Projet de loi de finances pour 2023 : Recherche et enseignement supérieur

DEUXIÈME PARTIE
L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : VANINA PAOLI-GAGIN)

Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » qui relèvent du Mesri bénéficient, cette année encore, d'une hausse importante.

En effet, ces deux programmes représentent au total 18,04 milliards d'euros de CP, soit une progression de 4,3 % (+ 748 millions d'euros) par rapport à 2022, année où les crédits avaient déjà augmenté de 2,3 %.

Le programme 150 regroupe 82 % des crédits ainsi que l'essentiel des moyens supplémentaires demandés pour 2023. Il devrait augmenter de 4,6 % par rapport à 2022, soit une hausse de 1 milliard d'euros en AE et de 695 millions d'euros en CP . Le programme 231 verrait une hausse plus modeste de ses crédits de l'ordre de 1,6 %, centrée essentiellement sur l'action 03 - Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives.

Évolution des crédits de paiement alloués
aux programmes « Enseignement supérieur »

(en % et en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

A. UNE HAUSSE D'UN MILLIARD D'EUROS DES MOYENS ALLOUÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Le présent programme regroupe 15,205 milliards d'euros pour 2023 (en CP) contre 14,2 milliards d'euros en 2022, soit une progression de 4,68 % (+ 690 millions d'euros) répartie sur 9 actions .

Évolution des crédits par action du programme 150 à périmètre courant

(en millions d'euros)

		LFI 2022	PLF 2023	Évolution PLF 2023 / LFI 2022 (volume)	Évolution PLF 2023 / LFI 2022 (%)
Action 01 Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence	AE	3 706,40	3 882,89	176,49	4,55 %
	CP	3 706,40	3 882,89	176,49	4,55 %
Action 02 Formation initiale et continue de niveau master	AE	2 539,19	2 675,50	136,31	5,09 %
	CP	2 539,19	2 675,60	136,41	5,10 %
Action 03 Formation initiale et continue de niveau doctorat	AE	401,89	453,58	51,69	11,40 %
	CP	401,89	453,50	51,61	11,38 %
Action 04 Établissements d'enseignement privés	AE	93,90	94,90	1,00	1,05 %
	CP	93,90	94,90	1,00	1,05 %
Action 05 Bibliothèques et documentation	AE	461,21	474,60	13,39	2,82 %
	CP	461,21	474,60	13,39	2,82 %
Action 13 Diffusion des savoirs et musées	AE	128,89	131,135	2,25	1,71 %
	CP	128,89	131,135	2,25	1,71 %
Action 14 Immobilier	AE	1 144,93	1 543,90	398,97	25,84 %
	CP	1 197,55	1 245,19	47,64	3,83 %
Action 15 Pilotage et support du programme	AE	1 626,65	1 726,66	100,01	5,79 %
	CP	1 626,65	1 726,66	100,01	5,79 %
Action 17 Recherche	AE	4 054,66	4 223,27	168,61	3,99 %
	CP	4 054,66	4 223,27	168,61	3,99 %
Total programme 150	AE	14 157,72	15 205, 81	1 048,09	6,89 %
	CP	14 210,33	14 907,80	697,47	4,68 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits inscrits au titre des dépenses de fonctionnement représentent plus de 93 % des crédits du programme 150 et près de 80 % des crédits consacrés à l'enseignement supérieur . Après un PLF 2022 marqué par la consolidation de nombreux passages aux responsabilités et compétences élargies (RCE) intervenus au 1 ^er janvier (pour - 1243 ETPT et - 91 millions d'euros), ce qui avait entrainé une forte diminution du titre 2, l'année 2023 est plus classique avec un unique passage aux RCE, celui de l'Observatoire de la Cote d'Azur, à compter du 1 ^er janvier 2023.

1. Une hausse qui résulte pour l'essentiel de mesures de revalorisation salariale

L'évolution des crédits alloués à l'enseignement supérieur en 2023 reflète en grande partie la hausse tendancielle de la masse salariale , résultant notamment des mesures « fonction publique ».

Près de la moitié des crédits nouveaux, soit 381,2 millions d'euros (hors titre 2) sont consacrés à la mise en place, pour 2023, de la compensation de la hausse du point d'indice de la fonction publique pour les établissements d'enseignement publics. Il est à noter qu'aucune mesure de compensation n'aura été mise en place pour les mois de juillet à décembre 2022, pour lesquels les opérateurs devront mobiliser leurs fonds propres.

Évolution des crédits du programme 150

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Par ailleurs, la poursuite de la mise en oeuvre de la LPR constitue l'autre facteur principal de croissance du programme, pour 141 millions d'euros. Ces crédits sont également essentiellement à destination des personnels, puisqu'ils regroupent à la fois des dispositions statutaires et indemnitaires de revalorisation salariale et d'élargissement des voies de recrutement et des mesures d'accroissement des moyens affectés à la recherche.

Le budget 2023 entérine les moyens nouveaux accordés en 2023, notamment le dispositif SantéPsy ou la mise en oeuvre du plan « Égalité des chances », ainsi que les moyens dédiés à la poursuite de la réforme des études de santé . La programmation immobilière du ministère augmente également de 30 millions d'euros.

En outre, 77 millions d'euros sont dédiés à l'accompagnement de la démographie étudiante à l'horizon 2023-2027 et à la pérennisation des places créées sur le plan de relance.

Enfin, 35 millions d'euros sont prévus pour l'accompagnement de l'autonomie et de la performance des établissements dans le cadre de la mise en place expérimentale des contrats d'objectifs et de moyens pluriannuels (COMP) avec une dizaine d'universités. Si l'idée semble être intéressante, le rapporteur spécial souligne la faiblesse des montants actuellement destinés à être contractualisés. Les universités semblent, pour l'instant, accueillir favorablement le principe des COMP. Cependant, l'amélioration de l'efficience des moyens accordés aux universités, qui est l'objectif final des COMP, devrait aller de pair avec une bonification en cas d'atteinte des objectifs pour les universités les plus performantes. Afin que ce dispositif puisse réellement être utile, le rapporteur spécial souligne la nécessité de définir en amont des indicateurs d'objectifs efficaces. Il sera très attentif à la négociation en cours entre le ministère et les universités.

Contrairement aux dernières années, aucun moyen nouveau n'est prévu au titre de la loi du 8 mars 2018 relative à l'orientation et la réussite des étudiants, dite loi ORE ^{4 ( * )} .

2. L'impact budgétaire de la loi de programmation

La trajectoire adoptée dans le cadre de la loi de programmation pour la recherche prévoyait, pour 2023, une hausse de 143 millions d'euros du budget du programme 150 par rapport à l'année 2022. Le budget 2023 respecte cet engagement, puisqu'il comprend à périmètre courant 143 millions d'euros de moyens nouveaux au titre de la LPR.

Incidence de la loi de programmation sur le programme 150

(en millions d'euros)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires

Les crédits accordés au programme 150 au titre de la LPR financent en 2023 :

- des mesures indemnitaires : les revalorisations statutaires et indemnitaires des personnels de recherche et le repyramidage des maîtres de conférence et des ingénieurs et techniciens de recherche et de formation à hauteur de 75,1 millions d'euros ;

- des mesures portant sur les contrats doctoraux : revalorisation du montant des contrats à la date du 1 ^er septembre 2021, puis du 1 ^er septembre 2022, avec une cible de revalorisation de 30 % à horizon 2023, associée à une augmentation progressive du nombre de contrats doctoraux (+ 11,7 millions d'euros) ;

- une augmentation du budget de recherche des universités , permettant de consolider la trajectoire en emplois, comprenant la création de chaires de professeurs juniors. En parallèle, les moyens des laboratoires progresseraient de 15 % par rapport à 2020 (+ 56,9 millions d'euros).

Ventilation de l'enveloppe allouée au titre de la LPR (à périmètre courant)

(en millions d'euros)

	LFI 2021	LFI 2022	PLF 2023	Écart 2023/2022	Écart 2023/2021
Mesures RH (revalorisations)	80,7	155,9	75,1	- 51,8 %	- 6,9 %
Contrats doctoraux	4,4	16,1	11,7	- 27,3 %	+ 165,9 %
Budget des universités (emplois et financement de la recherche)	80,00	136,9	56,9	- 58,4 %	- 28,9 %
Total programme 150	165,1	308,8	143,7	- 53,5 %	- 13 %

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Le PLF 2023 prévoit pour le programme 150 la création de 413 ETPT, dont 385 au titre de la LPR. Ces emplois concernent essentiellement l'augmentation du nombre de contrats doctoraux et la création de chaires de professeurs juniors. 25 d'entre eux sont budgétés sur le titre 2, au profit des établissements qui ne bénéficient pas des responsabilités et compétences élargies.

Les universités ayant désormais accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE), les emplois et dépenses de masse salariale afférentes à ces opérateurs ^{5 ( * )} ont, pour la plupart d'entre eux, été transférés du titre 2 au titre 3 au cours des dernières années .

Ces dépenses sont donc dorénavant couvertes par les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs. Par conséquent, les emplois du Mesri sont, à 97 %, budgétairement localisés dans les opérateurs.

Les opérateurs autonomes sont libres de procéder, sous réserve du respect de leur plafond d'emplois et de masse salariale, aux créations, transformations et suppressions qu'ils estiment nécessaires . En parallèle, les emplois des opérateurs n'ayant pas accédé aux responsabilités et compétences élargies (« opérateurs non RCE ») demeurent financés par le titre 2 du programme 150.

Il convient donc de distinguer :

- les emplois sous-plafond d'État du programme, portés par le titre 2 et rémunérés sur crédits budgétaires, destinés aux opérateurs non RCE ;

- les emplois sous-plafond d'État des opérateurs RCE, portés par le titre 3 et rémunérés par les opérateurs sur crédits budgétaires ;

- les emplois hors-plafond des opérateurs, rémunérés par les opérateurs à l'aide de leurs ressources propres.

Évolution des emplois du programme 150

(en ETPT)

	LFI 2020	LFI 2021	LFI 2022	PLF 2023	Variation 2023/2022
Emplois sous-plafond rémunérés sur titre 2	6 992	6 794	5 332	5 179	- 153
Emplois sous-plafond rémunérés sur titre 3	165 939	166 129	167 467	167 657	+ 190
Total des emplois sous-plafond	172 931	172 923	172 799	172 836	+ 37
Emplois hors-plafond rémunérés par les opérateurs	29 432	29 255	31 764	32 856	+ 1092

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

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* ⁴ Loi n°2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et la réussite des étudiants.

* ⁵ Quelques autres établissements disposent également de ce statut et des communautés d'universités et d'établissements (COMUE) commencent, à leur tour, à passer aux responsabilités et compétences élargies (RCE).