Projet de loi de finances pour 1996 : Jeunesse et sports

Rapport général n° 77 (1995-1996) de M. Jean-Pierre MASSERET , fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 1995

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N°77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 26

JEUNESSE ET SPORTS

Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre MASSERET

⁽¹⁾ Cette commission est composée de MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : 2222, 2270 à 2275 et T. A. 413.

Sénat : 76 (1995-1996).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Le projet de budget de la Jeunesse et des sports pour 1996 s'élève à 2.933,2 millions de francs, soit une diminution apparente de 1,36 % après la forte hausse de l'an dernier. Ce budget marque donc une stabilisation des crédits consacrés à cette action dans un contexte marqué par la rigueur budgétaire.

2. Votre commission se félicite du retour à une utilisation normale du F.N.D.S. qui, depuis trop longtemps, avait fait l'objet d'un double dévoiement en recettes et en dépenses. Elle regrette cependant que, contrairement aux années précédentes, aucune garantie n'ait été donnée concernant les recettes.

3. Votre commission constate également les difficultés rencontrées par le dispositif "Profession Sport", créé en 1989 pour structurer l'emploi sportif en exploitant de nouveaux gisements d'emplois dans le secteur associatif. Il serait souhaitable par conséquent que le Gouvernement précise dans quelle mesure ces associations sont effectivement redevables de certains impôts et taxes.

INTRODUCTION

Le budget de la jeunesse et des sports pour 1996 marque une stabilisation après la forte hausse de l'an dernier.

Or, plus de 15 millions de Français pratiquent une activité sportive, 12 millions sont membres d'associations, parmi lesquels un million de personnes exercent un rôle de dirigeant ou d'animateur (technicien, entraîneur). La plupart le font à titre bénévole, mais les crédits de l'État sont indispensables pour relayer leurs efforts.

Consciente des enjeux du sport, mais en même temps respectueuse des contraintes budgétaires et des priorités définies par le Gouvernement, votre commission des finances vous propose d'analyser le projet de budget pour 1996 et les principales orientations de la politique actuellement menée, avant de formuler deux observations principales.

CHAPITRE PREMIER PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. L'EXÉCUTION DES BUDGETS DES ANNÉES 1990 À 1994

L'évolution de la consommation réelle des crédits (DO + CP) de 1989 à 1994

Le tableau ci-après retrace l'évolution en % des taux de consommation des crédits du ministère de la Jeunesse et des Sports.

L'on constate que, dans l'ensemble, le taux de consommation des crédits à tendance à s'améliorer, même s'il reste beaucoup moins élevé pour les dépenses en capital (titre V et VI).

II. LE PROJET DE BUDGET POUR 1996

Dans le projet de loi de finances pour 1996, le budget de la Jeunesse et des Sports s'élève à 2.933,2 millions de francs contre 2.973,6 millions de francs en 1995, soit une diminution apparente de 1,36 %. après la forte hausse de l'an dernier. On assiste ainsi à une stabilisation des dépenses aux environs de 2,9 milliards contre 2,7 précédemment.

Aux dotations budgétaires, il convient d'ajouter les ressources provenant du fonds national de développement du sport (F.N.D.S) et du fonds national de développement de la vie associative (F.N.D.V.A.) qui s'élèveront respectivement à 820 et à 24 millions de francs en diminution de plus de 7 % par rapport aux crédits votés l'année précédente.

Le ministère de la Jeunesse et les Sports devrait ainsi bénéficier en 1996 d'un volume de crédits de 3,77 milliards de francs dont le montant est baisse de 2,74 % par rapport à celui de 1995.

Dans cet ensemble, la part du budget de la Jeunesse et des Sports est de 77,66 %, en légère progression, celle du F.N.D.S. de 21,71 % et celle du F.N.D.V.A. de 0,64 %.

A. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES PAR NATURE DE DÉPENSES

1. Les dépenses ordinaires sont stables

Les dépenses ordinaires s'élèveront en 1996 à 2.881 millions de francs contre 2.873,3 pour 1995, soit une quasi stabilité.

Les crédits du titre III qui représentent les moyens des services en personnel et en matériels de fonctionnement augmentent de 0,73 % pour atteindre 1.779,7 millions de francs.

Les crédits du titre IV (interventions publiques) enregistrent une diminution de 0,91 %, pour s'établir à 1.101,3 millions de francs, au lieu de 1.111,4 millions en 1995.

2. Les dépenses en capital enregistrent une forte diminution

Les crédits du titre V , qui représentent les investissements directs de l'État, diminuent de 19,8 % pour les crédits de paiement, qui passent de 45,8 millions en 1995 à 36,7 millions en 1996. Ils étaient de 51,4 millions pour 1994. Les autorisations de programme diminuent de 29,6 % passant ainsi à 39,5 millions de francs.

Les crédits du titre VI, qui représentent les subventions d'investissement, enregistrent une diminution de 68,7 % aussi bien pour les crédits de paiement que pour les autorisations de programme qui s'établiront, tous deux, à 15 millions de francs en 1996, contre 49,4 millions en 1995.

B. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES PAR AGRÉGAT

Les crédits du budget de la Jeunesse et des Sports se répartissent désormais en trois agrégats budgétaires : "Administration générale", "Jeunesse et vie associative", "Sport". L'ancienne action "Équipements" disparaît.

L'évolution des crédits alloués à ces actions est retracée dans le tableau ci-après :

1. Les crédits de l'agrégat "Administration générale"

Ces crédits atteindront 932,1 millions de francs en 1996, en diminution de près de 14 millions (1,47 %) par rapport à 1995.

Les réductions de crédit portent davantage sur le titre IV (- 9 millions) que sur le titre III (- 3,52 millions). Elles résultent essentiellement de la révision des services votés (- 13,7 millions de francs) et de la non reconduction de crédits votés (- 12 millions).

L'extension en année pleine de certaines mesures se traduit par une augmentation de 10,5 millions de francs. Les moyens nouveaux augmentent de 4 millions de francs.

2. Les crédits de l'agrégat "Jeunesse et vie associative"

Ils s'élèveront à 747,6 millions de francs en 1996, en diminution de 7,28 % par rapport à 1995.

Comme pour l'agrégat précèdent ce sont essentiellement les dépenses du titre IV qui supportent la réduction de crédits (- 64,9 millions de francs), alors que les dépenses du titre III enregistrent une augmentation de près de 4 millions de francs dont l'essentiel provient de l'extension en année pleine de mesures acquises (incidence des mesures intéressant la situation des personnels et revalorisation des rémunérations publiques).

3. Les crédits de l'agrégat "Sports et activités physiques".

Ces crédits s'élèveront à 1.253,4 millions de francs, en augmentation de 2,64 % par rapport à l'année précédente.

L'essentiel de cette augmentation résulte de l'inscription sur les crédits du titre IV de 97 millions de francs pour le financement de la coupe du monde de football pour 1998 et de 26 millions de francs pour la participation française aux jeux Olympiques et Paralympiques d'Atlanta. Il convient de noter également un important effort de contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État qui réduit les crédits du titre IV de 55 millions de francs.

C. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR DÉPENDANT DU MINISTÈRE

1. Le Fonds national pour le développement du sport

Institué par la loi de finances pour 1976, ce compte spécial du trésor (compte n° 902-17) a pour objet d'assurer le financement de l'aide aux sportifs de haut niveau et le soutien de diverses actions d'animation ainsi que le financement de l'aide au sport de masse (fonctionnement et équipement).

Le F.N.D.S. est géré par le Ministère de la Jeunesse et des Sports en concertation avec le mouvement sportif dans le cadre du Conseil du F.N.D.S. (créé par l'arrêté du 13 mars 1979 modifié et siégeant en deux sections, l'une pour le sport de haut niveau, l'autre pour le sport de masse) et des commissions régionales du F.N.D.S. (décret n°87-65 du 4 février 1987). Les parlementaires rapporteurs du budget de la Jeunesse et des Sports sont également associés aux travaux du Conseil. Le Conseil du F.N.D.S. s'est réuni le 1 ^er février 1994 et le 2 février 1995.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1994, au Sénat, les ressources du F.N.D.S. ont été profondément modifiées, avec l'instauration d'un prélèvement de 2,3% sur l'ensemble des jeux gérés par la Française des Jeux. Ce prélèvement a été porté à 2,4% par la loi de finances pour 1995.

S'agissant des dépenses, il convient de rappeler la création d'un chapitre 11 destiné aux équipements liés à la Coupe du Monde de football (consacré en fait aux stades dits de "province") a été créé en 1993. Il n'a donné lieu à aucune consommation en 1993 et en 1994. Pour 1996, 75,5 millions de francs ont été inscrits en loi de finances.

Les dépenses relatives à la subvention forfaitaire au concessionnaire du Grand Stade, qui étaient de 47 millions de francs dans la loi de finances pour 1995, ont été cette année totalement rebudgétisées sur le chapitre 43-91 article 10 "Jeux Olympiques et grandes manifestations sportives".

Par ailleurs, la loi de finances pour 1995 a permis le regroupement des chapitres 7 et 8 (subventions d'équipement versées respectivement aux associations et aux collectivités locales) en un nouveau chapitre 12. Cette mesure permet de simplifier la nomenclature budgétaire dans la perspective d'une possible déconcentration d'une part de ces crédits, conformément aux orientations arrêtées lors de la réunion du CIATER du 23 juillet 1993. En effet, le faible volume des crédits du chapitre 7 (8,7 millions de francs délégués en 1993 et 3,28 millions de francs en 1994) rendait inopérante sa répartition entre régions ou départements pour le financement d'équipements.

S'agissant des équipements, priorité est donnée aux projets faisant partie des priorités nationales formulées par les fédérations sportives pour la mise en oeuvre de leur politique de développement. Sont également retenues les opérations permettant un développement de la pratique sportive intercommunale.

L'OBJET DU FNDS

En application de l'article 67 de la loi de finances pour 1995, n° 93-1352 du 30 décembre 1994, ce compte sert à financer :

"- les subventions pour l'aide au sport de haut niveau ;

"- les avances consenties aux associations sportives pour l'aide au sport de haut niveau ;

"- les subventions de fonctionnement pour l'aide au sport de masse ;

"- les frais de gestion ;

"- les restitutions de sommes indûment perçues ;

"- les dépenses diverses ou accidentelles ;

"- les subventions d'équipement versées aux associations sportives pour l'aide au sport ;

"- les subventions d'équipement versées aux collectivités locales pour l'aide au sport ;

" - les équipements de l'État contribuant au développement du sport ".

PRINCIPES APPLICABLES À LA GESTION DU F.N.D.S. A. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES Le F.N.D.S. est un compte d'affectation spéciale. Il en résulte que : - les recettes affectées doivent couvrir le financement des dépenses prévues ; si elles s'avèrent insuffisantes, elles peuvent être complétées par une subvention d'équilibre dans la limite de 20 % ; - le total des dépenses engagées ne peut excéder le total des recettes effectivement comptabilisées. Les dépenses sont subordonnées aux recettes réelles du compte que celles-ci soient supérieures ou inférieures aux prévisions de la loi de finances Aussi des crédits supplémentaires peuvent être ouverts si, en cours d'année, les recettes apparaissent supérieures aux évaluations retenues dans la loi de finances • - les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre chargé des Finances si les recettes apparaissent supérieurs aux évaluations retenus dans la loi de finances ; - les crédits qui n'ont pas été consommés en fin d'année sont reportés sur l'exercice suivant, mais les profits et pertes sont imputés aux résultats de l'année dans la loi de règlement. Les dépenses du FNDS servent au financement du sport de haut niveau sous forme de subventions aux fédérations sportives et au financement du sport de masse sous forme également de subventions aux fédérations, aux associations sportives et aux ligues. Pour les dépenses en capital, les autorisations de programme doivent être gagées par les recettes de l'exercice au cours duquel elles sont affectées. Les paiements relatifs à une opération peuvent s'effectuer sur plusieurs années, suivant le rythme de réalisation des équipements. Cette procédure implique que la gestion du compte se fasse en dépenses ordinaires plus autorisations de programme et non dépenses ordinaires plus crédits de paiement. Il résulte nécessairement de cette pratique la constitution d'une trésorerie importante, en fonction de l'échéancier des paiements, mais celle-ci n'est pas disponible car elle doit permettre d'assurer instantanément le paiement des engagements comptables d'autorisations de programme déjà pris et éviter que le compte se trouve en état de cessation de paiement. Les dotations des chapitres peuvent être modifiées soit dans le cas de réévaluation ou de diminution de recettes par arrêté du ministre chargé des finances. B. LES PRINCIPES DE GESTION SPÉCIFIQUES DU F.N.D.S. Les crédits du F.N.D.S. sont gérés par le ministère de la jeunesse et des sports. Le conseil du F.N.D.S. et ses commissions régionales, composés paritairement de représentants de l'État et du mouvement sportif, "propose au Ministre les règles d'attribution des aides à accorder" et "suit l'évolution de la situation financière du fonds". Il faut souligner que les rapporteurs spéciaux et pour avis des commissions concernées par la jeunesse et les sports tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, assistent aux réunions du conseil du F.N.D.S. Les crédits gérés au niveau national par l'administration centrale sont destinés pour l'essentiel aux fédérations sportives. Ils sont regroupés au sein d'une rubrique appelée "part nationale". L'utilisation de ces crédits est soumise au visa du contrôleur financier près le Ministre chargé de la jeunesse et des sports. Les autres crédits dont la gestion est effectuée au niveau des régions et des départements, sont délégués aux préfets de région pour les affaires régionales et aux préfets des départements pour les affaires locales qui arrêtent, engagent et ordonnancent les dépenses concernées. La gestion de ces crédits déconcentrés est soumise au contrôleur financier local et le versement des subventions aux bénéficiaires est assuré par le trésorier-payeur général.

2. Le Fonds national pour le développement de la vie associative

Le fonds national pour le développement de la vie associative (compte n° 902-20) a été créé par la loi de finances du 1 ^er janvier 1985 sous la forme d'un compte d'affectation spéciale du Trésor.

Ce compte enregistre :

- en recettes une partie du produit du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes. Pour 1996, ces recettes sont évaluées à 24 millions de francs, en légère diminution par rapport à l'année précédente ;

- en dépenses des subventions aux associations afin de favoriser le développement de la vie associative.

Il convient toutefois de rappeler que les crédits dont disposera effectivement le FNDVA ont été doublés par l'abondement des crédits du chapitre 43-90 par la dernière loi de finances rectificative pour 1995. Ce doublement des crédits est reconduit dans le projet de loi de finances pour 1996.

Les dossiers de demande de subvention sont présentés par les associations et sont étudiés par le conseil de gestion. En principe, trois quart des ressources du FNDVA vont aux actions de formation des bénévoles et pour un quart, elles financent des études et expérimentations. Il convient de noter que sur les 24 millions de dépenses prévues pour 1996, 18 millions sont prévus pour assurer la formation des responsables des associations.

CHAPITRE II PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DE LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT

La politique du Gouvernement s'articule autour de quatre priorités : l'aménagement des rythmes scolaires. ; la promotion de gisements d'emploi, encore trop peu exploités ; le développement de la vie associative et, enfin, la réussite de la coupe du monde de football.

Au delà de ces quatre objectifs prioritaires, le Ministère de la Jeunesse et des Sports a pour mission de répondre aux attentes des jeunes, en les informant et en leur donnant les moyens de s'exprimer et de s'accomplir. Il doit également promouvoir la pratique sportive pour le plus grand nombre ainsi que le sport de haut niveau.

I. L'ACTION EN FAVEUR DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE

A. LE DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE

1. La vie associative :

Le Gouvernement a mis en place quatre groupes de travail composés de représentants du monde associatif et de représentants des Ministères concernés.

Les thèmes de travail sont les suivants :

- promotion du bénévolat et statut du bénévole,

- financement des associations,

- développement de l'emploi associatif,

- association et Europe.

Par ailleurs, conformément à la mission qu'il a reçu du Premier ministre de travailler à "l'élaboration de toutes mesures susceptibles d'accroître les moyens des associations et de renforcer leur dynamisme", le ministre de la jeunesse et des sports devrait faire des propositions pour, notamment, favoriser le bénévolat, encourager l'embauche de salariés et clarifier le régime fiscal appliqué aux associations.

2. Les loisirs quotidiens et de proximité :

Le secteur des centres de loisirs sans hébergement est en expansion. Environ 33.000 centres accueillent aujourd'hui environ trois millions d'enfants contre un peu moins de deux millions il y a seulement cinq ans.

Ces structures assurent au quotidien, et tout au long de l'année, au plus près des lieux d'habitation des enfants et de leurs familles, une mission sociale et éducative fondamentale.

Les évolutions en cours : développement des temps libérés par l'école, forte demande concernant les accueils et loisirs quotidiens de proximité pour de nouvelles tranches d'âge (petite enfance, préadolescents et adolescents), posent la question des nécessaires adaptations de la réglementation qui régit le fonctionnement de ces structures.

Pour 1996, le ministère de la jeunesse et des sports devrait favoriser la mise en place de formules d'accueil diversifiées prenant bien en compte les besoins des enfants, de leur familles et également de garantir la qualité pédagogique et la sécurité des animations, ce qui passe obligatoirement par un effort en faveur de la formation et la qualification de l'encadrement.

Ces évolutions ne seront rendues possibles qu'à l'issue d'une large concertation conduite en liaison étroite avec tous ces partenaires qui interviennent sur ce secteur.

Ces réflexions sont d'ores et déjà très largement engagées dans le cadre de la Commission Technique et Pédagogique des Centres de Vacances et de Loisirs (CTP-CVL), qui se réunit très régulièrement depuis Mai 1995.

Trois thèmes ont ainsi été étudiés : l'évolution du temps libre des enfants et des jeunes ; l'application de l'article 43 de la loi modifiée sur le sport aux activités physiques et sportives pratiquées en C.V.L. et C.L.S.H. ; l'application de la procédure d'agrément mise en oeuvre en application de la loi Tourisme du 13 juillet 1993.

B. L'AMÉNAGEMENT DES RYTHMES SCOLAIRES

Une mesure nouvelle de 20 millions de francs portera à 227 millions de francs les crédits consacrés en 1996 à l'aménagement des rythmes scolaires. Sur ces 227 millions, 60 seront affectés à une trentaine d'opérations pilotes qui bénéficieront d'un taux de subvention exceptionnel de l'État. Ces opérations, engagées à l'initiative d'élus locaux volontaires, devront comporter des aménagements significatifs de la journée de l'enfant dégageant plusieurs après-midi par semaine pour des activités sportives, culturelles et d'éveil de qualité. Quinze maires se sont déjà déclarés volontaires pour lancer dans leur commune des expériences pilotes.

Ces expériences donneront lieu à une évaluation qui viendra enrichir le débat national souhaité par le Président de la République sur la réforme des rythmes scolaires.

C. LA POLITIQUE EN FAVEUR DE LA JEUNESSE

Les actions engagées en 1995 seront poursuivies en 1996. La politique de soutien aux initiatives des jeunes à travers le Défi Jeunes seront développées pour donner aux jeunes le goût d'entreprendre et l'accès à la citoyenneté.

En outre, l'année 1996 verra enfin le lancement effectif de la Carte Jeunes informatisée.

S'agissant des contrats locaux (PLAJ-S et LASER), afin d'offrir une meilleure cohérence à l'ensemble de ces différents programmes et d'impulser une dynamique territoriale entre les services déconcentrés de l'État et de nouveaux partenaires, dont les collectivités, le ministère de la jeunesse et des sports a initié en 1994 les projets locaux d'animation (PLAJ-S) dont l'objectif est de développer, sur un territoire, une politique globale en direction de la jeunesse. Une enveloppe d'un montant total de 60,7 millions de francs a été déconcentrée pour la mise en oeuvre de ces projets. Cette démarche, reconduite en 1995 à hauteur de 56,02 millions de francs, a été renforcée par les contrats locaux d'animation, de sport, d'expression et de responsabilité (LASER) qui développe la participation active des jeunes aux décisions locales les concernant. En 1995, le ministère a consacré 22,7 millions de francs à cette mesure par l'attribution de postes FONJEP.

40 millions de francs seront attribués aux services déconcentrés en 1996 pour le développement de ces projets locaux auxquels s'ajouteront la consolidation des postes FONJEP créés en 1995 pour les LASER dont le financement s'élève à 22, 7 MF.

II. L'ACTION EN FAVEUR DU SPORT

Par rapport à la loi de finances rectificative pour 95, le montant consacré sur le Titre IV au sport, hors grand stade, n'a pas pratiquement pas varié puisqu'il passe de 231 millions de francs à 226.

Le montant affecté en 1995 aux conventions d'objectifs avec les fédérations sportives sera reconduit à l'identique pour 1996. Dans la négociation des conventions d'objectif avec les fédérations, une priorité sera donnée à l'emploi.

De plus, 32 contrats supplémentaires de préparation olympique et de haut niveau seront créés pour donner à la France les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux fixés en matière de sport de haut niveau.

Enfin, 26 millions de francs seront dégagés pour financer la participation des équipes françaises aux Jeux Olympiques et Paralympiques d'Atlanta.

A. LE DÉVELOPPEMENT DE LA PRATIQUE SPORTIVE

L'année 1994 a marqué une étape importante dans l'action en faveur du développement de la pratique sportive. En effet, à la logique de programmes différenciés par type d'actions (ticket sport, aides aux petits clubs, ...), se substitue une logique de contractualisation, grâce au maniement d'un outil de type nouveau - les projets locaux d'animation sportive (PLAS) à l'image des projets locaux d'animation et de jeunesse (PLAJ).

Cette politique contractuelle, qui se concrétise par la signature de conventions entre le DDJS et les collectivités locales (les communes, en majorité), traduit une démarche nouvelle reposant sur :

- une approche territoriale des besoins, grâce à un diagnostic préalable portant à la fois sur l'offre d'accueil des pratiquants sportifs et sur le public potentiel susceptible d'en bénéficier ;

- une réponse adaptée aux contextes locaux : compte tenu des besoins ainsi constatés et des possibilités d'ajustement induites par la procédure contractuelle, les PLAS présentent le double intérêt d'agir sur l'offre, en améliorant les structures d'accueil et en contribuant au soutien d'emplois pérennes d'éducateurs sportifs locaux et sur la demande, en favorisant financièrement l'accès à la pratique sportive régulière et occasionnelle (périodes de vacances) auprès de publics relevant notamment de sites défavorisés, en milieu rural ou dans certains quartiers.

- une approche globale des problèmes d'animation sportive au niveau local : les PLAS constituent le cadre de cohérence des différentes actions susceptibles d'être menées, sur un territoire donné, pour permettre l'accès des jeunes aux pratiques sportives (qu'elles soient régulières, occasionnelles ou de haut niveau) ;

- un dialogue rénové avec les partenaires : fondé sur une volonté de coopération et sur le partage de préoccupations communes, les PLAS consacrent un partenariat qui prend en compte non seulement les programmes ministériels mis en oeuvre par les directions départementales de la jeunesse et des sports, mais aussi les projets municipaux et associatifs.

En 1995, le souci de poursuivre et d'amplifier, au travers de ce dispositif central pour toute politique sportive, l'effort précédemment entrepris conduit le MJS à définir de nouveaux types de contrats locaux d'animation : les projets locaux d'animation (PLA) et les contrats dits "LASER" (contrats locaux d'animation, de sport, d'expression et de responsabilité).

Ces deux types de contrats permettent, grâce à une convention unique, une approche transversale et globale des problèmes "Jeunesse et Sports" au plan local. En revanche, le contrat LASER, né de la consultation jeunesse, présente, au regard des PLA, une double originalité : d'une part, l'attribution d'un poste FONJEP ; d'autre part, la nécessité d'assurer dans ce cadre, la mise sur pied de structures de concertation (commission jeunes, médiateur).

Ainsi, au 5 avril 1995, 418 contrats LASER étaient déjà signés. Les remontées d'informations attendues pour l'automne devraient permettre d'affiner ces premiers résultats.

L'enveloppe financière consacrée aux contrats locaux d'animation, dans le cadre des dotations globales déconcentrées du titre IV (chapitre 43.91, article 40), représente en 1994 58,4 millions de francs ; en 1995 et compte tenu des mesures de régulation budgétaire, 44,2 millions de francs sont délégués à cet effet.

1996 devrait permettre de conforter le dispositif ainsi mis en place, en faisant adhérer plus largement les collectivités locales et les associations à cette démarche et en assurant mieux la structuration des associations, par le co-financement, pour une durée limitée, d'emplois d'éducateurs sportifs qualifiés.

Consolider l'outil que constituent les contrats locaux d'animation s'avère en effet capital, au regard de ses enjeux pour la prise en compte des priorités gouvernementales en matière d'insertion et d'éducation par le sport.

B. L'AIDE AUX FÉDÉRATIONS ET AUX ATHLÈTES DE HAUT NIVEAU

1. Les fédérations

L'aide aux fédérations prend la forme de dotations budgétaires et de la mise à disposition de cadres techniques.

a) Les dotations budgétaires

Les crédits contractualisés avec le mouvement sportif sur le chapitre 43-91 articles 10, 20 et 40 et sur le FNDS concernent pour l'essentiel les conventions d'objectifs passées avec les fédérations sportives, les aides à l'emploi des sportifs de haut niveau et l'organisation de grandes manifestations.

(1) pour 1994

(2) pour 1995

(3) pour 1996

Les moyens proposés au sein du projet de loi de finances pour 1996 devraient permettre de maintenir le niveau global des aides au mouvement sportif en tenant compte des priorités qui seront accordées au développement de l'emploi sportif et à la préparation et à la participation aux Jeux Olympiques d'Atlanta.

b) Les personnels

Le nombre de personnels mis à disposition du mouvement sportif, en diminution constante depuis plusieurs années en raison de l'application des mesures de réduction des effectifs de la fonction publique est stabilisé depuis 1994.

En effet, la baisse des effectifs de cadres techniques ne pouvait se prolonger sans remettre en cause le dispositif d'aide en personnels au mouvement sportif sur lequel repose l'organisation du sport non professionnel en France, justifié par le fait que la plupart des fédérations n'ont pas une autonomie financière, ni les structures administratives adaptées pour recruter leurs propres cadres.

En outre, il convient de remarquer que les fonctionnaires cadres techniques, placés au niveau local auprès des ligues ou des comités sont des relais indispensables pour la mise en oeuvre de la politique ministérielle de développement de la pratique sportive. En effet, leurs missions d'animation et de conseil auprès des élus associatifs et des bénévoles en général assurent l'efficacité des interventions financières financées notamment par le F.N.D.S. et garantissent la cohérence des politiques fédérales ;

Par ailleurs, ils jouent un rôle essentiel, dans le cadre de leurs missions en faveur de la création d'emplois sportifs notamment au sein des équipes techniques régionales constituées afin de réunir dans un projet commun de développement, des élus associatifs, des cadres et éducateurs sportifs d'une même discipline.

L'étude sur les missions des cadres techniques entreprise en 1994 dans le but de mieux cerner la nature des emplois d'encadrement des fédérations sportives et de hiérarchiser les besoins a également servi de référence pour l'élaboration d'un plan de redéploiement de postes de cadres techniques afin d'optimiser la répartition actuelle de ces postes entre les fédérations et notamment de répondre aux besoins des fédérations sportives qui ne bénéficient pas actuellement d'aide en personnels.

Ce plan qui concerne une cinquantaine de postes et dont la mise en oeuvre est étalée sur deux ans s'appuie sur les constats suivants :

Pour des raisons historiques, les fédérations sportives les mieux établies et notamment celles dont les disciplines sont inscrites aux programmes des Jeux Olympiques, ont été privilégiées dans la répartition des postes.

L'évolution du sport de haut-niveau, le développement des pratiques sportives nouvelles et les nombreuses demandes d'aide en personnels émanant des petites fédérations sportives appellent non seulement une recherche d'équité dans leur distribution mais également une nouvelle conception de leur gestion, favorisant leur mobilité en fonction des besoins et un examen régulier de leur situation.

Les effectifs de cadres placés auprès des fédérations sportives est retracée dans le tableau ci-après :

Personnels techniques mis à la disposition des fédérations en 1995

2. Les athlètes de haut niveau

Seuls les sportifs inscrits sur la liste nationale ^{1 ( * )} des sportifs de haut niveau peuvent bénéficier d'aides financières. À ce jour, figurent 5 565 sportifs qui représentent 902 Elites, 2 092 Seniors et 2 438 Jeunes, auxquels s'ajoutent 83 sportifs inscrits dans la catégorie reconversion.

Ces aides prennent les formes suivantes :

a) Les aides personnalisées

Les crédits correspondants ne sont pas attribués directement aux intéressés mais sont délégués globalement au C.N.O.S.F., qui les réserve à chaque sportif selon les propositions de la fédération. Il appartient, en effet, aux directeurs techniques nationaux de définir les critères fédéraux internes de répartition, tout en respectant le champ d'application défini par le Ministère de la Jeunesse et des Sports : aides exclusivement consacrées à l'individu et à sa réussite socioprofessionnelle. Toutefois, on constate une tendance à l'augmentation de la part de ces aides versées sous forme de "prime de résultats".

Le montant des dotations annuelles figure dans la convention d'objectif conclue entre la fédération et le Ministère de la Jeunesse et des Sports.

Depuis 1989, des dotations ont évolué comme suit :

- 1989 : 38,6 MF

- 1990 : 39,1 MF

- 1991 : 41,2 MF

- 1992 : 41,5 MF

- 1993 : 43,6 MF

- 1994 :44,5 MF

En 1994, un montant total de 44,5 MF a été versé à 48 fédérations en faveur de 2 434 sportifs de haut niveau. L'aide moyenne est évaluée à 18 305 F ; 11% des sportifs de haut niveau ont touché une somme supérieure à 38 285 F.

b) Rémunération de la formation professionnelle des sportifs de haut niveau

L'insertion sociale et professionnelle des sportifs de haut niveau constitue une priorité du Ministère de la Jeunesse et des Sports. Les bourses de formation font partie des moyens mis à la disposition du mouvement sportif et permettent aux sportifs de haut niveau de préparer une formation professionnelle.

Cette aide est gérée en collaboration avec le Ministère du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle et représente une dotation de mois stagiaires répartie en concertation étroite avec l'ensemble des directions techniques nationales, permettant à environ 60 sportifs de haut niveau de faire les formations professionnelles établies dans leur plan de reconversion (aide mensuelle entre 2.000 F. et 3.800 F., soit une enveloppe de 1.5 million de francs.).

c) Les conventions d'insertion professionnelle

La politique des conventions d'insertion professionnelle entend répondre à l'attente des sportifs de haut niveau qui éprouvent des difficultés à concilier les exigences de leur préparation sportive avec un emploi.

Elle vise à offrir aux sportifs de haut niveau :

- une activité professionnelle salariée compatible avec leur carrière sportive (entraînement, stage et compétitions) ;

- un aménagement d'horaires s'étendant jusqu'au 1/2 temps, étalé sur l'année avec un salaire équivalent à un plein temps ;

- une formation professionnelle dispensée durant l'activité sportive ou immédiatement après, et préparant à l'intégration définitive en sein de l'entreprise.

Les conventions engagent le Ministère de la Jeunesse et des Sports sous forme de subventions forfaitaires annuelles d'un montant moyen de 20 000 francs par sportif de haut niveau recruté par une société ou une collectivité territoriale, d'un montant moyen de 10 000 francs par sportif de haut niveau recruté par une administration ou une grande entreprise nationale.

Pour 1995, le crédit réservé aux conventions d'emploi est d'un montant de 4,5 millions de francs.

340 postes sont actuellement offerts aux sportifs de haut niveau par les 103 partenaires signataires des conventions et la plupart des secteurs d'activités sont représentés :

d) Les postes d'éducateur sportif

L'État participe à la rémunération des éducateurs sportifs athlètes de haut niveau recrutés par les collectivités locales, les organismes publics ou les associations. Les sportifs de haut niveau doivent être titulaires du brevet d'État et être inscrits sur la liste nationale des sportifs de haut niveau. Le Ministère de la Jeunesse et des Sports alloue à l'employeur une subvention d'un montant annuel de 20.000 F. En 1995 l'enveloppe est d'un montant de 2 millions de francs. et partagée entre 55 sportifs de haut niveau bénéficiant de ce dispositif et 40 cadres d'appoint des structures de préparation au sport de haut niveau.

e) Autres actions

Parallèlement, le Ministère de la Jeunesse et des Sports propose une diversité de soutien (Bataillon de Joinville pour les appelés, mois saisonniers, prêts financiers) à laquelle s'ajoutent des possibilités d'aides non négligeables auprès des collectivités territoriales, conséquence de la mise en oeuvre du dispositif du "suivi social" des sportifs de haut niveau.

Par ailleurs, il convient de mentionner les aménagements de service dont peuvent bénéficier les sportifs de haut niveau qui sont agents de l'État, notamment les agents au Ministère de la Jeunesse et des Sports et les enseignants d'éducation physique et sportive du Ministère de l'Éducation Nationale.

La Direction des Sports participe notamment au financement des frais de pensions des sportifs de haut niveau appartenant à un C.P.E.F. implanté dans un CREPS ou à l'INSEP.

Ces frais sont inscrits sur une ligne identifiée dans chaque convention d'objectifs fédérale (dotation globale à ce titre en 1995 : environ 21 MF). Un tarif préférentiel est appliqué non seulement aux sportifs de haut niveau inscrits sur la liste nationale mais à tout sportif dès lors qu'il appartient à un C.P.E.F. officiellement reconnu par le Ministère de la Jeunesse et des Sports.

Par ailleurs, le Ministère de la Jeunesse et des Sports contribue à soutenir les actions de formation entreprises par les sportifs en finançant dans le cadre des conventions d'objectifs, les formations dites "aménagées" dispensées dans certains établissements d'enseignement supérieur, comme l'I.U.T de Créteil, l'Université Paris IX Dauphine... qui offrent des avantages variés : étalement des études, report d'examen, etc, et des formations scolaires et universitaires pour lesquelles la fédération souhaite une prise en charge totale ou partielle au bénéfice de certains de ses athlètes.

Enfin, il faut rappeler qu'il existe des mesures qui permettent aux athlètes de haut niveau de poursuivre leurs études dans des conditions propices à leur progression dans tous les domaines, sportif et scolaire et qui n'ont pas forcément d'incidence financière.

Les aménagements d'horaires en sont une. Ils constituent un moyen de concilier une vie sportive très intense, une formation scolaire ou professionnelle au moins égale à celles que connaissent tous les élèves normalement scolarisés, des temps de repos consacres a une activité professionnelle.

Les aménagements d'horaires représentent un point important du cahier des charges à partir duquel sont bâtis les filières du sport de haut niveau et les centres qui les composent.

C. LA COUPE DU MONDE DE FOOTBALL DE 1998

La coupe du monde de football devrait faire l'objet d'une mesure exceptionnelle de 717 millions de francs en collectif budgétaire de fin d'année 1995.

Ainsi, le FNDS ne sera pas mis à contribution pour le financement du grand stade de Saint Denis et, pour la première année depuis bien longtemps, ne financera pas d'événement exceptionnel. Ainsi les crédits du FNDS pourront être intégralement affectes au développement du sport français et en particulier aux investissements.

En outre de nombreux contacts ont été pris avec les partenaires publics et privés pour que la coupe du monde de football soit non seulement un événement sportif réussi mais une opportunité économique et médiatique exceptionnelle pour la France.

III. LES MOYENS DES SERVICES

Après une pause en 1995, les effectifs budgétaires du ministère de la Jeunesse et des sports vont continuer de décroître en 1996. Le projet de loi de finances prévoit en effet la diminution de 32 emplois budgétaires qui affecte essentiellement le personnel d'encadrement des activités physiques et sportives.

A. L'ADMINISTRATION CENTRALE

Le décret n° 92-1471 du 31 décembre 1992 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère de la jeunesse et des sports a redéfini l'articulation et les missions respectives des trois directions placées sous l'autorité du ministre et de la délégation aux fédérations.

Cette nouvelle structure avait pour objectif de pallier trois défauts principaux : une insuffisante clarté de l'organigramme des directions d'objectifs au regard des actions qu'elles lancent et des publics qu'elles concernent ; un trop grand nombre de rattachements directement au ministre d'entités isolées, dont le champ d'intervention recoupait pourtant celui des directions de l'administration centrale ; enfin, une dispersion excessive de la compétence sur la formation, ce qui constituait un obstacle à une prise en compte globale de ce domaine.

1. La direction de l'administration générale

La direction de l'administration générale a pour mission d'assurer la coordination des actions administratives, juridiques et financières du ministère ainsi que la promotion, le contrôle et l'évaluation de la politique de modernisation de l'administration. Elle assure la représentation du ministère au plan interministériel pour les questions administratives. 149 agents sont affectés à cette direction.

En 1994 et 1995, l'administration centrale a poursuivi les actions de modernisation engagées avec le schéma directeur de déconcentration. La direction de l'administration générale s'est attachée en particulier à établir les conditions d'un nouveau dialogue avec les services déconcentrés et les établissements.

L'action de la sous-direction des affaires générales a été notamment caractérisée par :

- le développement des applications informatiques mises en place en 1994 vers des domaines nouveaux : gestion des emplois, des mouvements des personnels techniques et pédagogiques, des concours, gestion des crédits déconcentrés. Le recours à la télématique a été amplifié pour traiter les enquêtes réalisées par les services déconcentrés à la demande de l'administration centrale.

- Le travail réglementaire a porté notamment sur la poursuite de la mise en place du dispositif institutionnel concernant le domaine de l'hygiène et de la sécurité : mise en place du comité hygiène et sécurité auprès du comité technique paritaire ministériel et mise en place des comités hygiène et sécurité régionaux auprès des comités techniques paritaires régionaux. À également été engagée une réforme des modalités de recrutement des professeurs de sport en vue de mieux adapter les recrutements aux besoins des services déconcentrés et du mouvement sportif.

Enfin pour les personnels contractuels à profils spécifiques et relevant des catégories B et C sont en cours d'élaboration les dispositifs réglementaires permettant leur intégration dans des corps de fonctionnaires.

La sous-direction des établissements et des services déconcentrés a orienté son action en particulier vers la modernisation de la gestion des crédits d'intervention et des crédits de fonctionnement des services déconcentrés à partir de quatre actions principales :

- le tableau de bord du suivi de gestion, qui a donné lieu à la fin de l'année 1994 à des réunions de concertation et de dialogue avec les directeurs régionaux et les directeurs départementaux de chacune des 22 régions. Ces réunions seront renouvelées à l'automne 1995 et devraient déboucher sur l'expérimentation de contrats de service.

- l'expérimentation de la réforme du contrôle financier des dépenses déconcentrées conduite en région Champagne Ardennes. La procédure devrait être généralisée à l'ensemble des services déconcentrés au plus tard au 1 ^er janvier 1997.

- la relance des 34 centres de responsabilité, accompagnée de la mise en oeuvre de nouvelles applications informatiques,

- l'élaboration d'un schéma directeur des établissements qui a été soumis à l'approbation du ministre et présenté aux chefs des services concernés.

Les méthodes et outils de contrôle et de suivi de gestion expérimentés en 1994 devront peu à peu être intégrés à partir de 1996, et conduire à de nouveaux modes de gestion des services dont la dernière phase sera l'application du logiciel NDL en 1996 et 1997.

Par ailleurs, le schéma directeur de réorganisation et de déconcentration élaboré en concertation avec les directions du ministère et les représentants des services déconcentrés est entré en application progressivement en 1994 et 1995.

2. La direction de la jeunesse et de la vie associative

La direction de la jeunesse et de la vie associative prépare et met en oeuvre la politique en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire. Elle participe à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique de promotion de la vie associative. Elle assure la coordination des actions interministérielles concernant la jeunesse. Elle contribue à la protection de l'enfance et de la jeunesse ainsi qu'à la garantie de l'exercice de leurs droits. Elle prépare la réglementation relative aux métiers de l'animation ainsi qu'à celle concernant les centres de vacances et de loisirs et en contrôle l'application ; elle détermine les qualifications et diplômes exigés pour leur encadrement. Elle participe, dans le domaine de compétence du ministère de la jeunesse et des sports, à la gestion du service des objecteurs de conscience.

Son effectif actuel, de 107 agents, se répartit en 4 départements :

ï Le département "Enfants et jeunes dans la cité" est chargé de développer des programmes qui facilitent la vie quotidienne des enfants, des jeunes et de leurs familles.

ï Le département "initiatives et insertion", dont l'action est majoritairement axée en direction des adolescents et jeunes adultes. Il a pour missions : l' "Environnement Social des Jeunes", les "Projets et Expressions des Jeunes" et l ' "Évaluation et Recherche".

ï Le département "partenariat et relations internationales" qui assure la cohérence entre les programmes liés à la politique gouvernementale et les programmes des divers partenaires qui sont subventionnés par "Jeunesse et Sports".

ï Le département "ressources" qui gère les "moyens" de la direction de la jeunesse et de la vie associative.

En 1995 la direction de la jeunesse et de la vie associative a particulièrement centré ses actions sur les domaines suivants :

- l'information des jeunes par le développement des réseaux existants et la création de bornes interactives multimédias. Ces bornes sont particulièrement utilisées par les jeunes pour des questions relatives à l'emploi et à la formation professionnelle,

- l'aide à l'initiative des jeunes avec une augmentation des crédits d'État et l'extension des dispositifs visant à développer l'initiative, et la créativité, mais aussi la prévention dans les domaines de la santé et de la délinquance,

- l'aménagement des rythmes de vie des enfants développé également en direction des jeunes. Le programme a bénéficie à 2 500 000 enfants et a généré l'emploi de 54 900 animateurs dont 30 100 bénévoles en 1994,

- une action globale en faveur de l'animation des jeunes avec les projets locaux d'animation jeunesse,

- la gestion des objecteurs de conscience dont le suivi administratif est assuré par les directions régionales.

3. La direction des sports

La direction des sports prépare et met en oeuvre la politique en faveur des activités physiques et sportives sous toutes leurs formes et pour tous les âges : sport de haut niveau, sport pour tous et pratiques individuelles. Elle a compétence en matière de sport civil, national et international et en liaison avec les ministères de l'éducation et des enseignements supérieurs, en matière de sport scolaire et universitaire international. Elle prépare la réglementation relative aux métiers des activités physiques et sportives et en contrôle l'application.

La direction des sports, dont l'effectif est de 142 agents, comprend 2 sous-directions auxquelles s'ajoutent le bureau de la réglementation et des interventions financières et la mission d'évaluation et de conseil. Enfin, le musée national du sport est rattaché au directeur des sports.

Au cours de l'année 1995, la direction des sports a poursuivi l'effort de rénovation des filières d'accès au sport de haut-niveau.

Le statut et le "suivi social" des sportifs de haut-niveau font désormais l'objet d'une coordination par une mission nationale.

La direction des sports participe à la préparation des jeux d'Atlanta, et à la gestion des équipes de France dans cet objectif. Elle contribue à l'organisation de la coupe du monde de football.

Par son action au sein des différentes instances internationales : (CONFEJES, jeux de la francophonie) et par ses liens avec le ministère des affaires étrangères, la direction des sports participe à la valorisation de la France dans le monde.

Un effort de rationalisation des relations avec le mouvement sportif a connu ses premiers effets en 1995 avec la réforme des statuts types des fédérations sportives.

La clarification des relations avec les fédérations s'est également renforcée à travers les nouvelles conventions d'objectifs qui intègrent les récentes réformes dans le sport de haut niveau, l'amélioration de l'accueil des licenciés, un meilleur maillage du territoire, et des projets générateurs d'emplois.

Un développement plus harmonieux de la pratique sportive a été recherché à travers : d'une part, le contrôle renforcé des diplômes et des professions afin d'assurer la sécurité des pratiquants, et d'autre part une reconnaissance du statut du bénévolat grâce à la fondation du bénévolat dont les statuts ont été déposés au ministère de l'intérieur le 16 novembre 1994.

4. La délégation aux formations

La délégation aux formations, structure comptant 37 agents, a été créée par le décret n° 92-1471 du 31 décembre 1992 portant organisation de l'administration centrale du ministère de la jeunesse et des sports. La délégation organisée en trois départements.

• Le département de la prospective et de la réglementation prépare, anime, met en oeuvre et coordonne la politique des formations sportives et socioculturelles sur le plan réglementaire. Une cellule prospective rassemble et effectue les études sur les métiers du sport et de l'animation pour en favoriser l'adaptation fine aux tendances observées.

• Le département de la coordination des actions de formation aux métiers du sport et de l'animation assure la coordination des schémas régionaux des formations professionnelles jeunesse et sport et l'élaboration ainsi que le suivi des conventions de formation professionnelle. Il assure également la conception, l'harmonisation et l'évaluation des dispositifs de formation et de certifications. Il assure la coordination avec les services déconcentrés et les autres départements ministériels.

• Le département de la formation initiale et continue des personnels organise et met en oeuvre les programmes et actions de formation initiale et continue des agents du ministère de la jeunesse et des sports.

La délégation aux formations s'est affirmée comme un lieu privilégié d'harmonisation des politiques de formation dans l'ensemble du champ d'activités couvert par le ministère de la jeunesse et des sports et le seul interlocuteur des partenaires, services déconcentres, établissements, associations, fédérations. De plus, le rattachement à la délégation aux formations, dans le courant de l'année 1995, de l'observatoire des professions de l'animation doit permettre d'affirmer la connaissance qualitative et quantitative de l'emploi dans le secteur marchand et non marchand des activités sportives et socioculturelles. Les enquêtes en cours dans un certain nombre de régions devraient donner les premiers résultats courant 1996. Ils devraient permettre d'améliorer le positionnement des formations par rapport aux besoins de l'emploi.

Au cours de l'année 1995, la délégation aux formations a poursuivi la politique de rénovation des brevets d'État d'éducateur sportif. Après une phase d'expérimentation, elle a suivi la mise en oeuvre des projets de formation, basés sur l'alternance et, notamment, sur l'apprentissage. Les travaux sur la filière de l'animation ont abouti à la création d'un diplôme d'État de directeur de projet d'animation et de développement et à l'agrément à titre expérimental des premières formations. En parallèle au soutien apporté aux formations en alternance, une étude est en cours sur la formation continue des personnels au regard de l'évolution des dispositifs de formations.

B. L'ADMINISTRATION DÉCONCENTRÉE

Après la réforme de l'administration centrale, le ministère s'est attelé à celle de l'organisation des services déconcentrés et des établissements publics. Ainsi, le décret n° 94-169 du 25 février 1995 relatif à l'organisation des services déconcentrés et des établissements publics relevant du ministère de la jeunesse et des sports précise les missions et la répartition des compétences des directions régionales et des directions départementales des établissements publics. De plus, il harmonise le territoire des directions régionales avec celui des circonscriptions régionales.

Pris dans le prolongement de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et du décret portant charte de la déconcentration, il clarifie les compétences de chaque niveau de responsabilité.

Le directeur régional sous l'autorité du préfet de région assure un rôle de coordination des actions des directions départementales. Des compétences propres lui sont dévolues dans les domaines du sport de haut niveau, de la médecine du sport, de la lutte contre le dopage, des formations qualifiantes conduisant à la délivrance de diplômes d'État dans le domaine de la jeunesse et des sports, des équipements sportifs, de l'information destinée aux jeunes. Il assure par ailleurs la responsabilité du service public de formation (recensement des besoins, coordination des actions, évaluation).

Le directeur départemental assure pour sa part l'animation et la promotion des activités physiques et sportives de jeunesse et d'éducation populaire en liaison avec le mouvement sportif et les collectivités territoriales, ainsi que le contrôle administratif, technique et pédagogique de ces activités.

Dans le prolongement de la loi sur l'administration territoriale de la République et du décret portant charge de la déconcentration, l'article 4 du décret susmentionné donne un support juridique au "regroupement fonctionnel", visant à fusionner les directions régionales et les directions départementales situées aux chefs lieux de région à des fins d'économie et de rationalisation. En 1995, ce sont neuf régions qui ont été concernées par la mise en oeuvre du regroupement fonctionnel : l'Auvergne, la Bretagne, le Centre, la Corse, la Franche-Comté, le Languedoc-Roussillon, le Limousin, les Pays de la Loire et le Poitou-Charentes.

Dans ces régions, le directeur régional exerce les pouvoirs dévolus antérieurement au directeur départemental, assisté par un directeur régional adjoint.

La part des crédits délégués au niveau local a représenté, pour l'année 1994, 48 % des dotations initiales des deux chapitres 43-90 et 43-91 consacrés respectivement à la jeunesse et la vie associative et au sport de haut niveau et le développement de la pratique sportive.

C. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS NATIONAUX RATTACHÉS AU MINISTÈRE

1. Les établissements publics nationaux

Conformément au décret n° 94-169 du 25 février 1994 relatif à l'organisation des services déconcentrés et des établissements publics relevant du ministre de la jeunesse et des sports, les 23 centres d'éducation populaire et de sports (CREPS), y compris le CREPS d'Ajaccio crée le 18 janvier 1995, et les 5 écoles et instituts nationaux, qui constituent les établissement de formation du ministère, "participent à la mise en oeuvre de la politique définie par le ministre chargé de la jeunesse et des sports".

À ce titre, ils ont vocation à intervenir dans les domaines suivants : la formation, le sport de haut niveau, la promotion des activités physiques et sportives, de jeunesse, d'éducation populaire et de loisirs, ainsi que la recherche, les études et la documentation. Cependant chaque établissement peut s'impliquer différemment dans l'un ou l'autre des domaines. En outre, ils peuvent développer des actions de caractère international. Certains implantés en région, assurent des missions de caractère national, régional ou local.

a) Bilan administratif et financier

S'agissant de leur organisation administrative, ils sont constitués en établissements publics à caractère administratif (EPA), dotés de la personnalité morale aux termes des décrets relatifs à leur organisation administrative et financière. Établissements publics nationaux, ils sont administrés par un conseil d'administration et dirigés par un directeur.

Dotés de l'autonomie financière, ils relèvent des dispositions des articles 151 à 189 du décret du 29 décembre 1962. Ils sont également soumis au contrôle financier de l'État institué par le décret du 25 octobre 1935.

S'agissant des moyens financiers de fonctionnement courant des centres d'éducation populaire et de sport, il est à noter que depuis le 1 ^er Janvier 1986, ces établissements ne perçoivent plus de subvention sans directive d'emploi et s'autofinancent, leur situation financière étant équilibrée.

S'agissant des moyens financiers de fonctionnement courant des écoles et instituts nationaux placés sous la tutelle du ministère chargé de la jeunesse et des sports, la subvention de fonctionnement versée sur le chapitre 36.91 à l'école nationale de ski et d'alpinisme (E.N.S.A.), à l'école nationale de voile (E.N.V.), au lycée climatique et sportif de Font-Romeu, à l'école nationale d'équitation (E.N.E.), à l'institut national de sport et de l'éducation physique (I.N.S.E.P.) et à l'institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (I.N.J.E.P.) vise à équilibrer leurs budgets. Une telle aide financière est nécessaire à ces établissements, compte tenu de la spécificité de leurs missions, et à la différence des C.R.E.P.S., dans la mesure où leurs ressources propres ne leur permettent pas de faire face à la totalité de leurs charges. Par définition, ces subventions ne sont pas préaffectées et peuvent varier d'un exercice sur l'autre compte tenu des moyens obtenus, et en fonction des besoins constatés, eux-mêmes induits par les résultats de l'exercice écoulé et les résultats prévisibles de l'exercice à venir.

Il est à noter que la subvention versée au titre de ce chapitre à l'E.N.E. est totalement affectée à la rémunération des personnels. La subvention de fonctionnement proprement dite provient du ministère de l'agriculture et permet le renouvellement des chevaux. Le ministère de la défense prend en charge pour sa part les rémunérations des personnels militaires.

b) Perspectives d'évolution

D'une façon générale les établissements sont adaptés à leurs nouvelles missions, en particulier à celles liées au haut-niveau et à la formation. Cependant, ils interviennent dans un environnement qui a connu de rapides et profondes modifications ces dernières années, liées notamment à la décentralisation, la déconcentration, le renforcement du mouvement sportif, la professionnalisation accrue du secteur de l'animation.

Ainsi, il est apparu nécessaire d'inscrire l'ensemble des établissements dans une politique volontariste destinée à orienter leur développement et à mieux coordonner et valoriser leur action.

À cet effet, l'élaboration d'un schéma national de l'ensemble des établissements du ministère de la jeunesse et des sports a permis de dégager pour les différents établissements des missions communes et des missions spécifiques confiées à chacun en raison de ses compétences affirmées, de ses capacités actuelles ou potentielles.

À l'issue de cette phase d'élaboration, ce schéma national sera soumis à concertation auprès des différents partenaires et devra déboucher sur un nouveau mode de pilotage entre le ministère et ces établissements par l'intermédiaire des contrats de programme fixant les objectifs nationaux pluriannuels ainsi que les moyens accordés pour les atteindre.

2. Organismes rattachés

a) Le Conseil national de l'éducation populaire et de la jeunesse :

En 1994, le conseil national de l'éducation populaire et de la jeunesse s'est réuni 3 fois en séance plénière et les groupes de travail se sont réunis sur les thèmes suivants : décentralisation et aménagement du territoire ; rôle du ministère et des organisations nationales de jeunesse et d'éducation populaire en faveur des politiques de jeunesse ; jeunes et sociétés ; politiques de formation au sein du ministère (formation professionnelles, formation des bénévoles : BAFA, BAFD) ; Europe et relations internationales.

En 1995, il s'est réuni en février et a examiné les thèmes suivants : avis sur les projets de décret et arrêté relatifs à la création du diplôme d'État de directeur de projet d'animation et de développement ; les relations contractuelles avec le ministère de la jeunesse et des sports ; le programme jeunesse pour l'Europe III ; la consultation des jeunes et les mesures qui en découlent ; l'application de la loi tourisme aux associations.

b) Le Conseil national de la vie associative :

Cette instance de concertation créée en 1983 est placée auprès du Premier ministre. Elle est composée de 62 représentants des différents secteurs associatifs et de leurs suppléants, et de 10 personnes qualifiées.

En 1994, le Conseil national de la vie associative a poursuivi ses travaux au sein de divers groupes spécialisés : financement -fiscalité des associations - fonds national pour le développement de la vie associative - associations et Europe - associations et communication - bénévolat - décentralisation.

Le CNVA se réunit régulièrement en séance plénière une fois par trimestre. En 1995, il s'est réuni en mars et en juin et a présenté deux avis : l'un portant sur "le développement des relations associatives avec les pays d'Europe Centrale et Orientale", l'autre sur "l'utilité sociale des associations et ses conséquences en matière économique, fiscale et financière".

Par ailleurs, il participe aux groupes de travail mixtes (associations-administrations) installés par le Premier ministre le 7 juillet 1995 sur les thèmes suivants : promotion du bénévolat et statut du bénévole ; financement des associations ; développement de l'emploi associatif ; associations et Europe.

Un représentant du CNVA préside chacun des groupes, les conclusions de ces travaux permettront au Premier ministre de présenter une série de mesures en faveur du développement de la vie associative.

c) L'Observatoire des programmes d'animation

En préliminaire, il convient de remarquer qu'il n'existe aucun établissement public national, ni aucun organisme autonome rattaché au Ministère de la Jeunesse et des Sports, en charge de l'Observatoire des programmes d'animation.

En revanche, celui-ci dispose au sein de ses propres services d'un Observatoire des professions de l'animation (O.P.A.) qui fonctionne au niveau de l'administration centrale et dans un certain nombre de directions régionales.

Au plan régional, de nombreuses études ont ainsi été conduites dans le cadre de l'OPA en 1995 et d'autres sont actuellement en cours.

Elles ont porté suivant les cas sur : la situation de l'emploi et/ou les potentialités de création d'emplois dans le secteur de l'animation sportive et socioculturelle ; l'insertion professionnelle des titulaires des diplômes professionnels délivrés par le Ministre de la jeunesse et des sports ; les offres et les demandes d'emplois ; la création des équipements sportifs et leur influence sur l'emploi.

Les résultats de ces études constituent un vaste ensemble de données dont l'analyse devrait contribuer à améliorer l'offre de formation proposée par les services déconcentrés du ministère, à mieux adapter les diplômes aux réalités de l'exercice professionnel et aux compétences exigées par les employeurs, à mieux cerner les caractéristiques de l'emploi dans le secteur de l'animation sportive et socioculturel.

Le ministère a consacré en 1995 une somme de 480 000 francs à la réalisation de ces études et à l'aide au fonctionnement des OPA régionaux.

Parallèlement à ces travaux conduits dans les régions, l'administration centrale a constitué des groupes de travail chargés d'une recherche méthodologique visant à l'harmonisation des questionnaires d'enquête, afin de faciliter la remontée cohérente des résultats au niveau national.

En même temps, le champ de l'Observatoire des professions de l'animation, qui à l'origine portait uniquement sur les métiers de l'animation socioculturelle, a été systématiquement étendu au secteur sportif et deux axes de travail prioritaires ont été définis : le suivi des diplômés et leur insertion professionnelle et le dénombrement des employeurs et des emplois. Leur importance est primordiale, car ils permettent, pour le premier, de disposer d'une mesure constante de l'impact des diplômes professionnels sur l'emploi et le déroulement des carrières des animateurs et, pour le second, d'évaluer le poids réel du secteur de l'animation sportive et socioculturelle en matière d'emploi, qu'il s'agisse d'emplois d'animateurs proprement dits ou d'emplois induits (emplois administrants, de gardiennage, de maintenance...).

En 1996, les études régionales porteront donc sur ces deux axes prioritaires et seront conduites selon les méthodes communes, mises au point par les groupes de travail. Le Ministère souhaite leur donner une ampleur nouvelle, car la politique de développement des emplois qu'il entend mener impose de disposer d'une capacité d'observation précise et permanente.

d) Les "Centres d'information et de conseil pour la vie associative "

Ces centres ne sont pas des organismes autonomes, il s'agit de lieux de ressources constitués le plus souvent au sein des services déconcentrés du ministère de la jeunesse et des sports.

Dans 25 départements cette démarche de formation et d'information des responsables d'associations ou futurs responsables est faite dans un cadre interministériel. Une vingtaine d'autres départements développent une action uniquement dans le cadre des attributions des directions départementales du ministère de la jeunesse et des sports.

Le dispositif est soutenu, tant par des aides financières pour la constitution de fonds documentaires, que par des formations destinées aux agents des services extérieurs et animées par l'administration centrale.

À la rentrée 1995, une circulaire sera adressée aux services déconcentrés afin de leur rappeler l'objet du dispositif notamment en relation avec la nomination des délégués départementaux à la vie associative qui fait l'objet de la circulaire du Premier ministre en date du 28 juillet 1995.

CHAPITRE III PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION

Votre rapporteur spécial entend cette année faire deux observations, l'une relative au retour à une utilisation normale du FNDS, l'autre ayant trait aux difficultés rencontrées par le dispositif Profession Sport.

I. LE RETOUR À UNE UTILISATION NORMALE DU FNDS

Depuis de longues années le FNDS avait fait l'objet d'un double dévoiement : ses recettes étaient constamment surévaluées, alors que ses dépenses servaient à financer des opérations de prestige, certes d'intérêt général, mais peu en rapport avec l'objectif qui lui était assigné.

À la suite des discussions budgétaires de 1994 et 1995, le précèdent Gouvernement avait pris des engagements tendant à garantir les recettes du FNDS au niveau effectivement budgété et avait, en partie, renoncé à lui faire financer la subvention d'exploitation du concessionnaire du Grand Stade.

Le présent projet de loi confirme cette nouvelle orientation, puisque le FNDS est totalement déchargé du financement du Grand Stade.

Par ailleurs, des actions qui antérieurement étaient financées par lui, le seront désormais par le budget de l'État, c'est le cas en particulier des actions suivantes :

- dispositif "Profession sport" ;

- subventions aux CREPS pour les centres permanents d'entraînement et de formation et pour l'évaluation des sportifs de haut niveau ;

- formations aménagées et conventions d'emploi des sportifs de haut niveau ;

- recherche ;

- actions déconcentrées de médecine et lutte contre le dopage.

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de cette nouvelle orientation, qui renoue avec une utilisation normale du FNDS. Cependant, il regrette qu'aucune assurance concernant les recettes du FNDS ne soit donnée.

II. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LE DISPOSITIF "PROFESSION SPORT"

Le dispositif "Profession sport" a été créé en 1989 pour structurer l'emploi sportif en exploitant de nouveaux gisements d'emplois dans le secteur associatif. Il consiste en la création de structures à un niveau départemental, sous forme d'associations loi 1901 ou d'associations intermédiaires, devant jouer le rôle de prestataires de services auprès de l'ensemble des acteurs dans le domaine du sport et des loisirs.

Les associations inscrites dans le cadre de ce dispositif sont animées, pour l'essentiel, par des bénévoles et emploient aujourd'hui environ 5.500 salariés, ce qui représente environ 1.276 emplois équivalent temps plein. Elles permettent ainsi la création d'emplois véritables en partageant entre plusieurs structures utilisatrices, le temps de travail d'un éducateur sportif. Elles suppriment l'un des principaux obstacles à l'emploi que constitue, pour des personnes bénévoles, la gestion administrative des emplois salariés. Elles contribuent à organiser la filière de l'emploi d'animation sportive.

Jusqu'à présent ces associations étaient exonérées de tous impôts et taxes, à l'exclusion de la taxe sur les salaires, compte tenu de leur objet non lucratif, de leur gestion désintéressée et du caractère social, éducatif ou sportif rendu exclusivement à leurs membres.

Cependant, à la suite de récents contrôles fiscaux, certaines de ces associations ont été soumises à la taxe sur la valeur ajoutée, la taxe professionnelle voire, dans certains cas, à l'impôt sur les sociétés et à la taxe d'apprentissage.

Ce changement de doctrine fiscale aurait pour effet de rendre le coût du travail des personnes employées par ces associations supérieur à celui qui résulterait de l'emploi direct par les organismes utilisateurs et, par conséquent, réduirait à néant l'entier dispositif.

C'est pourquoi il serait souhaitable que le Gouvernement précise dans quelle mesure ces associations sont effectivement redevables des impôts et taxes précités, et s'il y a lieu d'envisager une réforme de notre droit fiscal sur ce point.

Il s'agit en effet d'éviter la disparition d'un dispositif qui semble désormais avoir fait la démonstration de son utilité et s'inscrit dans les orientations du Gouvernement qui fait de la lutte contre le chômage l'une de ses priorités.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Amendements de première délibération :

TITRE III : réduction des crédits de 5,5 MF sur l'état B

Cette réduction se répartit sur les chapitres suivants :

Chapitre 34-03 : Études générales

- 0.05 MF

Chapitre 34-95 : Dépenses d'informatique et de télématique

- 14 MF

Chapitre 34-97 : Centres de responsabilité

- 49 MF

Chapitre 34-98 : Moyens de fonctionnement des services centraux

- 3.5 MF

Chapitre 36-91 : Subventions aux Établissements publics

- 25.95 MF

TITRE IV : réduction des crédits de 33 MF sur l'état B

Chapitre 43-90 : Jeunesse et vie associative

- 27.5 MF

Chapitre 43-91 : Sports de haut niveau et développement de la pratique sportive

- 5.5 MF

Amendements de seconde délibération :

TITRE IV : majoration des crédits de 11,886 MF sur l'état B

Cette majoration se répartit sur les chapitres suivants :

Chapitre 43-90 : Jeunesse et vie associative

article 10 : + 1,55 MF Information de la jeunesse

article 20 : + 0,91 MF Actions partenariales pour les initiatives, les loisirs et l'insertion des jeunes

article 40 : + 2,25 MF Échange de jeunes et actions internationales

+ 4,71 MF

Chapitre 43-91 : Sports de haut niveau et développement de la pratique sportive

article 40 : + 7,176 MF Promotion du sport et développement de la pratique sportive pour le plus grand nombre

TITRE VI : majoration des crédits de 30,575 MF sur l'état C

Cette majoration se répartit sur les chapitres suivants :

Chapitre 66-50 : Subventions d'équipement aux collectivités

article 50 : Equipements sportifs Opérations déconcentrées

30,575 MF en AP

30,575 MF en CP

article 70 : Équipements socio-éducatifs. Opérations déconcentrées

5.58 MF en AP

5.58 MF en CP

Soit au total :

Ces majorations n'appellent pas de commentaires particuliers et ne remettent pas en cause l'appréciation précédemment donnée sur les crédits par la commission.

* ¹ La liste des sportifs de haut niveau est établie conformément aux nouvelles dispositions établies par le décret n° 93-1034 du 31 août 1994.