EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 2 novembre 2021, sous la présidence de M. Dominique de Legge, vice-président, la commission a examiné le rapport de M. Arnaud Bazin, rapporteur spécial, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (et article 51).
M. Arnaud Bazin , rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » . - Les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » demandés pour 2022 s'élèvent à environ 28 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Si nous faisons le bilan depuis le début du quinquennat, nous observons une nette progression des crédits, puisque ceux-ci s'élevaient à 20 milliards d'euros en 2018. Le taux de croissance annuel moyen de la dépense est, quant à lui, proche de 9 % sur la période.
Cette croissance procède de deux facteurs.
Premièrement, elle découle du dynamisme des deux principaux dispositifs financés par la mission - l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et la prime d'activité -, qui représentent à eux seuls plus des trois quarts des crédits.
Deuxièmement, elle tient à la mobilisation importante de la mission pour « éteindre les incendies » sociaux. L'augmentation de 90 euros du bonus individuel de la prime d'activité avait par exemple constitué l'un des principaux vecteurs de la réponse gouvernementale à l'urgence sociale exprimée par le mouvement des « gilets jaunes ». En termes budgétaires, celle-ci s'est traduite par une dépense pérenne de 4,4 milliards d'euros par an. En 2020, lors de la crise sanitaire, ce sont deux aides exceptionnelles de solidarité qui avaient été versées aux ménages modestes, représentant une dépense ponctuelle de 2 milliards d'euros.
Je souhaite dire un mot de l'aide alimentaire, qui ne représente, avec 57 millions d'euros, qu'une faible part des crédits de la mission, mais qui constitue une politique vitale, comme la crise l'a rappelé avec force. En 2020, 5,2 millions de nos concitoyens ont fait appel à une aide alimentaire.
Si l'on intègre les crédits européens, le soutien à cette politique devrait progresser de façon notable en 2022 et les années suivantes - il faut le saluer. Nous identifions néanmoins un point de vigilance sur le plan opérationnel. La refonte de l'ancien Fonds européen d'aide aux plus démunis au sein du nouveau FSE+ va impliquer certaines transformations des processus. Les associations que nous avons auditionnées déplorent un manque de visibilité en la matière et il est essentiel que l'État et FranceAgriMer, l'opérateur chargé de l'achat de denrées, les accompagnent de manière adéquate. Un renforcement des moyens humains de FranceAgriMer est également prévu dans ce cadre pour professionnaliser ses fonctions achats et logistique, ce qui était à vrai dire nécessaire de longue date.
Ce budget témoigne également du renforcement du partenariat avec les départements pour la mise en oeuvre des politiques de solidarité. Dans ce projet de loi de finances, ce sont ainsi près de 400 millions d'euros qui sont consacrés au financement de politiques contractualisées avec les départements dans les domaines de la protection de l'enfance et de la prévention de la pauvreté. Il aura fallu du temps à l'État pour se rendre compte, d'une part, qu'il est indispensable de s'appuyer sur l'expertise des départements pour la mise en oeuvre des politiques sociales, et d'autre part, que les départements ne pouvaient malheureusement pas valoriser convenablement ce savoir-faire faute de moyens financiers suffisants. Le message semble enfin commencer à passer !
Je suis loin de partager, comme vous le savez, l'ensemble des orientations du Gouvernement dans sa politique de cohésion sociale et de solidarité. Je pourrais par exemple évoquer la baisse d'année en année de son soutien aux départements pour l'accueil des mineurs non accompagnés ...
Néanmoins, en responsabilité et afin d'assurer le financement de la prime d'activité et de l'AAH, je vous propose d'adopter les crédits de cette mission.
M. Éric Bocquet , rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » . - Certains points positifs sont à souligner dans ce budget. Je pense par exemple au renforcement, pour la deuxième année consécutive, des crédits de la lutte contre les violences faites aux femmes - c'est le résultat d'âpres combats et de belles mobilisations, notamment de la part des associations, mais aussi d'une attitude un peu plus ouverte de la nouvelle ministre. Nous nous félicitons du fait que la lisibilité budgétaire de cette politique ait été améliorée dans ce projet de loi de finances, avec la création d'une action dédiée. Cela répond à une recommandation que nous avions formulée dans notre rapport sur le sujet publié l'an passé.
Le constat est bien plus mitigé concernant l'AAH. Nous avons voulu faire, dans notre rapport, un premier bilan du quinquennat qui s'achève pour ce qui concerne cette allocation. Nous notons en premier lieu le dynamisme de la prestation, avec une croissance forte du nombre de bénéficiaires, qui a augmenté de 28,5 % depuis 2018 pour s'établir à 1,3 million, et une augmentation importante de la dépense qui devrait progresser de 24 % depuis 2018 pour s'établir à 11,8 milliards d'euros selon le projet de loi de finances pour 2022.
Cette dynamique est également affectée par de nombreuses évolutions législatives et réglementaires, avec des conséquences budgétaires très différentes. Pour résumer, une part significative de ce que l'État a entendu donner d'une main a été discrètement reprise de l'autre.
Une revalorisation importante de l'AAH a eu lieu en 2018, puis en 2019, relevant le montant mensuel de l'allocation de près de 90 euros pour le porter à un peu plus de 900 euros en 2021, ce qui représente pendant le quinquennat un effort global de 3 milliards d'euros.
Mais en parallèle, de discrets coups de rabot ont été décidés pour modérer l'évolution de la dépense : réforme du plafond de ressources des personnes en couple, suppression du complément de ressources, sous-indexation de la revalorisation légale annuelle, etc. Au total, ces mesures d'économies viennent capter plus du tiers de la dynamique créée par la revalorisation de l'AAH, soit environ 1 milliard d'euros sur les cinq ans. Pour de nombreux bénéficiaires, cette revalorisation a donc été largement théorique.
En outre, en dépit de l'article 51 rattaché à la mission qu'Arnaud Bazin vous présentera ensuite, le Gouvernement persiste dans son refus de déconjugaliser les revenus pris en compte pour le calcul de l'AAH, à rebours de l'objectif d'autonomie qui est pourtant recherché.
La logique strictement budgétaire est parfois poussée à l'extrême.
L'État semble en effet déterminé à renforcer le pilotage de l'AAH afin d'harmoniser les pratiques des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) - il est vrai que les disparités sont encore fortes en matière de taux d'attribution de la prestation. Nous ne pouvons que nous en féliciter, puisque c'est exactement ce que nous recommandions, avec Arnaud Bazin, dans le rapport de contrôle consacré aux MDPH que nous avons publié cet été. Il ressort néanmoins de nos auditions qu'un objectif d'économies de 80 millions d'euros a été associé à cette démarche d'amélioration du pilotage, ce qui est difficilement compréhensible.
Tout d'abord, rien ne permet d'affirmer que l'harmonisation des pratiques permettra de réaliser des économies. Surtout, c'est de notre point de vue une façon bien étrange d'aborder le problème. L'objectif doit être ici de renforcer l'égalité territoriale entre les citoyens pour l'accès à un droit relevant de la solidarité nationale, et non de rationaliser la dépense.
Même si nos analyses convergent pour l'essentiel avec Arnaud Bazin, je propose, quant à moi, de rejeter les crédits de la mission, qui sont encore loin d'être à la hauteur des enjeux et qui reste en décalage avec la situation sociale du pays dans le contexte issu de la crise sanitaire .
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - La manière de comptabiliser les ressources en vue de l'attribution de l'AAH est un sujet éminemment complexe, dont le Sénat a déjà délibéré. Je ne suis pas certain qu'on puisse en rester à la proposition faite par le Gouvernement, en particulier quand on voit que celui-ci égrène les crédits au fil des semaines à destination de certains de nos concitoyens, parfois pour des montants très importants.
Mme Christine Lavarde . - J'ai deux questions relatives au revenu de solidarité active (RSA).
J'ai lu dans la presse que dix départements s'opposaient à la prise en charge par le RSA des personnes dont le contrat de travail avait été suspendu pour refus de vaccination. Quelle charge financière cela représente-t-il ?
En ce qui concerne l'expérimentation en Seine-Saint-Denis de la nationalisation du RSA, disposez-vous d'un retour d'expérience ? Cette mesure vous semble-t-elle pertinente, notamment en termes de gestion ?
M. Stéphane Sautarel . - Je m'interroge aussi sur le retour d'expérience dont nous disposons, le cas échéant, quant à cette expérimentation de recentralisation du RSA. Je suis par ailleurs surpris que le projet de loi de finances intègre cette expérimentation dans les comptes, alors que le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS) n'a pas été adopté définitivement par le Parlement ...
J'ajoute que cette mesure entraînera une « gestion à la carte » qui risque de rendre impossibles les comparaisons entre les départements en ce qui concerne leurs finances - je pense notamment à l'attribution des dotations, à la péréquation, etc. Il n'est donc pas sûr qu'elle améliore la lisibilité d'ensemble.
Enfin, je me réjouis évidemment de l'effort en faveur de la protection de l'enfance, même s'il faut savoir que 140 millions d'euros représentent le budget annuel qu'un département de taille moyenne consacre à ce sujet. L'effort reste donc limité ...
M. Marc Laménie . - Cette mission est importante en volume.
Je note moi aussi la revalorisation qui a bénéficié aux allocataires de l'AAH, mais je rappelle que nos rapporteurs spéciaux mettent souvent en avant le nombre insuffisant de places d'accompagnement, notamment dans les établissements et services d'aide par le travail (ESAT). C'est un point particulièrement important dans les départements frontaliers comme le mien.
Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux ont évoqué la solidarité et le partenariat avec les conseils départementaux et les associations. Nous devons être attentifs aux problèmes de financement des grandes associations qui oeuvrent dans ce secteur : leurs actions sont essentielles.
Mme Isabelle Briquet . - Moi aussi, je voudrais savoir si nous disposons d'un retour d'expérience sur l'expérimentation liée au RSA.
Je partage les remarques d'Éric Bocquet sur l'AAH : des efforts ont été réalisés, mais la seule véritable équité est la déconjugalisation ! Nous restons donc sur notre faim.
Je souhaite enfin que nous restions vigilants sur l'aide alimentaire, parce que nous avons connu des difficultés durant les deux exercices précédents. La mise en place du FSE + semble nous engager sur la voie d'une aide plus importante, mais nous devons être attentifs. L'aide alimentaire est indispensable, nous ne pouvons pas nous en passer !
M. Jérôme Bascher . - Les rapporteurs spéciaux ont déjà mis en avant des disparités dans les pratiques des MDPH : une solution ne serait-elle pas de renationaliser le dispositif ?
Aujourd'hui, les évolutions de l'AAH et du minimum vieillesse sont corrélées. Ne faudrait-il pas modifier ce point afin d'améliorer l'efficacité de nos politiques ?
M. Sébastien Meurant . - Avez-vous des informations plus précises sur la croissance de l'AAH par département ? Cette croissance est-elle uniforme ou existe-t-il des différences selon les territoires ?
M. Arnaud Bazin , rapporteur spécial . - Au sujet de l'AAH, le Sénat a adopté une proposition de loi visant à ne plus prendre en compte les revenus du conjoint dans l'attribution et le calcul de l'allocation. Le Gouvernement propose ici une mesure différente : un abattement de 5 000 euros sur les revenus du conjoint. Le compte n'y est pas ! La mesure proposée par le Gouvernement a une incidence de 185 millions d'euros ; il faudrait y ajouter environ 500 millions pour arriver à une déconjugalisation complète et un équilibre budgétaire doit être trouvé. Nous verrons si des amendements sont déposés sur ce point. Je rappelle que la seule pétition déposée au Sénat et ayant recueilli plus de 100 000 signatures concerne justement ce sujet.
En ce qui concerne l'expérimentation liée au RSA, je vais vous décevoir, puisqu'elle ne débutera qu'au 1 er janvier prochain ... Pour autant, l'article 12 du projet de loi de finances pour 2022 prévoit les conditions de son financement pour l'État, ce qui va en fait intéresser tous les départements. En effet, au-delà de la seule question de la lisibilité, évoquée par Stéphane Sautarel, l'État envisage de ponctionner, jusqu'à 20 %, les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), ce qui aura un impact sur les calculs de la péréquation entre les départements. Nous devons donc être attentifs à toutes les conséquences de cette expérimentation sur l'ensemble des départements.
L'enveloppe prévue pour la protection de l'enfance - 140 millions d'euros - est en effet limitée budgétairement, mais la contractualisation est un point intéressant. Les départements sont d'ailleurs plutôt satisfaits de cette mesure, comme ils le sont de celle qui est relative à la lutte contre la pauvreté. Au début, l'État n'avait sûrement pas la bonne attitude en voulant imposer une certaine approche, mais les choses sont devenues plus fluides et plus raisonnables.
Des moyens supplémentaires seront apportés en 2022 à l'aide alimentaire, notamment avec la programmation sur sept ans des fonds européens. Ceux-ci représenteront 90 % de l'ensemble, contre 85 % auparavant. Il est vrai que les premières années ont été chaotiques, mais cela venait du fait que la France avait mis en place des procédures administratives extrêmement lourdes - il y avait, de mémoire, sept niveaux de contrôle ! -, si bien que la Commission européenne ne versait pas les crédits. Les choses se sont améliorées.
J'ajoute qu'il est important que FranceAgriMer, qui achète pour plus de 100 millions d'euros par an de denrées alimentaires avant de les redistribuer aux associations, soit enfin doté de moyens humains plus adaptés : devraient ainsi être créés un poste d'ingénieur logisticien et un poste de spécialiste en marchés alimentaires - c'est essentiel, car ce sont des métiers qui ne s'inventent pas ! C'est d'autant plus important que FranceAgriMer, qui doit s'occuper de 31 types de denrées à livrer en 300 endroits, devra gérer des marchés pluriannuels et qu'il faudra séparer les achats de denrées et la logistique. Il est vraiment essentiel que l'établissement recrute des spécialistes de ces questions. Je rappelle que plusieurs marchés ont été déclarés infructueux ces dernières années.
Nous devons être attentifs à la question de l'aide alimentaire, amortisseur des crises : plus de 5 millions de nos concitoyens y ont recours.
Jérôme Bascher s'est interrogé - de manière radicale ... - sur une éventuelle nationalisation des MDPH. Mon cher collègue, jamais je ne pourrai, en tant qu'ancien président de conseil départemental et départementaliste, bénir une telle horreur ! Pour autant, il est nécessaire d'harmoniser les pratiques.
Les taux d'attribution de l'AAH sont différents selon les départements, mais c'est surtout le cas pour l'AAH dite 2, celle qui est octroyée aux personnes ayant un taux d'invalidité compris entre 50 % et 80 % et une reconnaissance d'incapacité sévère et durable d'accéder à l'emploi. Il peut sembler normal que des différences existent en fonction des caractéristiques, ne serait-ce que géographiques, des départements. Nous devons garder de la proximité, tout en apportant davantage de cohérence, à condition que cela soit fait intelligemment.
Enfin, nous allons regarder la question de la corrélation entre l'évolution de l'AAH et celle du minimum vieillesse ...
M. Éric Bocquet , rapporteur spécial . - En ce qui concerne la déconjugalisation de l'AAH, je veux d'abord dire que la bataille n'est pas terminée ! Le Sénat a voté un texte et la navette est en cours. Les associations sont extrêmement attachées à cette question. Nous devons rester vigilants et montrer toute notre solidarité envers les personnes handicapées.
Sur le RSA, nous savons bien qu'il existe de grandes disparités selon les départements. Dans mon département, le Nord, la situation est particulièrement tendue. Je ne crois pas que les départements rechignent à gérer le RSA, mais ils ne peuvent le faire correctement que s'ils disposent des moyens financiers suffisants. En tout cas, le RSA doit être géré au plus près des allocataires et nous devons être vigilants sur les propositions de l'État en la matière.
Il existe des disparités en matière d'attribution de l'AAH : à titre d'exemple, la part des allocataires dans la population est relativement faible dans les départements d'Île-de-France et en Auvergne-Rhône-Alpes, plus élevées dans le Sud-Ouest, notamment dans des départements ruraux, et outre-mer.
Je rejoins Marc Laménie sur les phénomènes d'expatriation subie par les familles en raison du manque de places dans les ESAT ou dans les autres structures d'accueil. Nous connaissons bien le problème dans le Nord.
Pour conclure, je crois que nous devons absolument soutenir les associations. Elles sont militantes - ce n'est pas un gros mot - et il faut les encourager !
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
M. Arnaud Bazin , rapporteur spécial . - L'article 51 propose d'instaurer un mécanisme d'abattement forfaitaire sur les revenus du conjoint pour le calcul de l'AAH.
Pour rappel, l'AAH est une prestation conjugalisée, comme le RSA et les autres minima sociaux, c'est-à-dire que les ressources prises en compte sont celles du ménage et non celles de l'individu bénéficiaire.
En l'état du droit, un abattement existe déjà sur les revenus du conjoint, mais il est calculé de façon proportionnelle (20 %). Ce système n'est pas satisfaisant, car il est antiredistributif : par construction, plus les ressources sont élevées, plus l'abattement est important...
Il est indiqué que le montant de l'abattement, qui devra être fixé par décret, serait de 5 000 euros. Sous cette hypothèse, le dispositif doit permettre de générer un gain moyen de 110 euros par mois pour 120 000 personnes, pour un coût total estimé à 185 millions d'euros par an. Il s'agit donc incontestablement d'une mesure positive. Cela dit, elle ne répond en rien au problème posé par la conjugalisation qui a pour effet d'aggraver la dépendance de la personne handicapée aux revenus de son conjoint - c'est une question de principe.
Il est temps de prendre acte du fait que l'AAH n'est pas un minimum social comme un autre, mais une prestation de compensation de difficultés particulières d'accès à l'emploi et d'insertion liées au handicap. Il s'agit d'une aspiration sociale profonde : en témoigne le fait que la première pétition à atteindre le seuil de 100 000 signatures sur la plateforme dédiée du Sénat porte sur ce sujet.
Une proposition de loi allant en ce sens a ainsi été inscrite à notre ordre du jour, donnant l'occasion au Sénat de voter la déconjugalisation totale de l'AAH. Pour les ménages qui seraient susceptibles d'y perdre financièrement, un droit d'option en faveur du système conjugalisé a été proposé pour dix ans - on pense intuitivement que la déconjugalisation ne fait que des gagnants, ce qui n'est en fait pas le cas.
L'Assemblée nationale est revenue sur ce texte, en lui substituant le dispositif qui figure aujourd'hui à l'article 51 du projet de loi de finances pour 2022. Le Sénat a ensuite rétabli sa version en deuxième lecture le 12 octobre dernier.
Dans l'attente des évolutions de ce texte en cours de navette, nous vous proposons d'adopter sans modification cet article, qui constitue tout de même une mesure positive en faveur des bénéficiaires de l'AAH.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 51.
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission et l'article 51. Elle a proposé l'adoption sans modification de l'article 52 et la suppression de l'article 53.
Le compte rendu de la réunion peut être consulté sur le site du Sénat : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/finances.html