B. RECOURIR À UNE LOI DE PROGRAMMATION POUR INSCRIRE L'EFFORT FINANCIER DU PLAN DE RELANCE DANS LA DURÉE : UNE MESURE PERTINENTE PEU COMPRÉHENSIBLE EN FIN DE QUINQUENNAT
1. Le risque d'une baisse de l'effort financier à l'issue du plan de relance
Le plan de relance doit impérativement s'inscrire dans la durée et être à l'origine d'une nouvelle dynamique, pour réellement rétablir la capacité opérationnelle des forces de sécurité intérieure avec une hausse structurelle de la part des dépenses d'investissement et de fonctionnement dans l'ensemble des crédits afin d'assurer les capacités opérationnelles des forces de sécurité.
S'ils ont été d'une ampleur moindre, les précédents plans d'équipement dont ont bénéficié la police et la gendarmerie nationales ont été marqués par l'effet « stop and go », qui pourrait également caractériser le présent plan de relance.
Afin de faire face à une activité opérationnelle soutenue, dans un contexte sécuritaire tendu, des plans gouvernementaux successifs (PLAT 6 ( * ) 1, PLAT 2, Plan migrants, PSP 7 ( * ) ) ont, depuis 2015, accru l'effort d'équipement, permettant de compenser le sous-investissement constaté au cours des exercices précédents.
Évolution des dépenses
d'équipement
8
(
*
)
de
la police
et de la gendarmerie nationales
(en millions d'euros, en CP)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2012/ 2019 |
2017/ 2019 |
|
|
Gendarmerie nationale |
63,9* |
85,1 |
92,7 |
128 |
184,7 |
178,2 |
148,1 |
136,4 |
113,50% |
-23,50% |
|
Police nationale |
68,5* |
85,2 |
108,3 |
121,9 |
192,6 |
195,2 |
191,6 |
196 |
186,10% |
0,40% |
|
Total |
132,4 |
170,3 |
201 |
249,9 |
377,3 |
373,4 |
339,7 |
332,4 |
151,10% |
-11,00% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après le Cour des comptes)
Bien que les dépenses d'équipement de la gendarmerie et de la police nationales se soient maintenues à un niveau plus élevé à l'issue de ces plans, leur montant a amorcé une nouvelle baisse à compter de 2017, témoignant du risque que comportent ces « plans » ponctuels qui ne modifient pas structurellement la répartition des dépenses des forces de sécurité intérieure.
Part des dépenses d'équipement de la
police et de la gendarmerie nationales
dans le total de leurs
dépenses
(en %, en CP)
Source : commission des finances du Sénat (d'après le Cour des comptes)
Le rapporteur spécial estime que cet exemple témoigne du risque que comporte le présent plan de relance . Par ailleurs, ce plan s'inscrit dans un contexte d'augmentation des dépenses de personnel, sous le double effet des recrutements et des mesures indemnitaires. Même si la hausse des dépenses de personnel prévues en 2022 est modérée, ces dépenses, qui sont difficilement pilotables, et comprennent un effet « cliquet », pourraient poursuivre leur tendance à la hausse et créer à nouveau un effet d'éviction des dépenses d'investissement et de fonctionnement une fois le plan de relance passé.
Cette analyse démontre l'importance d'inscrire ce plan dans la durée, ce qui apparaît aujourd'hui plus qu'incertain .
2. La loi de programmation de la sécurité intérieure : une mesure prise trop tardivement
Le président de la République a annoncé le 14 septembre 2021 avoir décidé de porter « une loi de programmation pour la sécurité intérieure et même pour les sécurités intérieures, car il s'agit de tout le champ d'action de la place Beauvau ». Le but est de cette loi serait « de penser la police et la gendarmerie de 2030. Une police qui doit faire face aux nouvelles formes de délinquance qui pullulent dans l'espace numérique : le deal par messageries cryptées et les escroqueries digitales, la cybercriminalité. Une police qui doit se saisir des technologies numériques pour aller plus vite, enquêter plus efficacement. Une police qui doit être formée, équipée en fonction des nouvelles menaces qui pèsent sur la société : le terrorisme, mais aussi la violence débridée et les manifestations sporadiques, l'internationalisation du crime. Le champ n'a jamais été si vaste. Nous devons y répondre en regardant le temps long et en prenant des choix qui dureront et l'assumons » 9 ( * ) .
Le rapporteur spécial estime qu'un tel dispositif constitue, dans l'absolu, un outil pertinent pour donner de la visibilité aux forces de sécurité intérieure et établir une trajectoire budgétaire conforme à la vision stratégique souhaitée . En réalité, ce dispositif ne serait pas nouveau, puisque des lois comparables ont été adoptées en 1995 10 ( * ) , en 2002 11 ( * ) et en 2011 12 ( * ) .
Le directeur général de la police nationale a également indiqué en audition qu'un tel outil était attendu, notamment en matière de programmation immobilière et afin de renforcer le tournant numérique.
L'idée est donc compréhensible, mais le calendrier de cette nouvelle loi de programmation intérieure est plus que surprenant. Le président de la République souhaite en effet voir le projet de loi présenté en Conseil des ministres au début de l'année 2022, pour une adoption au cours du prochain quinquennat. Cette loi, qui aurait donc dû constituer un outil de pilotage stratégique pluriannuel, ne s'apparentera donc à rien de plus qu'à une liste de promesses de campagne. En réalité, il aurait été souhaitable qu'une telle loi soit adoptée au début du quinquennat afin d'en assurer l'effectivité, à la manière des lois de programmation militaires.
Cette réaction tardive est d'autant plus regrettable que la commission sénatoriale d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure proposait dès 2008 d'« élaborer un livre blanc de la sécurité intérieure puis adopter des lois de programmation des forces de sécurité intérieure permettant de fixer un cadre budgétaire, opérationnel et stratégique stable et crédible. Ces lois devraient notamment comprendre des cibles budgétaires obligatoires en matière d'immobilier et de renouvellement des flottes automobiles. » 13 ( * ) Le rapporteur spécial a également formulé cette proposition à plusieurs reprises depuis lors.
* 6 Plan de lutte antiterroriste.
* 7 Pacte de sécurité publique.
* 8 Dépenses d'armes et munitions, d'habillement et de moyens de protection, qui relèvent toutes du titre 3, ainsi que l'acquisition et la maintenance des véhicules, inscrites en dépenses d'investissement.
* 9 Emmanuel Macron, président de la République, le 14 septembre 2021 à Roubaix, discours de clôture du Beauvau de la sécurité.
* 10 Loi n° 1995-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité.
* 11 Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.
* 12 Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
* 13 Rapport n° 612 (2017-2018) de M. François Grodidier, fait au nom de la commission d'enquête du Sénat sur l'état des forces de sécurité intérieure, déposé le 27 juin 2018.