Écologie, développement et mobilité durables
ARTICLE 12
Extension temporaire du gel des tarifs
réglementés
de vente de gaz (TRVg)
. Le présent article prolonge le gel des tarifs réglementés de gaz naturel (TRVg) jusqu'au 31 décembre 2022, alors qu'il devait prendre fin le 30 juin dernier. Il prévoit également la possibilité de prolonger ce gel tarifaire par arrêté à une date comprise entre le 1 er janvier 2023 et le 30 juin 2023, et de modifier le niveau auquel sont fixés les tarifs réglementés (soit le niveau en vigueur au 31 octobre 2021) par arrêté sous conditions.
Il propose par ailleurs l'abrogation de la composante de rattrapage que devaient comprendre les TRVg lors de leur remise à niveau à compter de la date de fin du gel tarifaire, qui visait à couvrir les pertes de recettes supportées par les fournisseurs de gaz naturel soumis aux TRVg. En effet, celle-ci s'avère difficile à mettre en oeuvre compte tenu de la prolongation jusqu'à la fin de l'année du gel tarifaire, et de la fin des TRVg au 30 juin 2023.
Si les modalités de compensation des fournisseurs pour leurs pertes de revenus dans le cadre des charges imputables aux obligations de service public de l'énergie prévues actuellement ne sont pas modifiées pour la période allant du début du gel tarifaire au 31 août 2022, le présent article modifie le périmètre des offres éligibles à la compensation par le budget général de l'État pour la période allant du 1 er septembre au 31 décembre 2022 : il étend la couverture des fournisseurs pour les pertes réalisées à tous les types de contrats (y compris les offres à prix fixe) pour ceux conclus sur cette période, afin que le dispositif n'ait pas d'impact sur la concurrence.
Enfin, l'article propose d'inscrire dans la loi l'obligation pour les fournisseurs de répercuter à leurs clients les montants de la compensation, en confiant à la Commission de régulation de l'énergie la mission de s'assurer de la bonne application de cette obligation.
Le maintien des prix de gros du gaz à des niveaux élevés justifie la prolongation du bouclier tarifaire sur le gaz naturel jusqu'à la fin de l'année. Toutefois, cette prolongation reste coûteuse pour les finances publiques : si les évolutions du prix du gaz nécessitaient une nouvelle fois une prolongation du bouclier tarifaire, il conviendra préalablement d'envisager, compte tenu de l'état de nos finances publiques, un ciblage du dispositif sur les ménages les moins à même d'absorber les hausses.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : LE BOUCLIER TARIFAIRE SUR LE GAZ VISANT À PROTÉGER LE POUVOIR D'ACHAT DES MÉNAGES, INSTAURÉ INITIALEMENT POUR SIX MOIS, S'EST ACCOMPAGNÉ DE MESURES DE COMPENSATION POUR LES FOURNISSEURS
A. LA HAUSSE IMPORTANTE DES PRIX DU GAZ EN 2021 A CONDUIT LE GOUVERNEMENT À METTRE EN PLACE UN « BOUCLIER TARIFAIRE » AFIN DE PROTÉGER LES CONSOMMATEURS CONTRE LES HAUSSES DES PRIX DE L'ÉNERGIE
1. L'augmentation des cours du gaz a provoqué une hausse importante des tarifs réglementés en 2021, pesant sur le pouvoir d'achat des ménages
Les prix de gros européens du gaz naturel ont augmenté à partir du printemps 2021, et de façon plus importante et rapide à compter du mois de juillet. Ces niveaux de prix inédits en Europe découlaient de plusieurs facteurs :
- d'une part, une demande importante , dans un contexte de reprise économique au niveau mondial, de niveaux bas de stockages européens en gaz en raison d'un hiver 2020-2021 rigoureux 283 ( * ) et d'une croissance de la consommation de gaz naturel liquéfié (GNL) en Asie supérieure à la croissance de la production mondiale, limitant les quantités livrées sur les marchés européens ;
- d'autre part, une offre contrainte , en raison de la saturation des capacités de production en Algérie et en Norvège, d'une tendance décroissante de la production de gaz naturel dans l'Union européenne, avec notamment l'arrêt progressif de l'exploitant du champ de Groningue aux Pays-Bas, et d'exportations de gaz russe vers l'Union européenne restant inférieures aux niveaux observés par le passé, notamment en 2019.
Les prix de marché ont augmenté de façon inédite dans l'histoire gazière européenne : d'après les chiffres de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), le produit pour une livraison le mois suivant a été quasiment multiplié par trois en trois mois , passant de 28,9 euros le MWh (mégawattheure) en juin 2021 à 79,9 euros le MWh en septembre 2021 284 ( * ) .
Or, cette hausse des prix de gros du gaz impacte directement les coûts d'achat du gaz des fournisseurs , qui sont strictement reflétés dans l'évolution des tarifs réglementés de vente (TRV) de gaz : le TRV de gaz d'Engie évolue depuis 2013 mensuellement sur la base d'une formule qui repose principalement sur l'évolution des prix de gros du gaz, mensuels et trimestriels. La France important 99 % du gaz naturel qu'elle consomme, elle est exposée aux variations des prix du gaz sur les marchés européens et mondiaux.
Les consommateurs aux TRV de gaz ont ainsi été directement exposés aux hausses très fortes : entre juin et octobre 2021, le TRV de gaz moyen a augmenté de près de 44 %.
Ces tarifs réglementés de vente de gaz naturel concernent en juin 2022 un consommateur de gaz particulier sur trois : 2,8 millions de consommateurs résidentiels, sur un total de 10,5 millions de consommateurs de gaz, dont 2,6 millions auprès d'Engie et 200 000 auprès d'une entreprise locale de distribution. Les consommateurs qui disposent d'offres indexées aux TRV de gaz subissaient également cette augmentation massive et brutale des TRV (soit 1,5 million de clients résidentiels supplémentaires). Seuls les clients en offre à prix fixe n'étaient pas concernés par ces augmentations.
Les TRV de gaz naturel ne sont plus
commercialisés depuis la fin de l'année 2019,
mais leurs
modalités de détermination restent applicables jusqu'au 1
er
juillet 2023
pour les ménages
La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (LEC) met fin aux tarifs réglementés de vente (TRV) de gaz naturel, pour toutes les catégories de consommateurs, en plusieurs étapes :
- les consommateurs professionnels ne peuvent plus bénéficier des TRV de gaz depuis le 1 er décembre 2020 ;
- les consommateurs résidentiels ainsi que les syndicats de copropriétés et les propriétaires uniques d'immeuble à usage unique d'habitation dont la consommation annuelle est inférieure à 150 MWh devront, eux, opter pour une offre de marché d'ici le 1 er juillet 2023.
Les TRV de gaz ne sont plus commercialisés depuis le 8 décembre 2019. Néanmoins, pour les contrats en cours d'exécution à la date de publication de la LEC et jusqu'aux échéances mentionnées ci-dessus, les dispositions du code de l'énergie relatives au mode de construction et aux missions de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) abrogées par la LEC restent applicables dans leur rédaction antérieure à cette loi.
Source : commission des finances
Conformément aux dispositions de l'article R. 445-4 du code de l'énergie, l'arrêté du 28 juin 2021 relatif aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel fourni par Engie a fixé les tarifs réglementés de vente de cette entreprise au 1 er juillet 2021 ainsi que la formule permettant d'estimer l'évolution de ses coûts d'approvisionnement entre le 1 er juillet 2021 et le 30 juin 2022 .
Le fournisseur peut en outre modifier une fois par mois les barèmes de ses tarifs réglementés en y répercutant les variations des coûts d'approvisionnement en gaz naturel, telles qu'elles résultent de l'application de sa formule tarifaire 285 ( * ) .
Compte tenu de la hausse des coûts d'approvisionnement, Engie a soumis à la CRE le 5 octobre 2021 son projet de barèmes de TRV de gaz naturel pour le 1 er novembre 2021.
Dans le contexte de hausse des prix de gros du gaz précédemment décrit, ces barèmes prévoyaient , en suivant l'application de la formule tarifaire définie par l'arrêté du 28 juin 2021, une hausse moyenne des tarifs, hors taxe de vente de gaz naturel, de 17,20 euros du MWh au 1 er novembre 2021, soit une augmentation de 21,2 % hors taxes (+ 19,5% toutes taxes comprises) par rapport au niveau fixé au 1 er octobre 2021. Une nouvelle hausse de 15 à 20 % aurait dû avoir lieu en décembre 2021.
Augmentation des TRV de gaz naturel entre juillet et novembre 2021 (sans bouclier tarifaire)
Source : commission des finances
2. Dans ce contexte, un gel des TRV de gaz naturel a été mis en place du 1 er novembre au 30 juin 2022
Le code de l'énergie prévoit une procédure spéciale pour la modification des barèmes des tarifs réglementés par le fournisseur, en cas d'augmentation exceptionnelle des prix du marché du gaz naturel ou des produits pétroliers, sur le dernier mois ou sur une période cumulée de trois mois. Le fournisseur ne peut en effet appliquer la modification avant l'expiration d'un délai de vingt jours à compter de la saisine de la Commission de régulation de l'énergie. Lorsque l'augmentation exceptionnelle précitée se produit, le Premier ministre peut, avant l'expiration de ce délai de vingt jours et après avis de la Commission de régulation de l'énergie, s'opposer par décret à la proposition et fixer de nouveaux barèmes (article R. 445-5 du code de l'énergie)
Le décret n° 2021-1380 du 23 octobre 2021 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel fournis par Engie et faisant application du dernier alinéa de l'article R. 445-5 du code de l'énergie fait ainsi opposition à la proposition de barème pour les TRV de gaz naturel en distribution publique pour le mois de novembre 2021 , présentée par la société Engie.
En conséquence, il prévoit de geler ces TRV toutes taxes comprises jusqu'au 30 juin 2022 à leur niveau en vigueur au 1 er octobre 2021 et détermine les modalités de rattrapage des montants non couverts (cf. infra ).
Ce gel protège donc les consommateurs des hausses de TRV qui auraient eu lieu en décembre et au premier semestre 2022.
Le bouclier tarifaire sur le gaz, initialement réservé aux clients résidentiels individuels bénéficiant des TRVg, a par la suite été étendu aux personnes habitant des logements d'habitation en copropriété chauffés au gaz et ne bénéficiant pas des TRVg par décret du 9 avril 2022 286 ( * ) .
B. AFIN D'ACCOMPAGNER LES FOURNISSEURS DANS LA MISE EN oeUVRE DU BOUCLIER TARIFAIRE, LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2021 A PRÉVU LES CONDITIONS DANS LESQUELLES LES PERTES DE RECETTES QU'ILS SUPPORTENT SONT RATTRAPÉES À L'ISSUE DU BLOCAGE TARIFAIRE
1. Les pertes de recettes supportées par les fournisseurs durant la période de gel tarifaire devaient faire l'objet d'un « rattrapage » sur les factures des ménages, qui devait être initialement facilité par une baisse de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN)
Pendant la période de « gel » des TRVg, Engie, tout comme les fournisseurs d'offres de marché indexées aux TRV, s'approvisionnent sur les marché de gros à des prix élevés sans pouvoir répercuter ces prix sur leurs clients, générant pour eux un manque à gagner financier important.
Le cinquième alinéa de l'article R. 445-5 du code de l'énergie prévoit que le décret d'opposition aux TRVg précise les modalités et le calendrier, qui ne peut excéder un an à compter de son entrée en vigueur, de remise à niveau des tarifs par rapport à la formule tarifaire et de répercussion des montants non perçus durant la période considérée .
Le mécanisme d'opposition aux barèmes des TRV de gaz naturel prévoit donc une remise à niveau des tarifs à compter du 1 er juillet 2022 (article 3 du décret précité) et un rattrapage complet des sommes non perçues pendant le gel tarifaire . Les montants non perçus constatés entre le 1 er novembre 2021 et le 30 juin 2022 doivent être couverts dans le délai maximum d'un an sans pouvoir aller au-delà du 30 juin 2023, date de fin des TRVg.
L'article 2 du décret d'opposition précité prévoit les modalités d'évolution de la part variable du barème TRV de gaz, en indiquant qu'elle évoluera en application d'une formule d'indexation basée notamment sur les évolutions de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) et de la TVA applicable aux consommations de gaz naturel.
Cette indexation visait à permettre aux pouvoirs publics de mettre en oeuvre une baisse de ces taxes dans l'hypothèse où les conditions de marché créeraient un risque que le rattrapage tarifaire, via les factures des ménages, ne puisse être réalisé dans les délais prévus .
L'article 39 de la loi de finances pour 2021 ouvre ainsi la possibilité pour le Gouvernement de minorer le TICGN sous certaines conditions : le Gouvernement pourrait minorer le tarif de la TICGN par décret à 1,08 euro par mégawattheure (contre un tarif normal de 8,45 euros du MWh), si les coûts d'approvisionnement en gaz naturel au titre d'un mois donné de 2022 excédaient ceux d'octobre 2021. Il est précisé que cette réduction de taxe ne concerne que les consommations réalisées par les ménages.
2. Une prolongation du bouclier tarifaire tout au long de l'année 2022 qui apparaissait très probable dès l'automne 2021 et qui a nécessité l'adoption de nouvelles modalités de rattrapage en seconde partie de la loi de finances pour 2021
Lors d'une intervention télévisée le 21 octobre 2021, le Premier ministre a annoncé le gel du prix du gaz pour toute l'année 2022 , au motif que la baisse du prix du gaz, initialement prévue à partir d'avril, interviendrait finalement plus lentement que prévu.
L'article 181 de la LFI pour 2021 traduit cette annonce et prévoit de nouvelles modalités de rattrapage des sommes non perçues par les fournisseurs durant la période de gel tarifaire.
Ainsi, le I de l'article 181 inscrit dans la loi le principe du blocage des TRVg à leur niveau toutes taxes comprises en vigueur au 31 octobre 2021 à compter du 1 er novembre et jusqu'au 30 juin 2022. Il complète le dispositif de gel des TRV initié par le décret n° 2021-1380 du 23 octobre 2021 précité en encadrant l'évolution de tous les TRV de gaz, y compris ceux proposés par les entreprises locales de distribution (ELD), jusqu'au 30 juin 2022, pour qu'ils n'excèdent pas leur niveau en vigueur au 31 octobre 2021 ou le niveau des TRVg d'Engie pour ceux qui leur sont inférieurs.
Le I prévoit également que le gel des TRV de gaz, prévu jusqu'au 30 juin 2022, pourra être prolongé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et de l'énergie à une date comprise entre le 30 avril et le 31 décembre 2022. L'arrêté du 25 juin 2022 modifiant la date de fin de gel des tarifs réglementés de vente du gaz naturel prolonge ainsi ce gel et reporte sa date de fin au 31 décembre 2022.
Le II prévoit le calendrier et les modalités de rattrapage des sommes non perçues pendant le gel tarifaire. Ainsi, à compter de la date de fin du gel tarifaire, les TRV sont remis à niveau. Toutefois, par dérogation, ces tarifs intégreront alors, pour une période, à compter de la date de fin du gel tarifaire et pour une période ne pouvant excéder un an ni aller au-delà du 30 juin 2023 (soit la date de fin des TRV de gaz) une composante de rattrapage , définie par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et de l'énergie, permettant de couvrir les pertes de recettes supportées par les fournisseurs de gaz naturel fournissant aux TRV de gaz.
Afin de conserver l'objectif du dispositif de protection des consommateurs, ce rattrapage est encadré de façon à ce que le niveau du tarif au terme de la période de gel, comprenant la composante de rattrapage, n'excède pas le niveau du TRV appliqué en octobre 2021.
Compte tenu du caractère contraint du calendrier de rattrapage et des incertitudes sur les niveaux de prix du gaz, le III de l'article dispose que les pertes des fournisseurs fournissant au TRVg, réellement constatées et supportées entre le 1 er novembre 2021 et la date de fin du gel tarifaire , constituent des charges imputables aux obligations de service public au sens des articles L. 121-35 et L. 121-36 du code de l'énergie.
Ces pertes de recettes sont calculées comme étant la différence entre les revenus provenant de l'application des tarifs réglementés qui auraient été appliqués en l'absence du gel et les revenus provenant de l'application des tarifs gelés.
Ces charges, diminuées des recettes supplémentaires perçues dans le cadre du rattrapage précédemment mentionné, seront donc compensées par l'État 287 ( * ) , dans la limite de la couverture des coûts d'approvisionnement effectivement supportés et tels qu'approuvés par la Commission de régulation de l'énergie lors de l'établissement de la formule tarifaire .
La prolongation du gel des TRVg jusqu'à la fin de l'année 2022 annoncée dès l'automne par le Gouvernement ne laissait donc plus que six mois (du 1 er janvier 2023 au 30 juin 2023) aux fournisseurs pour « rattraper » les recettes non perçues pendant la période de gel. La compensation directe par le budget général de l'État entend éviter une flambée des factures de gaz des ménages à la fin du bouclier tarifaire.
Le deuxième alinéa du III met en place un système d'acompte pour certains fournisseurs. Ainsi, les fournisseurs de gaz naturel dont moins de 300 000 clients sont concernés par le gel des TRV ont déclaré avant le 10 janvier 2022 à la Commission de régulation de l'énergie leurs pertes de recettes constatées sur 2021 et leurs pertes de recettes prévisionnelles jusqu'à la fin de la période de gel tarifaire. Les pertes constatées sur 2021 ont fait l'objet d'un acompte sur les compensations de charges de ces fournisseurs : 80 millions d'euros ont été versés d'après l'évaluation préalable du présent article. Il est tenu compte de cet acompte dans le calcul des charges compensées par l'État.
Le IV prévoit que cette couverture des pertes réellement constatées le cas échéant au terme de la période de rattrapage et le dispositif d'acompte bénéficient, dans les mêmes conditions, aux fournisseurs qui proposent des offres indexées aux TRV de gaz , pour leurs clients correspondant au périmètre des clients éligibles au TRV de gaz, sous réserve qu'ils appliquent effectivement le gel des tarifs et le dispositif de rattrapage. Cela permet ainsi de protéger aussi ces consommateurs des prix hauts du gaz sur les marchés 288 ( * ) .
Pour les mêmes clients dont l'offre de fourniture arrive à échéance pendant la période de gel des TRV de gaz, les fournisseurs qui leur proposeraient une offre compétitive indexée au TRV de gaz pourront également bénéficier du dispositif de compensation, afin de les protéger contre les prix très hauts du gaz sur les marchés ( 3 ème aliéna du IV ).
C. LES NIVEAUX DU PRIX DU GAZ RESTENT TRÈS ÉLEVÉS EN 2022
Les anticipations de prix par les acteurs du marché prévoyaient que les prix de gros sur les produits futurs retrouvent des niveaux plus modérés, tout en restant élevés, à partir du deuxième trimestre 2022 avant de revenir à un niveau normal en 2023.
L'invasion de l'Ukraine par la Russie le 24 février 2022 et le conflit qui s'en est suivi ont bouleversé ces prévisions : le prix sur le cours spot européen de référence pour le gaz (TTF néerlandais) est passé de 73 euros le MWh le 13 février 2022 à 193 euros le MWh le 27 févier, avant de décroître légèrement et de se maintenir à un niveau très élevé (175 euros le MWh le 3 juillet 2022, contre 40 euros le MWh le 25 juillet 2021).
Or, l'Union européenne importe environ 155 milliards de mètres cubes de gaz russe chaque année, soit 40 % de sa consommation (le gaz russe représente 18 % des importations françaises de gaz). Dans le contexte du conflit russo-ukrainien, Gazprom a considérablement réduit ses exportations de gaz vers l'Union européenne via le pipeline Nord Stream 1, impactant les importations françaises et allemandes : la France ne reçoit plus de gaz russe par gazoduc depuis la mi-juin dernier. L'augmentation considérable des prix du gaz sur le marché de gros européen découle ainsi principalement de la réduction des livraisons de gaz russe.
Ainsi, la Commission de régulation de l'énergie, dans une délibération du 22 juin 2022 indique qu'en l'absence de prolongation du gel tarifaire à compter du 1 er juillet 2022, les TRVg augmenteraient de 51,31 % hors taxes par rapport aux tarifs gelés à leur niveau d'octobre 2021 289 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE PROLONGATION DU BOUCLIER TARIFAIRE JUSQU'À LA FIN DE L'ANNÉE (VOIRE AU-DELÀ) QUI NÉCESSITE L'ABROGATION DES MÉCANISMES DE RATTRAPAGE INITIALEMENT ENVISAGÉS ET UNE ADAPTATION DES MODALITÉS DE COMPENSATION DES FOURNISSEURS ENTRE LE 1 ER SEPTEMBRE ET LE 31 DÉCEMBRE 2022
A. LA PROLONGATION DES DISPOSITIONS ACTUELLES DE COMPENSATION DES FOURNISSEURS JUSQU'AU 31 AOÛT 2022 S'ACCOMPAGNE D'UNE SUPPRESSION DE LA COMPOSANTE DE RATTRAPAGE INITIALEMENT PRÉVUE
Le I du présent article modifie l'article 181 de la loi de finances initiale pour 2021. Le a) du 1° prolonge tout d'abord le blocage des TRVg à leur niveau d'octobre 2021 du 30 juin 2022 au 31 août 2022 .
Le 2° abroge les dispositions relatives à la composante de rattrapage que devaient intégrer les TRVg lors de leur remise à niveau à la fin du gel tarifaire, pour une durée qui ne pouvait aller au-delà du 30 juin 2023. Cette composante de rattrapage s'avère en effet difficile à mettre en oeuvre compte tenu de la prolongation jusqu'à la fin de l'année du gel tarifaire.
Le a) du 3° tire les conséquences de la prolongation de deux mois du gel tarifaire et prolonge du 30 juin 2022 au 31 août 2022 la période durant laquelle les pertes des fournisseurs constituent des charges imputables aux obligations de service public, compensées directement par le budget général de l'État.
Le b) du 1° , le b) du 3° et le a) du 4° opèrent des mesures de coordination avec l'abrogation de la composante de rattrapage prévue au 2° du I.
B. UN GEL TARIFAIRE PROLONGÉ ENTRE LE 1 ER SEPTEMBRE ET LE 31 DÉCEMBRE 2022, AVEC UNE POSSIBILITÉ DE PROLONGATION PAR ARRÊTÉ JUSQU'AU 30 JUIN 2023, ET DE NOUVELLES MODALITÉS DE COMPENSATION DES PERTES DE RECETTES DES FOURNISSEURS
Les II à V du présent article proposent d'inscrire dans la loi la prolongation du bouclier tarifaire pour le gaz du 1 er septembre 2022 jusqu'à la fin de l'année, et prévoient de nouvelles modalités de compensation des fournisseurs inspirées de celles prévues actuellement à l'article 181 de la loi de finances initiale pour 2021.
Le II prolonge ainsi le blocage des TRVg à leur niveau toutes taxes comprises en vigueur au 31 octobre 2021 à compter du 1 er septembre 2022 et jusqu'au 31 décembre 2022. Il prévoit également que le gel des TRV de gaz, prévu jusqu'à la fin de l'année pourra être prolongé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et de l'énergie à une date comprise entre le 1 er janvier 2023 et le 30 juin 2023, soit la date de fin des TRVg.
Il précise que le niveau auquel sont fixés les tarifs réglementés (soit le niveau en vigueur au 31 octobre 2021) peut être modifié par arrêté, sans pouvoir être inférieur à ce niveau ni excéder celui qui résulterait de l'application du L. 445-3 du code de l'énergie, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 précitée.
En outre, le périmètre des offres concernées par les compensations des pertes de recettes subies par les fournisseurs évolue pour le gel tarifaire entre le 1 er septembre et le 31 décembre 2022. Actuellement, la compensation aux fournisseurs n'est prévue que pour les contrats TRVg et indexés sur les TRVg. Compte tenu des prix élevés du gaz sur le marché mondial, les clients disposant de contrats à prix fixes arrivant à échéance pourraient être incités à basculer sur un contrat TRVg dans le contexte du bouclier, plutôt que d'opter pour une offre à prix fixe reflétant le cours du gaz en 2022.
Le dispositif proposé étend donc la couverture des fournisseurs pour les pertes réalisées à tous les types de contrats pour ceux conclus sur la période précitée, y compris à prix fixes , sous conditions . Ainsi, cette compensation s'applique aux volumes livrés aux clients :
- pour tout nouveau contrat signé à compter du 1 er septembre 2022 avec un consommateur éligible aux TRVg, en offre indexée sur les TRVg, ou en offre à prix fixe (afin que la mesure n'ait pas d'impact sur la concurrence, cf. infra ) ;
- pour les contrats en vigueur au 31 août 2022, aux TRVg ou indexés aux TRVg sous conditions.
Le deuxième alinéa du III définit les modalités de calcul des pertes de recettes , qui diffèrent des modalités prévues jusqu'au 31 août, compte tenu de la diversité des offres retenues dans le nouveau mécanisme de compensation 290 ( * ) . Un mode unique de calcul de compensation est retenu. Les pertes de recettes seraient donc compensées en fonction d'un terme unique calculé comme la différence entre le TRVg non gelé et le TRV gelé qui doit être appliqué aux volumes livrés aux clients. Cette compensation s'applique dans la limite de la couverture des coûts d'approvisionnement effectivement supportés.
Ces pertes de recettes, reconnues comme charges de service public, sont compensées par l'État, dans la limite de la couverture des coûts d'approvisionnement effectivement supportés sur la période pour les clients concernés.
La DGEC indique ainsi que pour les offres aux TRVg et indexées aux TRVg, ce mode de calcul conduit à une compensation équivalente à celle sur la première période de gel.
Le dernier alinéa du III prévoit l'obligation pour les fournisseurs de répercuter à leurs clients les montants de la compensation . La Commission de régulation de l'énergie s'assure de la bonne application de ces dispositions dans le cadre de ses missions de surveillance du marché de détail, et une majoration de 10 % peut être appliquée, en cas de manquement délibéré, aux montants de la compensation indûment versés aux fournisseurs. Ces sommes sont déduites des charges imputables aux missions de service public compensées aux fournisseurs.
Le IV met en place un système d'acompte pour certains fournisseurs et de déclaration des pertes pour tous les fournisseurs de gaz concernés par la compensation. Ainsi, les fournisseurs de gaz naturel déclarent à la CRE avant le 1 er octobre 2022 leurs pertes constatées entre le 1 er juillet 2022 et le 31 août 2022 au titre de l'article 181 de la LFI pour 2021 et leurs pertes de recettes prévisionnelles entre le 1 er septembre et le 31 décembre 2022. Ces déclarations font l'objet d'une certification par leur commissaire aux comptes ou, le cas échéant, par leur comptable public. Une délibération de la Commission de régulation de l'énergie évalue, au plus tard le 30 octobre 2022, le montant de ces pertes. Pour les fournisseurs de gaz naturel dont moins de 300 000 clients sont concernés par le gel des TRV, ces pertes font l'objet d'un acompte versé au plus tard le 30 novembre 2022 291 ( * ) . Pour les autres, elles sont intégrées aux charges de service public à compenser en 2023, qui seront budgétées sur le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Enfin, afin d'assurer en toute transparence le calcul des pertes et des compensations des fournisseurs, la Commission de régulation de l'énergie continuera à rendre publics les TRV de gaz tels qu'ils auraient dû évoluer selon la formule tarifaire applicable au 1 er septembre 2022 (sans le gel - V du présent article ). Ces tarifs sont en outre utilisés comme référence de marché par certains fournisseurs pour leurs offres aux clients non éligibles aux TRV de gaz.
III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
À l'initiative du Gouvernement, après avis favorable du rapporteur général de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement opérant plusieurs modifications techniques au présent article .
D'abord, il adapte les modalités de compensation des pertes de recettes des fournisseurs sur la période allant du 1 er septembre au 31 décembre 2022 : il conserve les modalités actuelles de compensation des pertes de recettes aux fournisseurs pour leurs offres aux TRVg. Elles resteront calculées comme étant la différence entre les revenus provenant de l'application des tarifs réglementés qui auraient été appliqués en l'absence du gel et les revenus provenant de l'application des tarifs gelés. Le nouveau mode de calcul des pertes de recettes proposées par l'article sur la période précitée serait donc réservé aux seules offres de marché des fournisseurs de gaz naturel. Il s'agit, d'après l'objet de l'amendement, de répondre aux cas particuliers induits par les entreprises locales de distribution et de veiller à ce que la compensation des fournisseurs concernés soit la plus juste possible.
Il adapte les conditions dans lesquelles la compensation s'applique aux contrats en vigueur au 31 août aux TRVg ou indexés aux TRVg et enfin, ajuste le seuil d'éligibilité à l'acompte , afin de tenir compte de l'élargissement du périmètre du mécanisme de couverture des pertes de recettes des fournisseurs à l'ensemble des offres, et non plus seulement aux offres aux tarifs réglementés de vente ou indexées sur ces mêmes tarifs. Alors que cet acompte concernait les fournisseurs de gaz naturel dont moins de 300 000 clients étaient concernés par la mesure, il bénéficiera aux fournisseurs dont moins de 500 000 clients sont concernés.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PROLONGATION DU BOUCLIER TARIFAIRE ET UN DISPOSITIF DE COMPENSATION DES PERTES DES FOURNISSEURS INDISPENSABLES MAIS COÛTEUX POUR LES FINANCES PUBLIQUES
A. LE MAINTIEN DES PRIX DE GROS DU GAZ À DES NIVEAUX ÉLEVÉS JUSTIFIE LA PROLONGATION DU BOUCLIER TARIFAIRE JUSQU'À LA FIN DE L'ANNÉE
L'évolution des cours du gaz depuis le début de l'année 2021 apparaît inédite dans l'histoire gazière européenne. Or, cette hausse des prix de gros du gaz impacte directement les coûts d'achat du gaz des fournisseurs, qui sont strictement reflétés dans l'évolution des tarifs réglementés de vente de gaz naturel (TRVg).
L'article 181 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 a ainsi gelé du 1 er novembre 2021 au 30 juin 2022 le niveau des (TRVg) à leur niveau toutes taxes comprises d'octobre 2021.
En l'absence de gel des TRV de gaz, les consommateurs auraient subi la hausse des cours mondiaux du gaz. La Commission de régulation de l'énergie (CRE) continue de publier chaque mois les barèmes qui auraient résulté de l'application de la formule tarifaire en vigueur avant le gel tarifaire. Le niveau moyen des tarifs réglementés de vente au 1 er mai 2022, aurait été supérieur de 86,8 % hors taxes, soit 78,3 % toutes taxes comprises, par rapport au niveau en vigueur fixé au 1 er octobre 2021.
Dans ce contexte, le blocage tarifaire proposé par le Gouvernement, était donc nécessaire et a protégé les consommateurs des hausses massives. Or, les prix du gaz sur les marchés de gros sont restés élevés en 2022 en raison du contexte international, en particulier de la crise russo-ukrainienne et les projections actuelles ne montrent pas de baisse à court terme.
Évolution des prix de gros du gaz depuis début 2021
Source : réponse de la direction générale de l'énergie et du climat au questionnaire du rapporteur général
Le présent article propose donc de prolonger le gel tarifaire jusqu'au 31 décembre 2022. D'après l'évaluation préalable du présent article, en l'absence de prolongation du gel des TRVg , la facture moyenne d'un ménage ne se chauffant qu'au gaz naturel aurait augmenté en moyenne d'environ 320 euros pour six mois (du 1 er juillet au 31 décembre 2022).
Par ailleurs, il y a lieu de se réjouir de la suppression de la « composante de rattrapage » qui devait être répercutée sur les factures des ménages et faisait peser la menace d'un rattrapage à terme du gain de pouvoir d'achat procuré par le bouclier tarifaire aux consommateurs.
Il faut enfin noter que le Gouvernement n'entend pas faire usage de la possibilité offerte par la loi de finances pour 2021 d'une baisse de la TICGN, faculté qui devait permettre de faciliter le rattrapage.
Tarif réglementé de gaz B1 depuis janvier 2018
(en €/MWh TTC)
Source : réponse de la direction générale de l'énergie et du climat au questionnaire du rapporteur général
B. UNE PROLONGATION DU GEL TARIFAIRE ET UNE ADAPTATION DU PÉRIMÈTRE DE COMPENSATION NÉCESSAIRES MAIS COÛTEUSES POUR LES FINANCES PUBLIQUES
Le présent article étend le périmètre des consommateurs particuliers protégés par le bouclier tarifaire à ceux dont les contrats à prix fixes arrivent à échéance.
Sur la période du 1 er novembre 2021 au 31 août 2022, les clients en offre à prix fixes étant alors protégés de la hausse des prix sur les marchés de gros par leur offre, la compensation des pertes des fournisseurs n'était prévue que pour leurs clients ayant un contrat aux TRVg ou, sous certaines conditions (notamment qu'ils ne relèvent pas leur prix au-delà du niveau du TRV gelé), un contrat en offre de marché dont le prix est indexé aux TRVg.
Les clients dont les offres à prix fixes arrivaient à échéance ou qui déménageaient et qui ne pouvaient plus souscrire un contrat aux TRVg, étaient protégés par le bouclier tarifaire en souscrivant à une offre indexée aux TRVg. Dès lors que les prix du gaz se maintiennent durablement à un prix élevé, supérieur au niveau du TRV gelé, aucune offre de marché ne peut être compétitive avec le TRVg gelé si elle ne bénéficie pas de la compensation.
Comme le rappelle l'évaluation préalable du présent article, avec la fin des tarifs réglementés du gaz prévue le 30 juin 2023, le dispositif actuel de bouclier risque donc d'inciter tous les clients dont le contrat arrive à échéance à opter pour une offre indexée sur les TRVg pour bénéficier du bouclier, ce qui perturberait le fonctionnement du marché. D'après la DGEC, dans de telles conditions, le bouclier tarifaire aurait évincé du marché tous les fournisseurs proposant des offres à prix fixe, qui sont pourtant des offres pertinentes puisqu'elles protègent les consommateurs des aléas du marché sur la durée de leur contrat.
La mesure propose donc d'ouvrir la compensation à tous les contrats souscrits à compter du 1 er septembre 2022 (offres à prix fixes, offres indexées sur le marché, offres indexées sur les TRVg).
60 % des consommateurs résidentiels seraient ainsi éligibles aux dispositions du bouclier tarifaire incluant la conclusion de nouveaux contrats en offre de marché.
Les pertes de recettes, reconnues comme charges de service public, seront compensées directement par le budget de l'État en 2023, sur le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». La charge du bouclier tarifaire pèsera donc sur le contribuable, et non plus sur le consommateur avec la suppression de la composante de rattrapage.
Sur la période allant du 1 er novembre 2021 au 30 juin 2022, le coût du bouclier tarifaire pour les clients en contrat direct est de l'ordre de 2 milliards d'euros . Le coût de l'extension aux ménages en logement collectif (logements sociaux et copropriétés, sous réserve d'un contrat direct de fourniture de gaz naturel) 292 ( * ) est évalué à 1,7 milliard d'euros.
Le coût de la prolongation du bouclier jusqu'à la fin de l'année est difficile à évaluer car il dépend de l'évolution des prix du gaz sur les marchés de gros, lui-même très fluctuant. D'après l'évaluation préalable, le coût estimé de la prolongation du dispositif s'élèverait à 1,5 milliard d'euros sur la période du 1 er juillet au 31 décembre . D'après la DGEC, il pourrait plutôt être de l'ordre de 2,2 à 4,7 milliards d'euros.
Ce dispositif nécessaire reste très coûteux pour les finances publiques. Or, le présent article offre une nouvelle fois la possibilité au Gouvernement de modifier la date de la fin du gel tarifaire par arrêté et de le prolonger à une date comprise entre le 1 er janvier 2023 et le 30 juin 2023. Si les évolutions du prix du gaz nécessitaient une nouvelle fois une prolongation du bouclier tarifaire, il conviendra préalablement d'envisager, compte tenu de l'état de nos finances publiques, un ciblage du dispositif sur les ménages les moins à même d'absorber les hausses. La sortie du bouclier tarifaire nécessitera, en tout état de cause, de mettre en place des mesures d'accompagnement. La Première ministre a d'ailleurs indiqué que des travaux étaient en cours sur le sujet, lors d'une intervention aux Rencontres économiques d'Aix-en-Provence.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 13
Déplafonnement des avoirs des contrats de
complément de rémunération
. Dans le cadre de la flambée des prix de l'électricité sur les marchés de gros, le présent article propose de déplafonner partiellement les sommes dues à l'État par les producteurs d'énergie renouvelable (EnR) bénéficiaires de contrat de complément de rémunération.
En raison de la hausse très sensible des prix sur le marché de l'électricité, les producteurs qui ont conclu des contrats de complément de rémunération sont redevables de « primes négatives » à l'État. Certains contrats disposent cependant de dispositifs de plafonnement de ces reversements qui pourraient créer un effet d'aubaine pour des producteurs qui percevraient des rémunérations excessives alors qu'ils bénéficient par ailleurs d'un mécanisme de soutien public leur garantissant une rémunération raisonnable.
Le mécanisme du dispositif proposé par le présent article repose sur la définition d'une trajectoire de « prix seuil » pivot qui doit être fixée par un arrêté ministériel. Compte-tenu du caractère sensible de cette définition, la commission propose, par son amendement FINC.19 ( 200 ), que ledit arrêté soit pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).
La commission des finances propose d'adopter l'article ainsi modifié.
I. LE DROIT EXISTANT : DU FAIT DE LA FLAMBÉE DES PRIX DE L'ÉLECTRICITÉ, LE MÉCANISME DE SOUTIEN AUX PRODUCTEURS D'ÉNERGIE RENOUVELABLE S'INVERSE ET CES DERNIERS DOIVENT VERSER DES SOMMES À L'ÉTAT
A. LES CONTRATS DE COMPLÉMENT DE RÉMUNÉRATION RELÈVENT DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN PUBLIC À LA PRODUCTION D'ÉNERGIES RENOUVELABLES (ENR)
Afin d'encourager la production d'énergies renouvelables (EnR), l'État a mis en place des dispositifs de soutien public qui peuvent être attribués selon deux modalités : le guichet ouvert ou la mise en concurrence via des appels d'offres. Ces dispositifs de soutien à la rémunération des producteurs d'énergie peuvent eux-mêmes prendre deux formes : l'obligation d'achat ou le complément de rémunération. Ces dispositifs doivent permettre de garantir au producteur, sur le long terme, une rémunération supérieure à la valeur de marché de l'énergie produite .
Le dispositif de complément de rémunération a été instauré par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte , dite « LTECV ». Il est aujourd'hui encadré par les articles L314-18 à L314-27 du code de l'énergie . Les producteurs qui ont conclu des contrats de complément de rémunération vendent leur énergie directement sur les marchés. Une prime vient compenser l'écart entre les revenus tirés de cette vente et un niveau de rémunération de référence , fixé selon le type d'installations par la puissance publique dans le cadre d'un arrêté tarifaire ou par le producteur dans le cadre d'une procédure de mise en concurrence par le biais d'appel d'offres.
Cette prime, variable, constatée ex post, compense donc la différence entre la rémunération de référence et un revenu de marché de référence. Selon la Commission de régulation de l'énergie (CRE), « ce dispositif vise à exposer les producteurs aux signaux des prix de marché de court terme, tout en leur garantissant une rémunération raisonnable » . Cette rémunération des actifs du producteur doit lui permettre de couvrir les coûts de son installation et de lui garantir un niveau de rentabilité raisonnable .
EDF, en assurant les missions de service public d'achat de l'énergie, est le seul opérateur à pouvoir conclure ce type de contrats avec les producteurs d'EnR. C'est ainsi cette société, via son service EDF obligation d'achat, qui verse les primes dues aux producteurs . EDF fait ensuite l'objet de compensations de l'État dans le cadre du mécanisme des charges de service public de l'énergie (CSPE) dont les crédits budgétaires dédiés sont suivis sur le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
B. LA FLAMBÉE DES PRIX DE L'ÉLECTRICITÉ BÉNÉFICIE AUX PRODUCTEURS D'ENR QUI SE RETROUVENT REDEVABLES DE SOMMES À L'ÉTAT
L'article R314-49 du code de l'énergie prévoit que, dans le cas où le prix de marché est supérieur au tarif de référence déterminé par le contrat, le producteur devient redevable à l'État , via la société EDF, des sommes correspondant à ce qui est alors devenu une prime négative . Le premier alinéa de l'article est ainsi rédigé :
« Dans les cas où la prime à l'énergie mensuelle mentionnée à l'article R314-34 est négative, le producteur est redevable de cette somme. Ce montant est versé par le producteur à Électricité de France sous forme d'avoir accompagné du règlement correspondant. Il est déduit des charges de service public de l'électricité constatées pour Électricité de France pour l'exercice considéré » .
Avant qu'il ne soit modifié par le décret n° 2021-1691 du 17 décembre 2021 293 ( * ) , cet article prévoyait un plafonnement des sommes que pouvaient être amené à reverser le producteur aux montants qu'il avait déjà perçu depuis le début du contrat 294 ( * ) .
Dans le contexte de flambée des prix de l'électricité sur le marché de gros, qui bénéficie aux producteurs d'EnR, la situation « normale » se trouve bouleversée et ceux d'entre-eux qui ont conclus des contrats de complément de rémunération se trouvent à devoir verser à EDF, et donc à l'État via le système de la compensation des CSPE, des sommes au titres de leurs primes devenues négatives .
C. CERTAINS CONTRATS DE COMPLÉMENT DE RÉMUNÉRATION DISPOSENT DE MÉCANISMES DE PLAFONNEMENTS QUI RISQUENT DE GÉNÉRER DES TAUX DE RÉMUNÉRATION EXCESSIFS AU DÉTRIMENT DES FINANCES PUBLIQUES
Au-delà du plafonnement qui était prévu par l'article R314-49 du code de l'énergie avant sa modification en décembre dernier, certains cahiers des charges d'appels d'offres consacrés à des dispositifs de complément de rémunération prévoyaient des dispositifs similaires . D'après l'exposé des motifs du présent article, seraient principalement concernés les premiers appels d'offres lancés entre 2016 et 2019.
Alors que le niveau actuel des cours sur le marché de gros de l'électricité n'avait pas été envisagé dans les hypothèses étudiées lors du calcul des plans d'affaire des projets concernés, le maintien de tels plafonnements déboucherait sur des taux de rentabilité qui iraient au-delà de la rémunération raisonnable des capitaux immobilisés par les producteurs.
L'évaluation préalable du présent article recense environ 3 200 contrats concernés pour un enjeu financier très significatif d'environ 2,4 milliards d'euros au titre de l'année 2022 , montant qui pourrait devoir être révisé en fonction de l'évolution des prix de gros de l'électricité.
Dans sa délibération n° 2022-202 du 13 juillet 2022 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2023, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) évalue les enjeux financiers du plafonnement des contrats de complément de rémunération à 2 427 millions d'euros au titre de l'année 2022 et, à ce stade, à 2 047 millions d'euros au titre de l'année 2023.
Face à cette situation, et alors que le plafond avait été atteint par de nombreux contrats en avril 2022, le ministère chargé de l'énergie a d'ores et déjà donné pour consigne à EDF Obligation d'achat (EDF OA) de ne pas appliquer ces dispositifs et donc, de déplafonner les contrats concernés entre avril et décembre 2022.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN DÉPLAFONNEMENT POUR 2022 DES MONTANTS DUS PAR LES PRODUCTEURS D'ÉNERGIE RENOUVELABLE DISPOSANT DE CONTRATS DE COMPLÉMENT DE RÉMUNÉRATION
L'article 13 concerne les contrats de complément de rémunération conclus en application des articles L311-12 et L314-18 du code de l'énergie.
Dans sa version d'origine, il proposait que, pour les contrats qui prévoient un plafonnement des sommes dus par les producteurs d'énergie en cas de prime négative 295 ( * ) , ce mécanisme ne soit pas appliqué en 2022 .
En 2022, ces contrats se seraient ainsi trouvés déplafonnés et les producteurs auraient dû s'acquitter de l'intégralité des primes négatives dues au titre de l'énergie produite entre le 1 er janvier et le 31 décembre 2022.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN DISPOSITIF PÉRENNE DE DÉPLAFONNEMENT PARTIEL DES CONTRATS DE COMPLÉMENT DE RÉMUNÉRATION
L'adoption par l'Assemblée nationale, après un avis favorable de la commission des finances, de l'amendement n° 991 déposé par le Gouvernement, a conduit à une réécriture complète des dispositions de l'article 13. En effet, cet amendement propose d'introduire dès ce présent projet de loi de finances rectificative, le dispositif de déplafonnement pérenne, et non seulement circonscrit à l'année 2022 , qui était évoqué à l'horizon du projet de loi de finances initiale pour 2023 dans l'évaluation préalable de l'article.
L'article 13 tel qu'il a été réécrit par l'amendement n° 991 doit s'appliquer, à compter du 1 er janvier 2022 aux contrats de complément de rémunération conclus en application des articles L311-12 et L314-18 du code de l'énergie qui prévoient des mécanismes de plafonnement des sommes dues par le producteur en cas de primes négatives.
Le dispositif repose principalement sur la détermination de la trajectoire pluriannuelle d'un « prix seuil » pivot . Cette trajectoire doit être représentative d'un scénario réaliste d'évolution des prix de gros sur le marché de l'électricité au moment où les contrats plafonnés ont été conclus (entre 2016 et 2019). Cette trajectoire doit être établie par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie et du budget.
Les contrats dont les tarifs de référence utilisés pour calculer la prime de complément de rémunération se situent, pour un mois donné, à un niveau supérieur au « prix seuil » sont entièrement déplafonnés . Aussi, si la prime pour un mois donné est négative, le producteur titulaire d'un tel contrat est tenu de verser l'intégralité des montants dus au titre de cette prime.
En ce qui concerne les contrats dont les tarifs de référence sont , pour un mois donné, inférieurs au « prix seuil » , deux situations peuvent se présenter.
Dans le cas où le prix de marché de référence de l'électricité prévu par le contrat pour déterminer le niveau de la prime est inférieur ou égal au « prix seuil » , alors les mécanismes de plafonnement continuent de s'appliquer .
En revanche, dans le cas où le prix de marché de référence est supérieur au « prix seuil » , alors les mécanismes de plafonnement des contrats continuent de s'appliquer dans la limite de ce prix seuil . Le producteur est par ailleurs tenu de reverser les sommes correspondantes au volume d'électricité qu'il a injecté sur les réseaux publics d'électricité durant le mois multiplié par la différence entre le prix de marché de référence et le « prix seuil ». Ce système se traduit donc par un déplafonnement partiel des contrats de complément de rémunération lorsque les prix de gros de l'électricité dépassent le « prix seuil ».
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE JUSTIFIÉE POUR ÉVITER LA RÉALISATION D'EFFETS D'AUBAINE
En mars 2022, le Gouvernement a entamé des concertations avec certains acteurs de la filière des EnR afin de chercher des solutions aux difficultés constatées. La filière a bien conscience du fait que les prix ont atteint un niveau tel qu'il ne pouvait pas être raisonnablement anticipé lors de la conclusion des contrats et le calcul des plans d'affaires. Néanmoins, elle souligne que, compte-tenu des déterminants moteurs d'une tendance haussière de long terme et de projections d'augmentation structurelle des prix de l'électricité qui pouvaient être considérées comme réalistes à l'époque de la conclusion des contrats, certains producteurs ont pu intégrer dans leurs plans d'affaires, mais seulement en fin de contrat, une hypothèse d'augmentation des prix qui aurait pu conduire à faire jouer les mécanismes de plafonnement . Cependant, les contrats ayant été signés entre 2016 et 2019 pour des périodes de 20 ans, cette situation ne doit pas se matérialiser avant plusieurs années . C'est pour répondre à cette problématique que le dispositif pérenne proposé par le présent article ne propose qu'un déplafonnement partiel des contrats de complément de rémunération. Déplafonnement qui n'interviendrait que pour les contrats dont les tarifs de référence dépassent le « prix seuil » fixé par arrêté ou, pour les autres contrats, pour la seule différence entre le prix de marché de gros de l'électricité et ce prix seuil.
Si la commission des finances a à coeur le nécessaire soutien à la production d'EnR , elle considère que celui-ci doit être mis en oeuvre dans des conditions d'efficience qui assurent le bon usage des fonds publics dans un contexte de nécessaire maîtrise des comptes publics et de désendettement.
Cela implique notamment que les dispositifs de soutien financier accordés par l'État ne conduisent pas à des effets d'aubaine . Dans le cas présent, le fait de ne pas déplafonner les quelques 3 000 contrats concernés se traduirait par des taux de rentabilité excessifs pour des producteurs soutenus par des dispositifs publics et qui n'auraient pas pu raisonnablement anticiper la situation qui a cours depuis l'automne 2021 sur les marchés de gros de l'électricité.
Dans sa délibération du 17 juillet 2022 précitée, la CRE a signalé les effets d'aubaine générés par le plafonnement des contrats de complément de rémunération et a recommandé à l'État de le suspendre. Elle estime ainsi que « les sommes perçues par les producteurs au-delà des niveaux de tarif de référence constituent des rentes indues, s'éloignant du principe d'une rémunération raisonnable sur la durée des contrats de complément de rémunération. Elle est donc favorable à une suspension totale du mécanisme de plafonnement dans le cadre des contrats de complément de rémunération qui en prévoient un » .
Compte-tenu de l'enjeu financier, actuellement estimé à 2,4 milliards d'euros , que représente le déplafonnement des contrats concernés au titre de l'année 2022, il apparaît nécessaire de sécuriser juridiquement les simples consignes données par le Gouvernement à EDF en avril dernier. Pour mémoire, au titre des années 2019 et 2020, avant la flambée des prix de l'énergie, le soutien apporté par l'État au titre de la compensation des CSPE s'était élevé respectivement à 8,9 milliards d'euros 296 ( * ) et 8,7 milliards d'euros 297 ( * ) .
Alors que la tension sur les prix de l'électricité ne semble pas prête de s'apaiser et qu'il faut s'attendre, même lorsque l'acmé sera passée, à ce que les prix de l'énergie soient structurellement plus élevés que ce que l'on a pu connaître ces dernières années, il est plus que nécessaire d'intégrer cette perspective dans les dispositifs de soutien public. Aussi, et alors que la CRE estime à ce jour à plus de 2 milliards d'euros l'enjeu financier du plafonnement des contrats au titre de l'année 2023, il semble nécessaire d'introduire un dispositif de déplafonnement pérenne et non une mesure provisoire limitée à l'année 2022. L e mécanisme prévu au présent article prévoit de tenir compte des plans d'affaires qui avaient pu raisonnablement , lorsqu'ils avaient été conçus, intégrer une perspective crédible d'activation des dispositifs de plafonnement sur la fin de la période de leurs contrats. Cependant, comme indiqué supra , cette problématique, probablement très circonscrite, ne doit pas se poser avant de nombreuses années dans la mesure où les contrats, signés entre 2016 et 2019, ont une durée de 20 ans. Aussi, sous réserve de la trajectoire de « prix seuil » définie par l'arrêté ministériel, la potentielle activation des plafonnements qui résulterait du dispositif tel qu'il est prévu par le présent article, n'interviendrait pas avant plusieurs années .
Dans la mesure où la fixation de la trajectoire du « prix seuil » pivot constitue l'élément déterminant du mécanisme prévu au présent article, il apparaît nécessaire que le régulateur du secteur, à savoir la Commission de régulation de l'énergie (CRE) puisse rendre un avis , qui soit rendu public, sur l'arrêté ministériel qui doit établir cette trajectoire. C'est le sens de l'amendement FINC.19 ( 200 ) proposé par la commission des finances.
Par ailleurs, il apparaît que la filière des producteurs d'EnR n'est pas à l'abri des conséquences de l'inflation sur les prix des matières premières, notamment de l'acier, de l'aluminium ou encore des modules photovoltaïques. Cette situation est de nature à menacer la pérennité économique de certains projets de production d'EnR à une heure où nous en avons plus que jamais besoin. Aussi le Gouvernement conduit-il actuellement d'autres négociations avec le secteur afin de proposer des mesures de nature réglementaire susceptibles de régler ces difficultés. Il apparaît essentiel que le Gouvernement avance rapidement sur ce sujet afin que le développement nécessaire de nouvelles capacités de production d'EnR ne pâtisse pas de cette hausse de ses coûts qui, elle-même n'avait pas été anticipée lors de la conception des plans d'affaires de ces installations et dans le calibrage des soutiens publics.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 283 Selon la CRE, le mois d'avril 2021 a été le plus froid depuis 20 ans en France et cette vague de froid européenne a maintenu une consommation élevée en Europe, réduisant le rythme de remplissage des stockages.
* 284 Ils s'élevaient respectivement à 10,7 euros le MWh et 13,1 euros le MWh en 2019.
* 285 L'évolution mensuelle des TRV de gaz naturel reflète donc les variations de la composante « approvisionnement » seulement, à l'exception du mois de juillet où l'évolution des TRV intègre aussi la révision des coûts hors approvisionnement.
*
286
Décret n° 2022-514 du 9 avril 2022 relatif à l'aide en
faveur de l'habitat collectif résidentiel face
à
l'augmentation du prix du gaz naturel.
* 287 Selon les modalités prévues aux articles L. 121-37 à L. 121-41 du code de l'énergie.
* 288 Il est toutefois précisé que « cette compensation s'applique pour leurs contrats en vigueur au 31 octobre 2021 et dès lors que les conditions contractuelles relatives à la détermination du prix de la fourniture ne sont pas modifiées à l'initiative du fournisseur et que le fournisseur n'a pas procédé à son initiative à la résiliation du contrat pour une autre cause que le non-paiement de facture (...), et que le fournisseur n'a pas entrepris de démarche ciblée trois mois avant cette échéance pour inciter son client à changer d'offre ».
* 289 Délibération de la CRE du 22 juin 2022 portant avis sur le projet d'arrêté relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel d'Engie.
* 290 La DGEC indique que par exemple, le niveau des offres à prix fixe est en général fixé en fonction des prix de marché à terme - 1, 2 ou 3 ans en fonction de la durée de l'offre - au moment de la souscription. Le niveau des offres à prix fixe proposées peut ainsi d'un mois à l'autre être supérieur ou inférieur aux TRVg dont le niveau est majoritairement fixé en fonction d'échéances plus courtes - M+2.
* 291 Il est tenu compte de cet acompte dans le calcul des charges compensées par l'État.
* 292 Décret n°2022-514 du 9 avril 2022 relatif à l'aide en faveur de l'habitat collectif résidentiel face à l'augmentation du prix du gaz naturel
* 293 Décret n° 2021-1691 du 17 décembre 2021 relatif à l'obligation de transmission d'une attestation de conformité aux prescriptions mentionnées à l'article R. 311-43 du code de l'énergie et portant modification de la partie réglementaire du code de l'énergie relative à la production d'électricité et à la vente de biogaz.
* 294 La formulation précisait ainsi « dans la limite des montants totaux perçus depuis le début du contrat au titre du complément de rémunération ».
* 295 Aux montants perçus depuis leur entrée en vigueur.
* 296 Délibération n° 2020-177 de la Commission de régulation de l'énergie du 15 juillet 2020 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2021.
* 297 Délibération n° 2021-230 de la Commission de régulation de l'énergie du 15 juillet 2021 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2022.