B. LES DÉPENSES DE PERSONNEL AUGMENTENT PAR L'EFFET DU NOMBRE DES EMPLOIS CRÉÉS COMME DES RÉMUNÉRATIONS
1. Loin des objectifs affichés au début du quinquennat précédent, le premier budget du quinquennat acte une augmentation de 10 000 emplois
Le budget 2023 prévoit une augmentation des emplois de 8 975 équivalents temps plein (ETP) pour l'État et 1 808 ETP pour les opérateurs, principalement répartis sur quatre ministères.
Évolution des effectifs dans les ministères et leurs opérateurs en 2023
(en équivalent temps-plein)
Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet de loi de finances
Les augmentations concernent les ministères régaliens (intérieur, justice et armées), ainsi que le ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse .
Parmi les opérateurs , l'augmentation porte principalement sur le ministère du travail, à hauteur de 979 ETP (notamment pour Pôle Emploi ) et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche au profit des opérateurs rattachés au ministère de l'enseignement supérieur dans le cadre du déploiement de la loi de programmation pour la recherche.
Les plafonds d'emploi augmentent de 19 361 équivalents temps plein travaillés (ETPT), en raison principalement de mesures de périmètre et de transfert de + 13 443 ETPT , correspondant à la rémunération en titre 2 d'accompagnements des élèves en situation de handicap (AESH) et d'assistants d'éducation (AED).
Seul le ministère de l'économie et des finances fait l'objet d'une diminution significative de ses emplois, à hauteur de 546 équivalents temps plein.
Or, le niveau des flux annuels d'emploi dans les différents ministères, aussi bien sortants qu'entrants, est suffisamment élevé pour rendre possible, et réaliste, un ajustement du niveau de l'emploi dans un objectif d' économie des dépenses de masse salariale .
Flux d'effectifs sortants et flux entrants
(en milliers d'emplois)
Périmètre : État hors opérateurs, budget général et budgets annexes.
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général
La réduction d'emploi de 546 ETP au ministère de l'économie ne représente ainsi que 5,6 % des départs prévus en 2023 ou 6,0 % des entrants.
Les flux sortants ne correspondent d'ailleurs que pour 30 % à des départs en retraite (soit 48 697 sur un total prévu de 163 022), les départs concernant également des personnels en reconversion ou des contractuels. Un tiers des sortants de la fonction publique ont moins de 50 ans 38 ( * ) .
Le rapporteur général considère donc que le Gouvernement disposerait, s'il le souhaitait, de marges pour réaliser des économies sur les frais de personnel au sein des ministères et pour mettre fin à la progression importante de la masse salariale au cours des dernières années. Et cela pourrait se réaliser sans revenir sur les besoins supplémentaires identifiés par ailleurs dans certaines politiques publiques prioritaires (police et gendarmerie, défense, etc .)
2. La masse salariale de l'État progresse sous l'effet de l'augmentation du point d'indice et de la revalorisation salariale des enseignants
La masse salariale, hors pensions , est prévue à un niveau de 99,4 milliards d'euros , en hausse de 4,1 milliards d'euros.
Cette hausse provient principalement des mesures de revalorisation des salaires dans l'éducation nationale et du relèvement du point d'indice .
Facteurs d'évolution de la masse salariale entre 2022 et 2023
(en milliards d'euros)
GVT : glissement vieillesse-technicité. Hors budgets annexes.
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général (données 2022 retraitées)
La masse salariale progresse fortement, avec + 4,3 % en un an, après une hausse encore plus importante l'an dernier.
Le présent Gouvernement s'inscrit dans la continuité du Gouvernement précédent, et accentue un mouvement d'augmentation soutenue de la masse salariale lancé en 2017 (+ 16,1 % entre 2017 et 2023) .
Évolution de la masse salariale de l'État depuis 2007
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des données des rapports sur le budget de l'État, des projets de loi de finances et des réponses aux questionnaires budgétaires. Périmètre : budget général, hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions »
* 38 Annexe générale « Fonction publique » annexée au projet de loi de finances pour 2023.