N° 792
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de
loi,
adopté par l'Assemblée nationale après
engagement de la procédure accélérée,
de
règlement
du
budget
et d'
approbation
des
comptes
de l'
année
2021
,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 20
Outre-mer
Rapporteurs spéciaux : MM. Georges PATIENT et Teva ROHFRITSCH
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : |
10 , 16 et T.A. 2 |
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Sénat : |
787 (2021-2022) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Les crédits de la mission « Outre-mer » font l'objet en 2021 d'une sous-consommation , qui s'élève à 149,9 millions d'euros en AE (contre 136,6 millions d'euros en 2020) et à 64,6 millions d'euros en CP (contre 40,6 millions d'euros en 2020), soit une consommation inférieure de 5,5 % à la LFI en AE et de 2,6 % en CP. Si les taux d'exécution 2021 sont comparables à ceux de 2020, le niveau, en volume des crédits non consommés, est en hausse en raison de la hausse parallèle des crédits ouverts en LFI.
2. Pour la première fois, le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », qui rassemble la majeure partie des dépenses pilotables de la mission, est marqué par une sur-exécution , à hauteur de 3,75 % en AE et 15,8 % en CP qui s'explique notamment par une subvention exceptionnelle à la Nouvelle-Calédonie pour faire face aux effets de la crise sanitaire et par un soutien exceptionnel à la collectivité territoriale de Guyane pour rétablir ses capacités d'autofinancement.
3. Malgré cette dynamique de consommation des crédits du programme 123, qui résulte de la mise en place de dispositifs d'aide exceptionnelle, plusieurs dispositifs connaissent des sous consommations préoccupantes , comme l'action 1 « Logement » et l'action 2 « Aménagement du territoire » pour sa partie relative aux contrats de convergence et de transformation et aux contrats de développement.
4. Le FEI enregistre de nouveau un niveau de consommation bien inférieur aux crédits ouverts venant ainsi limiter l'efficacité de cet outil pourtant indispensable au regard des besoins des collectivités d'outre-mer en termes d'équipements publics. Dans ce contexte, les rapporteurs spéciaux ont d'ailleurs mené, en 2022, un contrôle budgétaire sur ce fonds et ont formulé 11 recommandations afin d'en améliorer la gouvernance et la consommation qui est largement freinée par des sous programmations en début de gestion et par des redéploiements internes en cours de gestion.
5. Le programme 138 « Emploi outre-mer » , constitué principalement de dépenses non-manoeuvrables dites de « guichet », enregistre une sous-exécution de près de 10 % en AE et en CP (contre environ 1 % en 2020), en raison, notamment, de la sous-exécution des dépenses destinées à la compensation aux organismes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales spécifiques aux outre-mer dans un contexte de crise sanitaire et de recours au chômage partiel financé intégralement sur les crédits de la mission « Plan d'urgence ».
6. De manière générale, de nombreux nettoyages d'AE non consommées pour 117,2 millions d'euros sur le programme 123 et pour 21,4 millions d'euros sur le programme 138 viennent diminuer d'autant l'exécution affichée dans le rapport annuel de performance biaisant ainsi la lecture de l'exécution et des taux de consommation. Si ces apurements sont nécessaires, ils ne contribuent pas à une lecture simplifiée des documents budgétaires.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2021
La mission « Outre-mer » regroupe une partie des moyens budgétaires alloués aux territoires ultramarins :
- le programme 138 « Emploi outre-mer » porte les crédits relatifs au développement économique local et à la création d'emplois en outre-mer, à travers notamment des exonérations spécifiques de cotisations sociales patronales, des aides directes et des actions en faveur de l'insertion, de l'amélioration de l'employabilité et de la qualification professionnelle des jeunes ultramarins ;
- le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » porte les crédits destinés à réduire les écarts de niveaux de vie et d'équipements constatés entre les territoires d'outre-mer et la métropole à travers notamment des aides en faveur du logement social et un soutien aux collectivités dans leur politique d'investissements structurants.
La mission « outre-mer » ne permet toutefois pas d'appréhender globalement la politique de l'État en faveur des outre-mer.
En effet, selon le document de politique transversale outre-mer 2021 1 ( * ) , le montant total des contributions budgétaires de l'État en faveur des outre-mer s'élève à 19,8 milliards d'euros en AE et 19,3 milliards d'euros en CP en projet de loi de finances pour 2021 (contre respectivement 20,1 milliards d'euros en AE et 19,4 milliards d'euros en CP en LFI 2020 et 19,1 milliards d'euros en AE et 18,7 milliards d'euros en CP en 2019).
La mission « Outre-mer » concentre ainsi, en 2021, 13,6 % de l'effort budgétaire de l'État en faveur de ces territoires en AE et 11,6 % en CP. Les missions « Sécurités », « Solidarité, insertion et égalité des chances », « Écologie, développement et mobilités durables », « Enseignement scolaire », « Relations avec les collectivités territoriales » et « Outre-mer » représentent à elles seules plus de 70 % de l'effort de l'État en outre-mer pour cette même année.
De surcroit, des dépenses fiscales rattachées aux deux programmes de la mission viennent compléter les crédits budgétaires afin de dynamiser l'économie et l'attractivité des territoires d'outre-mer d'une part, et de contribuer à l'effort général de rattrapage de l'écart de niveau socio-économique entre l'outre-mer et la métropole d'autre part. Ces dépenses fiscales sont chiffrées pour 2021 à 5 701 millions d'euros pour celles rattachées au programme 123 et à 442 millions d'euros pour celles rattachées au programme 138 soit un total de 6 143 millions d'euros.
A. LA CONSOMMATION DES CRÉDITS OUVERTS EN LFI
Pour la seule mission « Outre-mer », les crédits consommés en 2021 augmentent de 7,1 % en AE et de 1,7 % en CP par rapport à l'année précédente.
Cependant, il faut mettre cette évolution en regard avec celle des crédits ouverts qui ont augmenté, entre la LFI 2020 et la LFI 2021, de 7,25 % en AE et de 2,7 % en CP.
Il en résulte un taux de consommation qui s'établit en 2021 à 94,45 % en AE (contre 94,58 % en 2020) et à 97,35 % en CP (contre 98,3 % en 2020).
Ainsi, la sous-consommation totale sur la mission est de 149,9 millions d'euros en AE (contre 136,6 millions d'euros en 2020) et de 64,6 millions d'euros en CP (contre 40,6 millions d'euros en 2020).
Si, entre 2020 et 2021, les taux de consommation sont relativement stables et l'exécution globale en hausse de 7,1 % pour les AE et de 1,7 % pour les CP, le montant des crédits non consommés enregistre également une hausse notable puisque ceux-ci passent de 136,6 millions d'euros en AE et 40,6 millions d'euros en CP en 2020 à 149,9 millions d'euros en AE et 64,6 millions d'euros en CP soit respectivement une augmentation de 9,8 % et 59 %.
Évolution de l'exécution des
crédits de la mission « Outre-mer »
entre 2020 et
2021
(en euros et en pourcentage)
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : données issues des lois de finances initiales, hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans les projets de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Évolution de l'exécution des
crédits de la mission « Outre-mer »
entre 2020 et
2021
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Niveau des sous-consommations des crédits de la
mission « Outre-mer »
en 2020 et 2021
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Contrairement aux exercices précédents caractérisés par une sous-exécution forte , le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », qui rassemble la majeure partie des dépenses pilotables de la mission, est marqué, en 2021, par une sur-exécution à hauteur de 3,75 % en AE et 15,86 % en CP par rapport à la LFI.
À l'inverse, le programme 138 « Emploi outre-mer », constitué principalement de dépenses non-manoeuvrables dites « de guichet », qui enregistrait des taux d'exécution avoisinant les 99 % en AE et CP en 2020, présente, en 2021, une sous-exécution en nette hausse puisque la consommation des crédits s'est établie à 90,1 % en AE et 91,3 % en CP .
* 1 Document de politique transversale « Outre-mer » annexé au projet de loi de finances pour 2021.