III. LES DÉPENSES SONT EN BAISSE DE 5,5 MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE
Sur le périmètre des dépenses de l'État (PDE) défini par la loi de programmation des finances publiques 2023-2027, qui correspond aux crédits sur lesquels l'État a le plus de possibilité d'action, les dépenses exécutées sont de 486,4 milliards d'euros, en nette diminution de 5,5 milliards d'euros23(*) par rapport à la prévision en loi de finances initiale (491,9 milliards d'euros) et même en diminution par rapport au niveau de 489,1 milliards d'euros exécuté en 2023.
L'année 2024, tout particulièrement en fin d'année, représente ainsi un effort de maîtrise des dépenses, la loi de programmation des finances publiques étant respectée sur ce point.
Évolution des estimations du périmètre des dépenses de l'État
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Cette volonté de réduction des dépenses est flagrante dans le projet de loi de finances pour 2025, qui prévoit un niveau du périmètre des dépenses de l'État de 490,4 milliards d'euros (soit 489,4 milliards environ à périmètre constant24(*)), voire 485,4 milliards d'euros après les amendements proposés par le Gouvernement (ou 484,4 milliards d'euros à périmètre constant), contre 505 milliards d'euros prévus par la loi de programmation.
A. POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS 2019, LE COLLECTIF BUDGÉTAIRE DE FIN D'ANNÉE ACTE UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS MOINDRE QUE PRÉVU EN LOI DE FINANCES INITIALE
Les ouvertures et annulations de crédits inscrites dans le texte du présent projet de loi de finances de fin de gestion et faisant donc l'objet de l'autorisation parlementaires sont des montants bruts, et non minorés des contributions aux pensions ou de la charge de la dette comme dans les crédits du budget général relevant du périmètre des dépenses de l'État.
Le présent projet de loi de finances demande l'ouverture, minorée des annulations, de 3,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 5,0 milliards d'euros en crédits de paiement. Hors remboursements et dégrèvements d'État, le montant des crédits annulés dépasse celui des crédits ouverts de 3,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 1,9 milliard d'euros en crédits de paiement.
Au niveau des missions du budget général, 9 missions connaissent des ouvertures nettes et 22 missions des annulations nettes en autorisations d'engagement. 10 missions connaissent des ouvertures nettes et 23 missions des annulations nettes en crédits de paiement.
Ouvertures nettes par mission, hors remboursements et dégrèvements
(en millions d'euros)
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement.
Source : commission des finances, à partir de l'état B du projet de loi de finances rectificative (texte initial)
Sur la mission « Remboursements et dégrèvements », 7,7 milliards d'euros sont ouverts en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, dont 6,9 milliards d'euros sur le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État », principalement en raison de la hausse des remboursements et dégrèvements d'impôt sur les sociétés, et 766,8 millions d'euros sur le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », en raison pour l'essentiel de la hausse des remboursements et dégrèvements relatifs à la taxe d'habitation.
Par ailleurs, de nombreux programmes porteurs de crédits de personnel font l'objet d'une annulation de crédits au titre des contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions », par exemple 360 millions d'euros sur la mission « Défense », en raison de besoins moindres que prévu. Ces dépenses sont toutefois difficiles à prévoir avec précision en début d'année dans la mesure où elles dépendent en partie des choix des personnels.
En comparant les crédits ouverts ou annulés par rapport aux crédits totaux ouverts25(*), trois missions voient leurs crédits de paiements totaux ouverts minorés de plus de 10 % par le présent projet de loi de finances de fin de gestion : le compte de concours financiers « Prêts et avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » (- 18,8 %), la mission « Investir pour la France de 2030 » (- 15,9 %) et la mission « Crédits non répartis » (- 12,6 %). En sens inverse, le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » voit ses crédits accrus de 6,1 % et la mission « Remboursements et dégrèvements » de 5,5 %.
Si l'on compare les ouvertures et annulations de crédits aux crédits non encore consommés, quatre missions reçoivent des crédits de paiement supplémentaires dépassant de 10 % les crédits non encore consommés26(*) à début novembre, et cinq missions ont leurs crédits minorés de plus de 15 % des crédits non encore consommés.
Rapport entre les crédits ouverts ou annulés nets par le projet de loi de finances de fin de gestion et les crédits non encore consommés
(en pourcentage des crédits non consommés à début novembre)
Crédits totaux (loi de finances initiale et mouvements de crédits) minorés des crédits consommés. La mission « Pouvoirs publics », qui consomme tous ses crédits en début d'exercice, n'est pas représentée.
Source : commission des finances, à partir du fichier de la direction du budget et du projet de loi de finances de fin de gestion
Pour la première fois depuis le début de la crise sanitaire, après quatre années d'importantes ouvertures de crédits en loi de finances de fin d'année, les annulations de crédit, hors remboursements et dégrèvements d'État, sont plus importantes que les ouvertures. Ce phénomène est même assez rare, puisqu'il n'est survenu qu'en 2013, 2014 et en 2019 au cours des treize dernières années, ce qui confirme l'effort réalisé en gestion.
Ouvertures de crédits, nettes des
annulations,
dans le collectif budgétaire de fin
d'année
(en milliards d'euros)
R&D : remboursements et dégrèvements.
Source : commission des finances, à partir des lois de finances rectificatives de fin d'année et du présent projet de loi de finances de fin de gestion
Sur le périmètre des dépenses de l'État, le projet de loi de finances de fin de gestion ouvre 4,2 milliards d'euros de crédits, notamment pour financer les dépenses supplémentaires liées à la Nouvelle-Calédonie (1 milliard d'euros au total27(*)), le coût des élections législatives28(*) et les coûts non anticipés des jeux Olympiques et Paralympiques29(*).
Il annule un montant plus élevé de crédits sur le même périmètre, à hauteur de 5,6 milliards d'euros, qui s'ajoutent aux crédits de 9,4 milliards d'euros déjà annulés sur ce périmètre par le décret du 21 avril 2024. Les annulations portent pour 4,5 milliards d'euros sur la réserve de précaution.
* 23 Et non 6 milliards d'euros, comme indiqué dans l'exposé général du projet de loi, en raison d'une erreur matérielle.
* 24 L'exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2025 fait état de modifications de périmètre d'environ + 1,0 milliard d'euros, liées principalement à des mouvements de taxes affectées.
* 25 Crédits ouverts en lois de finances, modulés par les mouvements réglementaires en cours d'année (décret d'annulation, virements et transferts), selon le fichier de consommation des crédits publié par la direction du budget en accompagnement du projet de loi de finances de fin de gestion.
* 26 Crédits totaux, minorés des crédits consommés et incluant donc, le cas échéant, les crédits encore en réserve.
* 27 Une aide d'urgence de 231,2 millions d'euros est prévue sur le programme 832 « Avances aux collectivités et établissements publics, à la Nouvelle-Calédonie et aux collectivités régies par l'article 74 de la Constitution » du compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales et aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution ». Les autres ouvertures de crédits sont réparties sur de nombreux programmes, dont les programmes 354 « Administration territoriale de l'État » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », 178 « Préparation et emploi des forces » de la mission « Défense », 134 « Développement des entreprises et régulations » et 220 « Statistiques et études économiques » de la mission « Économie », 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer » et enfin 176 « Police nationale », 152 « Gendarmerie nationale » et 161 » Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».
* 28 Sur les programmes 232 « Vie politique » (232 millions d'euros) et dans une moindre mesure 354 « Administration territoriale de l'État » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
* 29 Sont concernés les programmes 354 « Administration territoriale de l'État » et 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense », 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités ».