CHAPITRE IV L'ACTION DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES PUBLICS PRIORITAIRES
En 1996, la progression des dépenses consacrées aux publics prioritaires est de l'ordre d'un tiers des crédits, si l'on prend en compte les crédits inscrits au budget des charges communes destinés à l'emploi.
L'action en faveur des publics prioritaires de 1995 à 1996
Par ordre croissant d'effort budgétaire, les publics "prioritaires" sont :
- les demandeurs d'emploi dans leur ensemble,
- les travailleurs handicapés,
- les jeunes,
- les chômeurs de longue durée,
- les travailleurs peu qualifiés.
A. LES DEMANDEURS D'EMPLOI
Les actions menées en direction des demandeurs d'emploi dans leur ensemble sont notablement diminuées en 1996, l'accent étant résolument porté sur les chômeurs de longue durée.
1. L'Allocation Formation Reclassement ou "AFR"
L'"AFR", cofinancée par l'État, l'UNEDIC et les régions, a pour objectif un reclassement rapide des travailleurs licenciés pour motif économique. En 1996, les crédits de l'État sont en diminution de 9,8 % et s'établissent à 3.683,33 millions de francs ; le nombre d'entrées prévu est de 260.000, soit - 30.000 en raison des effets attendus de la reprise économique et de la mise en place du contrat initiative emploi.
2. Les rémunérations des stagiaires de l'AFPA
De même, les rémunérations des stagiaires de l'AFPA diminuent de 8,9 %, et s'établissent à 1.377,24 millions de francs.
3. L'aide aux chômeurs créant ou reprenant une entreprise
A la suite de la réforme opérée par la loi de finances rectificative du 4 août 1995, l'"ACCRE", qui est désormais réservée aux chômeurs inscrits depuis plus de six mois, sera plus sélective quant aux projets présentés : en conséquence, les crédits sont réduits de près de 47 % et sont ramenés à 900 millions de francs.
B. LES TRAVAILLEURS HANDICAPES
L'effort accompli au cours des deux dernières années est soutenu en 1996 : 500 places nouvelles sont créées en ateliers protégés, pour lesquels la subvention de fonctionnement passe de 125.15 à 129,65 millions de francs, et les crédits d'investissement de 19,2 à 22,2 millions de francs.
La dotation déconcentrée reste constante à 45 millions de francs, mais les moyens affectés aux équipes de préparation et de suite du reclassement professionnel sont minorés, de 61 à 42 millions de francs.
Enfin, les crédits de la garantie de ressources des personnes handicapées progressent de 8,2 % et atteignent 4.782,51 millions de francs, l'augmentation correspondant à :
- l'ajustement de la dotation 202,79 millions de francs
- 2.750 places en centre d'aide par le travail 134,93 millions de francs
- 500 places en ateliers protégés 24,72 millions de francs
C. LES JEUNES
Les actions menées en faveur des jeunes, considérées comme prioritaires depuis le début des années 80, sont recentrées sur l'apprentissage et l'accès direct à l'emploi.
1. La formation en "crédit formation individualisé"
La formation en "CFI" est progressivement décentralisée aux régions dans le cadre de la loi quinquennale sur l'emploi du 20 décembre 1993
- Pour la partie qualifiante, la décentralisation est effective depuis le 1er juillet 1994. La dotation a été calculée à partir des dépenses exposées par l'État en 1993, et elle évolue comme la dotation générale de décentralisation (+ 3,55 % en 1996) ; elle intègre une dotation de rééquilibrage pour le milieu rural de 52.66 millions de francs, et atteint ainsi au total 1.801.49 millions de francs.
- Pour la partie "préqualifiante", la décentralisation s'effectue progressivement dans le cadre de conventions avec les régions, au plus tard au 31 décembre 1998 (elle devrait concerner 18 régions au 1 er janvier 1996).
Les crédits évoluent en 1996 de la manière suivante :
Stages 1.096.94 millions de francs +1.22%
Accompagnement 367,85 millions de francs + 3,55 %
Rémunérations 1.221,29 millions de francs + 1.28 %
Frais de gestion 25,06 millions de francs + 3.55 %
Total (2 ( * )) 2.711,4 millions de francs +1,57%
Enfin, l'État garde à sa charge :
- les dépenses d'accompagnement : formation des formateurs, évaluation, centre de bilans de compétences.... qui passent de 349,3 à 355,24 millions de francs en 1996.
- les moyens du réseau d'accueil (missions locales, PAIO), qui passent de 330,4 à 340 millions de francs.
2. La formation en alternance
Les exonérations de charges sociales liées aux contrats de qualification sont en diminution de 7,9 % et s'établissent à 2.920 millions de francs pour 125.000 contrats nouveaux -soit 15.000 de moins- qu'en 1995 : cette baisse est présentée comme la conséquence de la priorité donnée aux contrats d'apprentissage.
3. L'apprentissage
La participation traditionnelle de l'État aux actions de rénovation et de renforcement de l'apprentissage est globalement revue à la baisse (-20 millions de francs, soit 500,9 millions de francs, tout en mettant l'accent sur les contrats de plan (+ 6 millions de francs). Mais l'effort porte massivement sur les exonérations de charges sociales liées aux contrats : la dotation progresse de 27,6 % et atteint 4.235,9 millions de francs, 200.000 contrats d'apprentissage étant attendus en 1996, soit 40.000 de plus qu'en 1995.
4. L'aide à l'emploi
Le budget des charges communes comporte une dotation consacrée à l'aide directe à l'emploi des jeunes à travers deux dispositifs :
- l'aide au premier emploi des jeunes ("A.P.E.J."), mise en place par décret du 11 août 1994, d'un montant de 2.000 francs par mois pendant 9 mois, s'adresse aux jeunes diplômés au chômage depuis 3 mois (l'aide est portée à 3.000 francs pour les jeunes acceptant de travailler à l'étranger). Le nombre d'entrées est de 25.000 sur les neuf premiers mois de l'année 1995, les prévisions étant de 100.000 pour 1996.
- le complément d'accès à l'emploi, institué à l'été 1995, constitué d'une prime de 2.000 francs par mois pendant 9 mois pour toute embauche de plus d'un an, à durée déterminée ou indéterminée.
En 1996, les crédits alloués à ces deux dispositifs varient peu (+ 0,3 %) et s'établissent à 1.650 millions de francs.
D. CHÔMEURS DE LONGUE DURÉE : PRIORITÉ AU SECTEUR MARCHAND
Les aides à l'emploi des chômeurs de longue durée sont nettement réorientées, en 1996, vers le secteur marchand.
1. La montée en puissance du contrat initiative emploi
Créé par la loi du 4 août 1995, le "CIE" s'adresse aux chômeurs de longue durée, aux Rmistes, aux travailleurs handicapés et aux personnes privées d'emploi âgées de plus de 50 ans. Il comporte une prime de 2.000 francs par mois, et une exonération des charges sociales patronales sur la partie du salaire inférieure ou égale à 1,2 SMIC.
Près de 60.000 contrats ont été conclus entre juillet et septembre 1995. Pour 1996, ce sont 350.000 contrats nouveaux qui sont attendus, pour un coût total de 11.625 millions de francs, alors que 3.200 millions de francs avaient été inscrits pour le CIE en août 1995 au budget des charges communes.
2. La suppression des contrats de retour à l'emploi (CRE)
A compter de la création du CIE, les "CRE" destinés aux chômeurs de longue durée et aux "Rmistes", ainsi que les contrats pour l'emploi des bénéficiaires du RMI ont été supprimés. La réduction de dépenses correspondante est de 1.913,8 millions de francs, les crédits destinés aux soldes des programmes s'élevant à 1.270 millions de francs.
3. La diminution du programme de formation des chômeurs de longue durée
Les effectifs des stages pour chômeurs de longue durée diminuent, de 270.000 à 230.000, les crédits correspondants passant de 2.530 millions de francs à 2.217,3 millions de francs.
4. Un moindre recours aux contrats emploi solidarité
En 1995, une enveloppe de 12.472 millions de francs permettait de financer 650.000 CES et 20.000 emplois consolidés (emplois aidés à la sortie des CES). Pour 1996, c'est une dotation de 12.073 millions de francs qui est prévue pour financer 500.000 CES nouveaux et 20.000 emplois consolidés.
Le taux moyen de prise en charge par l'État des CES passera de 95 à 82 %, le fonds de compensation qui permet actuellement d'assurer une prise en charge complémentaire des CES pour certains publics et certains employeurs prioritaires, devant être supprimé.
E. TRAVAILLEURS PEU QUALIFIES : L'ALLÉGEMENT DES COÛTS DU TRAVAIL (ARTICLE 69 RATTACHE)
Les crédits alloués à la budgétisation des exonérations de charges sociales portant sur les bas salaires, inscrits au budget des charges communes, progressent de 108,6 % pour atteindre 36.512 millions de francs.
Ce changement de dimension reflète l'institution de la ristourne dégressive de cotisations sociales par la loi du 4 août 1995 portant diverses mesures d'urgence relatives à l'emploi, ristourne fusionnée à compter du 1er juillet 1996 par l'article 69 du projet de loi de finances avec l'allégement de cotisations d'allocations familiales créé par la loi quinquennale sur l'emploi du 20 décembre 1993.
1. Le droit actuel
Les deux dispositifs existant actuellement sont :
- l'exonération ou l'allégement de 50 % de cotisations d'allocations familiales, institué par la loi quinquennale sur l'emploi (20 décembre 1993), progressivement étendu jusqu'au 1er janvier 1998 aux salaires inférieurs ou égaux à 1.5 SMIC ;
- la ristourne dégressive des cotisations sociales patronales portant sur les salaires inférieurs ou égaux à 1.2% SMIC. instituée par la loi du 4 août 1995 portant diverses mesures d'urgence pour l'emploi.
2. La mesure proposée
- L'article 69 du projet de loi de finances propose de fusionner les deux dispositifs pour les salaires inférieurs ou égaux à 1,34 SMIC, pour la période comprise entre le 1 er juillet 1996 et le 31 décembre 1997.
- L'article procède en deux temps :
1) L'extension progressive de l'exonération et de l'abattement de 50 % de cotisations d'allocations familiales instituée par la loi quinquennale sur l'emploi est bloquée au niveau de 1995 à partir du 1 er janvier 1996, puis ne s'applique plus entre le 1er juillet 1996 et le 31 décembre 1997.
2) La ristourne dégressive de cotisations sociales est étendue, entre le 1 er juillet 1996. des salaires inférieurs ou égaux à 1,2 SMIC aux salaires inférieurs ou égaux à 1,34 SMIC.
Les deux dispositifs sont donc remplacés par un seul dispositif provisoire.
Compte tenu des seuils existant dans les deux dispositifs actuels et dans celui proposé par l'article 69, l'avantage sera, entre le 1er juillet 1996 et le 31 décembre 1997 :
- maximal pour les salaires égaux au SMIC (soit 6.250 F mensuels (3 ( * )) ), où il atteindra 1.360 F par mois, soit 222 F de plus par rapport au système actuel,
- dégressif pour les salaires compris entre 1 et 1,235 SMIC, niveau auquel l'avantage relatif du nouveau dispositif sera nul ;
- nul pour les salaires supérieurs à 1,34 SMIC.
L'article 69 (4 ( * )) propose donc de concentrer résolument l'effort d'allégement sur les salaires plus bas, et en attend un effet emploi de 150.000 embauches, le coût supplémentaire de la mesure pour 1996 étant de 19 milliards de francs. Une évaluation du nouveau système devrait être présentée au Parlement dans le courant du deuxième semestre 1997.
OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
Le volume atteint par les interventions en faveur de l'emploi rend le budget du travail de plus en plus difficile à appréhender, et ce d'autant que plus d'un tiers des crédits pour l'emploi figurent cette année au budget des charges communes.
Mais surtout, les mesures dites "d'urgence" pour l'emploi sont, depuis plusieurs années, financées par des lois de finances rectificatives et constituent un budget "bis" du travail qui n'apparaît plus dans les lois de finances initiales, ce qui rend les comparaisons d'une année à l'autre problématiques.
Ainsi, le collectif budgétaire du 4 août 1995 a-t-il ouvert plus de 15 milliards de francs pour l'emploi, finançant les débuts de la ristourne dégressive de cotisations sociales, ou du CIE, mais aussi la prolongation de 6 mois des aides aux contrats d'apprentissage et aux contrats de qualification, qui n'apparaissent pas dans le projet de budget initial pour 1996.
Le service public de l'emploi semble aborder la tâche immense qui est la sienne avec une sérénité retrouvée.
- Votre rapporteur observe avec satisfaction les progrès enregistrés par l'Agence nationale pour l'emploi en 1995 : + 22,2 % d'offres collectées, + 20,4 % d'offres satisfaites. Théoriquement, selon les critères retenus par le contrat de progrès, ces résultats devaient justifier la création de 581 emplois : toutefois, l'Agence se satisfait des 151 créations d'emplois prévues dans le projet de budget pour 1996, grâce à un effort manifeste de productivité.
Deux questions demeurent : l'ANPE traite-t-elle mieux les demandes d'emplois, et notamment celles des chômeurs de longue durée ? Quelles améliorations peut-on attendre dans ce domaine ? L'adéquation entre les objectifs et les moyens prévus dans le contrat de progrès est-elle réaliste ?
- La progression des moyens de l'AFPA est raisonnablement ralentie en 1996 et reste compatible avec les engagements du contrat de progrès. Mais celui-ci suffira-t-il à réformer véritablement l'AFPA, sans que s'opère une refonte du statut des personnels, dont les salaires restent aujourd'hui encore indexés sur ceux de la métallurgie parisienne ? L'AFPA réussira-t-elle à trouver une juste place entre sa vocation de service public au service des demandeurs d'emploi, et celle de référence qualitative à l'égard de l'appareil de formation professionnelle français ?
Le resserrement des actions traditionnelles de l'État soulève plusieurs questions.
La diminution importante des actions menées en direction des salariés pose un problème de principe : quelle est la responsabilité de l'État vis à vis de ces formations ? Si sa priorité doit naturellement porter sur les publics en difficulté, peut-il encore conserver des interventions comme la participation au congé individuel de formation, même si 30 % des demandes de "CIF" ne sont pas honorées ? Dès lors, les entreprises sont-elles prêtes à prévoir et assurer les besoins d'adaptation de conversion de leurs propres salariés ?
Quant à la diminution des moyens mis à la disposition des services extérieurs pour gérer les plans sociaux des entreprises, elle est acceptable dans le contexte actuel de reprise économique, et inévitable tant qu'elle gage la progression des actions prioritaires. L'effort d'économie réalisé à cet égard en 1996 doit être particulièrement salué.
Votre rapporteur tient à souligner les difficultés prévisibles d'insertion des jeunes.
La décentralisation de la formation des jeunes paraît se dérouler de façon satisfaisante, et un programme spécial pour les jeunes en grande difficulté de 10.000 places a pu être financé en 1995, pour un coût de 378,7 millions de francs.
Mais le complément d'accès à l'emploi mis en place cet été pour ce même public ne semble pas rencontrer beaucoup de succès, et on peut s'inquiéter de voir de plus en plus de jeunes de 25 ans débuter leur carrière professionnelle par le revenu minimum d'insertion.
La réforme de la taxe d'apprentissage ne doit plus être différée : dans le système actuel, le financement de stages d'apprentis par l'entreprise vaut exonération de la taxe d'apprentissage. Or, la taxe finance les centres de formation : donc, plus le système "marche", moins il est financé... C'est pourquoi votre rapporteur se félicite de ce que le gouvernement annonce un prochain projet de loi de réforme de ce système.
Le budget de l'emploi en 1996 annonce un tournant : le choix a été fait délibérément d'alléger les interventions de l'État en faveur des salariés et des plans sociaux des entreprises, pour porter l'effort sur les publics en difficulté : jeunes, chômeurs de longue durée, mais aussi travailleurs peu qualifiés. Votre rapporteur y voit le signe d'une politique résolue de lutte contre l'exclusion. A cet égard, votre rapporteur se félicite des bons résultats du "CIE" : 60.000 contrats en 3 mois, dont 70 % de contrats à durée indéterminée. Toutefois, il s'interroge sur la diminution du nombre de CES et les restrictions apportées à leur prise en charge qui risquent de créer un réel problème pour des publics en difficulté qui ne se tourneront pas vers le CIE parce qu'ils ne sont pas adaptés au monde de l'entreprise. Votre rapporteur ne doute pas que ce risque soit pris en compte à sa juste mesure dans la prochaine loi cadre contre l'exclusion.
CONCLUSION
Malgré l'effort soutenu des actions en faveur de l'emploi, les chiffres tout récents du chômage révèlent une augmentation du nombre de demandeurs d'emploi de 28.200 au mois de septembre -soit une hausse de 1 % par rapport à fin août-, qui porte leur nombre total à 2.952.100.
Cette hausse a essentiellement touché les hommes (+ 1,7%), et en particulier les jeunes de moins de 25 ans (+ 5,1 %), les plus sensibles à la conjoncture.
Les chiffres communiqués sur les principales actions de la politique de l'emploi font état d'un rythme soutenu des emplois aidés et d'une décélération des mesures d'accompagnement des restructurations, ce qui correspond au ralentissement de 9 %, sur un an, des licenciements pour motif économique.
Autres signes encourageants : l'emploi salarié continue d'augmenter, de + 1,6 % sur un an, et le nombre d'offres d'emploi déposées à l'ANPE a progressé de plus de 20 % depuis 12 mois.
Enfin, le démarrage des contrats initiative emploi a permis de réduire de 8.300 unités le nombre de chômeurs de longue durée.
Ces résultats illustrent l'ampleur des difficultés, mais aussi la nécessité absolue de renforcer l'effort consenti en faveur de l'emploi, comme le propose le projet de budget pour 1996.
ANNEXE N° 1
MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
1) Amendements de réductions de crédits adoptés par l'Assemblée nationale
Titre III = - 3 millions de francs
chapitre 34-94 "Statistiques et études générales" - 0,3
chapitre 34-95 "Informatique et télématique" - 0,4
chapitre 34-97 "Communication et information" - 0,9
chapitre 34-98 "Administration centrale - moyens
de fonctionnement" - 0,7
chapitre 36-61 "Subvention aux organismes de
formation, d'étude, de recherche" - 0,7
Titre IV = - 66,16 millions de francs
chapitre 43-71 "Formation professionnelle
des adultes" - 30 millions de francs
chapitre 43-03 3 "Formation professionnelle -
fonctionnement" - 10 millions de francs
chapitre 44-74 "Fonds national de l'emploi" - 13,16 millions de francs
chapitre 44-76 "Actions pour la promotion
de l'emploi" - 10 millions de francs
2) Amendements de majorations de crédits adoptés par l'Assemblée nationale
Après seconde délibération, trois majorations ont été votées à titre non reconductible :
1) + 1,2 million de francs sur le chapitre 43-03 - Formation professionnelle, dont :
+ 0,1 million de francs sur l'article 14 - Réseau d'accueil.
+ 0,5 million de francs sur l'article 20 - Programme national de formation professionnelle.
+ 0,6 million de francs sur l'article 37 - Actions décentralisables.
2) + 0,08 million de francs sur le chapitre 44-74, article 42 - Fonds national de l'emploi - conversion des cadres.
3) + 4,079 millions de francs sur le chapitre 44-76 - Promotion de l'emploi, dont :
+ 0,849 million de francs sur l'article 20 - Subventions diverses.
+ 1,26 million de francs sur l'article 30 - Actions nationales pour la promotion de l'emploi.
+ 0,97 million de francs sur l'article 41 - Insertion par l'économique.
+ 1 million de francs sur l'article 50 - Dotation déconcentrée pour la promotion de l'emploi.
4) + 5 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 66-00, article 30 - Dotation en capital du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale- contrats de plan État - régions.
TOTAL = 10,28 millions de francs
ANNEXE N° 2
L'EXÉCUTION DU BUDGET DE 1995
Le rapport sur l'exécution du budget de 1995 paru à la fin du mois de septembre fait apparaître un écart entre les crédits ouverts et la dotation initiale de + 17%.
L'origine des apports de crédits est la suivante :
Le budget est augmenté de 14 % par le seul collectif du 4 août 1993.
Les reports sont inférieurs d'un tiers aux reports de 1993 sur 1994 : soit - 2,6 milliards de francs.
Les fonds de concours rattachés fin septembre 1995 s'élèvent à 4.482 milliards de francs, dont :
* 1.758 millions de francs pour les crédits gérés par la mission du Fonds social européen ;
* 1.890 millions de francs au titre des allocations spéciales du FNE.
Après transferts, répartitions et annulations, les crédits ouverts fin septembre s'établissent à 103.885 millions de francs :
* transferts : - 550 millions de francs ;
* répartitions : + 129 millions de francs ;
* annulations (collectif) : - 331 millions de francs.
Les annulations représentent 0,4 % de la loi de finances initiale et sont très inférieures à celles pratiquées en 1993 et 1994 :
(En millions de francs)
(Informations extraites de la note sur l'exécution du budget de 1995. Ministère du travail, du dialogue social et de la participation - Septembre 1995).
* 2 Une enveloppe de rééquilibrage de 52,66 millions de francs a été transférée vers la dotation générale de décentralisation, au titre de l'aménagement du territoire.
* 3 Chiffre au 1 er juillet 1995.
* 4 Par ailleurs, l'article 69 adapte le nouveau dispositif aux régimes particuliers d'exonérations des entreprises nouvelles et des entreprises implantées dans les zones de revitalisation rurale, ainsi qu'aux régimes spéciaux de sécurité sociale.