Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 : Pouvoirs publics

Rapport n° 792 (2021-2022) de M. Jean-Michel ARNAUD , fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 juillet 2022

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N° 792

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 23

Pouvoirs publics

Rapporteur spécial : M. Jean-Michel ARNAUD

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 16 ^ème législ.) :	10 , 16 et T.A. 2
Sénat :	787 (2021-2022)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Les dépenses des pouvoirs publics s'illustrent à nouveau en 2021 par une grande stabilité , puisqu'elles s'établissent à 993,95 millions d'euros, contre 994,46 millions d'euros en 2020. L'exécution des budgets reste, en partie, confrontée aux conséquences de la crise sanitaire, conduisant parfois à d'importants redéploiements de crédits.

2. Pour autant, l'impact plus réduit que l'année précédente de la crise sanitaire, principalement au premier semestre, a permis de retrouver un fort taux d'exécution des dépenses de fonctionnement . La dynamique des dépenses d'investissement reste à la hausse puisque cette enveloppe a pu bénéficier, à nouveau, de redéploiements de crédits en sa faveur (Présidence de la République) ou d'une exécution plus élevée que la moyenne des dernières années (Assemblée nationale et Sénat).

3. Le taux d'exécution des dépenses de la Présidence de la République s'élève à 97,81 %. La sous-exécution des dépenses de déplacement (67,49 %), bien que moindre qu'en 2020, du fait de la limitation des déplacements lors du premier semestre 2021, a permis de redéployer ces crédits vers les enveloppes de fonctionnement et d'investissement dont les dépenses ont progressé respectivement de 13,69 % et de 19,61 % par rapport au budget prévisionnel.

4. L'Assemblée nationale, avec un taux de 99,2 %, présente une exécution en forte hausse aussi bien en fonctionnement (99,9 %) qu'en investissement (85,9 %) , entraînant un prélèvement de 37,3 millions d'euros dans ses réserves, un montant proche des 42,9 millions d'euros prévus initialement au budget.

5. Le Sénat présente lui aussi un taux d'exécution des dépenses en hausse (93,75 %), mais plus modérée, notamment en raison d'une relative sous-exécution des crédits d'investissement (67,03 %). En effet, un certain nombre d'opérations de travaux et de dépenses d'informatiques ont connu des reports, conduisant à une sous-consommation des crédits. Grâce à des recettes légèrement plus importantes que prévues (6,5 millions d'euros), il n'a pas été nécessaire de prélever sur les disponibilités et un excédent de 1,94 million d'euros a ainsi pu être dégagé.

6. Le Conseil constitutionnel se distingue des autres institutions par une légère sur-exécution par rapport au budget initial à 111,34 % et des dépenses de fonctionnement près de trois fois plus importantes que prévues afin notamment de permettre une captation des audiences en dehors de la salle d'audience. La dotation n'a pas permis de couvrir l'intégralité des dépenses, qui se sont établies en 2021 à 13,39 millions d'euros, conduisant à un déficit de 1,37 million d'euros.

7. Enfin, la Cour de justice de la République a reçu en 2021 une dotation de 871 500 euros, identique à 2020. Elle a dégagé un solde positif de 72 530 euros qui a été reversé au budget de l'État en janvier dernier.

En application de l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances ^{1 ( * )} , « une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics ». Il s'agit des crédits relevant du 1° du I de l'article 5 de la même loi, dits crédits de titre 1, actuellement destinés au financement de la Présidence de la République, de l'Assemblée nationale et du Sénat - ainsi que des chaînes parlementaires -, du Conseil constitutionnel, de même que de la Cour de justice de la République.

La spécificité de ces crédits se justifie au regard des principes de séparation des pouvoirs et d'autonomie des pouvoirs publics constitutionnels. À cet égard, dans sa décision du 25 juillet 2001, le juge constitutionnel avait souligné que ce dispositif devait assurer « la sauvegarde du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs » ^{2 ( * )} .

Récapitulation des crédits par dotation

(en euros)

Numéro et intitulé de la dotation ( prévision /consommation) (AE=CP)		2019	2020	2021	Variation 2021/2020	Variation 2021/2019
501 - Présidence de la République	Pr.	103 000 000	105 316 000	105 300 000	-0,02%	2,23%
	Cons.	103 000 000	105 316 000	105 300 000	-0,02%	2,23%
511 - Assemblée nationale	Pr.	517 890 000	517 890 000	517 890 000	0,00%	0,00%
	Cons.	517 890 000	517 890 000	517 890 000	0,00%	0,00%
521 - Sénat	Pr.	323 584 600	323 584 600	323 584 600	0,00%	0,00%
	Cons.	323 584 600	323 584 600	323 584 600	0,00%	0,00%
541 - La Chaîne parlementaire	Pr.	34 289 162	34 289 162	34 289 162	0,00%	0,00%
	Cons.	34 289 162	34 289 162	34 289 162	0,00%	0,00%
531 - Conseil constitutionnel	Pr.	11 719 229	12 504 229	12 019 229	-3,88%	2,56%
	Cons.	11 719 229	12 504 229	12 019 229	-3,88%	2,56%
533 - Cour de justice de la République	Pr.	861 500	871 500	871 500	0,00%	1,16%
	Cons.	861 500	871 500	871 500	0,00%	1,16%
TOTAL	Pr.	991 344 491	994 455 491	993 954 491	-0,05%	0,26%
	Cons.	991 344 491	994 455 491	993 954 491	-0,05%	0,26%

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de règlement pour 2021, calculs de la commission des finances du Sénat

Les dépenses des pouvoirs publics s'illustrent à nouveau en 2021 par une grande stabilité , puisqu'elles s'établissent à 993,95 millions d'euros, contre 994,46 millions d'euros en 2020, en très légère baisse de 0,05 % par rapport à 2020

La dotation de la présidence de la République est stable (- 0,02 %), et celles de l'Assemblée nationale, du Sénat, des chaînes parlementaires et de la Cour de justice de la République sont identiques à l'année précédente. En revanche, la dotation du Conseil constitutionnel enregistre une baisse de 3,88 %.

I. I. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

A. UN SOLDE BUDGÉTAIRE POSITIF

La dotation à la présidence de la République s'établit en 2021 à 105,3 millions d'euros, soit une très légère diminution de 0,02 % par rapport à son niveau de 2020 (105,316 millions d'euros).

Cette dotation a été intégralement consommée, les charges totales de la présidence s'élevant à 110,28 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 106,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse de 4,14 % en AE et un montant identique en CP par rapport au niveau constaté en 2020 (respectivement 105,89 millions d'euros en AE et 106,79 millions d'euros en CP).

La différence entre le montant total des dépenses et celui de la dotation de l'État a été financée par des ressources propres pour 1,56 million d'euros. Le solde budgétaire de l'exercice s'étant avéré positif à hauteur de 63 379 euros, le prélèvement sur trésorerie de 2,5 millions d'euros prévu en loi de finances initiale n'a pas été nécessaire.

Solde budgétaire de la présidence de la République

(en euros)

	Budget 2021	Réalisé en 2021
Dépenses (en CP)	109 183 000	106 795 442
Recettes - Dotation loi de finances	105 300 000	105 300 000
Recettes - Produits propres	1 383 000	1 558 821
Prélèvement sur trésorerie	2 500 000	- 63 379

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de règlement pour 2021

B. DES DÉPENSES CONTENUES DONT L'EXÉCUTION EST MOINS IMPACTÉE PAR LA CRISE SANITAIRE QUE L'ANNÉE PRÉCÉDENTE

L'exécution des dépenses a été moins impactée que l'année précédente par la crise sanitaire. Pour autant, on observe un redéploiement des dépenses de déplacement vers les dépenses de fonctionnement et d'investissement, ce qui a pour effet de maintenir le taux d'exécution à un niveau élevé (97,81 % de la prévision en CP).

Évolution des dépenses de la présidence de la République
entre 2020 et 2021 en CP

(en euros)

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de règlement pour 2021, calculs de la commission des finances du Sénat

1. Une maîtrise des dépenses de personnel

Le résultat positif de l'exercice 2021 tient notamment à la maîtrise des dépenses de personnel qui représentent 70,17 millions d'euros en AE et CP, soit une baisse de 1,74 % par rapport à l'exercice 2020 (71,41 millions d'euros).

2. Une hausse des dépenses de déplacement, conséquence de la reprise des déplacements présidentiels

Sous l'effet de la crise sanitaire, les dépenses liées aux déplacements avaient baissé de 37 % entre 2019 et 2020.

Sans revenir à la situation antérieure, la reprise progressive des déplacements présidentiels à compter de la fin du 1 ^er semestre 2021 a entraîné une hausse de 1,6 million d'euros des dépenses par rapport à l'année précédente.

Malgré cette hausse, l'écart d'exécution par rapport aux crédits prévus en LFI est significatif (- 5,01 millions d'euros), et il a donc été, en partie, redéployé vers les dépenses de fonctionnement et d'investissement.

Déplacements présidentiels entre 2019 et 2021

	2019	2020	2021	Variation 2021/2020
France	76	48	77	60%
Étranger	32	19	24	26%
Dont en Europe	22	14	16	14%
Total des déplacements	108	67	101	51%
CP (en millions d'euros)
Budget initial	14 170 787	15 665 000	15 400 000	2%
Exécution	13 859 757	8 793 357	10 392 921	18%

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de règlement pour 2021, calculs de la commission des finances du Sénat

3. Un redéploiement vers les crédits de fonctionnement et d'investissement

La sous-exécution des dépenses de déplacement a, tout d'abord, permis de faire face à une hausse des dépenses de fonctionnement par rapport au budget initial ( 13,7 %). D'après l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de règlement pour 2021, cette augmentation est liée, « d'une part, à un changement de périmètre des dépenses de fonctionnement suite à la création de la direction de la sécurité de la présidence de la République (0,9 M€), d'autre part, à une dépense exceptionnelle de dépollution des réseaux (0,7 M€) ».

De leur côté, les dépenses d'investissement bénéficient aussi de ce redéploiement et s'établissent à 8,84 millions d'euros en CP. Elles sont supérieures de 19,61 % au montant prévu en LFI (7,39 millions d'euros en CP).

Ces investissements, conformément au plan pluriannuel d'investissement, concernent plusieurs domaines, notamment l'immobilier (2,98 millions d'euros) ou l'informatique et le numérique (2,74 millions d'euros). Cet effort de redéploiement de crédits s'inscrit, à l'instar de l'année précédente, dans un souci de rattrapage du retard d'investissement accumulé ces dernières années.

II. LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Les dotations aux assemblées parlementaires ont été stabilisées en valeur depuis 2012, ce qui n'a été possible que grâce aux importants efforts d'économies menés au cours de cette période.

A. L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le taux d'exécution des dépenses de fonctionnement s'élève à 99,9 % avec un montant de 532,19 millions d'euros, en hausse par rapport à 2020 (97,39 %).

De leur côté, les dépenses d'investissement ont été exécutées à hauteur de 25,65 millions d'euros, soit 85,9 % du budget, un taux en nette progression par rapport à l'année 2020 (57,81 %), marquée par un contexte de crise sanitaire.

Le montant total des dépenses s'établit ainsi à 557,84 millions d'euros.

Concernant les recettes, la dotation de l'Assemblée nationale s'élevait en 2021 à 517,9 millions d'euros et a été intégralement consommée, tandis que les recettes propres s'établissent à 2,66 millions d'euros, un montant plus élevé que celui prévu au budget (1,83 million d'euros).

Exécution des dépenses et des recettes de l'Assemblée nationale
en 2020 et 2021

(en euros)

Source : arrêté d'approbation des comptes de l'Assemblée nationale pour l'exercice 2021

Le solde budgétaire se traduit par un déficit de 37,3 millions d'euros, le prélèvement sur les réserves est ainsi réduit de 13,7 % par rapport aux prévisions initiales (42,9 millions d'euros).

Comme chaque année depuis 2013, les comptes de l'Assemblée nationale au titre de l'exercice 2021 ont été certifiés par la Cour des comptes.

L'opinion de la Cour sur les comptes de l'Assemblée nationale
de l'exercice 2021

Au terme des vérifications auxquelles elle a procédé, la Cour estime avoir collecté les éléments probants nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes de l'Assemblée nationale de l'exercice 2021.

Pour conduire les travaux de certification, la mission d'audit a notamment pu prendre connaissance des règles de tenue et d'établissement des comptes de l'Assemblée nationale, des livres comptables et mandats justifiant les opérations et les soldes comptables qui y figurent et nécessaires à l'exercice de ses travaux, des dispositifs et procédures concourant au contrôle interne comptable et financier. Elle a également eu communication des documents nécessaires à la formulation d'une opinion sur les comptes.

Se fondant sur ces éléments, la Cour certifie qu'au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables les comptes de l'Assemblée nationale de l'exercice clos le 31 décembre 2021 sont, dans leurs aspects significatifs, réguliers et sincères et qu'ils donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'Assemblée nationale.

Source : Cour des comptes, rapport de certification des comptes 2021 de l'Assemblée nationale

B. LE SÉNAT

1. Exécution des crédits en 2021

La dotation du Sénat s'élevait en 2021 à 323,6 millions d'euros et a été intégralement consommée.

Le budget du Sénat se décompose en trois actions :

- l'action « Sénat », qui regroupe les moyens nécessaires à l'accomplissement des missions institutionnelles (312,23 millions d'euros de dotation en 2021) ;

- l'action « Jardin du Luxembourg » (11,36 millions d'euros de dotation en 2021) ;

- et l'action « Musée du Luxembourg » qui n'est pas financée sur dotation du budget de l'État mais via la redevance versée par la Réunion des musées nationaux (RMN) dans le cadre d'une délégation de service public renouvelée pour la période du 1 ^er janvier 2020 au 31 juillet 2026.

Le tableau suivant retrace l'exécution de ces trois actions :

Exécution du budget du Sénat en 2021

(en millions d'euros)

Source : rapports de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne pour l'exercice 2021

Les dépenses se sont élevées à 328,19 millions d'euros, soit un taux d'exécution de 93,75 %. Ce taux est plus élevé en fonctionnement (95,45 %) qu'en investissement (67,04 %).

En effet, si les dépenses d'investissement ont connu en 2021 un taux d'exécution meilleur que l'année précédente (52 % en 2020), un certain nombre d'opérations de travaux et de dépenses d'informatiques ont connu de nouveaux reports, conduisant à une sous-consommation des crédits.

Du côté des produits, leur montant en 2021 (6,5 millions d'euros) est en baisse de 15,8 % par rapport à 2020 (7,72 millions d'euros), mais ils s'établissent néanmoins à un niveau supérieur aux prévisions (5,5 millions d'euros) et permettent de financer le solde des dépenses d'investissement non couvert par la dotation.

L'exécution 2021 se solde ainsi par un excédent de 1,94 million d'euros, alors que le budget initial prévoyait un prélèvement sur les disponibilités de 20,98 millions d'euros.

Comme chaque année depuis 2013, les comptes du Sénat au titre de l'exercice 2021 ont été certifiés par la Cour des comptes.

L'opinion de la Cour sur les comptes du Sénat de l'exercice 2021

Au terme des vérifications auxquelles elle a procédé, la Cour estime avoir rassemblé les éléments probants nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes du Sénat de l'exercice 2021.

Pour conduire les travaux de certification, la mission d'audit a notamment pu prendre connaissance des règles de tenue et d'établissement des comptes du Sénat, des livres comptables et mandats justifiant les opérations et les soldes comptables qui y figurent, ainsi que des dispositifs et procédures concourant au contrôle interne comptable et financier. Elle a également eu communication des documents nécessaires à la formulation d'une opinion sur les comptes.

Se fondant sur ces éléments, la Cour certifie qu'au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes du Sénat de l'exercice clos le 31 décembre 2021 sont, dans leurs aspects significatifs, réguliers et sincères et qu'ils donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine du Sénat.

Source : Cour des comptes, rapport de certification des comptes 2021 du Sénat

2. Une exécution encore marquée, dans une moindre mesure qu'en 2020, par la crise sanitaire

D'après le rapport de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne pour l'exercice 2021, il est indiqué que ce dernier est « toujours marqué par les conséquences de la crise sanitaire. Les dépenses n'ont dans l'ensemble pas encore retrouvé leur niveau de 2019, et l'exercice budgétaire a de nouveau connu des sous-exécutions directement liées à la pandémie ».

À titre d'illustration, les dépenses relatives aux déplacements, missions et réceptions (5,4 millions d'euros) sont en hausse de 25,6 % par rapport à 2020 mais restent inférieures à leur niveau de 2019 (7,6 millions d'euros).

En revanche les dépenses d'investissement marquent un retour à une exécution comparable à la moyenne des années antérieures.

Comme le note le rapport précité « l'exécution du budget 2021 traduit l'amorce d'une sortie de crise et un retour à une exécution budgétaire plus classique ».

C. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

La dotation de La Chaîne Parlementaire s'est élevée à 34,3 millions d'euros en 2021 (dont 16,6 millions d'euros pour La Chaîne Parlementaire-Assemblée nationale et 17,7 millions d'euros pour Public Sénat).

Elle a été intégralement consommée et exécutée conformément à la prévision.

III. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

A. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

La dotation du Conseil constitutionnel s'est élevée à 12,02 millions d'euros en 2021, en diminution de 3,88 % par rapport à 2020 (12,5 millions d'euros).

Le tableau suivant retrace l'exécution des dépenses :

Exécution des crédits du Conseil constitutionnel en 2021

(en euros)

	Crédits exécutés en 2020	Dotation 2021	Crédits exécutés en 2021	Taux d'exécution
Dépenses relatives aux membres	2 249 985	2 362 180	2 012 869	85,21%
Dépenses relatives aux personnels	6 781 850	6 540 515	6 845 185	104,66%
Dépenses de fonctionnement	3 454 744	1 224 534	3 573 149	291,80%
Dépenses d'investissement	619 356	1 892 000	950 892	50,26%
Total	12 803 166	12 019 229	13 382 094	111,34%

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de règlement pour 2021

La dotation n'a pas permis de couvrir l'intégralité des dépenses du Conseil constitutionnel, qui se sont établies en 2021 à 13,39 millions d'euros, d'où un déficit de 1 372 865,28 euros. Si l'annexe au présent projet de loi de règlement relative à la mission « Pouvoirs publics » ne précise pas les modalités de financement de ce déficit, celui-ci a, en toute hypothèse, été couvert par le fonds de roulement de l'institution.

Ce surcroît de dépenses s'explique par des dépenses de fonctionnement près de trois fois plus importantes que prévues afin notamment de faire face à des dépenses exceptionnelles, notamment, dans le cadre de la crise sanitaire, de captation des audiences en dehors de la salle d'audience.

En revanche, les dépenses d'investissement n'ont été exécutées qu'à hauteur de 50,26 %.

Enfin, le budget consacré aux membres du Conseil a été de 2,01 millions d'euros, un montant légèrement inférieur à 2020 (2,25 millions d'euros), tandis que les dépenses de personnels sont en légère hausse du fait de la poursuite de la professionnalisation des équipes et notamment celle dédiée au projet de portail de référence de la QPC.

B. LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

La Cour de justice de la République a reçu en 2021 une dotation de 871 500 euros, soit un montant identique à 2020, à laquelle s'ajoute le solde de la dotation d'un montant de 94 426 euros, soit un total de 965 926 euros.

Cette dotation se décompose en trois parties qui financent chacune un type de dépenses :

- 761 000 euros au titre du fonctionnement courant. Avec 746 457 euros dépensés, ce poste est en diminution, et laisse ainsi apparaître un solde de 14 543 euros ;

- 158 426 euros au titre des frais de justice. Alors qu'en 2020, seuls 11 930 euros avaient été consommés, en 2021, 121 652 euros ont été utilisés en raison d'un grand nombre de frais d'expertises et de traduction engagés lors de l'instruction des dossiers, laissant apparaître un solde de 36 773 euros ;

- 46 500 euros au titre des frais de procès. Un procès s'est tenu en janvier et février 2021, et un deuxième a été renvoyé, entraînant des frais pour un montant de 25 285 euros et un solde de 21 215 euros.

La somme des trois soldes s'élève à 72 530 euros, soit 7,51 % de la dotation globale.

L'année dernière, en raison des affaires en cours d'instruction devant la Commission de la Cour depuis septembre 2020 concernant la gestion du COVID, le solde avait été entièrement réaffecté aux frais de justice de l'année 2021. Pour 2022, l'excédent de 72 530 euros a été reversé au budget de l'État en janvier dernier.

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* ¹ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ² Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001.