Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024

RAPPORT

FAIT

^{AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2024,}

(1) Cette commission est composée de : Mme Charlotte Parmentier-Lecocq, députée, présidente ; M. Philippe Mouiller, sénateur, vice-président ; Mme Stéphanie Rist, députée, rapporteure, et Mme Élisabeth Doineau, sénatrice, rapporteure.

Membres titulaires : MM. Jean-François Rousset, Thierry Frappé, Hadrien Clouet, Yannick Neuder et Nicolas Turquois, députés ; Mmes Corinne Imbert, Pascale Gruny, M. Bernard Jomier, Mme Monique Lubin et M. Xavier Iacovelli, sénateurs.

Membres suppléants : Mmes Laurence Cristol, Christine Loir, Caroline Fiat, MM. Frédéric Valletoux, Sébastien Peytavie, Pierre Dharréville et Laurent Panifous, députés ; Mmes Chantal Deseyne, Marie-Pierre Richer, M. Olivier Henno, Mmes Marion Canalès, Cathy Apourceau-Poly, Marie-Claude Lermytte et Anne Souyris, sénateurs.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1^re lecture : 1682, 1785, 1784, 1804 et T.A. 176.

Sénat : 1^re lecture : 77, 84, 80 et T.A. 22 (2023-2024).

Commission mixte paritaire : 137.

TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mesdames, messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande de la Première ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 s'est réunie à l'Assemblée nationale le mardi 21 novembre 2023.

Elle a procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :

- Mme Charlotte Parmentier-Lecocq, députée, présidente ;

- M. Philippe Mouiller, sénateur, vice-président.

Elle a également désigné :

- Mme Stéphanie Rist, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale ;

- Mme Élisabeth Doineau, sénatrice, rapporteure pour le Sénat.

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La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions du projet de loi restant en discussion.

Mme Charlotte Parmentier-Lecocq, députée, présidente. Le projet de loi initial comptait cinquante articles. L'Assemblée nationale a introduit quarante-sept nouveaux articles tout en supprimant quatre articles du texte initial. Le Sénat, pour sa part, a adopté trente et un articles conformes, a rétabli trois articles, a maintenu une suppression conforme, a supprimé sept articles et a inséré cinquante articles additionnels. Il reste donc cent quinze articles en discussion.

Plusieurs de nos récentes réunions ont abouti à des textes importants que nos deux assemblées ont ensuite définitivement adoptés. Depuis la rentrée, je pense bien sûr au projet de loi pour le plein emploi et à celui relatif au partage de la valeur. Je crois que nous avons toujours lieu de nous réjouir lorsqu'un accord est possible entre les deux chambres du Parlement. Au printemps dernier, également, nos travaux ont été longs et conclusifs sur le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. En revanche, je crains que, sur ce projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), nos travaux ne soient plus brefs et qu'ils ne soient pas fructueux.

M. Philippe Mouiller, sénateur, vice-président. Le Sénat a adopté en début d'après-midi le PLFSS 2024, à l'issue d'une intense semaine d'examen. Je laisserai à notre rapporteure générale, Élisabeth Doineau, le soin d'exposer la manière dont avons envisagé ce texte et les principales mesures auxquelles nous tenons. Le Sénat a abordé cet examen avec un esprit constructif et selon des lignes directrices qui ne devraient étonner personne. Nous avons rétabli les articles obligatoires, qui avaient été supprimés par l'Assemblée nationale en première lecture, tout en marquant notre opposition au montant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) retenu pour 2023 et 2024, ainsi qu'à la trajectoire financière.

Ce qui importe pour nous, c'est le renforcement du contrôle parlementaire sur les dépenses de la sécurité sociale et, d'une manière générale, l'application du principe de prudence sur un certain nombre de réformes potentiellement inquiétantes pour les établissements de santé ou médico-sociaux.

Compte tenu de la procédure employée à l'Assemblée nationale en première lecture et de la nature des différences entre les textes des deux assemblées, un accord me paraît hautement improbable. J'espère néanmoins que de nombreux apports du Sénat seront retenus dans la suite de la navette.

Mme Élisabeth Doineau, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. Cette commission mixte paritaire rappelle fortement celle de l'an dernier, sur le PLFSS 2023. Comme il y a un an, l'Assemblée nationale a supprimé des dispositions obligatoires, que le Sénat a dû rétablir. Comme il y a un an, nos deux assemblées pourraient s'entendre sur de nombreuses modifications apportées par le Sénat mais, sur d'autres sujets, les divergences sont importantes, voire insurmontables. Et, comme il y a un an, le probable recours du Gouvernement à l'article 49, alinéa 3, de la Constitution complique le rapprochement de nos positions.

En première lecture, le Sénat s'est montré fidèle aux principes qu'il défend de longue date : la nécessité d'enclencher le retour à l'équilibre des comptes sociaux et celle d'améliorer réellement le contrôle du Parlement sur les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

Le Sénat a apporté plusieurs modifications, que l'on peut répartir en trois groupes, selon que la convergence de nos positions semble plus ou moins aisée.

Je présenterai d'abord les modifications qui pourraient, me semble-t-il, susciter sans trop de difficultés l'adhésion de l'Assemblée nationale.

Tout d'abord, le Sénat a rétabli l'article liminaire, ainsi que les articles 1^er et 2. Il s'agissait de dispositions obligatoires, qui n'auraient pu être rétablies dans la suite de la navette et dont l'absence aurait pu conduire à la censure du texte. À l'article 10, le Sénat a, contre l'avis du Gouvernement, supprimé la neutralisation de l'impact du transfert de CSG de la Caisse d'amortissement de la dette sociale vers la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) sur les plafonds des compensations de la prestation de compensation du handicap et de l'allocation personnalisée d'autonomie versées par la CNSA aux départements. La défense des territoires fait partie de l'ADN du Sénat ; or nous savons combien le vieillissement de la population et l'augmentation du nombre de personnes handicapées met les départements en difficulté.

À l'article 10 quinquies, relatif au bornage supérieur des bandeaux famille et maladie, le Sénat a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement précisant que cette borne ne peut devenir inférieure à 2 Smic de l'année en cours. Il s'agit de sécuriser ces bandeaux comme instruments de la politique de l'emploi.

Dans le domaine des finances locales, à l'article 37, le Sénat a transformé en expérimentation la fusion optionnelle des sections « soins » et « dépendance » des Ehpad et unités de soins de longue durée ; à l'initiative du Gouvernement, il a inséré un article 38 ter prévoyant un soutien complémentaire de la CNSA aux départements de 150 millions d'euros.

J'en viens maintenant à une deuxième catégorie de modifications : celles qui, quoique substantielles, traduisent des divergences d'approche entre nos deux assemblées qui ne sont peut-être pas insurmontables.

À l'article 11, le Sénat a supprimé la réforme de l'assiette et des modalités de liquidation de la clause de sauvegarde. À l'article 23, il a prévu d'expérimenter la réforme proposée du financement des activités de médecine, chirurgie, obstétrique (MCO) pour une durée de trois ans, à compter du 1^er janvier 2025. Il a également instauré une somme forfaitaire versée à l'assurance maladie à la charge des assurés n'honorant pas un rendez-vous médical - dite « taxe lapins ». À l'article 33, le Sénat a supprimé la possibilité pour le Gouvernement de rendre obligatoire la dispensation à l'unité de médicaments en rupture. Le Sénat a en outre adopté diverses dispositions, déjà adoptées l'année dernière, visant à mieux maîtriser les dépenses de santé tout en renforçant le contrôle du Parlement : fixation par la loi du montant des dotations de la sécurité sociale aux fonds et organismes subventionnés ; clause de retour devant le Parlement en cas de prévision de dépassement de 1 % de l'Ondam.

J'en arrive, enfin, à la troisième catégorie de modifications : celles traduisant des divergences qui paraissent plus difficilement surmontables.

À l'article 2, le Sénat a adopté une répartition différente de l'Ondam, majorant de 200 millions d'euros le sous-objectif relatif aux établissements de santé. Il a supprimé l'article 6, relatif au renforcement des obligations des plateformes numériques pour garantir le paiement des cotisations dues par leurs utilisateurs. À l'article 9, le Sénat a supprimé la disposition prévoyant une contribution de l'Agirc-Arrco au titre de la solidarité financière du système de retraite.

À l'article 10, le Sénat a transféré 2 milliards d'euros de la branche maladie vers la branche famille, en cohérence avec sa position de l'année dernière sur le transfert de charges correspondant. À l'article 10, toujours, il a supprimé la possibilité pour le Gouvernement de réduire par arrêté la compensation à l'Unedic des allégements de contributions patronales.

Le Sénat a supprimé l'article 16 et l'annexe A, considérant que la programmation pluriannuelle, qui prévoit le passage du déficit de 8,8 milliards d'euros en 2023 à 17,5 milliards en 2027 est à la fois insuffisamment ambitieuse et, paradoxalement, optimiste. Il a adopté un article 27 A prévoyant la consultation des commissions des affaires sociales des deux chambres du Parlement sur toute modification des montants de la participation forfaitaire ou de la franchise annuelle.

Le Sénat a inséré un article 40 undecies instaurant une obligation de justification annuelle de l'existence des retraités résidant à l'étranger par le biais de la biométrie à compter de 2027. Il a supprimé l'article 43, rejetant ainsi l'Ondam pour 2024. Le Sénat a réduit à 1 milliard d'euros, au lieu de 1,2 milliard, le transfert de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) à la branche maladie.

Dans le domaine de la fiscalité comportementale, le Sénat a alourdi la « taxe soda », prévu pour le tabac à chauffer une taxation seulement à l'unité et instauré deux nouvelles taxes, sur les produits sucrés et sur les dépenses de publicité pour les jeux d'argent et de hasard. Il a en outre supprimé l'article 43 bis, qui suspend une fois de plus le rôle du comité d'alerte si le risque de dépassement de l'Ondam vient de la crise sanitaire.

Ces différences d'approche entre nos deux assemblées sont substantielles. Je forme le voeu que, quel que soit le résultat de nos travaux, certaines de ces initiatives puissent être retenues dans la suite de la navette, notamment les dispositions relevant de la première catégorie et, parmi celles de la deuxième catégorie, celles qui améliorent le contrôle du Parlement. Mais je suis consciente que, comme il y a un an, les conditions d'examen du PLFSS à l'Assemblée nationale pourraient ne pas permettre une discussion d'ensemble de ces dispositions lors d'une éventuelle nouvelle lecture.

Mme Stéphanie Rist, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Comme la présidente l'a indiqué dans son propos liminaire, le texte issu des travaux du Sénat traduit un certain nombre de points d'accord et de convergence entre nos deux assemblées. Je voudrais en évoquer quelques-uns avant de passer aux points de divergence, qui ne permettent malheureusement pas d'espérer une issue conclusive à cette commission mixte paritaire.

Comme je l'avais fait l'année dernière, je voudrais d'abord saluer la responsabilité des sénateurs, qui ont rétabli un certain nombre d'articles de la première partie, indispensables au respect de la loi organique, au premier rang desquels se trouvent l'article 1^er et l'article 2. Même si nous ne faisons pas la même lecture de l'Ondam, ces rétablissements étaient souhaitables et nécessaires.

D'autres points du texte témoignent du fait que l'Assemblée et le Sénat trouvent régulièrement des terrains d'entente, y compris sur des textes budgétaires. J'en évoquerai brièvement quelques-uns. S'agissant des recettes et de l'équilibre général, le Sénat a utilement complété l'article 10 quinquies, adopté à l'initiative de nos collègues Jean-René Cazeneuve et Marc Ferracci, afin d'encadrer le gel des bandeaux famille et maladie, qui rapportera, dès 2024, 600 millions d'euros à la sécurité sociale.

À l'article 8, le rétablissement de la possibilité pour les branches professionnelles de transférer le recouvrement de leurs contributions conventionnelles de formation professionnelle et de dialogue social aux Urssaf n'était envisageable qu'à la condition de définir un cadre juridique clair, précis et opérationnel dont l'absence justifiait sa suppression dans le texte initialement proposé par le Gouvernement. Ce rétablissement a été rendu possible par le travail de Frédérique Puissat et des sénateurs, qui permet d'envisager une mise en oeuvre concrète de ce transfert à horizon 2026 pour les branches qui le souhaitent.

S'agissant de la santé et de la prévention, je me réjouis de l'adoption conforme des articles 18 et 19, qui portent respectivement sur la gratuité des préservatifs pour les moins de 26 ans et le remboursement, sous certaines conditions, des protections menstruelles pour les femmes de moins de 26 ans et les bénéficiaires de la complémentaire de santé solidaire, mais aussi de l'article sur le dépistage systématique du cytomégalovirus chez la femme enceinte, ou encore de l'article 24 sur la régulation de la permanence des soins dentaires.

Je regrette en revanche qu'aucun des articles relatifs aux médicaments et aux produits de santé, à l'exception de l'article 29 ter, n'ait fait l'objet d'une adoption conforme.

Au sujet de l'autonomie, je note les modifications apportées à l'article 37 et la transformation de l'option vers la fusion des sections en une expérimentation. Je retiens par ailleurs l'insertion de l'article 38 ter qui prévoit le versement, par la CNSA, d'un complément financier de 150 millions aux départements au titre des concours d'allocation personnalisée d'autonomie.

S'agissant de la branche vieillesse, je me réjouis que le Sénat ait complété le texte, dans le prolongement des travaux des députés, pour tirer certaines conséquences de la réforme des retraites d'avril dernier, notamment en ce qui concerne la surcote parentale et la prise en compte des trimestres validés en tant que parent au foyer ou proche aidant pour le calcul des minima de pensions.

Ces points d'accord, pour réels et importants qu'ils soient, ne suffisent cependant pas à masquer des points de divergence sur des sujets essentiels.

S'agissant des recettes et de l'équilibre général, à l'article 9, vous avez supprimé l'accroche légale permettant à l'Agirc-Arrco, dans un cadre conventionnel et uniquement si les partenaires sociaux y consentent, de participer au financement des éléments de solidarité au sein du système de retraites. J'ai entendu les débats en séance publique au Sénat et je dois dire que nous n'avons pas la même lecture que vous : le texte que vous avez adopté ne permettrait pas, demain, à l'Agirc-Arrco de participer financièrement à la solidarité, alors même que les partenaires sociaux ont eux-mêmes ouvert la voie à une telle hypothèse dans l'accord national interprofessionnel qu'ils ont conclu le 5 octobre dernier.

À l'article 10, le Sénat a adopté un transfert de taxe sur les salaires de la branche maladie vers la branche famille pour un montant de 2 milliards d'euros, correspondant notamment au transfert à la branche famille du financement des indemnités journalières versées pendant le congé maternité, voté en loi de financement pour 2023. Je vous accorde que cette position est cohérente avec votre opposition initiale à un tel transfert, mais je ne la partage pas.

La suppression, au même article, de la possibilité pour l'État de récupérer une partie des sommes versées en compensation des allégements généraux à l'Unedic constitue un autre point de divergence majeure. La version adoptée par le Sénat ampute ainsi chaque année le budget de l'État d'un montant compris entre 2 et 3,5 milliards d'euros qui, je le rappelle, doivent permettre le renforcement des politiques de l'emploi et donc, à terme, une augmentation des ressources de la sécurité sociale. Cette possibilité intervient dans un contexte où l'assurance chômage connaît des excédents structurels liés aux réformes mises en place par la majorité.

Je déplore aussi la suppression de l'article 16 portant approbation du rapport annexé, qui présente la trajectoire financière des régimes de base et l'Ondam pour les quatre années à venir, ou encore l'article relatif à l'Ondam pour 2024, alors même qu'il s'agit d'un article obligatoire d'une loi de financement. Même si j'entends les arguments qui vous ont poussés à cette suppression, je tiens à rappeler que l'Ondam pour 2024, qui a été fixé 254,7 milliards d'euros, est en hausse de 3,2 % par rapport à l'objectif rectifié pour 2023, hors dépenses de crise. Cela représente une augmentation de 8 milliards à champ constant par rapport à 2023, et de plus de 54 milliards par rapport à 2019.

S'agissant de la santé et de la prévention, le Sénat a reporté à 2028, après une phase expérimentale, la mise en oeuvre de la réforme du financement des activités MCO. L'article 20, relatif aux rendez-vous de prévention, dont nous souhaitons la mise en place opérationnelle le plus rapidement possible, a été complexifié. Je ne partage pas non plus plusieurs des modifications proposées à l'article 27 sur la lutte contre les arrêts de travail injustifiés et à l'article 28 sur l'encadrement de la téléconsultation.

S'agissant de la branche AT-MP, je ne peux que m'opposer à la réduction du montant du transfert de la branche AT-MP vers la branche maladie au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles de 1,2 à 1 milliard d'euros.

Pour toutes ces raisons, il me semble impossible d'aboutir aujourd'hui à l'adoption d'un texte commun. Cela n'empêchera naturellement pas l'ensemble des rapporteurs de l'Assemblée nationale de veiller à conserver les améliorations apportées par le Sénat sur un certain nombre de sujets.

Mme Charlotte Parmentier-Lecocq, députée, présidente. Je constate que nos points de divergence sont plus nombreux et importants que nos points de convergence. À l'issue de ces échanges, je prends donc acte du fait que la commission mixte paritaire ne sera pas en mesure de produire un texte et j'en constate l'échec.

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La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

TABLEAU COMPARATIF

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