B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Le solde du compte de concours financiers continue de se dégrader, dans un contexte de forte mobilisation des avances en réponse à la crise sanitaire
Les mouvements de crédits et la mobilisation du CCF pour soutenir des secteurs affectés par la crise sanitaire ont conduit à fortement dégrader le solde du compte , que ce soit par rapport à l'année 2020 (- 2,5 milliards d'euros) ou par rapport à la prévision en loi de finances initiale pour 2021 (- 1,4 milliard d'euros). Ainsi, et alors que le solde de l'ensemble des comptes spéciaux s'est établi à + 800 millions d'euros en 2021, soit une très nette amélioration de 6,2 milliards d'euros par rapport à 2020, le CCF a contribué à dégrader ce solde global .
Solde du CCF « Avances à divers
services de l'État
ou organismes gérant des services
publics »
(en millions euros)
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Exécution 2020 |
LFI 2021 |
Exécution 2021 |
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Dépenses |
10 922,97 |
11 683,58 |
10 971,33 |
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Recettes |
8 303,50 |
10 491,38 |
8 384,05 |
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Solde annuel |
- 2 619,47 |
- 1 192,20 |
- 2 587,27 |
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Solde cumulé |
- 3 620,04 24 ( * ) |
- 4 812,24 |
- 6 207,31 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. Les caractéristiques des avances octroyées continuent de susciter des interrogations quant au respect des conditions régissant leur fonctionnement et leur octroi
La performance du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État et organismes gérant des services publics » se mesure non pas au soutien effectivement apporté aux secteurs concernés mais au respect des règles relatives aux avances, fixées dans la loi organique relative aux lois de finances . Ainsi, une avance doit en principe couvrir un besoin de trésorerie, ne pas être renouvelée et être neutre pour le budget de l'État, un critère garanti par le principe d'un taux d'intérêt au moins égal au taux d'intérêt du titre d'État de maturité équivalente (ou un taux plancher de 0 % en cas de taux négatif).
Pour ce qui relève de la fixation du taux d'intérêt des avances, deux dérogations ont été acceptées en 2021, par le biais de décrets en Conseil d'État. L'une, traditionnelle, concerne l'Oniam. L'autre a porté sur la deuxième avance de 800 millions d'euros octroyée à Ile-de-France Mobilités 25 ( * ) . En revanche, et contrairement à ce qui avait été observé en 2020 avec le rééchelonnement de l'avance octroyée à la Cité de la musique - après 10 ans de défaut partiel de cet opérateur - aucune avance n'a donné lieu en 2021 à un renouvellement, à une décision de recouvrement immédiat, à un rééchelonnement ou à la constatation d'une perte probable.
Si le rapporteur spécial admet le principe de ces dérogations, ainsi que la nécessité d'octroyer certaines avances sur des durées très longues, en particulier pour ne pas pénaliser les opérateurs les plus affectés par la crise sanitaire, il réitère ses interrogations quant à l'utilisation des avances. Certaines relèvent moins d'un relais temporaire de trésorerie que d'une aide au long cours , parfois sous la forme d'avances répétées . C'est le cas par exemple pour le BACEA, même si le très fort accroissement des avances octroyées au budget annexe s'explique en grande partie par la chute du trafic aérien en 2020 (70 %) et en 2021 (60 %). C'est le cas également pour Ile-de-France Mobilités, dont il est bien convenu dans les documents budgétaires que les avances qui lui sont octroyées « prennent en pratique la forme de prêts » 26 ( * ) . Dans ce contexte, le rapporteur spécial sera particulièrement attentif aux conditions et au calendrier de remboursement des avances octroyées dans le cadre de la crise sanitaire .
Le rapporteur spécial relève également avec intérêt l'ajout de deux nouveaux indicateurs de performance sur le programme 828 (AOM). Ils permettront d'une part d'apprécier le taux de consommation des crédits budgétaires dédiés aux avances portées par le programme et d'autre part de suivre le taux de remboursement des crédits par les AOM bénéficiaires. Il pourrait être envisagé de répliquer cette démarche sur les autres programmes du compte de concours financiers , et ce afin de donner une image plus exacte et transparente de l'ensemble des avances octroyées aux services de l'État et aux organismes gérant des services publics .
* 24 Si le solde inscrit ici est différent de celui indiqué dans les précédents travaux du rapporteur spécial sur le compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État et organismes gérant des services publics », c'est parce qu'une rectification est intervenue à la suite de l'adoption de la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020, à hauteur de + 800 millions d'euros.
* 25 Lors de l'octroi de l'avance de 15 ans, le taux de l'OAT à 15 ans était supérieur à 0 % et un décret en Conseil d'État a donc été pris pour autoriser un taux d'intérêt inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance.
* 26 Rapport annuel de performance 2021 du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».