C. DES PROJETS DE NUMÉRISATION DES OUTILS DE LA SÉCURITÉ CIVILE NON SUPPORTÉS PAR LE PROGRAMME 161 MAIS DONT L'IMPORTANCE EST AVÉRÉE
1. La concrétisation du système d'alerte des populations par téléphone à travers le projet FR-Alert
a) Le SAIP : un projet qui envisageait initialement un vecteur d'alerte par téléphone, avant d'être abandonné en 2018
Initié en 2009 par le ministère de l'intérieur, le système d'alerte et d'information des populations (SAIP) fait suite à la préconisation du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 : « La France doit, tout d'abord, disposer d'un moyen d'information rapide de sa population. À ce titre, un réseau d'alerte performant et résistant sera mis en place, [...] pour utiliser au mieux la diversité des supports aujourd'hui possibles : sirènes, SMS, courriels, panneaux d'affichage public ... »
Dans son rapport d'information consacré au SAIP 9 ( * ) , le rapporteur spécial avait critiqué le choix contestable de faire des sirènes « le principal vecteur » du système d'alerte, au détriment du volet « mobile » , qui aurait davantage contribué à le moderniser. Ce dernier n'avait ainsi bénéficié que d'1,6 million d'euros entre 2016 et 2018 , afin de couvrir le déploiement de l'application SAIP. Cette dernière s'est avérée infructueuse et a été abandonnée.
Le rapporteur spécial préconisait néanmoins de réorienter ce volet mobile vers le déploiement du cell broadcast, une technologie permettant la diffusion d'une alerte claire et immédiate par SMS. Il déplorait à cet égard que les PLF précédents ne prévoient aucun crédit à cet effet, alors que ce moyen d'alerte se faisait de plus en plus nécessaire , comme l'illustrait l'exemple de l'incendie de l'usine Lubrizol à l'automne 2019.
La commission d'enquête sénatoriale chargée d'évaluer la gestion des conséquences de cet incendie avait ainsi relayé cette préoccupation , recommandant notamment de « tester en grandeur réelle, d'ici 2021, le dispositif de cell broadcast et en tirer les enseignements en termes d'alerte des populations et de comportements à adopter. » 10 ( * )
Non seulement nécessaire, un système d'alerte par téléphone sera même bientôt obligatoire en France d'ici juin 2022, date butoir pour la transposition de la directive n°2018/1972 du 11 décembre 2018 établissant un code européen des communications électroniques.
L'article 110 de cette même directive prévoit justement que « lorsque des systèmes d'alerte du public sont en place, les alertes publiques sont transmises à tous les utilisateurs finaux concernés par des fournisseurs de services mobiles de communications interpersonnelles fondés sur la numérotation . Les utilisateurs finaux concernés devraient être considérés comme étant ceux qui sont situés dans les zones géographiques potentiellement touchées par des urgences ou des catastrophes majeures, imminentes ou en cours, pendant la période d'alerte, selon les prescriptions des autorités compétentes . »
b) Le retour nécessaire d'un dispositif d'alerte par téléphone à travers le dispositif FR-Alert, financé par le plan de relance
Le 24 septembre 2020, le ministre Gérald Darmanin a annoncé à Rouen la mise en place d'une solution d'alerte et d'information des populations par téléphone mobile , un an après l'incendie de Lubrizol.
Le projet, désormais baptisé FR-Alert (anciennement 112 inversé), doit compléter les outils d'alerte existants par un «dispositif d'alerte géolocalisée permettant aux populations se trouvant dans une zone à risque d'être, en cas de crise imminente ou en cours, alertées sur la nature de celle-ci et informées des dispositions à prendre » . 11 ( * )
Cet outil sera développé à partir du recours probable à l'une et/ou à l'autre des deux technologies permettant d'en respecter les termes: le Cell broadcast et la diffusion de SMS géolocalisés (LB SMS) . Selon les réponses apportées par le ministère de l'intérieur au questionnaire budgétaire, il semblerait que, « au regard de la nature des risques auxquels la France est exposée, en métropole comme en outre-mer », la technologie de Cell broadcast soit la plus adaptée et devrait ainsi constituer le socle du système d'alerte à venir. Considérant cependant qu'il n'existe pas de solution unique répondant à l'ensemble des attendus face aux situations d'urgence et aux exigences diverses, il prévoit que ce socle sera complété par l'utilisation du SMS localisé à court ou moyen terme selon les territoires .
FR-Alert : un outil reposant sur deux technologies complémentaires
Il a été décidé de mettre en place les deux solutions dans FR-Alert. :
- la diffusion cellulaire (ou Cell Broadcast ) : elle présente l'avantage d'une diffusion massive et très rapide, non gênée par une éventuelle saturation des réseaux et par ailleurs elle permet d'effectuer une alerte le cas échéant « intrusive » (sonnerie particulière, « réveil » en cas de mode sommeil, présentation des messages distincte des SMS). En revanche, elle présente aussi des inconvénients : tous les téléphones ne sont pas nativement compatibles avec le Cell Broadcast et le coût d'investissement des opérateurs est élevé, ce qui a conduit à limiter sa mise en oeuvre à la 4G puis à la 5G ;
- les SMS géolocalisés : consistent en un envoi de messages SMS « en masse », tous les téléphones sont nativement compatibles avec leur réception, idem pour la compatibilité avec les 4G, 3G, 2G. Par ailleurs, et contrairement au cell Broadcast , il est possible de connaître le volume de SMS d'alerte bien reçus par les abonnés. Enfin, l'infrastructure étant déjà partiellement présente pour les opérateurs, le coût est moins important que pour la diffusion cellulaire.
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Les crédits correspondants à cette reprise du volet « mobile » du SAIP ne sont cependant plus retracés par le programme 161. Ils sont en effet intégrés depuis 2021 à la mission « Plan de relance », et s'élèvent à 8 millions d'euros en AE et CP pour 2022, contre 37 millions d'euros en 2021 . Le coût total du programme FR-Alert a été évalué à 50 millions d'euros.
Échéancier de mise en oeuvre du projet FR-Alert
(en millions d'euros et en CP)
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2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
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37 |
8 |
3 |
2 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
2. Le réseau radio du futur, un nouveau système de communication des services de protection des populations à dimension interministérielle
Le programme Réseau Radio du Futur (RRF) vise à doter l'ensemble des services en charge de la protection de nos concitoyens d'un système de communication mobile haut débit (4G puis 5G), multimédia, interopérable, prioritaire, résilient et sécurisé. Il doit remplacer les réseaux radio bas débit actuels vieillissants n'offrant plus des fonctionnalités alignées avec les outils numériques actuels. Il a vocation à se substituer au réseau ANTARES de la sécurité civile.
Ce programme, conduit par le ministère de l'intérieur, doit bénéficier à plusieurs périmètres ministériels (premier ministre, intérieur, armées, justice, santé, transition écologique, collectivités territoriales et cohésion des territoires, budget), mais aussi à des acteurs non étatiques .
Ce projet, initialement rattaché au programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » géré le DNUM, est aujourd'hui majoritairement financé par le programme 363 « Compétitivité » de la mission « Plan de relance ». Il ne fait par ailleurs l'objet d'aucun financement par le programme 161.
Le modèle économique du RRF vise l'équilibre budgétaire du programme avec un fonctionnement entièrement financé par le paiement d'abonnements par les utilisateurs, dès 2026 . Le programme requiert néanmoins un effort d'investissement initial de 345 millions d'euros sur la période 2020-2026, auquel devront s'ajouter, à partir de 2023, 343 millions d'euros financés par les utilisateurs.
La Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS) a fait part au rapporteur spécial de ses préoccupations quant à ces modalités de financement. Le fait de ne solliciter les financeurs qu'en fonctionnement et non en investissement pourrait en effet constituer une source de déstabilisation pour les départements « abonnés », eu égard aux contraintes pesant sur les budgets de fonctionnement des collectivités territoriales.
Modèle économique du programme RRF
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Le budget 2022 du programme sera consacré à la création et au fonctionnement de l'Agence des communications mobiles opérationnelles de sécurité et de secours (ACMOSS) - l'établissement public administratif qui assurera l'exploitation du RRF) - ainsi qu'à la réalisation de la première version du RRF. Les investissements prévisionnels du programme RRF sur 2022 s'élèvent ainsi à 70,73 millions d'euros en AE et à 69,13 millions d'euros en CP, dont 58 millions d'euros sur le programme 363.
Le déploiement du dispositif sera progressif et devrait démarrer dès 2023 au sein des départements hôtes de la coupe du monde rugby organisée en France. Ainsi, la volonté de sécurisation du calendrier de disponibilité du service a justifié que la première version financée en 2022 soit expurgée de toutes les fonctionnalités n'ayant pas été identifiées comme essentielles.
La CNSIS a également attiré l'attention du rapporteur spécial sur la couverture des zones blanches par le réseau , qui serait adaptée pour les situations de crise, mais pas pour le quotidien.
Il convient toutefois de préciser que la prévision budgétaire du RRF devrait être consolidée et finalisée à l'issue du processus de négociation en cours depuis juin avec les différents soumissionnaires au marché, les prix devant être officialisés avec la signature du marché en novembre 2021. Le besoin de financement du RRF pour l'année 2022 ne sera connu qu'à ce moment.
* 9 Rapport d'information n° 595 (2016-2017), Le système d'alerte et d'information des populations : un dispositif indispensable fragilisé par un manque d'ambition, de Jean Pierre Vogel, fait au nom de la commission des finances - 28 juin 2017.
* 10 Rapport d'information n° 480 (2019-2020) de la commission d'enquête chargée d'évaluer la gestion des conséquences de l'incendie de l'usine Lubrizol.
* 11 Projet annuel de performance de la mission « Plan de relance » pour 2022.