Proposition de loi visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie

Rapport n° 466 (2022-2023) de Mme Catherine DI FOLCO , fait au nom de la commission des lois, déposé le 29 mars 2023

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N° 466

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 mars 2023

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi visant à revaloriser le statut de secrétaire de mairie ,

Par Mme Catherine DI FOLCO,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Thani Mohamed Soilihi, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Muriel Jourda, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Loïc Hervé, Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Alain Richard, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mme Lana Tetuanui, M. Dominique Théophile, Mmes Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .

Voir les numéros :

Sénat :

598 (2021-2022) et 467 (2022-2023)

L'ESSENTIEL

Métier le plus en tension de la fonction publique territoriale ^{1 ( * )} , le métier de secrétaire de mairie dans les communes de moins de 2 000 habitants souffre d'une insuffisante reconnaissance de la part des pouvoirs publics , ainsi que d'une franche méconnaissance de la société. Au nombre de 14 000 environ, ces agents -- des femmes, pour 94 % d'entre eux -- constituent pourtant l'indispensable interface entre les habitants et les élus, et sont les garants de la bonne gestion municipale en milieu rural.

Déposée le 30 mars 2022, la proposition de loi n° 598 (2021-2022 ) de Céline Brulin et ses collègues du groupe Communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) vise à revaloriser le statut de secrétaire de mairie afin de renforcer l'attractivité de ce métier essentiel au fonctionnement des communes de moins de 2 000 habitants, qui représentent plus des trois quarts des communes françaises ^{2 ( * )} .

Soulignant l' urgente nécessité , compte tenu de l'actuelle pyramide des âges ^{3 ( * )} , d'adopter des mesures concrètes pour répondre au besoin légitime de reconnaissance de ces agents dévoués à leur commune, et leur garantir une rémunération et des conditions de travail à la hauteur de leurs responsabilités, la commission souscrit pleinement à l'objectif poursuivi par les auteurs de la proposition de loi.

Les dispositions relatives aux cadres d'emplois (intitulé, conditions d'accès, grille indiciaire) ne relèvent toutefois pas de la compétence du législateur. C'est pourquoi la commission, à l'initiative du rapporteur, a préféré substituer aux dispositifs proposés l'instauration d'une formation initiale commune à l'ensemble des secrétaires de mairie , quel que soit leur statut, ainsi qu'une mesure visant à favoriser la promotion interne des agents exerçant ces fonctions.

Enfin, la commission a souhaité apporter une solution aux difficultés de recrutement rencontrées par les communes. Plutôt que de créer un fonds de soutien ad hoc , comme le prévoit la proposition de loi, elle a ouvert aux communes comptant entre 1 000 et 2 000 habitants la possibilité , aujourd'hui réservée aux communes de moins de 1 000 habitants, de recruter des contractuels pour leurs emplois permanents de secrétaire de mairie.

Saluant l'initiative du groupe CRCE, qui permet de mettre en avant des enjeux décisifs pour la juste reconnaissance de milliers d'agents, le bon fonctionnement des communes ainsi que la qualité et la pérennité du service public, et invitant le Gouvernement à prêter une attention toute particulière à la situation des secrétaires de mairie dans le cadre des travaux, lancés le 1 ^er février 2023 par le ministre de la transformation et de la fonction publiques , portant sur l'accès, les rémunérations et les parcours professionnels dans la fonction publique , la commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

I. LE SECRÉTAIRE DE MAIRIE : UN INDISPENSABLE « COUTEAU SUISSE » APPELÉ À DEVENIR UNE « PERLE RARE » ?

A. ESSENTIELLE DANS LES COMMUNES DE MOINS DE 2 000 HABITANTS, LA FONCTION DE SECRÉTAIRE DE MAIRIE EST DE PLUS EN PLUS EXIGEANTE

Pilier de la vie communale, le secrétaire de mairie effectue des missions variées, techniques et exigeantes, qui nécessitent une grande adaptabilité et de nombreuses compétences . Au-delà des fonctions de secrétariat et d'accueil du public, il assure des tâches essentielles en matière de budget , d' état civil , d' élections et de recensement , de gestion funéraire , ou encore d' urbanisme et de marchés publics ; il gère également les ressources humaines de la commune. Au service du maire , avec lequel la relation de confiance est primordiale, mais aussi de son équipe municipale et des administrés , le secrétaire de mairie doit faire preuve d'une grande disponibilité et d'un investissement personnel important.

En outre, un certain nombre d' évolutions récentes tendent à complexifier l'exercice par les secrétaires de mairie de leurs missions : tout d'abord, l'inflation normative que subissent les communes ^{4 ( * )} impose à ces agents d'actualiser en permanence leurs connaissances relatives au cadre législatif et réglementaire, qui tend à restreindre les marges de manoeuvre des collectivités. De plus, la dématérialisation des échanges avec l'administration et des procédures (budgétaires et comptables, notamment) se traduit par un accroissement de leur charge de travail voire un rallongement des délais de traitement. Enfin, ces agents doivent répondre à la demande accrue, chez les usagers du service public, de réactivité, d'individualisation et de transparence.

B. UN MÉTIER « À CHEVAL » SUR PLUSIEURS CADRES D'EMPLOIS, DONT LA FAIBLE VISIBILITÉ ET LES CONTRAINTES NUISENT À L'ATTRACTIVITÉ

Le métier de secrétaire de mairie correspond à une fonction pouvant être exercée, outre par des agents contractuels, par des fonctionnaires territoriaux appartenant à l'un des quatre cadres d'emplois suivants : celui des secrétaires de mairie (catégorie A), mis en extinction en 2001 ; celui des attachés territoriaux (catégorie A) ; celui des rédacteurs territoriaux (catégorie B) ; et celui des adjoints administratifs (catégorie C) ^{5 ( * )} .

De cette spécificité statutaire, sans équivalent pour d'autres métiers de la fonction publique, découlent notamment l'absence de concours propre au métier de secrétaire de mairie , et un certain manque de visibilité aux yeux des candidats éventuels.

En pratique, les secrétaires de mairie sont dans leur quasi-totalité des femmes, et relèvent majoritairement de la catégorie C . La plupart d'entre eux travaillent à temps non complet dans plusieurs communes , les contraignant à de nombreux déplacements au cours de la semaine.

Si l'ensemble des métiers de la fonction publique - et particulièrement dans les petites communes - sont frappés aujourd'hui par un déficit d'attractivité , celui-ci est particulièrement préoccupant s'agissant du métier de secrétaire de mairie, pour lequel les communes sont confrontées à d'importantes difficultés de recrutement : plus de 1 900 postes sont à pourvoir actuellement ^{6 ( * )} .

Parmi les raisons de cette situation, peuvent être cités : la difficulté à exercer un emploi à temps complet ; la difficulté à acquérir la totalité des compétences rendues nécessaires par la polyvalence du métier ; le relatif isolement et les éventuelles difficultés dans la collaboration avec le maire ; et les représentations négatives du métier chez les jeunes générations , voire la confusion avec la fonction de secrétaire du maire.

II. PARTAGEANT PLEINEMENT L'OBJECTIF DE MIEUX VALORISER LE MÉTIER DE SECRÉTAIRE DE MAIRIE, LA COMMISSION A MODIFIÉ LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA FORMATION ET À LA PROMOTION INTERNE, MAIS A JUGÉ INADAPTÉE LA CRÉATION D'UN STATUT D'EMPLOI ET D'UN FONDS DE SOUTIEN LOCAL

A. CRÉER UN STATUT D'EMPLOI DE SECRÉTAIRES DE MAIRIE, RENOMMÉS « RESPONSABLES DE L'ADMINISTRATION COMMUNALE »

La proposition de loi tend à faire de l'emploi de responsable de l'administration communale un emploi fonctionnel . Ce régime spécifique, qui s'applique actuellement aux agents occupant les plus hauts emplois de direction administrative ou technique des collectivités territoriales, induit notamment le bénéfice d'une grille indiciaire plus favorable , mais également le droit, pour l'exécutif, de se séparer de ces agents au seul motif de perte de confiance .

Le rapporteur a cependant estimé que la création d'un statut d'emploi ne permettrait pas d'offrir des perspectives de carrière améliorées aux secrétaires de mairie, ni ne constituerait un facteur particulier d'attractivité pour de futurs candidats. En effet, un statut d'emploi qui serait accessible à l'ensemble des catégories de la fonction publique (A, B et C) ne pourrait être associé à une grille indiciaire cohérente ; en outre, la position de détachement qu'il implique serait incompatible avec la pluralité d'emplois à temps non complet qu'exercent la majorité des secrétaires de mairie.

En tout état de cause, si la création d'un statut d'emploi relève de la loi, les conditions d'accès à un tel statut relèvent quant à elles du règlement , de même que la création éventuelle d'un cadre d'emplois et le nom choisi pour celui-ci. En l'espèce, la dénomination proposée de « responsable de l'administration communale » serait de surcroît peu adéquate, en raison de la confusion qu'elle risquerait d'entraîner dans la répartition des rôles et responsabilités entre le maire , qui est chargé de l'administration municipale aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, et le secrétaire de mairie.

Une réflexion à mener sur un changement d'appellation
du métier de secrétaire de mairie

L'appellation de « secrétaire de mairie » apparaît aujourd'hui quelque peu désuète et ne correspond assurément plus à la nature des fonctions exercées par les agents concernés. Elle contribue à la faible reconnaissance, sinon la méconnaissance, par la société et parfois par les élus eux-mêmes, de ce métier. Afin de moderniser l'image de celui-ci, la réflexion sur le choix d'un nouveau nom pourrait être poursuivie ^{7 ( * )} . Il conviendra bien évidemment d' y associer les principaux intéressés , chez lesquels, du reste, le principe même d'un changement de nom ne fait pas l'unanimité , comme l'a constaté le rapporteur au cours des auditions.

B. CONFORTER LA FORMATION DES SECRÉTAIRES DE MAIRIE EN INSTAURANT UNE FORMATION INITIALE COMMUNE AUX SECRÉTAIRES DE MAIRIE

La proposition de loi affirme le droit à la formation des secrétaires de mairie et le rôle clé du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et des centres de gestion en la matière.

À l'initiative du rapporteur, la commission a substitué à ces dispositions, de valeur réglementaire, l'introduction d'une formation initiale obligatoire, propre aux secrétaires de mairie. Si les agents occupant un emploi de secrétaire de mairie bénéficient aujourd'hui, au titre de la formation professionnelle continue , de différents types de formations ( intégration , professionnalisation ou encore perfectionnement), définis par les statuts particuliers des cadres d'emplois des attachés, des rédacteurs, et des adjoints administratifs territoriaux, cette formation paraît à la fois trop courte et trop fragmentée .

La spécificité des missions confiées aux secrétaires de mairie semble au contraire nécessiter la création d'une formation obligatoire, commune à l'ensemble des agents concernés, qui serait dispensée par le CNFPT dans un délai d'un an à compter de la prise de poste. De surcroît, dans la mesure où les secrétaires de mairie relèvent de quatre cadres d'emplois distincts, le rapporteur souligne que l'instauration d'une telle formation mérite d'être inscrite dans la loi.

C. GARANTIR DES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DE CARRIÈRE AUX SECRÉTAIRES DE MAIRIE PAR LA VOIE DE LA PROMOTION INTERNE

La proposition de loi prévoit l'accès des secrétaires de mairie aux catégories supérieures de la fonction publique par la voie du concours et de la promotion interne.

La commission rappelle que les conditions d'accès aux cadres d'emplois relevant de catégories supérieures sont déterminées par les statuts particuliers , qui fixent notamment la proportion de postes pouvant être proposés au titre de la promotion interne ; en l'espèce, les fonctionnaires occupant ou ayant occupé un poste de secrétaire de mairie bénéficient aujourd'hui de deux mesures visant à faciliter leur promotion interne.

Estimant nécessaire de garantir dans la loi, au-delà de ces dispositions réglementaires, la prise en compte de l'exercice des fonctions de secrétaires de mairie pour l' établissement des listes d'aptitude , la commission a adopté un amendement du rapporteur en ce sens.

D. FACILITER LE RECRUTEMENT DES SECRÉTAIRES DE MAIRIE PAR LES COMMUNES DE MOINS DE 2 000 HABITANTS

Afin d'aider financièrement les communes de moins de 2 000 habitants à recruter des secrétaires de mairie, la proposition de loi tend à créer un fonds de soutien local financé par l'État .

Tout en reconnaissant l' enjeu budgétaire associé à la rémunération des secrétaires de mairie, la commission estime que les communes ont vocation à disposer de ressources libres d'emploi , plutôt qu'à recevoir, pour des dépenses liées au recrutement d'agents, un soutien financier de l'État, et que l'autonomie financière dont ont besoin les communes ne doit pas passer par une compensation, mais par une fiscalité adaptée ainsi que l'indexation de la dotation globale de fonctionnement sur l'inflation. La commission souligne également que la création d'un nouveau fonds renforcerait la complexité des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales. Sur proposition du rapporteur, elle a, par conséquent, supprimé cette disposition.

La commission n'en juge pas moins nécessaire de faciliter le recrutement de secrétaires de mairie par les communes de moins de 2 000 habitants. Aussi a-t-elle adopté un amendement du rapporteur visant à ouvrir la possibilité aux communes comptant entre 1 000 et 2 000 habitants de recruter des agents contractuels pour les emplois de secrétaire de mairie - cette possibilité existant pour les communes de moins de 1 000 habitants depuis la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012.

III. LA COMMISSION INVITE LE GOUVERNEMENT À SE SAISIR DE CETTE QUESTION DÉCISIVE POUR LA SURVIE DES PETITES COMMUNES ET LA QUALITÉ DU SERVICE PUBLIC, ET APPELLE DE SES VoeUX LA GÉNÉRALISATION D'INITATIVES LOCALES PROMETTEUSES

A. DE RÉCENTES MESURES PONCTUELLES DONT LA MISE EN oeUVRE N'EST PAS À LA HAUTEUR DE L'ENGAGEMENT DES SECRÉTAIRES DES MAIRIE ET PLAIDE EN FAVEUR D'UNE RÉFORME GLOBALE DES RÈGLES RELATIVES À LA RÉMUNÉRATION ET À LA CARRIÈRE

Des instruments de revalorisation salariale, indemnitaire comme indiciaire, pouvant bénéficier aux secrétaires de mairie existent, mais présentent des limites.

Les quatre cadres d'emplois auxquels peuvent appartenir les agents exerçant les fonctions de secrétaires de mairie sont en effet éligibles au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) ^{8 ( * )} . Toutefois, l'effectivité de ce régime indemnitaire est aujourd'hui limitée à un double titre : d'une part, toutes les communes (et notamment les plus petites d'entre elles) n'ont pas encore délibéré pour sa mise en oeuvre ; d'autre part, les montants moyens versés sont bien inférieurs aux plafonds autorisés ^{9 ( * )} . En outre, de façon plus structurelle, le RIFSEEP n'est pas pris en compte dans le calcul du montant de la pension de retraite.

Par ailleurs, si la nouvelle bonification indiciaire (NBI) pour les secrétaires de mairie a été revalorisée de 15 points au 1 ^er mars 2022 ^{10 ( * )} , entraînant un gain brut d'un peu plus de 70 € par mois, elle ne bénéficie pas aux agents contractuels. De plus, toutes les communes de moins de 2 000 habitants n'ont pas encore pris d'arrêté permettant sa mise en place.

Dans ces conditions, et alors que la rémunération horaire d'un secrétaire de mairie adjoint administratif principal de 1 ^ère classe comptant 32 ans d'ancienneté dans la fonction publique territoriale est de 13,75 €, soit seulement 2,68 € de plus que le SMIC brut, le rapporteur invite le Gouvernement à accorder une attention toute particulière à la situation des secrétaires de mairie dans le cadre des travaux portant sur l'accès, les rémunérations et les parcours professionnels dans la fonction publique , lancés le 1 ^er février dernier par le ministre de la transformation et de la fonction publiques.

B. EN MATIÈRE DE FORMATION, DES INITIATIVES LOCALES PROMETTEUSES À ENCOURAGER AFIN D'ACCROÎTRE LA VISIBILITÉ DU MÉTIER DE SECRÉTAIRE DE MAIRIE ET RÉPONDRE AUX BESOINS DES COMMUNES

S'il n'existe pas de concours propre au métier de secrétaire de mairie, une formation académique consacrée à ce métier, destinée aussi bien aux étudiants qu'à des actifs en reconversion professionnelle, est en cours de développement. Certaines universités organisent en effet, en partenariat avec les centres de gestion, des formations en alternance , qui conduisent à l'octroi d'un diplôme universitaire ^{11 ( * )} .

En outre, depuis 2022 existe un partenariat entre Pôle emploi et le CNFPT , qui associe également l'Association des maires de France et l'Association Régions de France, permettant la mise en oeuvre de formations au métier de secrétaire de mairie à destination des demandeurs d'emploi . Un partenariat similaire devrait être prochainement conclu entre Pôle emploi et la Fédération nationale des centres de gestion.

Ces initiatives, reposant sur des actions institutionnelles à assise locale, paraissent particulièrement prometteuses. Elles pourraient contribuer à davantage faire connaître le métier de secrétaire de mairie, notamment auprès de publics jeunes ou éloignés de la fonction publique territoriale, et élargir le vivier de candidats potentiels.

Le rapporteur souligne que ces initiatives ne sauraient toutefois dispenser d'une réflexion de fond sur les moyens d' améliorer l'attractivité de la fonction publique territoriale, et au-delà, de l'ensemble des versants. Les employeurs publics, et notamment les employeurs territoriaux, doivent en particulier se doter d'une véritable politique de communication , qui donne à voir l'extrême variété des métiers proposés et des carrières à mener.

*

* *

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (supprimé)
Création du statut d'emploi des responsables
de l'administration communale

L'article 1 ^er de la proposition de loi vise à créer un statut d'emploi des secrétaires de mairie, qui seraient renommés « responsables de l'administration communale ».

Estimant que la création d'un statut d'emploi pour les fonctions de secrétaire de mairie ne serait pas opportune et rappelant que la détermination des conditions d'accès à un tel statut relèverait du seul pouvoir réglementaire, la commission a supprimé l'article 1 ^er .

1. Secrétaire de mairie : un métier, quatre cadres d'emplois, trois catégories

Les termes de « secrétaire de mairie » recouvrent à la fois un cadre d'emplois et la fonction communément appelée « secrétaire de la mairie », exercée par des fonctionnaires territoriaux pouvant appartenir à l'un des quatre cadres d'emplois suivants :

- le cadre d'emplois des secrétaires de mairie ^{12 ( * )} : requalifié en catégorie A en 1995, ce cadre a été mis en extinction en 2001 au profit du cadre d'emplois des attachés territoriaux, avec, pendant 10 ans, l'instauration concomitante d'examens professionnels permettant aux lauréats d'intégrer le cadre d'emplois des attachés territoriaux. À ce jour, il reste 1 200 fonctionnaires dans le cadre d'emplois des secrétaires de mairie ^{13 ( * )} ;

- le cadre d'emplois des attachés territoriaux ^{14 ( * )} , relevant de la catégorie A ;

- le cadre d'emplois des rédacteurs territoriaux , relevant de la catégorie B, uniquement dans les communes de moins de 2 000 habitants ^{15 ( * )} ;

- le cadre d'emplois des adjoints administratifs , relevant de la catégorie C, uniquement dans les communes de moins de 2 000 habitants. Seuls les adjoints administratifs principaux peuvent exercer les fonctions de secrétaire de mairie ^{16 ( * )} ; les adjoints administratifs du premier grade, recrutés sans concours, ne le peuvent pas.

Par ailleurs, depuis la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, les emplois de secrétaires de mairie peuvent, dans les communes de moins de 1 000 habitants , être pourvus par des agents contractuels ^{17 ( * )} .

Aujourd'hui, les agents (fonctionnaires et contractuels) occupant un emploi de secrétaire de mairie relèvent majoritairement de la catégorie C (à 60,4 %) ; ils sont 23,1 % à appartenir à la catégorie B, et 16,5 % à appartenir à la catégorie A. La plupart des secrétaires de mairie ont le statut de fonctionnaire (à 80 % d'entre eux) ^{18 ( * )} .

2. L'article 1 ^er vise à faire de l'emploi de secrétaire de mairie, renommé « responsable de l'administration communale », un emploi fonctionnel

L'article 1 ^er de la proposition de loi tend à créer un « statut d'emplois particulier » des responsables de l'administration communale, qui serait accessible à plusieurs cadres d'emplois, dont celui des secrétaires de mairie.

Combinant les notions de « statut d'emplois », d'une part, et de « statut particulier », d'autre part, l'expression de « statut d'emplois particulier » n'est pas dépourvue d'ambiguïté .

Tout d'abord, l'article semble vouloir faire de l'emploi de responsable de l'administration communale - qui constituerait le nouveau nom du secrétaire de mairie - un emploi fonctionnel .

Ce régime spécifique s'applique actuellement aux agents occupant les plus hauts emplois de direction administrative ou technique des collectivités territoriales. L'article L. 412-6 du code général de la fonction publique liste ainsi les emplois concernés :

- directeur général des services et, lorsque l'emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements et des régions ;

- directeur général des services, directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants ;

- directeur général des services techniques ou directeur des services techniques des communes de plus de 10 000 habitants ;

- directeur général, directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;

- directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;

- directeur général, directeur général adjoint d'établissements publics dont la liste est fixée par décret ainsi que directeur général, directeur général adjoint et directeur de délégation du Centre national de la fonction publique territoriale ;

- directeur général et directeur général adjoint des services de mairie d'arrondissement de Paris, Lyon ou Marseille, sur proposition du maire d'arrondissement ;

- directeur départemental, directeur départemental adjoint des services d'incendie et de secours.

Les emplois fonctionnels actuels correspondent donc à des postes où les agents sont placés à la jonction des sphères administrative et politique , et dans une relation de proximité et de nécessaire confiance avec l'exécutif territorial . Ce positionnement particulier justifie l'application de règles spécifiques, notamment le bénéfice d'une grille indiciaire plus favorable, mais également le droit, pour l'exécutif, de se séparer de ces agents au seul motif de perte de confiance.

Par ailleurs, la notion de « statut d'emplois particulier » évoque également le statut particulier propre à un cadre d'emplois , qui définit les règles auxquelles sont soumis les fonctionnaires membres du cadre d'emplois en question ^{19 ( * )} . L'article 1 ^er semble ainsi également viser à recréer le cadre d'emplois des secrétaires de mairie, sous le nom de « responsables de l'administration communale ».

3. Si elle reconnaît la nécessité de réfléchir à une nouvelle appellation du métier de secrétaire de mairie, la commission ne juge pas justifiée la création d'un statut d'emplois propre à ces fonctions

3.1. Une réflexion sur un changement d'appellation du métier de secrétaire de mairie serait bienvenue

L'appellation de « secrétaire de mairie » ne correspond assurément plus à la nature des fonctions exercées par les agents concernés et contribue à la faible reconnaissance, sinon la méconnaissance, par la société et parfois par les élus eux-mêmes, de ce métier.

Au-delà des fonctions de secrétariat et d'accueil du public, ces agents exercent en effet des missions variées, techniques et exigeantes, qui nécessitent une grande adaptabilité et de nombreuses compétences, notamment en matière de comptabilité et de finances publiques, de management et de ressources humaines, d'état civil, d'élections et de recensement, de gestion funéraire, ou encore d'urbanisme et de marchés publics.

C'est pourquoi la commission souligne la nécessité d'opter pour un intitulé qui reflète davantage les missions et responsabilités qui incombent à ces agents. Si elle estime qu'un changement d'appellation serait indispensable pour moderniser l'image de ce métier , en particulier auprès des jeunes générations et des publics les plus éloignés de la fonction publique territoriale, la commission est néanmoins consciente que cela ne suffirait pas pour renforcer l'attractivité et la visibilité de cette fonction.

Du reste, comme l'a constaté le rapporteur lors de ses auditions, le principe de la modification du nom ne fait pas l'unanimité auprès des principaux intéressés . En tout état de cause, une telle mesure ne pourrait s'effectuer que par la voie réglementaire.

En l'espèce, la dénomination proposée par l'article 1 ^er de « responsable de l'administration communale » semble toutefois peu adéquate, en raison de son ambiguïté. D'après l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales ^{20 ( * )} , seul le maire est chargé de l'administration municipale. Dès lors, l'appellation de « responsable de l'administration communale » risquerait d'induire une confusion dans la répartition des rôles et responsabilités entre le maire et le secrétaire de mairie, et, au-delà, entre l'exécutif et l'administration de la collectivité.

3.2. La commission n'a pas jugé opportun de faire de l'emploi de secrétaire de mairie un emploi fonctionnel

La commission n'a pas jugé opportun de faire de l'emploi de secrétaire de mairie un emploi fonctionnel.

Tout d'abord, un poste de directeur général des services (DGS) peut être créé dans toute commune de plus de 2 000 habitants ^{21 ( * )} . Cet emploi est accessible aux fonctionnaires de la seule catégorie A ^{22 ( * )} , et donc aux fonctionnaires appartenant au cadre d'emplois des secrétaires de mairie ^{23 ( * )} . Le positionnement hiérarchique uniforme de l'emploi fonctionnel de DGS permet l'application d'une grille indiciaire cohérente ^{24 ( * )} .

À l'inverse, créer un statut d'emploi dans les communes de moins de 2 000 habitants, qui serait accessible, comme le propose l'article 1 ^er , à l'ensemble des catégories de la fonction publique, pose la question de la grille indiciaire à appliquer : si celle-ci était trop éloignée de la catégorie C, elle remettrait en question les équilibres de rémunération entre les trois catégories, tandis que si elle était trop proche de la catégorie C, elle impliquerait une faible évolution salariale.

Par ailleurs, l'accès à un statut d'emploi s'effectue, pour les fonctionnaires, par la voie du détachement ^{25 ( * )} . Or, la majorité des secrétaires de mairie travaillent à temps non complet ^{26 ( * )} , et ont donc plusieurs emplois. Le fonctionnaire ne pouvant être placé que dans une seule position statutaire ^{27 ( * )} , il lui est donc impossible d'être détaché sur plusieurs emplois .

En outre, la procédure de détachement pourrait être une source de complexité administrative et de gestion pour les communes de moins de 2 000 habitants.

Pour le rapporteur, la création d'un statut d'emploi n'apparaît donc pas comme un moyen d'offrir des perspectives de carrière améliorées aux agents visés, ni comme un facteur particulier d'attractivité pour de futurs candidats.

Conscient toutefois du manque de reconnaissance, y compris sur le plan financier, dont souffrent aujourd'hui les secrétaires de mairie, le rapporteur rappelle qu'en matière de revalorisation salariale , des instruments, à la main des employeurs territoriaux , existent d'ores et déjà.

Les quatre cadres d'emplois auxquels peuvent appartenir les agents exerçant les fonctions de secrétaires de mairie sont en effet éligibles au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ( RIFSEEP ) ^{28 ( * )} .

Or, l'effectivité de ce régime indemnitaire est aujourd'hui limitée à un double titre : d'une part, toutes les communes (et notamment les plus petites d'entre elles) n'ont pas encore délibéré pour sa mise en oeuvre ; d'autre part, les montants moyens versés sont bien inférieurs aux plafonds autorisés.

Montants maximaux et réels versés
dans le cadre du RIFSEEP

Cadre d'emplois	Plafond RIFSEEP annuel brut	Régime indemnitaire moyen versé en 2019
Attachés territoriaux (cat. A)	42 600 €	13 624 €
Secrétaires de mairie (cat. A)	42 600 €	3 679 €
Rédacteurs territoriaux (cat. B)	19 860 €	7 726 €
Adjoints administratifs territoriaux (cat. C)	12 600 €	5 408 €

Source : direction générale des collectivités locales

Le rapporteur n'en invite pas moins le Gouvernement à prêter une attention toute particulière à la situation des secrétaires de mairie dans le cadre des travaux portant sur l'accès, les rémunérations et les parcours professionnels dans la fonction publique , lancés le 1 ^er février dernier.

Enfin, si la création d'un statut d'emploi relève de la loi, les conditions d'accès à tel statut relèvent quant à elles du règlement ; les dispositions de l'article 1 ^er seraient donc en partie de nature réglementaire.

3.3. La commission n'a pas non plus jugé pertinent de recréer un cadre d'emplois des secrétaires de mairie

Étant donné l'ambiguïté que comporte la notion « statut d'emplois particulier » utilisée par l'article 1 ^er , la commission s'est également prononcée sur la question de la création d'un cadre d'emplois des secrétaires de mairie, renommés « responsables de l'administration communale ».

Rappelant que la création d'un cadre d'emplois relève du pouvoir réglementaire , la commission a, de plus, émis des doutes quant à l'opportunité de recréer un cadre qui a été mis en extinction il y a un peu plus de vingt ans. Du reste, créer un statut particulier couvrant à la fois les trois catégories hiérarchiques de la fonction publique, comme semble l'envisager l'article 1 ^er de la proposition de loi, irait à l'encontre de la règle posée à l'article L. 411-2 du code général de la fonction publique, selon laquelle un cadre d'emplois correspond à une seule catégorie .

Pour l'ensemble de ses raisons, la commission a adopté l'amendement COM-1 de suppression du rapporteur.

La commission a supprimé l'article 1 ^er .

Article 2 (Supprimé)
Affectation des responsables de l'administration communale
aux groupements de communes
et publication d'un guide relatif à leurs missions

L'article 2 tend à préciser que les fonctionnaires appartenant au « statut d'emplois des responsables de l'administration communale » exercent leurs fonctions dans les communes et leurs groupements, et prévoit la rédaction d'un guide définissant leurs missions.

Face à la portée juridique incertaine de ses dispositions, la commission a supprimé l'article 2.

1. L'article 2 vise à apporter des précisions relatives aux modalités d'exercice par les responsables de l'administration communale de leurs fonctions

1.1. Le lieu d'affectation des secrétaires de mairie

Conformément à leur statut particulier, les fonctionnaires appartenant au cadre d'emplois des secrétaires de mairie « ont vocation à occuper les fonctions de secrétaire de mairie des communes de moins de 3 500 habitants ».

En outre, ils peuvent être nommés dans un établissement public regroupant des collectivités pour y exercer :

- soit les fonctions de secrétaire général de cet établissement, lorsqu'il peut être assimilé à une commune de moins de 3 500 habitants ;

- soit les fonctions de secrétaire de mairie dans l'une ou plusieurs des communes de moins de 3 500 habitants regroupées ^{29 ( * )} .

En revanche, les fonctionnaires appartenant aux cadres d'emplois des attachés, des rédacteurs ainsi que des adjoints administratifs territoriaux ne peuvent être nommés que dans des communes ^{30 ( * )} .

L'article 2 de la proposition de loi tend néanmoins à préciser que les fonctionnaires occupant un emploi de responsable de l'administration communale peuvent exercer leurs fonctions non seulement dans les communes, mais aussi dans leurs groupements.

1.2. Les missions des responsables de l'administration communale

Les missions générales propres à chaque cadre d'emplois sont définies dans les statuts particuliers :

- les attachés territoriaux  « participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme » ^{31 ( * )} ;

- les rédacteurs territoriaux « sont chargés de fonctions administratives d'application » ^{32 ( * )} ;

- et les adjoints administratifs territoriaux « sont chargés de tâches administratives d'exécution » ^{33 ( * )} .

Par ailleurs, les tâches et missions pouvant être confiées aux secrétaires de mairie sont détaillées notamment dans la fiche consacrée à ce métier au sein du guide des métiers territoriaux publié par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ^{34 ( * )} , ainsi que dans les fiches publiées par les centres de gestion.

2. La commission n'a pas souhaité adopter des dispositions à la portée juridique incertaine

En droit, les intercommunalités ne peuvent pas créer d'emplois de secrétaire de mairie ; seuls le peuvent les communes ainsi que les centres de gestion.

Les mises à disposition d'agents dans le cadre d'une mutualisation descendante entre communes et établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ne peuvent en effet intervenir que dans le cadre d'un transfert de compétences d'une commune à un EPCI , et uniquement si cette mise à disposition présente un intérêt pour la « bonne organisation des services » ^{35 ( * )} . Or, les emplois de secrétaires de mairie ne sont pas liés à des compétences transférées à l'intercommunalité ; dès lors, il revient à chaque commune de recruter ses propres secrétaires de mairie .

En revanche, les communes peuvent demander au centre de gestion de leur département de mettre à leur disposition des agents territoriaux afin de remplacer des agents momentanément indisponibles - notamment pour cause de formation ou de congé -, pourvoir un emploi vacant qui ne peut être immédiatement pourvu, ou encore effectuer une mission permanente à temps complet ou non complet ^{36 ( * )} . Dans ce cas, le maire constitue l'autorité fonctionnelle des agents mis à disposition.

Dans les faits, le remplacement d'agents (pour l'ensemble des postes de la fonction publique territoriale) constitue une mission de premier plan des centres de gestion. Bien que facultative , elle est exercée par 92 % d'entre eux ^{37 ( * )} . En moyenne, les centres de gestion qui ont mis en place un service de remplacement ont recours, tous postes confondus, à environ 109 personnes par mois ^{38 ( * )} . En outre, 27 % des centres de gestion ont mis en place un dispositif spécifique au remplacement des secrétaires de mairie .

Dans ce cadre, certains centres de gestion ont recruté des secrétaires de mairie itinérants , qu'ils mettent à disposition des communes du département, pour une ou deux journées par semaine. Ce service est facturé aux communes en incluant les frais de gestion induits pour le centre de gestion ainsi que, dans certains cas, les frais liés aux déplacements de l'agent.

La commission a estimé que la rédaction proposée par l'article 2, en ouvrant la possibilité pour les groupements de communes d'employer des agents exerçant des fonctions de secrétaires de mairie, était peu cohérente, voire contraire au cadre légal existant.

En outre, elle a souligné que la mesure visant la publication d'un guide des missions du secrétaire de mairie, déjà satisfaite en pratique, ne relevait pas du domaine de la loi.

C'est pourquoi la commission a adopté l'amendement de suppression COM-2 du rapporteur.

La commission a supprimé l'article 2.

Articles 3 et 4
Formation pour l'accès à l'emploi de responsable de l'administration communale et tout au long de la carrière

L'article 3 vise à donner au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et aux centres de gestion un rôle de formation et d'information en faveur de l'accès au statut d'emplois de responsables de l'administration communal.

L'article 4 affirme le droit à la formation des responsables de l'administration communale.

Soulignant que ses dispositions, déjà satisfaites en pratique, ne relèvent pas du domaine de la loi, la commission a supprimé l'article 3 .

Estimant nécessaire, en revanche, de prévoir une formation commune à l'ensemble des agents exerçant les fonctions de secrétaires de mairie et obligatoire dans l'année suivant la prise de poste, la commission a adopté l'article 4 avec modification .

1. Des actions de formation au métier de secrétaire de mairie à destination des agents recrutés ainsi que des publics extérieurs

1.1. Le droit à la formation professionnelle tout au long de la vie

Les agents, fonctionnaires ou contractuels, exerçant les fonctions de secrétaire de mairie bénéficient d'actions de formation à différentes étapes de leur carrière.

Conformément à l'article L. 421-1 du code général de la fonction publique, « le droit à la formation professionnelle tout au long de la vie est reconnu à l'agent public », notamment afin de faciliter son parcours professionnel, sa mobilité et sa promotion, et permettre son adaptation aux évolutions de son métier. De plus, le fonctionnaire en activité a droit au congé de formation professionnelle ^{39 ( * )} .

Dans la fonction publique territoriale, la formation professionnelle tout au long de la vie comprend, en particulier :

- la formation d'intégration et de professionnalisation , définie par les statuts particuliers ;

- la formation de perfectionnement , dispensée en cours de carrière à la demande de l'autorité territoriale ou de l'agent territorial ;

- la formation de préparation aux concours et examens professionnels de la fonction publique ;

- la formation personnelle suivie à l'initiative de l'agent territorial ;

- les formations destinées à mettre en oeuvre un projet d'évolution professionnelle ^{40 ( * )} .

Ainsi, les fonctionnaires occupant un emploi de secrétaire de mairie bénéficient actuellement des formations d'intégration et de professionnalisation prévues par les statuts de leur cadre d'emplois respectif ; ces formations sont également ouvertes aux agents contractuels, à l'exception de ceux recrutés sur des emplois permanents pour une durée inférieure à un an ^{41 ( * )} .

Pour l'ensemble des cadres d'emplois concernés, il s'agit des formations suivantes :

- la formation d'intégration , que suivent les candidats inscrits sur liste d'aptitude, pendant leur année de stage. D'une durée de dix jours pour les attachés et les rédacteurs territoriaux ^{42 ( * )} et de cinq jours pour les adjoints administratifs territoriaux ^{43 ( * )} , elle « porte notamment sur l'organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, les services publics locaux et le déroulement des carrières des fonctionnaires territoriaux » ^{44 ( * )} ;

- la formation de professionnalisation au premier emploi , que suivent les agents territoriaux dans un délai de deux ans après leur nomination comme stagiaires (d'une durée de cinq jours pour les attachés et les rédacteurs, et de trois jours pour les adjoints administratifs) ;

- la formation de professionnalisation tout au long de la carrière , à l'issue du délai de deux ans suivant la nomination comme stagiaires (d'une durée de deux jours par période de cinq ans) ^{45 ( * )} ;

- la formation à l'occasion de l'affectation à un poste à responsabilité , dans les six mois suivant cette affectation, d'une durée de trois jours ^{46 ( * )} .

Dans ce cadre, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), auquel l'article L. 451-6 du code général de la fonction publique confie la définition et la mise en oeuvre des programmes des formations prévues à l'article L. 422-21, propose deux types de formations consacrées au métier de secrétaire de mairie :

- d'une part, une formation suivie à l'attention des agents nouvellement nommés ;

- d'autre part, des formations ponctuelles destinées aux agents en poste souhaitant renforcer ou actualiser leurs connaissances sur des points spécifiques. Ces modules de formation, souvent organisés en format mixte (en présence et à distance, voire en « e-communauté » ^{47 ( * )} ), d'une durée de deux à trois jours, peuvent ainsi porter sur le fonctionnement et le suivi du conseil municipal, les pouvoirs de police du maire, les marchés publics, l'état civil, ou encore la législation funéraire.

En outre, le CNFPT a lancé, au début de l'année 2023, des webinaires mensuels visant à faire le point sur l' actualité législative, réglementaire et jurisprudentielle dans les domaines intéressant les secrétaires de mairie pour leur travail quotidien.

Enfin, la majorité des centres de gestion organisent des formations spécifiques au métier de secrétaire de mairie à l'attention des agents recrutés pour assurer des remplacements dans les communes ^{48 ( * )} , et notamment des agents contractuels.

1.2. Des actions de formation en développement à destination d'autres publics

Par ailleurs, d'autres actions de formation sont menées à l'attention des publics extérieurs à la fonction publique territoriale (ou du moins aux fonctions de secrétaire de mairie), sur la base d'initiatives locales.

Ainsi, certaines universités organisent, en partenariat souvent avec les centres de gestion , des formations certifiantes et professionnalisantes, conduisant à l'octroi d'un diplôme universitaire (DU) ^{49 ( * )} . Ces formations comprennent des unités d'enseignement théorique (connaissances relatives à l'environnement territorial et aux missions des secrétaires de mairie) ainsi que pratique (maîtrise de certains logiciels informatiques) et prévoient des périodes de stage.

En outre, depuis 2022 existe un partenariat entre Pôle emploi, le CNFPT, les centres de gestion, l'Association des maires de France et l'Association Régions de France, permettant la mise en oeuvre de formations au métier de secrétaire de mairie à destination des demandeurs d'emploi .

Dans ce cadre, ont été signées dès l'été 2022 des conventions régionales en Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val-de-Loire et Grand Est. Près de 300 demandeurs d'emploi y suivent actuellement une formation au métier de secrétaire de mairie ^{50 ( * )} .

Une fois qu'il aura obtenu la certification « Qualiopi » ^{51 ( * )} , nécessaire pour intervenir à titre de prestataire de formation pour Pôle Emploi ^{52 ( * )} , le CNFPT bénéficiera de financements issus de fonds publics ou mutualisés pour dispenser une formation aux demandeurs d'emplois.

2. L'article 3 et l'article 4 de la proposition de loi visent à affirmer le droit à la formation des responsables de l'administration communale, tout en attribuant au CNFPT et aux centres de gestion un rôle clé en la matière

L'article 3 tend à confier au CNFPT et aux centres de gestion la mission de favoriser, par leur offre de formation et leurs moyens d'information, l'accès au statut d'emplois des responsables de l'administration communale.

L'article 4 affirme que les responsables de l'administration communale ont droit à une formation adaptée à la polyvalence de leurs fonctions, et continue tout au long de leur carrière.

3. La commission a jugé nécessaire d'introduire dans la loi le principe d'une formation initiale obligatoire propre aux secrétaires de mairie

Le rapporteur reconnaît que l'information en faveur des métiers de la fonction publique territoriale en général, et du métier de secrétaire de mairie en particulier, mériterait d'être améliorée, afin de leur donner davantage de visibilité. À ce titre, il souscrit à l'objectif de l'article 3 de la proposition de loi.

Pour autant, l'information relative aux métiers de la fonction publique territoriale relève de la compétence du CNFPT, des centres de gestion et de l'ensemble des employeurs territoriaux. Si les campagnes de communication d'ores et déjà organisées par le CNFPT et la Fédération nationale des centres de gestion doivent naturellement être encouragées, elles ne sauraient être rendues obligatoires par la loi.

Aussi la commission a-t-elle adopté l'amendement de suppression COM-3 du rapporteur .

En outre, pour intéressantes et prometteuses qu'elles soient, l'ouverture de filières de formation en alternance au métier de secrétaire de mairie ainsi que la création de diplômes d'université ne relèvent pas non plus de la loi, ni du pouvoir réglementaire, mais des seules universités.

En revanche, le rapporteur estime que l'offre de formation aujourd'hui dispensée aux agents occupant un emploi de secrétaire de mairie est à la fois trop courte et trop fragmentée . La spécificité des missions confiées aux secrétaires de mairie lui semble nécessiter la création d'une formation obligatoire, commune à l'ensemble des agents concernés, qui serait dispensée par le CNFPT. De surcroît, dans la mesure où les secrétaires de mairie relèvent de quatre cadres d'emplois distincts, le rapporteur considère que l'instauration d'une telle formation mérite d'être inscrite dans la loi.

Sans nier les difficultés pratiques qui limitent aujourd'hui l'exercice, par les secrétaires de mairie, de leur droit à la formation continue - manque de temps, nombre de places limitées, éloignement géographique du lieu de formation et, surtout, difficultés à trouver un remplaçant pendant leur absence -, le rapporteur considère que l'inscription dans la loi de cette formation initiale permettra de lutter contre l'autocensure des intéressés et de leur faire gagner du temps en leur donnant, dès leur prise de poste, les outils adéquats à l'exercice de leur mission.

Souscrivant à l'objectif de donner aux secrétaires de mairie, dans un délai d'un an à compter de leur prise de poste, un socle de connaissances adaptées à la particularité de leurs fonctions, la commission a adopté l'amendement COM-4 du rapporteur.

La commission a supprimé l'article 3 et a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5
Accès des responsables de l'administration communale
aux catégories supérieures de la fonction publique

L'article 5 tend à prévoir que les responsables de l'administration communale justifiant d'une certaine ancienneté ont droit à un accès aux catégories supérieures de la fonction publique territoriale par la voie du concours ou de la promotion interne.

Compte tenu de la nécessité de garantir des perspectives d'évolution de carrière aux secrétaires de mairie, la commission a adopté l'article 5 avec modification.

1. Les statuts particuliers, qui fixent les règles relatives à la promotion interne, prévoient aujourd'hui deux mesures afin de valoriser l'emploi de secrétaire de mairie

1.1. L'accès à des cadres d'emplois relevant de catégories supérieures peut s'effectuer par concours ou par promotion interne, dans les conditions fixées par les statuts particuliers

Conformément à l'article L. 411-7 du code général de la fonction publique, « les grades de chaque corps ou cadre d'emplois sont accessibles par voie de concours, de promotion interne ou d'avancement, dans les conditions fixées par les statuts particuliers ».

La promotion interne a pour objectif de permettre aux fonctionnaires titulaires d'accéder sans concours à un cadre d'emplois, voire à une catégorie hiérarchique de niveau supérieur par l'inscription , dans la fonction publique territoriale, sur une liste d'aptitude :

- soit après réussite d'un examen professionnel ;

- soit sur appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle de l'agent au regard des lignes directrices de gestion arrêtées par l'autorité territoriale.

La proportion de postes pouvant être proposés aux fonctionnaires au titre de la promotion interne est déterminée par les statuts particuliers ^{53 ( * )} .

1.2. Les fonctionnaires occupant ou ayant occupé un poste de secrétaire de mairie bénéficient aujourd'hui de deux mesures visant à faciliter leur promotion interne

S'agissant de l'accès aux cadres des rédacteurs et des attachés territoriaux, la proportion entre les recrutements intervenus au titre de la promotion interne et les recrutements intervenus par mutation, détachement, ou inscription sur liste d'aptitude après concours est de un pour trois ^{54 ( * )} .

Toutefois, les statuts particuliers des cadres d'emplois de rédacteurs territoriaux et d'attachés territoriaux prévoient chacun une disposition visant à valoriser, pour la promotion interne, l'exercice des fonctions de secrétaire de mairie.

Ainsi, pour la promotion interne comme rédacteur , l'avancement au choix est réduit de dix ans à huit ans pour les adjoints administratifs ayant exercé pendant quatre ans au moins des fonctions de secrétaire de mairie d'une commune de moins de 2 000 habitants ^{55 ( * )} .

De plus, les fonctionnaires appartenant au cadre d'emplois en extinction de secrétaires de mairie bénéficient d'un accès privilégié au cadre d'emplois d'attachés, avec un quota de promotion interne qui leur est propre (à savoir, un recrutement au titre de la promotion interne pour deux recrutements intervenus dans le cadre d'emplois d'attachés) ^{56 ( * )} .

Par ailleurs, il est également possible pour les fonctionnaires exerçant des fonctions de secrétaire de mairie - comme pour l'ensemble des fonctionnaires - d'évoluer d'une catégorie à l'autre par le biais des concours internes .

2. Soucieuse d'améliorer les perspectives d'évolution de carrière des secrétaires de mairie, la commission a substitué aux dispositions de l'article 5, en partie déjà satisfaites, l'inscription de la prise en compte de l'exercice des fonctions de secrétaire de mairie pour l'établissement des listes d'aptitude

En affirmant le droit, pour les responsables de l'administration communale, à l'accès aux catégories supérieures par la voie du concours ou de la promotion interne, l'article 5 de la proposition semble déjà en partie satisfait ; par ailleurs, il revêt une dimension réglementaire .

Dans l'attente de l'aboutissement des travaux actuellement menés par le Gouvernement pour assouplir les règles de la promotion interne dans l'ensemble de la fonction publique territoriale , et envisager des évolutions intéressant en particulier les secrétaires de mairie, le rapporteur estime nécessaire de garantir aux secrétaires de mairie des perspectives d'évolution de carrière. Son amendement COM-5 vise ainsi à prévoir que l'établissement des listes d'aptitude par l'autorité territoriale ou, le cas échéant, le président du centre de gestion, tient compte de l'exercice des fonctions de secrétaire de mairie.

Dans le même temps, le rapporteur rappelle que la promotion interne peut parfois être synonyme de mobilité géographique , ce qui peut décourager certains agents de postuler. En effet, la réussite à l'examen professionnel n'imposant pas au conseil municipal de créer l'emploi correspondant ^{57 ( * )} , le fonctionnaire qui a changé de cadre d'emploi peut être amené à changer de commune s'il souhaite occuper un emploi correspondant à son nouveau cadre.

La commission a adopté l'amendement COM-5 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 5 bis (nouveau)
Ouverture aux communes de 1 000 à 2 000 habitants
de la possibilité de recruter des contractuels
pour les emplois de secrétaire de mairie

Adopté par la commission à l'initiative du rapporteur , l'article 5 bis vise à ouvrir la possibilité aux communes de 1 000 à 2 000 habitants de recruter des agents contractuels pour les emplois de secrétaire de mairie.

Depuis la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ^{58 ( * )} , les emplois de secrétaire de mairie des communes de moins de 1 000 habitants peuvent être occupés de manière permanente par des contractuels.

Si la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 a ouvert à l'ensemble des emplois la possibilité donnée aux communes de moins de 1 000 habitants et aux groupements regroupant moins de 15 000 habitants la possibilité de recruter des contractuels ^{59 ( * )} , elle n'a en revanche pas relevé le seuil s'agissant du nombre d'habitants autorisant ces recrutements.

En conséquence, le recrutement d'un agent contractuel pour occuper un emploi permanent de secrétaire de mairie dans une commune de 1 000 à 2 000 habitants n'est aujourd'hui pas autorisé par la loi.

Or, l'ensemble des communes de moins de 2 000 habitants connaissent actuellement des difficultés de recrutement pour leurs emplois de secrétaire de mairie. Au 10 mars 2023, 1 919 postes de secrétaire de mairie étaient ainsi à pourvoir. De plus, compte tenu de la pyramide des âges des agents aujourd'hui en poste et des départs à la retraite attendus dans les dix prochaines années, ces difficultés de recrutement ne peuvent que s'accentuer à l'avenir ^{60 ( * )} .

Il est vrai que, depuis 2019, la loi permet aux collectivités de plus de 1 000 habitants de recruter des agents contractuels pour occuper des emplois à temps non complet de moins de 50 % d'un temps complet ^{61 ( * )} .

Si, en pratique, de nombreux emplois de secrétaire de mairie sont des emplois à temps non complet, il ne paraît toutefois pas souhaitable , en droit, de priver les communes de moins de 2 000 habitants de la possibilité de recruter un agent contractuel sur un emploi de secrétaire de mairie à temps complet .

C'est pourquoi la commission a adopté l' amendement COM-6 du rapporteur , pour permettre aux communes comptant entre 1 000 et 2 000 habitants de recruter des agents contractuels pour leurs emplois de secrétaires de mairie.

La commission a adopté l'article 5 bis ainsi rédigé .

Articles 6 et 7 (supprimés)
Création d'un fonds de soutien local financé par l'État pour le recrutement des responsables de l'administration communale dans les communes de moins de 2 000 habitants

L'article 6 vise à instaurer un fonds de soutien local, financé par l'État, destiné à aider les communes de moins de 2 000 habitants à recruter des secrétaires de mairie.

L'article 7 constitue le gage financier de la proposition de loi.

La commission a supprimé les articles 6 et 7.

1. Afin d'aider financièrement les communes de moins de 2 000 habitants à recruter des secrétaires de mairie, l'article 6 vise à créer un fonds de soutien local financé par l'État

L'article 6 de la proposition de loi vise à instaurer un fonds de soutien local, financé par l'État, destiné à aider les communes de moins de 2 000 habitants à recruter des secrétaires de mairie. Parmi les critères d'attribution des aides, figurerait le potentiel financier des communes.

Un tel soutien financier s'ajouterait aux ressources versées aux communes par l'État dans le cadre notamment de la dotation globale de fonctionnement des communes , qui constitue aujourd'hui près de 15 % des recettes de fonctionnement des communes.

Par ses composantes ^{62 ( * )} , la dotation globale de fonctionnement des communes prend d'ores et déjà en compte la population, la superficie et le potentiel financier des communes.

2. Tout en reconnaissant l'enjeu budgétaire associé à la rémunération des secrétaires de mairie, la commission n'a pas jugé pertinente la création d'un fonds de soutien spécifique financé par l'État

La commission reconnaît l'enjeu budgétaire associé à la rémunération des secrétaires de mairie ; à ce titre, les difficultés auxquelles les communes peuvent être confrontées expliquent probablement la modicité des régimes indemnitaires mis en place.

Le rapporteur souligne, de plus, que l'arrêté permettant la mise en place de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) revalorisée ^{63 ( * )} n'a pas encore été pris dans toutes les communes concernées , occasionnant des disparités dans la rémunération des secrétaires de mairie d'une commune à l'autre. Ces inégalités s'ajoutent à celles existant entre les secrétaires de mairie ayant le statut de fonctionnaires, et les contractuels, dans la mesure où la NBI est réservée aux premiers.

Cela étant, la commission estime que les communes ont vocation à disposer de ressources libres d'emploi, plutôt qu'à recevoir, pour des dépenses liées au recrutement d'agents, un soutien financier de l'État. Elle souligne que l'autonomie financière dont ont besoin les communes ne doit pas passer par une compensation , mais par une fiscalité adaptée, des recettes dynamiques ou encore l'indexation de la dotation globale de fonctionnement sur l'inflation.

En outre, la création d'un nouveau fonds risquerait de renforcer la complexité des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales et d'aggraver leur manque de lisibilité.

C'est pourquoi la commission a adopté les amendements de suppression COM-7 et COM-8 du rapporteur .

La commission a supprimé les articles 6 et 7.

La commission a enfin adopté l'amendement COM-9 du rapporteur afin de faire mieux correspondre l'intitulé de la proposition de loi à son contenu.

EXAMEN EN COMMISSION

__________

MERCREDI 29 MARS 2023

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - Nous examinons la proposition de loi de Céline Brulin et ses collègues du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE) qui vise à revaloriser le statut de secrétaire de mairie. Ce texte propose de renforcer l'attractivité de ce métier essentiel au fonctionnement des communes de moins de 2 000 habitants, qui représentent plus des trois quarts des communes françaises.

Métier le plus en tension de la fonction publique territoriale, le métier de secrétaire de mairie souffre d'une insuffisante reconnaissance de la part des pouvoirs publics, mais aussi d'une franche méconnaissance de la société. Au nombre de 14 000 environ, ces agents, principalement des femmes, constituent pourtant l'indispensable interface entre les habitants et les élus et sont les garants de la bonne gestion municipale en milieu rural.

Ce sont de véritables « couteaux suisses » ou des déesses Shiva et certainement des perles rares, dans tous les sens du terme. D'une part, elles sont le pilier de la vie communale, en effectuant des missions variées, techniques et exigeantes qui nécessitent une grande adaptabilité, un investissement personnel important et de nombreuses compétences en matière de budget, d'état civil, d'élection, d'urbanisme, de marché public ou encore de gestion des ressources humaines. D'autre part, compte tenu de la pyramide des âges, un tiers des secrétaires de mairie actuelles partiront à la retraite d'ici à 2030.

Il est donc nécessaire d'adopter des mesures concrètes pour répondre au besoin légitime de reconnaissance de ces agents dévoués à leur commune et leur garantir une rémunération et des conditions de travail à la hauteur de leurs responsabilités.

Le métier de secrétaire de mairie correspond à une fonction pouvant être exercée, outre par des agents contractuels, par des fonctionnaires territoriaux appartenant à l'un des quatre cadres d'emplois suivants : secrétaires de mairie (catégorie A), mis en extinction depuis 2001 ; attachés territoriaux (catégorie A) ; rédacteurs territoriaux (catégorie B) ; adjoints administratifs (catégorie C).

En pratique, les secrétaires de mairie relèvent majoritairement de la catégorie C. La plupart d'entre eux travaillent à temps non complet dans plusieurs communes, les contraignant à de nombreux déplacements au cours de la semaine.

Si l'ensemble des métiers de la fonction publique, notamment dans les petites communes, sont frappés aujourd'hui par un déficit d'attractivité, celui-ci est particulièrement préoccupant s'agissant du métier de secrétaire de mairie pour lequel les communes sont confrontées à d'importantes difficultés de recrutement : plus de 1 900 postes sont à pourvoir actuellement.

Parmi les raisons, peuvent être citées la difficulté à exercer un emploi à temps complet ; la difficulté à acquérir la totalité des compétences rendues nécessaires par la polyvalence du métier ; le relatif isolement et les éventuelles difficultés dans la collaboration avec le maire ; et les représentations négatives du métier chez les jeunes générations, voire la confusion avec la fonction de secrétaire du maire.

Premièrement, la proposition de loi modifie le nom de « secrétaire de mairie ».

La dénomination proposée de « responsable de l'administration communale » semble toutefois peu adéquate en raison de la confusion qu'elle risquerait d'entraîner dans la répartition des rôles et responsabilités entre le maire, qui est chargé de l'administration municipale, et le secrétaire de mairie.

De plus, la proposition de loi tend à faire de l'emploi de responsable de l'administration communale un emploi fonctionnel. Ce régime spécifique, qui s'applique actuellement aux agents occupant les plus hauts emplois de direction administrative ou technique des collectivités territoriales, induit notamment le bénéfice d'une grille indiciaire plus favorable, mais également le droit, pour l'exécutif, de se séparer de ces agents pour seule perte de confiance.

Un tel statut d'emploi, qui serait accessible à l'ensemble des catégories de la fonction publique (A, B et C), ne pourrait être associé à une grille indiciaire cohérente. En outre, la position de détachement qu'il implique serait incompatible avec la pluralité d'emplois à temps non complet qu'exerce la majorité des secrétaires de mairie.

En tout état de cause, si la création d'un statut d'emploi relève de la loi, les conditions d'accès à un tel statut relèvent quant à elles du règlement, de même que la création éventuelle d'un cadre d'emplois et le nom choisi pour celui-ci.

Pour ces raisons, je vous proposerai un amendement de suppression de l'article 1 ^er .

Deuxièmement, la proposition de loi précise que les fonctionnaires appartenant au « statut d'emploi des responsables de l'administration communale » exercent leurs fonctions dans les communes et leurs groupements et prévoit la rédaction d'un guide définissant leurs missions. Ces dispositions n'étant pas de nature législative et étant en pratique déjà satisfaites s'agissant de la publication d'un guide, je vous proposerai un amendement de suppression de l'article 2.

Troisièmement, la proposition de loi affirme le droit à la formation des secrétaires de mairie et le rôle clé en la matière du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et des centres de gestion.

Ces dispositions sont de valeur réglementaire et en pratique satisfaites. Si les agents occupant un emploi de secrétaire de mairie bénéficient aujourd'hui, au titre de la formation professionnelle continue, de différents types de formations - intégration, professionnalisation ou encore perfectionnement -, leur formation paraît à la fois trop courte et trop fragmentée.

La spécificité des missions confiées aux secrétaires de mairie semble au contraire nécessiter la création d'une formation obligatoire, commune à l'ensemble des agents concernés, qui serait dispensée par le CNFPT dans un délai d'un an à compter de la prise de poste.

Je vous proposerai donc un amendement introduisant une formation initiale obligatoire propre aux secrétaires de mairie.

Lors des auditions, les secrétaires de mairie nous ont fait part des difficultés qu'elles rencontrent pour se former : manque de temps, éloignement géographique du lieu de formation et surtout difficultés à trouver un remplaçant pendant leur absence. L'inscription dans la loi de cette formation initiale permettra de lutter contre l'autocensure des intéressées et leur fera gagner du temps en leur donnant, dès leur prise de poste, les outils adéquats à l'exercice de leurs missions.

Quatrièmement, la proposition de loi prévoit l'accès des secrétaires de mairie aux catégories supérieures de la fonction publique par la voie du concours et de la promotion interne.

Les conditions d'accès aux cadres d'emplois relevant de catégories supérieures sont déterminées par les statuts particuliers, qui fixent notamment la proportion de postes pouvant être proposés au titre de la promotion interne. Les fonctionnaires occupant ou ayant occupé un poste de secrétaire de mairie bénéficient aujourd'hui de deux mesures visant à faciliter leur promotion interne.

Je vous proposerai un amendement afin de garantir dans la loi, au-delà de ces dispositions réglementaires, la prise en compte de l'exercice des fonctions de secrétaires de mairie pour l'établissement des listes d'aptitude.

Cinquièmement, afin d'aider financièrement les communes de moins de 2 000 habitants à recruter des secrétaires de mairie, la proposition de loi tend à créer un fonds de soutien local financé par l'État.

La rémunération des secrétaires de mairie est un véritable enjeu budgétaire pour une commune. Cependant, les communes ont vocation à disposer de ressources libres d'emploi plutôt qu'à recevoir, pour des dépenses liées au recrutement d'agents, un soutien financier de l'État. L'autonomie financière dont ont besoin les communes ne doit pas passer par une compensation, mais par une fiscalité adaptée, ainsi que par l'indexation de la dotation globale de fonctionnement sur l'inflation. La création d'un nouveau fonds renforcerait la complexité des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales. Je vous proposerai, par conséquent, de supprimer cette disposition.

En revanche, il convient de faciliter le recrutement de secrétaires de mairie par les communes de moins de 2 000 habitants. Aussi, je vous proposerai un amendement visant à ouvrir la possibilité aux communes comptant entre 1 000 et 2 000 habitants de recruter des agents contractuels pour les emplois de secrétaire de mairie, cette possibilité existant pour les communes de moins de 1 000 habitants depuis la loi du 12 mars 2012.

Au-delà des dispositions de cette proposition de loi, je souhaite attirer votre attention sur plusieurs points concernant la rémunération et la formation des secrétaires de mairie.

Des instruments de revalorisation salariale, indemnitaire comme indiciaire, pouvant bénéficier aux secrétaires de mairie existent, mais présentent des limites.

Les quatre cadres d'emplois auxquels peuvent appartenir les agents exerçant les fonctions de secrétaire de mairie sont en effet éligibles au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (Rifseep).

Toutefois, l'effectivité de ce régime indemnitaire est aujourd'hui limitée, car, d'une part, toutes les communes, notamment les plus petites d'entre elles, n'ont pas encore délibéré pour sa mise en oeuvre, et, d'autre part, les montants moyens versés sont bien inférieurs aux plafonds autorisés. En outre, de façon plus structurelle, le Rifseep n'est pas pris en compte dans le calcul du montant de la pension de retraite.

Par ailleurs, si la nouvelle bonification indiciaire (NBI) pour les secrétaires de mairie a été revalorisée de quinze points au 1 ^er mars 2022, entraînant un gain brut d'un peu plus de 70 euros par mois, elle ne bénéficie pas aux agents contractuels. De plus, toutes les communes de moins de 2 000 habitants n'ont pas encore pris d'arrêté permettant sa mise en place.

Concernant la formation, certaines universités organisent, en partenariat avec les centres de gestion, des formations en alternance qui conduisent à l'octroi d'un diplôme universitaire.

En outre, depuis 2022 existe un partenariat entre Pôle emploi et le CNFPT, qui regroupe également l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité et Régions de France, permettant la mise en oeuvre de formations au métier de secrétaire de mairie à destination des demandeurs d'emploi. Un partenariat similaire devrait être prochainement conclu entre Pôle emploi et la Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG).

Ces initiatives reposant sur des actions institutionnelles à assise locale paraissent particulièrement prometteuses. Elles pourraient contribuer à davantage faire connaître le métier de secrétaire de mairie, notamment auprès de publics jeunes ou éloignés de la fonction publique territoriale, et élargir le vivier de candidats potentiels.

Pour conclure, je voudrais saluer l'initiative de Mme Brulin et du groupe CRCE, qui met un coup de projecteur sur ce métier à multiples compétences et sur la nécessité de reconnaître de manière juste le travail considérable de ces milliers d'agents qui assurent aux côtés des maires la pérennité et la qualité du service public, particulièrement en milieu rural.

J'invite le Gouvernement à prêter une attention toute particulière à la situation des secrétaires de mairie dans le cadre des travaux lancés le 1 ^er février 2023 par le ministre de la transformation et de la fonction publiques et portant sur l'accès, les rémunérations et les parcours professionnels dans la fonction publique.

J'ai été ravie de mener ces travaux que je pourrai poursuivre dans le cadre de la mission sur l'attractivité de la fonction publique qui m'a été confiée ainsi qu'à mes collègues Cédric Vial et Jérôme Durain par la présidente de la délégation aux collectivités territoriales. Nous ferons à cette occasion un focus sur les secrétaires de mairie.

Mme Cécile Cukierman . - Je veux remercier la rapporteure pour la qualité de son travail et les échanges que nous avons eus en amont de cette réunion.

Les postes de secrétaires de mairie sont particulièrement importants et nous pouvons tous constater la panique qui s'empare des élus, lorsqu'un tel poste n'est pas pourvu.

Nous avons déposé cette proposition de loi en mars 2022 Nous n'avions évidemment pas l'ambition de tout régler à travers ce texte ; nous sommes notamment conscients du fait que certaines choses relèvent du pouvoir législatif, d'autres du pouvoir réglementaire. En outre, les difficultés d'un métier, celui-ci en particulier, ne se règlent pas uniquement par le droit.

Le métier de secrétaire de mairie est celui qui connaît le plus de tensions au sein de la fonction publique et cela ne résulte pas seulement d'une question d'attractivité ou de niveau de rémunération. Ces emplois, souvent à temps partiel, sont précaires ; de plus, les exigences en termes de polyvalence et de compétences ont beaucoup crû. Par ailleurs, les décisions des collectivités locales font de plus en plus l'objet de recours en justice.

Il s'agit d'un poste tout à fait particulier au sein de la fonction publique territoriale. Son exercice est assez solitaire, alors même que la mairie est souvent devenue le dernier service public à la disposition des habitants.

M. François Bonhomme . - Cette proposition de loi pointe du doigt une difficulté croissante parmi les collectivités territoriales. Les défections se multiplient et la rotation augmente. Les maires ont beaucoup de mal à recruter et ils sont désemparés quand les postes ne sont pas pourvus.

Les secrétaires de mairie jouent un rôle essentiel ; leur expérience et leur polyvalence sont très importantes. Ce n'est pas une fonction lambda et ce texte permet de sonner l'alerte.

Comme l'a dit Cécile Cukierman, le droit ne suffira pas à régler la question, même si la rémunération est une réponse importante. Les aménagements proposés par la rapporteure me paraissent opportuns : éviter de mettre en place un système trop complexe de financement et élever le seuil pour le recrutement de contractuels.

Je note que 90 % des secrétaires de mairie sont des femmes.

Mme Dominique Vérien . - C'est peut-être pour cela que le poste est si mal payé !

M. François Bonhomme . - ... et j'espère que la délégation aux droits des femmes va se saisir de ce problème, pour revenir à notre débat précédent... Des stéréotypes sont certainement à l'oeuvre !

Mme Nathalie Goulet . - Nous sommes confrontés à ce sujet dans tous les territoires. La complexité réglementaire ne fait que croître, et celle du métier avec elle. S'y ajoute la dématérialisation, qui impose d'aider une part de la population. Les centres départementaux de gestion tentent de susciter des vocations ; il faut faire connaître ce métier. Je voterai ce texte avec enthousiasme.

Mme Françoise Gatel . - Je remercie Céline Brulin et ses collègues pour cette contribution à la mise en lumière de ce métier, ainsi que notre rapporteur, pour ce travail sur un sujet qu'elle connaît bien.

Notre délégation aux collectivités territoriales est très sollicitée par les associations d'élus, inquiètes de ce « désert communal ». Nous travaillons donc sur l'attractivité de la fonction publique territoriale et, à l'invitation de Cédric Vial, sur celle du métier de secrétaire de mairie. Autrefois, celui-ci était souvent l'instituteur. Aujourd'hui, il y a un problème d'attractivité pour ce métier très exigeant, qui allie solitude et responsabilité : dans les petites communes, le secrétaire de mairie n'a que deux jours par semaine pour gérer la complexité de l'action publique.

Au-delà des propositions intéressantes de ce texte, la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS) permet aux intercommunalités de conclure des contrats de travail pour des policiers ou des gardes champêtres mutualisés ; on pourrait en faire de même pour les secrétaires de mairie, tout en les maintenant sous l'autorité du maire. Cela favoriserait aussi les évolutions de carrière, sans lesquelles on a beaucoup de mal à attirer des candidats.

M. Alain Richard . - Aucun système statutaire n'abolit le marché : la réalité des pénuries et la difficulté de confronter besoins et ressources disponibles demeurent. On s'achemine vers une sortie du statut de fonctionnaire territorial de la majorité de ces professionnels. Par ailleurs, des mutualisations amiables, de spécialisation, peuvent déjà être mises en oeuvre entre ces professionnels, avec l'accord des maires concernés.

Madame la rapporteure, quelle est la situation en matière de droit au logement des secrétaires de mairie ? Sauf erreur de ma part, un seuil de 5 000 habitants est posé en matière d'accès des cadres administratifs au logement par nécessité de service. Ce seuil est-il réglementaire ou législatif ? Serait-il possible de l'assouplir ? Sinon, les communes disposant de logements peuvent toujours les offrir pour un loyer de 50 euros.

M. Mathieu Darnaud . - Je remercie à mon tour les auteurs du texte et notre rapporteure pour ce texte enrichi, qui répond à un impérieux besoin sur nos territoires.

On pratique depuis longtemps dans mon département la mutualisation de ces emplois entre communes.

Madame la rapporteure, vous proposez de relever le plafond de population applicable pour l'emploi de contractuels de 1 000 à 2 000 habitants. Pourquoi ne pas le supprimer tout à fait ?

Quant à la rémunération, la question du défraiement des déplacements de ces agents se pose aussi, surtout en cas de mutualisation. Tout ne peut pas être résolu par la voie législative ou réglementaire.

La question de la formation est essentielle, mais il faut laisser aux communes de la souplesse pour l'organiser en fonction des besoins et des disponibilités de l'agent.

Enfin, la plus grande difficulté, c'est encore la ressource humaine. Au moins une vingtaine de communes de mon département n'arrivent pas à recruter, en dépit d'efforts considérables en matière de rémunération ou de logement. Il faut travailler en amont, notamment sur le statut.

M. Alain Marc . - Je félicite à mon tour notre rapporteure. Beaucoup de secrétaires de mairie vont partir à la retraite, et le vivier pour les remplacer est insuffisant. Il faut souligner l'intérêt de ce métier : on aide le maire, on participe à des réunions, notamment pour des répartitions de crédits, quand il n'est pas là. Le métier diffère énormément d'une commune à l'autre.

Il faut assouplir le recrutement : dans les concours externes, les candidats sont nombreux, mais il y a peu d'élus. Un recrutement plus informel peut offrir des agents tout à fait compétents, qui acquièrent du savoir-faire au fur et à mesure. La rémunération devrait aussi pouvoir être améliorée, par exemple en facilitant le passage d'agents méritants de catégorie B ou C en catégorie A

Mme Maryse Carrère . - Nous partageons les constats des auteurs de cette proposition de loi, que je remercie d'avoir mis en lumière ce métier. La présence d'un secrétaire de mairie est précieuse pour les maires, notamment dans les premiers mois de mandat. C'est un métier très varié.

La pénurie de talents va s'aggraver, elle est déjà importante dans les Hautes-Pyrénées. Des formations spécifiques sont mises en place par le centre départemental de gestion pour recruter plus d'agents. Ces « couteaux suisses » exercent dans des territoires différents, ils couvrent jusqu'à une dizaine de communes, ne passant que quelques heures dans chacune, pour de faibles rémunérations. Il leur est difficile d'accéder à d'autres postes au sein de la fonction publique territoriale, dans les conseils départementaux ou régionaux, par exemple.

La ministre de la fonction publique avait, en 2021, promis une meilleure reconnaissance de ce métier, mais on n'a pas avancé. Cette proposition de loi va dans le bon sens, même si nous entendons les difficultés pointées par le rapporteur. Il faut envoyer un appel au Gouvernement sur tous ces sujets. Nous soutenons les propositions de la rapporteure sur les formations obligatoires et les évolutions de carrière. Le Rassemblement démocratique et social européen soutiendra cette proposition de loi.

M. Hussein Bourgi . - Je remercie Céline Brulin et ses camarades pour leur initiative, qui répond à une préoccupation connue de nombre d'entre nous en tant qu'élus locaux de métropole ou d'outre-mer. Les auditions organisées par notre rapporteure m'ont permis de parfaire ma connaissance du sujet.

Des enjeux ressortis de ces auditions, je retiens le recrutement des secrétaires de mairie, leur formation et leur rémunération, mais aussi leur reconnaissance et l'évolution de leurs carrières. Une proposition de loi ne peut régler tous les problèmes, mais celle-ci apporte du moins des réponses sur la formation obligatoire. Il y a là une véritable difficulté : nombre d'agents renoncent à une formation pour assurer la continuité du service. Quand il y a un dossier à boucler, ou un rendez-vous incontournable, on ne peut pas s'absenter !

Par ailleurs, les personnes inscrites sur les listes d'aptitude, parfois depuis des années, peinent à être nommées. Leur réserver un quota, comme le propose le rapporteur, me paraît susceptible de satisfaire les personnes concernées.

Je souscris à sept des neuf amendements du rapporteur, mais deux me laissent dubitatif. D'abord, élever le seuil à 2 000 habitants pour le recrutement de contractuels, n'est-ce pas simplement répartir la pénurie ? On risque de s'inscrire dans une logique concurrentielle, alors que ces communes ont parfois des moyens. Ensuite, même si j'entends les arguments pour la suppression du fonds de soutien local proposé dans le texte, il ne faudrait pas se priver de la possibilité d'un débat dans l'hémicycle, pour obtenir des clarifications du Gouvernement. Il faudra y revenir lors du prochain projet de loi de finances.

Mme Nadine Bellurot . - Je salue l'excellente initiative de nos collègues du groupe CRCE, ainsi que le travail de notre rapporteur. Nous connaissons tous la qualité de nos secrétaires de mairie, la difficulté rencontrée par les communes pour en recruter, et les problèmes de formation et de rémunération.

Il est essentiel d'améliorer leurs conditions de travail, car l'engagement des élus dans nos territoires n'est pas toujours au rendez-vous ; on risque de manquer de volontaires pour être maires en 2026, surtout si l'on manque de professionnels pour les épauler. Le binôme maire-secrétaire de mairie est très important.

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - Concernant le relèvement du seuil pour l'emploi de contractuels, en l'état actuel du droit, les communes de 1 000 à 2 000 habitants peuvent avoir recours à des contractuels pour des emplois de moins de 50 % d'un temps complet. Nous proposons de permettre le recours à des contractuels pour des emplois à temps complet, comme pour les communes de moins de 1 000 habitants ; ce n'est pas une révolution.

Monsieur Richard, si je ne me trompe, ce sont les collectivités qui fixent les emplois pour lesquels un logement est fourni, mais il faudra me renseigner davantage sur les modalités de cette offre.

M. Alain Richard . - La jurisprudence est assez carrée.

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - Une délibération doit en tout cas avoir lieu.

La formation suscite de gros problèmes. Une formation obligatoire pourrait améliorer de façon presque immédiate les prises de poste. On pourrait trouver des ententes avec les centres de gestion pour faciliter les remplacements, via un vivier supplémentaire de personnel formé.

Concernant la rémunération, les grilles indiciaires sont identiques pour les hommes et les femmes. Les communes peuvent augmenter la rémunération par le biais du Rifseep, dont les plafonds sont élevés, mais le budget communal est souvent contraint. Peut-être faudrait-il rendre obligatoire une délibération sur le relèvement de la NBI, beaucoup de secrétaires de mairie n'en bénéficiant pas.

La mutualisation existe déjà dans les faits : beaucoup d'intercommunalités mettent à disposition des communes une partie de leur personnel pour de petits temps partiels. Par ailleurs, les associations de secrétaires de mairie fonctionnent beaucoup en réseau, pour faire bénéficier tous leurs membres des compétences spécialisées de certains. Tout cela se fait de manière naturelle, sans qu'il soit nécessaire de réglementer.

M. François-Noël Buffet , président . -  Je vous propose de considérer que le périmètre de l'article 45 de la Constitution comprend les dispositions relatives à l'exercice des fonctions de secrétaire de mairie dans les communes de moins de 2 000 habitants.

M. Alain Richard . - Et l'accès à ces fonctions !

M. François-Noël Buffet , président . - Absolument !

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 ^er

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - L'amendement COM-1 supprime cet article.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article 1 ^er est supprimé.

Article 2

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - L'amendement COM-2 supprime cet article.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'article 2 est supprimé.

Article 3

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - L'amendement COM-3 supprime cet article.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 3 est supprimé.

Article 4

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - L'amendement COM-4 vise à instaurer une formation initiale obligatoire commune aux secrétaires de mairie.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 4 est ainsi rédigé.

Article 5

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - L'amendement COM-5 vise à prendre en compte l'exercice des fonctions de secrétaire de mairie pour l'établissement des listes d'aptitude.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 5 est ainsi rédigé.

Après l'article 5

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - L'amendement COM-6 tend à ouvrir aux communes de 1 000 à 2 000 habitants la possibilité de recruter des contractuels pour les emplois de secrétaire de mairie.

L'amendement COM-6 est adopté et devient article additionnel.

Article 6

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - L'amendement COM-7 supprime cet article.

L'amendement COM-7 est adopté

L'article 6 est supprimé.

Article 7

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - L'amendement COM-8 supprime cet article.

L'amendement COM-8 est adopté.

L'article 7 est supprimé.

Intitulé de la proposition de loi

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - L'amendement COM-9 modifie l'intitulé de la proposition de loi en cohérence avec notre approche.

L'amendement COM-9 est adopté.

L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er
Mme DI FOLCO, rapporteur	1	Suppression de l'article	Adopté
Article 2
Mme DI FOLCO, rapporteur	2	Suppression de l'article	Adopté
Article 3
Mme DI FOLCO, rapporteur	3	Suppression de l'article	Adopté
Article 4
Mme DI FOLCO, rapporteur	4	Instauration d'une formation initiale obligatoire commune aux secrétaires de mairie	Adopté
Article 5
Mme DI FOLCO, rapporteur	5	Prise en compte de l'exercice des fonctions de secrétaire de mairie pour l'établissement des listes d'aptitude	Adopté
Article additionnel après l'article 5
Mme DI FOLCO, rapporteur	6	Ouverture aux communes de 1 000 à 2 000 habitants de la possibilité de recruter des contractuels pour les emplois de secrétaire de mairie	Adopté
Article 6
Mme DI FOLCO, rapporteur	7	Suppression de l'article	Adopté
Article 7
Mme DI FOLCO, rapporteur	8	Suppression de l'article	Adopté
Intitulé de la proposition de loi
Mme DI FOLCO, rapporteur	9	Modification de l'intitulé	Adopté

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45
DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS »)

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » ^{64 ( * )} .

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ^{65 ( * )} . Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte ^{66 ( * )} . Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial ^{67 ( * )} .

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté , lors de sa réunion du mercredi 29 mars 2023, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 598 (2021-2022) visant à revaloriser le statut de secrétaire de mairie.

Elle a considéré que ce périmètre incluait les dispositions relatives à l'accès aux fonctions de secrétaire de mairie dans les communes de moins de 2 000 habitants et à l'exercice de celles-ci.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
ET CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Mme Céline Brulin , sénatrice de la Seine-Maritime, auteure de la proposition de loi

Cabinet du ministre de la transformation et de la fonction publiques

Mme Lucy Kerckaert , conseillère parlementaire

Mme Maelle Renée , conseillère fonction publique territoriale, déontologie et neutralité des services publics

Cabinet de la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales

M. Lucas Turgis , conseiller institutions, compétences et affaires juridiques

Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)

M. Guillaume Tinlot chef du service des politiques sociales, salariales et des carrières.

Direction générale des collectivités locales (DGCL)

M. Christophe Bernard , sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique territoriale

Direction générale de Pôle Emploi

Mme Ivane Squelbut , directrice des partenariats et de la territorialisation

M. Tavana Livardjani , chargé des relations institutionnelles

Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)

M. François Deluga , président

M. Laurent Trijoulet , directeur de cabinet

Mme Noémie Angel , directrice générale adjointe en charge du développement et de la qualité de la formation

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT)

M. Philippe Laurent , président, auteur du rapport sur l'attractivité de la fonction publique territoriale

Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG)

M. Michel Hiriart , président

Mme Cindy Laborie , responsable des affaires juridiques

Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF)

Mme Murielle Fabre , Secrétaire générale

Mme Stéphanie Colas , chargée de mission fonction publique territoriale

Mme Charlotte de Fontaines , chargée des relations avec le Parlement

Association des maires ruraux de France (AMRF)

Mme Chantal Gantch , maire de Savignac-de-l'Isle, vice-présidente des maires ruraux de Gironde

Intercommunalités de France

M. Thomas Fromentin, vice-président Ressources humaines et administration, président de l'Agglomération Foix Varilhes

M. Simon Mauroux , responsable du pôle institutions, droit et administration

Mme Montaine Blonsard , responsable des relations avec le Parlement

Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF)

M. Jean-Charles de Belly , vice-président, directeur général des services de la communauté de communes Mad & Moselle

Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT)

Mme Hélène Guillet , présidente

M. Sébastien André , directeur général du centre de gestion d'Ile et Vilaine, conseiller auprès de l'exécutif national du SNDGCT, en charge des questions statutaires

Mme Elodie Kuchcinscki , secrétaire générale

Fédération autonome de la fonction publique territoriale (FA-FPT)

M. Pascal Kessler , secrétaire général

Association Revalorisons le métier de secrétaire de mairie (RSM)

Mme Sylvie Gibel, présidente

Association départementale des secrétaires de mairies du Lot (ADSM)

Mme Christelle Fournier, présidente

Mme Dominique Vaz , vice-présidente

Mme Christine Ladet , secrétaire

CONTRIBUTION ÉCRITE

Association des secrétaires des mairies rurales de France

Mme Karine Follin , présidente

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl21-598.html

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* ¹ Dans le « top 10 » des métiers en tension du panorama annuel de l'emploi territorial dressé par la Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG), le métier de secrétaire de mairie était classé 4 ^e en 2018, 2 ^e en 2019 et 1 ^er en 2020.

* ² En 2022, les communes de moins de 2 000 habitants représentent 84,5 % des communes françaises et 22,5 % de la population (source : direction générale des collectivités locales).

* ³ Un quart des agents ont plus de 58 ans, et 60 % ont plus de 50 ans, si bien qu'un tiers des secrétaires de mairie aujourd'hui en poste partiront à la retraite d'ici 2030 (source : Centre national de la fonction publique territoriale).

* ⁴ Voir le rapport d'information n° 289 (2022-2023) de Françoise Gatel et Rémy Pointereau fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat ( http://www.senat.fr/rap/r22-289/r22-2891.pdf ).

* ⁵ Seuls les adjoints administratifs principaux peuvent exercer les fonctions de secrétaire de mairie ; les adjoints administratifs du premier grade, recrutés sans concours, ne le peuvent pas.

* ⁶ Chiffre au 10 mars 2023 (source : Fédération nationale des centres de gestion).

* ⁷ L'association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF) ayant suggéré les appellations de « directeur des services » et de « secrétaire général ».

* ⁸ Mis en oeuvre dans les collectivités territoriales en application de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016.

* ⁹ À titre d'exemple, le régime indemnitaire moyen s'élevait à 5 408 € en 2019 pour les adjoints administratifs territoriaux, contre un plafond autorisé de 12 600 € (source : direction générale des collectivités locales).

* ¹⁰ Le décret n° 2022-281 du 28 février 2022 a porté à 30 points (contre 15 points précédemment) le nombre de points d'indice majorés de la NBI pour les secrétaires de mairie des communes de moins de 2 000 habitants.

* ¹¹ L'université catholique de l'Ouest a ainsi créé, pour la rentrée de septembre 2023, un diplôme universitaire « Professions du secrétariat de mairie », offrant 30 places.

* ¹² Dont le statut particulier est régi par le décret n° 87-1103 du 30 décembre 1987.

* ¹³ Une des raisons à cette situation résidant dans le fait que l'intégration dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux, même après réussite de l'examen professionnel dédié, soit conditionnée à la création, au sein de la collectivité, d'un emploi d'attaché.

* ¹⁴ Dont le statut particulier est régi par le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987.

* ¹⁵ Article 3 du décret n° 2012-924 du 30 juillet 2012.

* ¹⁶ II de l'article 3 du décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006.

* ¹⁷ 3° de l'article L. 332-8 du code général de la fonction publique.

* ¹⁸ Au 31 décembre 2021 (source : Fédération nationale des centres de gestion).

* ¹⁹ Articles L. 411-1 et L. 411-2 du code général de la fonction publique.

* ²⁰ « Le maire est seul chargé de l'administration [...] ».

* ²¹ Article L. 412-6 du code général de la fonction publique.

* ²² Article 7 du décret n°87-1101 du 30 décembre 1987.

* ²³ Article 2 du décret n°87-1103 du 30 décembre 1987.

* ²⁴ Elle dépasse l'indice brut terminal du premier grade d'attache (IB 832 contre IB 821).

* ²⁵ Article L. 412-6 du code général de la fonction publique.

* ²⁶ 62 % en 2019 (source : Fédération nationale des centres de gestion).

* ²⁷ Article L. 511-1 du code général de la fonction publique.

* ²⁸ Qui comprend l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et le complément indemnitaire annuel (CIA).

* ²⁹ Article 2 du décret n°87-1103 du 30 décembre 1987.

* ³⁰ Voir par exemple l'article 3 du décret n°2012-924 du 30 juillet 2012 : « [les rédacteurs territoriaux] peuvent être chargés des fonctions de secrétaire de mairie d'une commune de moins de 2 000 habitants » .

* ³¹ Article 2 du décret n°87-1099 du 30 décembre 1987.

* ³² Article 3 du décret n°2012-924 du 30 juillet 2012.

* ³³ Article 3 du décret n°2006-1690 du 22 décembre 2006.

* ³⁴ Consultable à l'adresse suivante : https://www.cnfpt.fr/sites/default/files/document/1669109102/Guide-metiers-Secretaire-Mairie.pdf

* ³⁵ Article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁶ Article L. 452-44 du code général de la fonction publique.

* ³⁷ D'après l'enquête globale 2022 sur les missions des centres de gestion, réalisée par la Fédération nationale des centres de gestion.

* ³⁸ 107 agents contractuels et 2 titulaires par centre de gestion en moyenne.

* ³⁹ Article L. 422-1 du code général de la fonction publique.

* ⁴⁰ Article L. 422-21 du code général de la fonction publique.

* ⁴¹ Article L. 422-28 du même code.

* ⁴² Article 6 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 et article 13 du décret n° 2012-24 du 30 juillet 2012.

* ⁴³ Article 7 du décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006.

* ⁴⁴ Article 6 du décret n° 2008-512 du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux.

* ⁴⁵ Article 12 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987, article 15 du décret n° 2012-24 du 30 juillet 2012, article 9-2 du décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006.

* ⁴⁶ Article 13 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987, article 16 du décret n° 2012-24 du 30 juillet 2012, et article 9-3 du décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006.

* ⁴⁷ Comptant actuellement 8 058 abonnés, d'après les informations transmises par le CNFPT au rapporteur.

* ⁴⁸ Plus de ¾ des centres de gestion organisent de telles formations (Source : Fédération nationale des centres de gestion).

* ⁴⁹ De tels diplômes, le plus souvent enregistrés au sein du Répertoire National des Certifications professionnelles (RNCP), sont aujourd'hui proposés par les universités de Lorraine, de Franche-Comté, de Nîmes, de Pau et des Pays de l'Adour, et à partir de septembre 2023, par l'université catholique de l'Ouest d'Angers.

* ⁵⁰ Qui doit s'achever à la fin du mois de mars 2023.

* ⁵¹ Prévue pour la fin de l'année 2023 d'après les informations transmises au rapporteur.

* ⁵² Conformément à la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* ⁵³ Article L. 523-1 du code général de la fonction publique.

* ⁵⁴ Article 9 du décret n° 2010-329 du 22 mars 2010 et article 6 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987.

* ⁵⁵ Article 8 du décret n° 2012-924 du 30 juillet 2012.

* ⁵⁶ Article 5 du décret n °87-1099 du 30 décembre 1987.

* ⁵⁷ Comme l'a considéré le Conseil d'État (CE, 1 ^re et 6 ^e ss-sect. réunies, 29 mai 2009, n° 300599).

* ⁵⁸ Qui a inséré un article 3-3 dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.

* ⁵⁹ Article L. 332-8 du code général de la fonction publique.

* ⁶⁰ En 2022, 25 % des secrétaires de mairie ont plus de 58 ans, et 60 % ont plus de 50 ans, si bien qu'un tiers des secrétaires de mairie aujourd'hui en poste partiront à la retraite d'ici 2030 (source : Centre nationale de la fonction publique territoriale et Fédération nationale des centres de gestion).

* ⁶¹ 4° de l'article 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, codifié depuis le 1 ^er mars 2022 à l'article L. 332-8 du code général de la fonction publique.

* ⁶² Dotation forfaitaire des communes ; dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ; dotation de solidarité rurale ; dotation nationale de péréquation.

* ⁶³ Le décret n° 2022-281 du 28 février 2022 relatif à la nouvelle bonification indiciaire des secrétaires de mairie des communes de moins de 2 000 habitants a porté à 30 points (contre 15 points précédemment) le nombre de points d'indice majorés de la NBI prévue pour ces agents, entraînant une augmentation d'environ 70 euros bruts par mois.

* ⁶⁴ Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* ⁶⁵ Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* ⁶⁶ Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* ⁶⁷ Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.