DEUXIÈME PARTIE
LA MISSION
« CRÉDITS NON RÉPARTIS »
L'article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit l'existence d'une mission, qui correspond à la mission « Crédits non répartis », composée de deux dotations. Aussi les programmes 551 et 552 de cette mission correspondent-ils respectivement à la dotation pour la « provision relative aux rémunérations publiques » et à la dotation pour « dépenses accidentelles et imprévisibles ». Les crédits de paiement de cette mission sont habituellement faibles, l'essentiel des dépenses de l'État devant être réparti par mission, en vertu du principe de spécialité budgétaire, établi par le même article 7. Conformément à l'article 11 de la LOLF, ces dotations sont réparties dans les missions du budget général en cours de gestion et en tant que de besoin par voie réglementaire, sur le rapport du ministre chargé des finances.
Si des crédits sont systématiquement inscrits pour le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », compte tenu de la nature particulière des dépenses qu'il est censé couvrir, le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques « faisait en revanche plus rarement l'objet d'une ouverture de crédits, jusqu'en 2019. Toutefois, des crédits ont été budgétés sur cette provision lors des six dernières discussions budgétaires.
Évolution des crédits de paiement par programme
(en millions d'euros)
|
Crédits de paiement ouverts en LFI / demandés en PLF |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
Programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques « |
52,75 |
16 |
198,5 |
423,7 |
80 |
285,5 |
|
Programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles « |
124 |
124 |
124 |
124 |
1 154 |
225 |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
I. LA PROVISION RELATIVE AUX RÉMUNÉRATIONS PUBLIQUES
A. LE RECOURS AU PROGRAMME 551 : UNE DÉROGATION AU PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRE QUI EST AUJOURD'HUI DEVENUE SYSTÉMATIQUE
Le projet de loi de finances (PLF) pour 2024 prévoit une ouverture de crédits sur le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques « à hauteur de 285,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), contre 80 millions d'euros ouverts en LFI pour 2022, soit une hausse de plus de 256 %.
Le recours à cette provision, destinée à financer des mesures de titre 2 dont la répartition au sein des différents programmes du budget de l'État ne peut être connu avec précision au moment de la programmation budgétaire, était exceptionnel jusqu'en 2019. En effet, le programme 551 n'a fait l'objet que d'une seule ouverture de crédits entre 2015 et 2018, pour un montant de 11 millions d'euros. Le recours à cette provision semble aujourd'hui bien plus systématique.
Évolution des crédits inscrits sur le programme 551 entre 2015 et 2024
(en millions d'euros et en AE=CP)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Le rapporteur spécial a plusieurs fois déploré cette systématisation du recours à la provision du programme 551, d'autant plus que celle-ci est souvent mobilisée pour financer des mesures annoncées dans le cadre des rendez-vous salariaux de la fonction publique du mois de juin, soit plusieurs mois avant la présentation du projet de loi de finances (PLF). Même si les crédits de la provision relative aux rémunérations publiques représentent un montant infime par rapport aux dépenses totales de l'État, cette dotation n'en constitue pas moins une dérogation au principe de spécialisation des crédits, et il n'est jamais satisfaisant que l'affectation de crédits de titre 2 demeure ainsi inconnue jusqu'à la fin des débats parlementaires.
Il convient par ailleurs de noter que cette systématisation du recours au programme 551 est doublée depuis 2021 d'une augmentation massive des crédits ouverts. Ainsi, entre la LFI pour 2021 et le PLF pour 2024, près de 247 millions d'euros ont été demandés en moyenne sur ce programme, contre 13,3 millions d'euros entre 2015 et 2020.
En tout état de cause, le rapporteur spécial ne peut qu'inviter le Gouvernement à entreprendre au plus vite la répartition de ces crédits, afin de garantir une meilleure information du Parlement. Cette absence de répartition peut en effet se prolonger bien au-delà de la discussion parlementaire. À titre d'exemple, les crédits prévus pour l'année 2023 sur cette dotation n'ont pour l'instant fait l'objet que d'une répartition partielle et tardive. L'arrêté du 20 octobre 202329(*) a en effet réparti, près de 10 mois après le vote de la LFI pour 2023, environ 7,2 millions d'euros du programme 551 contre 80 millions d'euros initialement ouverts.
Le rapporteur spécial propose par ailleurs un amendement visant à minorer les crédits du programme 551 de 220 millions d'euros en AE et en CP, afin d'introduire un délai de carence de trois jours pour les agents relevant de la fonction publique d'État. Cette économie est imputée par convention sur le programme 551, mais l'objet de cet amendement n'est évidemment pas de réduire les crédits consacrés aux mesures financées par la provision relative aux rémunérations publiques en 2024.
* 29 Arrêté du 20 octobre 2023 portant répartition de crédits.