "Seine maritime" du ministère de l'intérieur, destiné à préparer le processus de rénovation du système d'alerte français ;

- à l'équipement et aux infrastructures des Unités d'Intervention de la Sécurité Civile (UISC) pour lesquelles le PCD constitue la principale source de financement ;

- à l'équipement du service de déminage ;

- au maintien à niveau des postes de commandement gouvernementaux qui a été retardé ;

- au programme de sécurité de l'eau potable, établi par le ministère de l'environnement ;

- à l'opération DEMETER menée par le ministère de l'économie qui nécessitera des délais de réalisation plus longs ;

- à la mise à niveau du réseau gouvernemental d'alerte (RGA).

L'insuffisance des crédits accordés a par ailleurs conduit le SGDN à ne financer ni les études de vulnérabilité dans le domaine industriel et agro-alimentaire, ni la constitution de stocks hospitaliers en produits et médicaments utilisables en cas de crises, ni l'équipement des DOM-TOM en postes de discrétion téléphonique.

C. LES DOTATIONS DU PROGRAMME CIVIL DE DÉFENSE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1996

La répartition prévisionnelle des autorisations de programme et des crédits de paiement entre les ministères devrait être, pour 1996, la suivante :

On rappellera que les modalités de gestion du PCD ont changé. En effet, devant les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de ce programme, le SGDN a proposé, au cours de l'année 1994, au Premier ministre un certain nombre de mesures destinées à améliorer sa gestion et son contrôle. La proposition retenue a été celle de la gestion directe des crédits par le SGDN en fonction des demandes des hauts fonctionnaires de défense, dans le but de permettre un meilleur suivi de la préparation et de l'exécution des investissements de défense, dans le cadre d'une véritable coordination interministérielle des opérations. A ce titre, les crédits ne sont plus transférés mais les engagements juridiques et comptables se font, depuis le 1er janvier 1995, directement au niveau du SGDN.

II. LES PROJETS CONCERNENT LE PROGRAMME CIVIL DE DÉFENSE POUR 1996

1. Le rôle des investissements de défense non militaire du SGDN

Le programme civil de défense (PCD), inscrit au budget du SGDN, permet de contribuer au financement d'opérations d'investissement et d'études qui ont trait à la défense non militaire. C'est le seul outil dont dispose le Premier ministre pour promouvoir les actions liées à la continuité de l'action gouvernementale, à la sécurité générale, à la protection des populations et à la défense dans le domaine économique. Il joue, à cet égard, un rôle incitatif pour soutenir les efforts que les ministères doivent conduire, sous la direction du Premier ministre, afin d'assumer leurs obligations de défense, telles que les définit l'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense.

2. L'effort en faveur de la défense non militaire prévu, au titre du SGDN, pour 1996

Les opérations suivantes, à caractère interministériel, devaient bénéficier, avant l'examen du texte par l'Assemblée Nationale des 42 millions de francs inscrits au titre du PCD dans le projet de loi de finances pour 1996.

a) La protection des populations

Les actions financées dans ce cadre, pour un montant initial total d'un peu plus de 17 millions de francs, s'intègrent dans le Système Intégré de protection des populations (SIPP) approuvé le 31 mai 1992 à la suite d'une directive du Premier ministre du 6 juillet 1989. Elles visent à regrouper de façon cohérente les dispositifs concourant à l'alerte, à l'information, aux secours et aux soins.

• L'alerte

La rénovation du réseau de sirènes nécessite 1,5 million de francs pour valider, par une expérimentation qui a lieu en Seine Maritime, les solutions à retenir pour la rénovation du réseau national d'alerte.

• Les secours

Le renforcement des moyens lourds de secours destinés à parer aux catastrophes de grande ampleur (véhicules spécialisés, moyens de détection des victimes, etc... pour quatre unités d'intervention de sécurité civile) coûte 6 millions de francs ; celui des moyens du service de déminage (notamment en vue de grands chantiers tels que celui de la construction du TGV de l'Est, mais également dans le cadre des actions de lutte contre le terrorisme) : 5,5 millions de francs.

• Les soins

La poursuite de la mise en place du dispositif lourd destiné aux soins des blessés en cas de catastrophe nécessite un million de francs, et les renforts dans l'organisation de l'hôpital face à un afflux massif de blessés, 0,5 million de francs.

h) La continuité de l'action gouvernementale et la sécurité générale devrait bénéficier de 20,4 millions de francs

En particulier.

• les transmissions devraient être destinataires de 13,3 millions de francs, dont : 11 millions de francs au titre de l'achat de terminaux et du durcissement du réseau (programme Rimbaud) et 2,3 millions de francs pour l'acquisition de matériels et les contrats d'entretien ;

• la participation financière du SGDN aux structures des zones de défense, ayant à leur tête un préfet délégué pour la sécurité et la défense, aurait dû recevoir 2,2 millions de francs, notamment dans le cadre de l'extension des compétences des préfets délégués sur les services déconcentrés (police, sécurité civile transmissions).

c) Les actions économiques de défense

Elles devaient être dotées de 4,5 millions de francs, sur lesquels 4 millions de francs pour la constitution du réseau des bases de données DEMETER évoqué plus haut, qui devrait offrir aux préfets une connaissance des ressources de leur région sur les ressources en matière d'eau potable, de distribution, de filières agro-alimentaires, d'énergie, transports, industrie, santé, informatique et circulation monétaire.

d) Observation

Les crédits de 42 millions de francs destinés au PCD ont subi, au cours des discussions du projet de loi de finances pour 1996, une réduction de 20 %, soit 8 millions de francs. Cette diminution aggrave la réduction que subissait déjà le PCD dans le projet de loi de finances initial par rapport à l'an dernier.

Sous réserve des résultats de l'examen du projet de loi de finances en séance publique, les différentes actions évoquées plus haut devraient donc voir réduits les crédits qui leur sont destinés ; la répartition exacte de ces réductions n'est toutefois pas encore précisée.

Votre commission, tout en souscrivant à l'effort général de maîtrise des dépenses de l'État, s'inquiète, dans la mesure où la diminution des moyens financiers du PCD avaient déjà conduit à concentrer les efforts sur un nombre limité d'actions prioritaires à caractère interministériel, des conséquences de cette nouvelle réduction sur la cohérence de la politique civile de défense, fondée sur la mise en oeuvre coordonnée des programmes qui la composent.

III. L'ENSEMBLE DES CRÉDITS AFFECTÉS A LA DÉFENSE NATIONALE NON MILITAIRE DE LA NATION

L'effort budgétaire destiné en 1996 à la défense civile de la Nation comprend, non seulement les crédits affectés au SGDN, mais également ceux que les ministères civils lui consacrent. Ces montants sont récapitulés dans un "jaune" budgétaire qui paraît depuis 1988.

Dans ce document, deux types de dépenses sont distinguées : celles qui permettent d'assurer la continuité de l'action gouvernementale et le maintien de l'ordre public, et celles qui concourent à la protection des populations et à la défense économique.

Le tableau ci-après retrace les crédits des différents ministères concourant à la défense de la Nation et leur évolution par rapport à 1995.

Dépenses concourant à la défense de la Nation

(Article 95 de la loi du 18 janvier 1980) Tableau comparatif

(en millions de francs)

L'ensemble des crédits consacrés par les ministères civils à la défense de la Nation s'élève, pour 1996, à un montant de 8.280,94 millions de francs, en légère progression (0,4 %) par rapport à 1995.

Cette somme est à peu près stable, en francs courants, depuis 1991.

Les autorisations de programme sont, à l'inverse des deux années précédentes, en nette progression (16,4 %) par rapport à l'année précédente.

Le ministère de l'intérieur est, de loin, celui dont la participation est la plus élevée, ce qui se justifie, notamment en raison de ses responsabilités opérationnelles dans le dispositif national de surveillance antiterroriste fondé sur le plan gouvernemental Vigipirate, qui organise l'action des principaux ministères face à des menaces d'attentats.

EXAMEN A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1) Au cours de sa séance du 3 novembre 1995, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de réduction des crédits et des autorisations de programme de 8 millions de francs. Cet amendement était présenté par M. Laurent Dominati, rapporteur spécial au nom de la commission des Finances.

Cet amendement réduit de 20 % les crédits inscrits au programme civil de défense du SGDN (42 millions de francs), crédits déjà calculés en réduction de 30 % par rapport aux crédits votés pour 1995.

2) Une majoration de crédits de 500.000 francs sur le chapitre 34-98 de l'Institut des Hautes Études de Défense nationale (IHEDN) (moyens de fonctionnement des services) a été votée, en deuxième délibération, le 16 novembre 1995, à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

3) Réunie le 17 novembre 1995, votre commission des finances, lorsqu'elle a procédé à l'examen définitif du projet de loi de finances pour 1996 adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, a examiné, sur le rapport des rapporteurs spéciaux, suppléés, le cas échéant, par M. Alain Lambert, rapporteur général, les diverses modifications apportées par l'Assemblée nationale à l'issue de la première lecture. Elle a pris acte de ces modifications et notamment confirmé sa position initiale sur le budget du secrétariat général de la Défense nationale.

Réunie le mercredi 8 novembre 1995, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a recommandé au Sénat l'adoption des crédits du secrétariat général de la défense nationale.