Projet de loi de finances pour 2022 : Direction de l'action du Gouvernement

Rapport général n° 163 (2021-2022) de M. Paul Toussaint PARIGI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 18 novembre 2021

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Synthèse du rapport (322 Koctets)

N° 163

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2021

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2022 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 10

DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Rapporteur spécial : M. Paul Toussaint PARIGI

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 4482 , 4502 , 4524 , 4525, 4526 , 4527 , 4597 , 4598 , 4601 , 4614 et T.A. 687

Sénat : 162 et 163 à 169 (2021-2022)

L'ESSENTIEL

MISSION « DIRECTION DE L'ACTION
DU GOUVERNEMENT

I. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UNE HAUSSE MODÉRÉE DES DÉPENSES EN 2022

A. UNE EXTENSION PONCTUELLE DU PÉRIMÈTRE...

Comme en 2021, l'exercice 2022 est marqué par la présence temporaire du programme 359 « Présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022 » . Reprenant le modèle du programme ad hoc créé à l'occasion de la présidence française de l'Union européenne en 2008, il retrace les dépenses consacrées par l'ensemble des départements ministériels à la présidence française prévue du 1 ^er janvier au 30 juin 2022 .

À l'instar de l'organisation retenue en 2008, c'est le Secrétariat général de la présidence française du Conseil de l'Union européenne (SGPFUE), organe temporaire spécifiquement créé pour l'événement, qui assure l'organisation et la coordination des réunions et manifestations liées à cette présidence, en lien avec les différents ministères concernés, ainsi que le pilotage et le suivi des dépenses associées.

Par nature temporaire, ce programme aura vocation à s'éteindre à la fin de l'exercice 2022.

B. ... QUI EXPLIQUE LES PRINCIPALES VARIATIONS DU BUDGET EN 2022

Du fait de la concentration de la présidence française de l'Union européenne sur le premier semestre de l'année 2022, les crédits du programme qui lui est dédié connaissent une forte hausse (+ 119 %) en crédits de paiement mais une importante baisse (- 81 %) en autorisations d'engagement (AE) par rapport aux crédits ouverts au titre de la loi de finances pour 2021. Ces évolutions correspondent au fait que la majeure partie des dépenses ont déjà été engagées juridiquement en 2021 (en AE), mais seront effectivement payées en 2022 (en CP) .

Ces importantes variations se reflètent logiquement au niveau de la mission. Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit ainsi, pour l'ensemble de la mission, l'ouverture de 840 millions d'euros en AE et de 950 millions d'euros en CP , soit respectivement - 111 millions d'euros (- 12 %) et + 93 millions d'euros (+ 11 %) par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2021.

Corrigés du programme 359 , les moyens de la mission connaissent en revanche une augmentation plus modérée de 37 millions d'euros (+ 5 %) en CP et une légère baisse (- 1 %) de 8 millions d'euros en AE.

II. UNE PRIORITÉ STRATÉGIQUE : L'EXTENSION DU DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LES DÉLITS NUMÉRIQUES

A. LE RENFORCEMENT DES MOYENS ALLOUÉS À LA SÉCURITÉ DES SYSTÈMES D'INFORMATION ET À LA PROTECTION DES DONNÉES PERSONNELLES

Depuis dix ans, l'accroissement de la menace numérique se traduit par une augmentation continue des ressources humaines de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) , qui bénéficiera d'un schéma d'emplois de 50 ETP supplémentaires en 2022 . L'agence, dont les locaux sont actuellement regroupés à Paris, bénéficiera également d'une extension de son implantation territoriale, avec l'ouverture prochaine d'une première antenne à Rennes , à proximité du pôle cyber-défense du ministère des armées, avec lequel l'ANSSI coopère de manière étroite.

Outre le renforcement de l'ANSSI, le présent projet de loi acte également la création d'un nouveau service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères, Viginum . Rattaché au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), ce nouveau service à compétence nationale bénéficiera de 65 postes d'ici la fin de l'année 2022 .

Enfin, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) , qui exerce elle aussi une mission de protection numérique des données, verra ses effectifs renforcés à hauteur de 25 ETP en 2022 afin de lui permettre de faire face à la croissance continue de son activité (+ 27 % de plaintes reçues entre 2018 et 2020).

Évolution 2015-2022 des effectifs de la CNIL

(en ETP)

2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
192	192	200	200	215	225	245	270

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial.

B. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE AUTORITÉ DE RÉGULATION DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE ET NUMÉRIQUE

Le renforcement des moyens alloués à la cyber-sécurité s'accompagnera parallèlement d'une rénovation des outils de régulation des plateformes numériques, à travers la création d'une nouvelle Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, l'ARCOM , issue de la fusion du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI).

Dotée d'une subvention de 46,6 millions d'euros , cette nouvelle autorité publique indépendante conservera les compétences et les moyens historiques du CSA et d'HADOPI dans le champ de la régulation des contenus audiovisuels et numériques, tout en se voyant dotée de nouvelles missions de supervision des plateformes, des réseaux sociaux et des sites de partage de vidéos , notamment en matière de lutte contre la désinformation et contre les contenus haineux.

III. DES DÉPENSES DE COMMUNICATION GOUVERNEMENTALE AMENÉES À DOUBLER : LA PROMESSE DE L'OBÉSITÉ BUDGÉTAIRE

A. UNE BUDGÉTISATION EN TROMPE-L'oeIL, QUI MASQUE UNE SUR-EXÉCUTION RÉCURRENTE DES CRÉDITS

Comme l'an passé, le rapporteur spécial relève que les dépenses du service d'information du Gouvernement (SIG) pour la communication gouvernementale font l'objet d'une sous-budgétisation manifeste.

Le présent projet de loi prévoit en effet pour 2022 un budget de fonctionnement du SIG de 14,1 millions d'euros , soit un montant identique à celui prévu par la loi de finances pour 2021 . Or, les informations transmises par les services du Premier ministre révèlent d'ores et déjà une nette sur-exécution des dépenses du SIG (+ 73 % en AE) au 31 août 2021 .

Ces dépenses supplémentaires, d'un montant total de 30,2 millions d'euros , sont liées à des opérations ponctuelles non budgétées initialement, mais financées par des crédits mis à disposition par d'autres ministères, via des transferts et virements de crédits, ainsi que par voie de fonds de concours.

B. DES DÉPENSES QUI POSENT QUESTION À L'APPROCHE DES ÉLECTIONS

Le rapporteur spécial déplore vivement cette pratique consistant à instrumentaliser, en vue de minimiser le budget initial, les outils de gestion mis à la disposition de l'exécutif par la loi organique relative aux lois de finances. Une telle pratique est, dans son esprit, manifestement contraire au principe de sincérité budgétaire, consacré par cette même loi organique, et nuit à la lisibilité de l'exécution budgétaire.

Au-delà des critiques pouvant être formulées sur la gestion de ces dépenses, le rapporteur spécial s'interroge également sur le montant de 10,7 millions d'euros consacré aux actions de communication autour du plan de relance , qu'il juge particulièrement élevé et discutable à l'approche des échéances électorales de 2022.

IV. RENFORCER LES OUTILS DE LA GOUVERNANCE ENVIRONNEMENTALE

A. RENFORCER LES MOYENS ALLOUÉS AU HAUT CONSEIL POUR LE CLIMAT

Mis en place en 2019 afin d'évaluer de manière indépendante les politiques publiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de la France, le Haut Conseil pour le climat (HCC) dispose depuis sa création d'un secrétariat de 6 ETP, ce qui le situe en-deçà de la moyenne des autres pays européens disposant d'organismes publics similaires.

Bien qu'il soit devenu un acteur incontournable du débat public en matière d'action climatique, ses moyens semblent aujourd'hui largement insuffisants pour lui permettre d'exercer pleinement les nombreuses missions qui lui sont progressivement confiées par le législateur . À cet égard, la récente loi dite « Climat et résilience » confie au HCC pas moins de quatre nouvelles missions d'évaluation en matière de politiques climatiques.

Dans la continuité de son contrôle budgétaire sur le sujet, le rapporteur spécial réitère donc ses recommandations visant à renforcer substantiellement les moyens alloués au Haut Conseil , en vue de garantir un contrôle effectif et indépendant des politiques publiques en matière de climat.

B. POURSUIVRE LA RÉFLEXION SUR LA CRÉATION D'UN DÉFENSEUR DE L'ENVIRONNEMENT

Dans un contexte de crise écologique sans précédent, le rapporteur spécial appelle par ailleurs le Gouvernement à poursuivre la réflexion engagée sur la création d'un Défenseur de l'environnement, qui serait doté du statut d'autorité administrative indépendante.

Inspiré du modèle du Défenseur des droits, ce nouvel outil permettrait de répondre aux attentes croissantes des citoyens en matière de gouvernance environnementale, dans un contexte de prise de conscience historique des enjeux liés à la préservation de l'environnement et au droit à vivre dans un environnement sain.

BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

I. MALGRÉ DES PRÉVISIONS DE RECETTES PRUDENTES, UN BUDGET ANNEXE QUI DEMEURERAIT EXCÉDENTAIRE GRÂCE À UNE BAISSE DES DÉPENSES

En 2022, les recettes du budget annexe s'élèveraient à 164 millions d'euros, en hausse de 5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2021, soit une prévision jugée prudente dans un contexte de forte reprise de l'activité économique.

Le projet de loi de finances prévoit parallèlement de diminuer les dépenses du budget annexe de 2,9 millions d'euros en crédits de paiement (- 2 %) par rapport aux crédits ouverts en 2021.

Cette poursuite de la réduction des dépenses de la DILA devrait ainsi permettre au budget annexe de dégager en 2022 un nouvel excédent, évalué à 8,4 millions d'euros .

II. DES EFFORTS DE RÉDUCTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DE FONCTIONNEMENT, EN VUE DE FINANCER DE NOUVEAUX INVESTISSEMENTS INFORMATIQUES

L es efforts consentis par la Direction de l'information légale et administrative (DILA) lui permettront en 2022 de réduire ses dépenses de personnel (- 1 %), grâce à un schéma d'emplois négatif (- 7 ETP), ainsi que de fonctionnement (- 9,5 % en AE et - 3,5 % en CP), grâce à la dématérialisation de certaines activités.

Les économies générées permettront de financer le renouvellement des marchés publics d'hébergement des sites internet gérés par la DILA (Légifrance, service-public.fr et vie-publique.fr), pour un montant de 4,5 millions d'euros, ainsi que la création d'un site unique d'information à destination des entreprises.

Réunie le mardi 26 octobre 2021, sous la présidence de Mme Christine Lavarde, vice-président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission et ceux du budget annexe.

Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission a confirmé ses votes et décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'article 42 sexies .

À la date du 10 octobre, date limite prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour l'envoi des réponses au questionnaire budgétaire, le rapporteur spécial avait reçu 100 % des réponses s'agissant de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et 100 % des réponses s'agissant du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

PREMIÈRE PARTIE
LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

I. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION

A. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UN BUDGET GLOBALEMENT STABLE EN 2022

1. Une mission hétéroclite, qui connaît une extension ponctuelle de son périmètre...

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » retrace les crédits de diverses entités rattachées au Premier ministre :

- le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » comprend le budget de nombreux services et organismes d'administration centrale rattachés au Premier ministre , notamment le Secrétariat général du Gouvernement (SGG), le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et la direction interministérielle du numérique (DINUM) ;

- le programme 308 « Protection des droits et libertés » correspond au budget de dix autorités indépendantes exerçant leurs missions dans le champ de la protection des droits de l'Homme et des libertés publiques et individuelles, notamment le Défenseur des droits, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), le contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) et, à compter du 1 ^er janvier 2022, l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM), issue de la fusion du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) ;

- le programme 359 « Présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022 » , créé par la loi de finances pour 2021 et qui, sur le modèle du programme ad hoc créé à l'occasion de la présidence française de l'Union européenne en 2008, retrace les dépenses consacrées par l'ensemble des départements ministériels à la présidence française prévue du 1 ^er janvier au 30 juin 2022.

À l'instar de l'organisation retenue lors de la précédente présidence française, c'est le Secrétariat général de la présidence française du Conseil de l'Union européenne (SGPFUE), organe temporaire spécifiquement créé pour l'événement, qui assure l'organisation et la coordination de l'ensemble des réunions et manifestations liées à cette présidence, en lien avec les différents ministères concernés, ainsi que le pilotage et le suivi des dépenses associées.

Par nature temporaire, ce programme aura vocation à s'éteindre à la fin de l'exercice 2022.

2. ... qui explique les apparentes fortes variations du budget en 2022

Du fait de la concentration de la présidence française de l'Union européenne sur le premier semestre de l'année 2022, les crédits du programme qui lui est dédié connaissent une forte hausse (+ 119 %) en crédits de paiement mais une importante baisse (- 81 %) en autorisations d'engagement (AE) par rapport aux crédits ouverts au titre de la loi de finances pour 2021. Ces évolutions correspondent au fait que la majeure partie des dépenses ont déjà été engagées juridiquement en 2021 (en AE), mais seront effectivement payées en 2022 (en CP).

Répartition des crédits du programme 359 « Présidence française
du Conseil de l'Union européenne en 2022 » en 2021 et 2022

(en millions d'euros)

	PLF 2021		PLF 2022		Évolution 2021-2022
Action	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 01 - Activités obligatoires et traditionnelles de la Présidence	47,16	18,21	8,76	37,72	-81 %	107 %
Action 02 - Manifestations correspondant à l'initiative propre de la Présidence	56,96	19,07	10,58	48,48	-81 %	154 %
Action 03 - Fonctionnement du SGPFUE et « biens collectifs »	21,84	9,53	4,06	16,37	-81 %	72 %
Total programme 359	125,96	46,81	23,40	102,56	-81%	119%

Source : commission des finances du Sénat, à partir des annexes budgétaires

Ces importantes variations se reflètent logiquement au niveau de la mission. Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit ainsi, pour l'ensemble de la mission, l'ouverture de 840 millions d'euros en AE et de 950 millions d'euros en CP , soit respectivement - 111 millions d'euros (- 12 %) et + 93 millions d'euros (+ 11 %) par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2021.

Corrigés du programme 359 , les moyens de la mission connaissent en revanche une augmentation plus modérée de 37 millions d'euros (+ 5 %) en CP et une légère baisse (- 1 %) de 8 millions d'euros en AE.

Évolution 2021-2022 des crédits
de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial)

Un peu moins de la moitié (43 %) des crédits de paiement alloués à la mission correspondent à des dépenses de fonctionnement (417,3 millions d'euros) , tandis que les dépenses de personnel ( 303,9 millions d'euros ) en représentent près du tiers, soit une répartition similaire aux précédents exercices.

Répartition des crédits de paiement
par type de dépenses

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des annexes budgétaires

Si leur proportion au sein de la mission demeure globalement stable, les dépenses de personnel de la mission connaissent toutefois une hausse de près de 6 % (+ 17 millions d'euros, en AE comme en CP), avec un schéma d'emplois de + 137 équivalents temps plein (ETP) sur l'ensemble de la mission, dont 107 ETP sur le programme 129 (« Coordination du travail gouvernemental ») et 30 ETP sur le programme 308 (« Protection des droits et libertés »).

Ces créations et suppressions de postes se répartissent comme suit :

Répartition des créations et suppressions de postes
entre les différentes entités de la mission
« Direction de l'action du Gouvernement »

(en ETP)

Créations de postes		Suppressions de postes
Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), dont : Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) Groupement interministériel de contrôle (GIC) Autres	+ 94 + 50 + 17 + 27	Secrétariat général des affaires européennes (SGAE)	-6
Délégation interministérielle de l'encadrement supérieur de l'État (DIESE)	+ 15	Direction des services administratifs et financiers (DSAF)	-2
Direction interministérielle du numérique (DINUM)	+5	France Stratégie	-1
Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN)	+2
Total pour le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »	+116		-9
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	+25
Défenseur des droits	+2
Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	+2
Comité national consultatif d'éthique (CNCE)	+1
Total pour le programme 308 « Protection des droits et libertés »	+30		0
Total pour le programme « Présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022 »	0		0
Total mission	+146		-9

Source : commission des finances du Sénat

B. UNE PLACE CROISSANTE ACCORDÉE AUX ENJEUX DU NUMÉRIQUE ET À SA RÉGULATION

Dans la continuité de ces dernières années, le renforcement des moyens humains de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » reflète la place croissante accordée à la cyber-sécurité et à la lutte contre les délits numériques.

1. Le renforcement des moyens alloués à la sécurité des systèmes d'information et à la protection des données personnelles

Depuis dix ans, l'accroissement de la menace numérique et de ses impacts sur les intérêts de l'État se traduit par une augmentation continue des ressources humaines de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) , qui bénéficiera d'un schéma d'emplois de 50 ETP supplémentaires en 2022 ^{1 ( * )} .

L'agence, dont les locaux sont actuellement regroupés à Paris, bénéficiera également d'une extension de son implantation territoriale, avec l'ouverture prochaine d'une première antenne à Rennes , à proximité du pôle cyber-défense du ministère des armées, avec lequel l'ANSSI coopère de manière étroite. Acquis en 2021 pour un montant de 20 millions d'euros, ce nouveau bâtiment ultra-sécurisé aura vocation à accueillir 200 agents de l'ANSSI à l'horizon 2025 , principalement issus de la direction des opérations de l'agence. Une seconde antenne, de moindre importance, devrait par ailleurs être ouverte à La Défense au sein du « Campus Cyber », qui regroupe une centaine d'acteurs publics et privés (entreprises, organismes de recherche et de formation, associations, etc.) de la cyber-sécurité.

Outre le renforcement de l'ANSSI, le présent projet de loi acte également la création d'un nouveau service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères, Viginum , prévue par le décret n° 2021-922 du 13 juillet 2021. Rattaché au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), ce nouveau service à compétence nationale bénéficiera de 65 postes d'ici la fin de l'année 2022 , dont 40 seront redéployés depuis le SGDSN, le ministère des armées et le ministère de l'intérieur.

Il sera hébergé à l'hôtel national des Invalides (à compter de 2023) et aura notamment pour mission de lutter contre les manipulations de l'information et les ingérences numériques étrangères, en particulier - mais pas exclusivement - durant les périodes de campagne électorale.

Enfin, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), qui exerce elle aussi une mission de protection numérique des données ^{2 ( * )} , verra ses effectifs renforcés à hauteur de 25 ETP en 2022. Cette hausse vise notamment à permettre à l'autorité de faire face à l'accroissement continu de son activité, résultant de l'entrée en vigueur progressive de la loi pour une République numérique (loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016) et du règlement général européen sur la protection des données personnelles, dit « RGPD ». À titre d'exemple, le nombre de plaintes adressées à la CNIL est ainsi passé de 11 000 en 2018 à près de 14 000 en 2020.

2. La création d'une nouvelle autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique

Le renforcement des moyens alloués à la cyber-sécurité s'accompagnera parallèlement d'une rénovation des outils de régulation des plateformes numériques, à travers la création d'une nouvelle Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, l'ARCOM, issue de la fusion du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI). Prévue par le projet de loi relatif à la régulation et à la protection de l'accès aux oeuvres culturelles à l'ère numérique ^{3 ( * )} , cette nouvelle autorité publique indépendante ^{4 ( * )} sera opérationnelle à compter du 1 ^er janvier 2022.

Elle conservera les compétences et les moyens historiques du CSA et d'HADOPI dans le champ de la régulation des contenus audiovisuels et numériques, tout en se voyant dotée de nouvelles missions de supervision des plateformes, des réseaux sociaux et des sites de partage de vidéos , notamment en matière de lutte contre la désinformation ^{5 ( * )} , contre les contenus haineux ^{6 ( * )} et contre les sites internet tirant un profit commercial de la contrefaçon.

À cette fin, elle bénéficiera d'une subvention de 46,6 millions d'euros en AE et en CP , qui correspond :

- d'une part, à la somme des précédents budgets du CSA et de l'HADOPI (respectivement de 37,5 millions d'euros et 8,3 millions d'euros en AE et en CP) ;

- d'autre part, à une mesure nouvelle de 0,9 million d'euros en AE et en CP au titre des dépenses de personnel et dans le cadre de la constitution de l'ARCOM.

Malgré les nécessaires efforts de maîtrise de la dépense publique, le rapporteur spécial considère que l'ensemble de ces moyens supplémentaires est globalement justifié au regard de l'importance croissante des enjeux liés au numérique et, symétriquement, à sa régulation.

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. DES DÉPENSES DE COMMUNICATION GOUVERNEMENTALE EN TROMPE-L'oeIL

Dans la continuité du précédent exercice, le rapporteur spécial relève que les dépenses du service d'information du Gouvernement (SIG) ^{7 ( * )} pour la communication gouvernementale font, une nouvelle fois, l'objet d'une sous-budgétisation manifeste, dont la récurrence ne saurait passer pour une simple coïncidence.

Le présent projet de loi prévoit pour 2022 un budget de fonctionnement du SIG de 14,1 millions d'euros , soit un montant identique à celui prévu par la loi de finances pour 2021 .

Or, les informations transmises par les services du Premier ministre au rapporteur spécial révèlent d'ores et déjà une nette sur-exécution des dépenses du SIG pour l'exercice 2021 , particulièrement criante en autorisations d'engagement. Les dépenses de fonctionnement du SIG se sont ainsi élevées à un total de 24,5 millions d'euros en AE au 31 août 2021, soit un montant près de deux fois supérieur aux 14,1 millions d'euros prévus en loi de finances initiale, et ce à plusieurs mois de la fin de l'exercice budgétaire.

Cette sur-exécution serait en outre similaire à celle constatée pour l'exercice 2020, sur laquelle le rapporteur spécial avait déjà alerté à plusieurs reprises ^{8 ( * )} .

Le budget du SIG : écarts entre prévision et exécution en 2020 et 2021

(en millions d'euros, hors titre 2)

2020		2021		2022
Prévision	Exécution	Prévision	Exécution au 31/08	Prévision
14,2 (AE = CP)	27,0 (AE) 28,6 (CP)	14,1 (AE = CP)	24,5 (AE) 10,2 (CP)	14,1 (AE = CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Interrogés sur cet écart récurrent, les services du Premier ministre ont indiqué au rapporteur spécial que les dépenses supplémentaires engagées par le SIG étaient liées à des opérations ponctuelles non budgétées initialement, mais financées par des crédits mis à disposition du SIG par d'autres ministères . Ces redéploiements, effectués via des transferts et virements de crédits en provenance d'autres programmes budgétaires ainsi que par voie de fonds de concours, se sont élevés en 2021 à un total de 30,2 millions d'euros , qui viennent s'ajouter aux 14,1 millions d'euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2021.

Moyens supplémentaires alloués au SIG via des redéploiements
de crédits au cours de l'année 2021

(en euros)

Objet	Modalités d'octroi des crédits	Source de financement	Montant (AE = CP)
Actions de communication sur le plan « France relance »	Transfert de crédits	Programmes 362, 363 et 364 (mission « Plan de relance »)	10 700 000
Accessibilité de la communication gouvernementale aux personnes handicapées	Virement de crédits	Programme 157 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »)	10 000 000
Actions de communication sur le plan « très haut débit » et la transformation numérique	Fonds de concours	Caisse des dépôts	6 000 000
Campagne de lutte contre les stupéfiants	Transfert de crédits (à venir)	Ministères de l'Intérieur, de la Justice, de l'Éducation et de la Santé	3 500 000

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Le rapporteur spécial déplore vivement cette pratique consistant à instrumentaliser, en vue de minimiser le budget initial, les outils de gestion mis à la disposition de l'exécutif par la loi organique relative aux lois de finances. Une telle pratique est, dans son esprit, manifestement contraire au principe de sincérité budgétaire, consacré par cette même loi organique, et nuit à la lisibilité de l'exécution budgétaire.

Au-delà des critiques pouvant être formulées sur la gestion de ces dépenses, le rapporteur spécial s'interroge également sur le montant de 10,7 millions d'euros consacré aux actions de communication autour du plan de relance , qu'il juge particulièrement élevé et discutable à l'approche des échéances électorales de 2022.

B. RENFORCER LES OUTILS DE LA GOUVERNANCE ENVIRONNEMENTALE

1. Renforcer les moyens alloués au Haut Conseil pour le climat

Dans la continuité de son contrôle budgétaire sur le Haut Conseil pour le climat ^{9 ( * )} , le rapporteur spécial réitère ses recommandations visant à renforcer substantiellement les moyens alloués au Haut Conseil pour le climat , en vue de garantir un contrôle effectif et indépendant des politiques publiques en matière de climat.

Mis en place en 2019 à l'initiative du président de la République, le Haut Conseil pour le climat (HCC) est chargé d' évaluer de manière indépendante la mise en oeuvre des politiques et mesures publiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de la France , en particulier au regard de l'accord de Paris de 2015 et de l'objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050, inscrit dans la loi dite « Énergie et climat » de 2019.

Il dispose depuis sa mise en place d'un secrétariat de 6 ETP, ce qui le situe en-deçà de la moyenne des autres pays européens disposant d'organismes publics similaires dans le domaine de la lutte contre le changement climatique.

Comparaison des moyens du Haut Conseil pour le climat
avec ses équivalents européens (structure et missions similaires)

Pays	Nombre de membres (experts)	Nombre de personnels administratifs (secrétariat)	Budget annuel de fonctionnement
Royaume-Uni	9	35	3 à 4 millions d'euros
Danemark	9	> 20	1 à 2 millions d'euros
Finlande	15	5	0,5 à 1 million d'euros
France	13	6	0,5 million d'euros

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Bien que l'expertise du HCC soit devenue indispensable au débat public en matière d'action climatique, ses moyens semblent aujourd'hui largement insuffisants pour lui permettre d'exercer pleinement les missions qui lui sont progressivement confiées par le législateur depuis sa création .

À cet égard, la récente loi dite « Climat et résilience » confie au Haut Conseil pour le climat pas moins de quatre nouvelles missions d'évaluation en matière de politiques climatiques ^{10 ( * )} , dont l'évaluation annuelle de la mise en oeuvre de ladite loi, en lien avec la Cour des comptes, et une mission d'évaluation de l'action des collectivités territoriales en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Afin de tirer les conséquences budgétaires de la croissance de l'activité du Haut Conseil, le rapporteur spécial propose donc à la commission des finances un amendement visant à renforcer les effectifs du Haut Conseil pour le climat à hauteur de 4 ETP supplémentaires en 2022 (cf. annexe).

2. Poursuivre la réflexion sur la création d'un Défenseur de l'environnement

Parallèlement au renforcement du Haut Conseil pour le climat, le rapporteur spécial considère que la création d'un Défenseur de l'environnement constitue une piste de réflexion intéressante dans le cadre du renforcement des outils de gouvernance environnementale . Bien que n'étant pas prévue par le présent projet de loi, une telle évolution ^{11 ( * )} semble aujourd'hui plus que jamais nécessaire dans un contexte de crise écologique sans précédent.

Les compétences de cette nouvelle instance, qui serait dotée du statut d'autorité administrative indépendante, viseraient à couvrir l'intégralité des atteintes à l'environnement , telles que la pollution, la destruction des habitats naturels, l'assèchement des ressources en eau ou encore la surexploitation des espèces.

Ses modalités de saisine pourraient être inspirées de celles du Défenseur des droits ^{12 ( * )} , qui peut se saisir d'office ou être saisi aussi bien directement, par tout citoyen, qu'indirectement, par l'intermédiaire de ses adjoints, d'un député, d'un sénateur, d'un député européen, du président de l'Assemblée nationale ou du Sénat (dans le cas de pétitions déposées auprès de l'assemblée concernée), mais également du médiateur européen ou d'un homologue étranger.

Le rapporteur spécial appelle donc le Gouvernement à poursuivre activement la réflexion entamée sur le sujet, afin de déterminer précisément les contours possibles de cette nouvelle institution, son articulation avec les acteurs publics existants ^{13 ( * )} , ainsi que les moyens qui pourraient lui être alloués. S'il devait voir le jour, le Défenseur de l'environnement devrait en tout état de cause disposer de moyens financiers et humains à la hauteur des missions qu'il se verrait confier , dans un contexte de prise de conscience historique des enjeux environnementaux et d'attentes croissantes des citoyens à cet égard.

SECONDE PARTIE
LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

Le budget annexe « Publications officielles et information administrative » perçoit notamment les recettes d'annonces légales (97 % des recettes prévues en 2022) et, dans une moindre mesure, des recettes issues de la vente des publications de la direction de l'information légale et administrative (DILA), de travaux d'édition et de diverses prestations.

Outre son activité d'imprimeur, la DILA est responsable des sites internet Legifrance, service-public.fr et vie-publique.fr, ainsi que des publications de La documentation française.

I. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE

A. DES PRÉVISIONS DE RECETTES PRUDENTES MALGRÉ LA REPRISE ÉCONOMIQUE

En 2020, le brutal ralentissement de l'activité économique avait fortement érodé les recettes d'annonces du budget annexe, qui avaient connu une baisse de 26 millions d'euros par rapport aux prévisions initiales.

En 2021, la sortie progressive de la crise sanitaire ainsi que la conjoncture économique favorable à la création d'entreprises ont eu un effet positif important sur les recettes d'annonces, qui devraient s'élever à 180 millions d'euros, soit 7 millions d'euros de plus qu'en 2020.

En 2022, les recettes du budget annexe s'élèveraient à 164 millions d'euros, en hausse de 5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2021. Cette prévision, prudente malgré la forte reprise de l'activité économique, tient compte de l'abandon de la facturation complémentaire pour les annonces publiées au Journal officiel de l'union européenne (JOUE), qui devrait générer une perte de chiffre d'affaires estimée à 11 millions d'euros pour le Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP).

Évolution 2017-2022 des recettes du budget annexe

(en millions d'euros)

PLF = projet de loi de finances ; LFI = loi de finances initiale

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

B. UNE TRAJECTOIRE DES DÉPENSES EN BAISSE, QUI PERMETTRAIT DE DÉGAGER UN NOUVEL EXCÉDENT EN 2022

Dans la lignée des précédents exercices, le projet de loi de finances pour 2022 prévoit de diminuer les dépenses du budget annexe de 2,9 millions d'euros en crédits de paiement , soit une baisse de 2 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2021.

Comme les années précédentes, et malgré des prévisions de recettes jugées prudentes, la poursuite de la réduction des dépenses de la DILA devrait ainsi permettre au budget annexe de dégager en 2022 un nouvel excédent, évalué à 8,4 millions d'euros .

Cet excédent serait toutefois en nette diminution par rapport aux années précédentes.

Évolution 2017-2022 de l'équilibre du budget annexe

Recettes et dépenses Solde

(en millions d'euros) (en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. DES EFFORTS RÉELS DE RÉDUCTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DE FONCTIONNEMENT...

La baisse prévisionnelle des dépenses de la DILA résulte une nouvelle fois des importants efforts consentis ces dernières années par la Direction pour réduire le niveau de ses dépenses de personnel et de fonctionnement.

Évolution 2021-2022 des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative »

(en euros)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Près de 0,4 million d'euros serait par ailleurs économisé par rapport à l'année 2021 sur les dépenses de personnel de la DILA, qui s'élèveraient à 62,3 millions d'euros en 2022, soit une baisse de 1 %. Les effectifs de la DILA seraient ainsi une nouvelle fois réduits, avec un schéma d'emplois négatif (- 7 ETP).

Schéma d'emplois de la DILA entre 2017 et 2022

(en ETP)

2017	2018	2019	2020	2021 (prévision)	2022 (prévision)
- 68	- 66	- 42	- 17	- 11	- 7

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Des économies supplémentaires seraient par ailleurs générées par une réduction de 7,4 millions d'euros en AE et 2,6 millions d'euros en CP des dépenses de fonctionnement de la DILA, soit une diminution globale de ses crédits de fonctionnement de 9,5 % en AE et 3,5 % en CP par rapport à l'exercice 2021. Cet effort sera permis par la rationalisation de l'occupation des espaces sur le site Ségur-Fontenoy, la dématérialisation de certains processus d'envoi postal, ainsi que par une mutualisation accrue des achats de la DILA au niveau interministériel. Cette baisse est également favorisée par la baisse continue des effectifs (cf. supra ).

Enfin, les crédits de fonctionnement liés aux coûts des prestations assurées par la Société anonyme de composition et d'impression des journaux officiels (SACIJO) baissent de 8,6 % en AE et en CP (soit - 3,1 millions d'euros), conséquence du plan de départs arrêté fin 2019, qui continue de produire ses effets aujourd'hui.

B. ... PERMETTANT DE FINANCER DE NOUVEAUX INVESTISSEMENTS INFORMATIQUES

Comme indiqué au rapporteur spécial, les économies ainsi générées devraient notamment permettre de financer le renouvellement des marchés publics d'hébergement des sites internet gérés par la DILA (Légifrance, service-public.fr et vie-publique.fr), pour un montant de 4,5 millions d'euros.

Elles permettront en outre de dégager les crédits nécessaires en vue de la création d'un site unique d'information à destination des entreprises d'une part et, d'autre part, de la modernisation de l'ensemble des processus de production des textes normatifs , nouveau projet majeur de la DILA visant à dématérialiser la chaîne de rédaction et de publication du Journal officiel.

Dans la continuité des précédentes années, le rapporteur spécial salue ainsi les importants efforts de rationalisation fournis par la DILA, tant sur ses dépenses de personnel que sur ses dépenses de fonctionnement, et l'encourage à poursuivre les investissements entrepris en matière de transformation numérique de ses activités.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission.

À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a également adopté un article additionnel 42 sexies (cf. infra ) rattaché à la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 42 sexies (nouveau)

Allongement de trois ans du délai de dépôt d'un dossier d'indemnisation pour les victimes d'essais nucléaires

. Le présent article vise à allonger de trois ans le délai dans lequel les ayants droit des victimes des essais nucléaires français peuvent déposer un dossier d'indemnisation auprès du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), créé en 2010.

Le Gouvernement avait anticipé cette mesure dès le dépôt du projet de loi de finances pour 2022. Celui-ci prévoit une hausse des crédits du CIVEN de 1,8 million d'euros et un renforcement de ses effectifs à hauteur de 2 ETP, afin de lui permettre de faire face à l'augmentation attendue du nombre de dossiers à traiter et du montant des indemnités versées. Si l'évaluation de l'impact de cette mesure n'est pas détaillée à ce stade, l'allongement proposé devrait toutefois permettre d'améliorer le recours à ce dispositif.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE :

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission.

Il a pour objet de repousser de trois ans le délai dans lequel les ayants droit des victimes des essais nucléaires français peuvent déposer une demande d'indemnisation auprès du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN).

Créé par la loi n°2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, dite « loi Morin », le dispositif d'indemnisation des victimes d'essais nucléaires s'adresse aux quelque 150 000 victimes estimées des essais nucléaires réalisés par la France entre 1959 et 1996 au Sahara - jusqu'à l'indépendance de l'Algérie en 1962 - et en Polynésie française.

Il a été complété par l'article 232 de la loi de finances pour 2019, qui précise notamment les conditions dans lesquels les ayants droit des victimes peuvent déposer des demandes d'indemnisation, à savoir :

- avant le 31 décembre 2021 si la victime est décédée avant la promulgation de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 ;

- au plus tard le 31 décembre de la troisième année qui suit le décès si la personne décède après la promulgation de la même loi.

Malgré ces améliorations, le recours au dispositif est demeuré faible, du fait de la complexité des dossiers à constituer, ainsi que d'un manque d'information des personnes concernées. Seuls quelques dizaines de dossiers sont ainsi déposés par an, alors que le nombre total de victimes potentielles était initialement estimé à 150 000, dont 130 000 en Polynésie.

Nombre de demandes d'indemnisation déposées entre 2010 et 2020
auprès du CIVEN

Source : rapport d'activité 2020 du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires

Afin de remédier à cette situation, le Gouvernement propose de repousser de trois ans le délai dans lequel les ayants droit des victimes peuvent déposer un dossier d'indemnisation auprès du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN).

Ce délai supplémentaire s'accompagnera de l'envoi sur place, en Polynésie, d'une équipe constituée de personnes disposant de compétences médicales et administratives, qui aura pour mission d'informer les Polynésiens sur leurs droits et de les aider à évaluer leur situation de santé ainsi qu'à constituer leurs dossiers.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN ALLONGEMENT BIENVENU, MAIS À L'IMPACT INCERTAIN

Le rapporteur spécial approuve l'allongement du délai de recours proposé, de nature à améliorer l'accès au dispositif d'indemnisation des ayants droit des victimes des essais nucléaires, qui sont à l'origine de 43 % des demandes d'indemnisation depuis 2010.

Cette mesure avait par ailleurs été anticipée dès le dépôt du projet de loi de finances pour 2022, qui prévoit une hausse des crédits du CIVEN de 1,8 million d'euros (hors titre 2) et un renforcement de ses effectifs à hauteur de 2 ETP , afin de lui permettre de faire face à l'augmentation attendue du nombre de dossiers à traiter et du montant des indemnités versées.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

AMENDEMENT PROPOSÉ
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

	PROJET DE LOI DE FINANCES
	ARTICLES SECONDE PARTIE MISSION DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT	N°	FINC. 1

A M E N D E M E N T

présenté par

M. PARIGI

_________________

ARTICLE 20

ÉTAT B

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	+	-	+	-
Coordination du travail gouvernemental dont titre 2	300 000 300 000		300 000 300 000
Protection des droits et libertés dont titre 2
Présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022		300 000		300 000
TOTAL
SOLDE

OBJET

Le présent amendement a pour objet d'augmenter les effectifs du Haut Conseil pour le climat à hauteur de 4 ETP pour l'année 2022. Cette mesure se traduirait par un abondement de l'action 11 « Stratégie et prospective » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » à hauteur de 300 000 euros en titre 2.

Mis en place en 2019 à l'initiative du président de la République, le Haut Conseil pour le climat est chargé d'évaluer de manière indépendante la mise en oeuvre des politiques et mesures publiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de la France, en particulier au regard de l'accord de Paris de 2015 et de l'objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050. Il peut à ce titre être saisi par le Gouvernement, le Président du Sénat, le Président de l'Assemblée nationale ou le Président du Conseil économique, social et environnemental, conformément aux dispositions de l'article L. 132-5 du code de l'environnement.

Bien que son expertise soit aujourd'hui devenue indispensable au débat public en matière d'action climatique, le Haut Conseil pour le climat ne dispose depuis sa création que d'un secrétariat de 6 ETP. Si le Gouvernement s'est engagé à porter ce total à 10 ETP d'ici la fin de l'année 2021, ce chiffre reste cependant bien en-deçà de la moyenne des autres pays européens disposant d'organismes publics similaires. À titre d'exemple, son homologue britannique, le Climate Change Committee, dispose quant à lui d'un secrétariat composé de 35 agents.

Les moyens limités du Haut Conseil semblent en outre nettement insuffisants pour lui permettre d'exercer pleinement les missions nouvelles qui lui sont progressivement confiées par le législateur. La récente loi dite « Climat et résilience » a ainsi attribué au Haut Conseil pas moins de quatre nouvelles missions d'évaluation en matière de politiques climatiques, dont l'évaluation annuelle de la mise en oeuvre de ladite loi, en appui à la Cour des comptes, et une mission d'évaluation de l'action des collectivités territoriales en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Afin de tirer les conséquences budgétaires de la croissance de l'activité du Haut Conseil, il est donc proposé de renforcer ses effectifs à hauteur de 4 ETP supplémentaires en 2022.

L'article 40 de la Constitution et l'article 47 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) interdisant aux parlementaires d'augmenter les crédits de la mission, la mesure est gagée sur les crédits de l'action 01 « Activités obligatoires et traditionnelles de la Présidence » du programme 359 « Présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022 ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 26 octobre 2021, sous la présidence de Mme Christine Lavarde, vice-président, la commission a examiné le rapport de M. Paul Toussaint Parigi, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Paul Toussaint Parigi , rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative » . - La mission « Direction de l'action du Gouvernement » telle qu'elle nous est présentée cette année connaît en apparence de fortes variations de son budget, puisque celui-ci diminue de pas moins de 11 % en autorisations d'engagement (AE), tout en augmentant de 12 % en crédits de paiement (CP). Cette évolution est en réalité liée à un événement temporaire, à savoir la présidence française de l'Union européenne (PFUE) au premier semestre 2022. La plupart des quelque 150 millions d'euros de dépenses consacrées à cette présidence ont en effet été juridiquement engagés dès 2021, d'où une nette baisse en autorisations d'engagement en 2022, mais ils seront effectivement payés en 2022, ce qui explique la forte hausse apparente des crédits de paiement de la mission.

Je ne peux pas vous en dire davantage sur la nature de ces dépenses, l'organisation de la présidence n'étant pas encore finalisée à l'heure où je vous parle, mais c'est un sujet que je suivrai de près en exécution. Je peux simplement vous indiquer à ce stade que le montant total des dépenses prévues - 150 millions d'euros sur 2021 et 2022 - est similaire à celui de la présidence de 2008. Je salue par ailleurs la présence d'un indicateur de performance relatif au bilan carbone, ce qui constitue une nouveauté par rapport à la présidence de 2008.

J'en viens maintenant aux principales mesures nouvelles qui concernent le périmètre traditionnel de la mission.

Dans la continuité des précédents exercices, ces nouvelles mesures reflètent la place croissante accordée à la cybersécurité et à la régulation du numérique.

L'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) bénéficiera ainsi d'un schéma d'emplois de 50 ETP supplémentaires en 2022 et de nouveaux locaux situés à Rennes, à proximité du pôle de cyberdéfense du ministère des armées.

Outre le renforcement de l'Anssi, le projet de loi de finances acte également la création d'un nouveau service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères, baptisé « Viginum ». Ce nouveau service à compétence nationale sera rattaché au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et sera doté de 65 postes d'ici à la fin de l'année 2022. Il aura notamment pour mission de lutter contre les manipulations de l'information et les ingérences numériques étrangères, en particulier - mais pas exclusivement - durant les périodes de campagne électorale.

Enfin, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), qui exerce, elle aussi, une mission de protection numérique des données, verra ses effectifs renforcés à hauteur de 25 ETP en 2022, afin de lui permettre de faire face à l'accroissement continu de son activité. À titre d'illustration, le nombre de plaintes adressées à la CNIL est passé de 11 000 en 2018 à près de 14 000 en 2020.

Le renforcement des moyens alloués à la cybersécurité s'accompagnera d'une rénovation des outils de régulation des plateformes numériques, au travers de la création d'une nouvelle autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, baptisée « Arcom ». Cette nouvelle autorité administrative indépendante fusionnera, d'une part, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et, d'autre part, la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi). Elle conservera les compétences et les moyens historiques du CSA et d'Hadopi dans le champ de la régulation des contenus audiovisuels et numériques, tout en se voyant dotée de nouvelles missions de supervision des plateformes numériques, des réseaux sociaux et des sites de partage de vidéos, notamment en matière de lutte contre la désinformation et les contenus haineux. Sa création aura un coût limité - un peu moins de 1 million d'euros en 2022 -, le reste étant intégralement financé par ce qui constituait les années précédentes le budget du CSA et d'Hadopi.

Malgré les nécessaires efforts de maîtrise de la dépense publique, je considère que ces moyens supplémentaires sont globalement justifiés au regard de l'importance croissante des enjeux liés au numérique et, symétriquement, à sa régulation.

J'en viens ensuite à ce que je considère comme les deux points négatifs de ce budget au motif qu'ils sont absents du budget présenté et qu'ils me semblent critiquables sur le fond.

Le premier concerne les dépenses de communication du Gouvernement, qui ne figurent pas dans le projet annuel de performances, ou plutôt qui n'y figurent qu'à moitié. Voilà en effet deux années que je constate une nette sous-budgétisation des crédits alloués au service d'information du Gouvernement (SIG), puisque les dépenses de celui-ci doublent en exécution de manière récurrente. Mon prédécesseur dans les fonctions de rapporteur spécial, Michel Canévet, soulignait, en 2019, la forte hausse des crédits du SIG. Le Gouvernement a donc trouvé la parade, en présentant depuis deux ans un budget parfaitement stable en loi de finances initiale, mais dont le montant double ensuite en cours de gestion grâce à des transferts et virements de crédits depuis d'autres ministères. Quoi que l'on pense sur le fond de la politique de communication du Gouvernement, il me semble que l'on ne peut que désapprouver cette pirouette budgétaire, qui nuit à la sincérité du budget que nous examinons, même si les montants en jeu demeurent relativement faibles. Je déplore donc cette démarche, dont je me demande si elle n'est pas destinée à détourner l'attention du législateur de la politique de communication gouvernementale, dont on sait l'importance stratégique à l'approche des échéances électorales de 2022.

Le second point négatif que je veux souligner concerne le manque de moyens alloués au Haut Conseil pour le climat (HCC), sur lequel j'avais effectué il y a quelques mois un contrôle budgétaire, lequel m'avait conduit à constater le manque de moyens criants auquel doit faire face ce jeune organisme. Bien que son expertise soit aujourd'hui devenue indispensable au débat public en matière d'action climatique, le HCC ne dispose depuis sa création que d'un secrétariat composé de 6 ETP. Comme s'y étaient engagés le Président de la République et le Premier ministre voilà quelques mois, et comme me l'ont confirmé les services du Premier ministre en audition, cette institution devrait voir ses effectifs renforcés à hauteur de 4 ETP d'ici à la fin de l'année. Si cet effort va bien évidemment dans le bon sens, je considère néanmoins qu'il demeure insuffisant au regard des sollicitations et des missions croissantes auxquelles il doit faire face. À titre d'exemple, la récente loi Climat et résilience lui confie pas moins de quatre nouvelles missions d'évaluation en matière de politiques climatiques. Ce secrétariat de 10 ETP resterait en outre bien en deçà de la moyenne des autres pays européens disposant d'organismes publics similaires : son homologue britannique comprend 35 agents. Afin de tirer les conséquences budgétaires de la croissance de l'activité du HCC, je vous propose un amendement visant à renforcer ses effectifs à hauteur de 4 ETP supplémentaires en 2022.

Je terminerai mon propos par quelques mots sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative », géré par la direction de l'information légale et administrative (DILA), elle-même rattachée aux services du Premier ministre.

Ce budget annexe tire principalement ses ressources des recettes d'annonces légales, notamment des recettes d'annonces de marchés publics, qui avaient été fortement impactées par la crise sanitaire et le ralentissement de l'activité économique en 2020. Pour l'année 2021, la reprise économique a permis de faire repartir ces recettes à la hausse, ce qui est évidemment une bonne nouvelle pour le budget annexe. Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit que les recettes du budget annexe s'élèveraient à 164 millions d'euros, soit une hausse de 5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2021. Parallèlement, les dépenses du budget annexe devraient globalement diminuer de 2 %, ce qui permettrait de dégager un nouvel excédent de 8,4 millions d'euros.

Cet excédent serait permis par une réduction de 1 % des dépenses de personnels de la DILA et de 3,5 % de ses dépenses de fonctionnement, dans la continuité des efforts déjà entrepris ces dernières années. Les économies ainsi dégagées permettront de financer de nouveaux investissements informatiques, comme la création d'un site unique d'information administrative à destination des entreprises.

Vous l'aurez compris, j'ai quelques réserves sur les dépenses de communication du Gouvernement et sur les faibles moyens alloués au Haut Conseil pour le climat. Néanmoins, dans la mesure où ces dépenses ne représentent qu'une part infime des crédits de la mission - moins de 0,2 % du total -, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », tels que modifiés par l'amendement FINC. 1, que je vais vous présenter, ainsi que ceux du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Mon amendement vise à minorer de 300 000 euros les crédits alloués à la PFUE pour augmenter de 4 ETP les effectifs du Haut Conseil pour le climat et lui permettre d'exercer pleinement ses missions, plutôt que de faire appel à des bureaux d'études privés. Le ministère de la transition écologique et solidaire a ainsi commandé, pour 280 000 euros hors taxes, une étude au Boston Consulting Group dans le cadre de l'examen du projet de loi Climat et résilience.

M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Vous avez indiqué que les dépenses liées à la présidence française de l'Union européenne n'étaient pas encore détaillées à ce stade. N'y a-t-il aucune information à leur sujet dans les annexes budgétaires ? Le cas échéant, pour quelles raisons ?

Je souscris à vos remarques sur les dépenses de communication du Gouvernement et sur la manière dont elles sont déployées pour présenter facialement certains éléments, notamment au Parlement.

S'agissant du Haut Conseil pour le climat, je rappelle que, l'an dernier, un amendement de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable visait à faire passer de 6 à 24 le nombre de ses agents. On peut entendre que le recours à des cabinets privés a parfois un coût élevé, mais ce coût ponctuel doit être comparé à celui du recrutement de personnel qui, lui, est permanent.

Je rappelle également que le directeur exécutif du Haut Conseil a effectivement démissionné l'an passé, notamment pour cette raison des manques de moyens. La réponse du Gouvernement, non confirmée pour le moment, consiste à faire passer de 6 à 10 le nombre d'agents d'ici à la fin de l'année, par redéploiement d'effectifs, et votre amendement vise à augmenter ce nombre de 4 agents supplémentaires. Tout cela me conduit à m'interroger sur votre proposition, et pour ma part je m'en remettrai à la sagesse de la commission.

Mme Christine Lavarde , président . - Quelle est la part des plaintes de la CNIL liées à la gestion du covid ? Si la hausse est conjoncturelle, faut-il augmenter les moyens dans une telle proportion ?

Vous affirmez que l'Arcom, issue de la fusion de deux autorités préexistantes, travaillera à moyens quasi-constants. Pour ma part, je considère qu'elle travaillera à moyens substantiellement plus élevés : par redéploiement, on devrait pouvoir réaliser des missions supplémentaires.

M. Vincent Delahaye . - La protection contre les ingérences numériques étrangères est un sujet majeur. Je suis surpris d'apprendre qu'il n'y avait pas précédemment de service qui s'y consacrait. Je ne comprends pas que le nouveau service ne soit pas rattaché à l'Anssi. L'augmentation des moyens me paraît importante, mais est-elle suffisante ?

Concernant la communication gouvernementale, le nombre de spots sur le plan France Relance diffusés à la télévision ne manque pas d'étonner. Je ne vois pas pourquoi il est encore nécessaire de communiquer à son sujet. Je pense que c'est un vrai sujet de contrôle budgétaire. Y a-t-il, comme c'est mon sentiment, une augmentation forte des dépenses de communication, au moins cette dernière année ? Si oui, quels sont les médias qui en bénéficient et combien leur verse-t-on ?

Je ne suis pas favorable au renforcement des moyens des Hauts Conseils et des Hautes Autorités, car cela revient à enlever du pouvoir aux élus. Il faut rester très prudent.

Mme Isabelle Briquet . - Dans la continuité des budgets précédents, on note un renforcement des moyens dévolus à la lutte contre les menaces à la sécurité nationale. Comme l'an passé, il y a lieu de s'interroger sur la sous-budgétisation dont certains organismes font l'objet. On peut avoir un doute sur le sérieux et la sincérité des crédits. Je pense notamment aux crédits dépensés mais non budgétés sur l'année passée pour le service d'information du Gouvernement. De même, on voit mal comment les crédits de la direction interministérielle du numérique (Dinum) pourraient baisser du fait des conséquences de la crise sanitaire.

S'agissant la présidence française, le PLF pour 2021 prévoyait 250 manifestations pour un montant de 72,1 millions d'euros. Aujourd'hui, on prévoit 360 manifestations pour 67,2 millions d'euros. A-t-on des explications sur ce moindre coût ? Ne s'agit-il que de rationalisation ?

Nous soutiendrons l'amendement du rapporteur spécial.

M. Jean-François Rapin . - On a l'impression que le budget dédié à la présidence française de l'Union européenne est un budget de pure communication, mais, pour l'instant, nous n'avons aucune idée du fond : nous ne connaîtrons qu'au 1 ^er décembre les grandes lignes et les engagements du Gouvernement sur les événements qui seront organisés. Nous en débattrons en séance publique le 16 novembre prochain, à la demande de la commission des affaires européennes. D'ores et déjà, le Gouvernement nous dit qu'il ne nous apportera pas les réponses, puisqu'il veut dévoiler en grande pompe l'arsenal des mesures déployées.

M. Emmanuel Capus . - L'Anssi connaît une forte augmentation de ses crédits, après une hausse assez importante du nombre de ses ETP l'année dernière, qui me paraissait justifiée compte tenu des menaces qui pèsent sur l'ensemble de nos systèmes d'information - nous avons tous été, sur nos territoires, victimes ou témoins d'agressions cybernumériques. L'année dernière, cette augmentation des crédits était compensée par une réduction d'autres crédits, comme ceux de l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN). Y a-t-il, cette année encore, des budgets en baisse ou une hausse de l'ensemble des crédits de la mission ?

Je souhaite avoir une précision sur l'amendement : il s'agit bien d'arriver à un total de 14 ETP ?

M. Paul Toussaint Parigi , rapporteur spécial . - Oui.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » . - Ce budget regroupe un certain nombre de structures qui ont été créées au fur et à mesure pour répondre à un certain nombre de besoins, parfois de communication, sans que ce soit vraiment très cohérent. Cette année, on nous annonce une nouvelle structure pour lutter contre les influences extérieures. Nous sommes tous d'accord sur l'enjeu, mais on peut aussi s'étonner que la conjugaison du SGDSN et de l'Anssi ne suffise pas.

Il est essentiel que les autorités administratives indépendantes (AAI) disposent de moyens suffisants pour mener d'elles-mêmes les missions qui leur sont confiées en toute indépendance. La CNIL et la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) doivent être particulièrement soutenues.

Je souscris à ce qui a été dit sur les orientations de la communication gouvernementale et sur le fait que la présidence française de l'Union européenne sera aussi une présidence de communication, compte tenu de la campagne présidentielle qui a lieu au même moment.

M. Paul Toussaint Parigi , rapporteur spécial . - Les annexes budgétaires sont effectivement peu prolixes sur ces dépenses - quelques paragraphes à peine.

Le budget de la PFUE est en cours de finalisation, mais pose question, d'autant que la plupart des événements sont prévus au premier trimestre 2022, soit avant l'élection présidentielle... Je suivrai ce sujet de près en exécution lors de l'examen de la loi de règlement pour 2022.

Sur le Haut Conseil pour le climat, l'an dernier, la commission des finances avait émis un avis de sagesse sur l'amendement de la commission du développement durable, qui avait été retiré en séance. C'est le coût des études commandées à des cabinets privés qui justifie mon amendement : l'étude que j'ai citée équivaut à 4 ETP. Lorsque le président du Sénat avait demandé au Haut Conseil une étude sur la 5G, celui-ci avait répondu qu'il ne pouvait la réaliser dans les temps, faute de moyens. Aujourd'hui, cette structure me semble capable de mener à bien ces études ; elle ne demande qu'à être dotée de moyens.

Les plaintes adressées à la CNIL sont surtout liées à la mise en oeuvre du règlement général sur la protection des données (RGPD) et de la loi pour une République numérique. La hausse de l'activité de la CNIL est donc structurelle.

Concernant l'Arcom, je n'ai jamais connu de mutualisation qui s'accompagne d'une baisse d'effectifs. Je reconnais que c'est dommage ! Au reste, le coût de la création de l'Arcom est aussi lié à des coûts fixes, comme par exemple la création d'un nouveau site internet.

Vincent Delahaye, le nouveau service « Viginum » sera rattaché au SGDSN, auquel est également rattachée l'Anssi. Concernant les dépenses de communication, elles viennent aussi des marchés publics, qui coûtent cher, notamment des sondages - plus de 2 millions d'euros en 2020, dont une partie était liée au covid.

Isabelle Briquet, les dépenses de la Dinum sont très difficiles à retracer, car une partie des crédits figure dans le plan de relance.

S'agissant de la PFUE, les manifestations prévues sont souvent des réunions interministérielles, mais les annexes budgétaires fournissent très peu de détails à leur sujet.

Emmanuel Capus, il y a effectivement peu d'économies sur la mission en 2022. Concernant l'IHEDN, le budget est parfaitement stable entre 2021 et 2022 et s'élève à 7 millions d'euros.

Article 20 (État B)

L'amendement FINC.1 n'a pas été adopté.

La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

*

* *

Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.

M. Jean-François Husson , rapporteur général . - La commission des finances a adopté sans modification les crédits de la mission et ceux du budget annexe, de même que l'Assemblée nationale en première délibération. Le rapporteur spécial vous propose de confirmer ces décisions.

L'Assemblée nationale a également adopté un article additionnel 42 sexies , qui prévoit de repousser de trois ans le délai dans lequel les ayants droit des victimes des essais nucléaires français peuvent déposer une demande d'indemnisation auprès du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires. Le rapporteur spécial vous propose d'adopter sans modification cet article.

La commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission et ceux du budget annexe.

Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'article 42 sexies .

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Direction des services administratifs et financiers du Premier ministre

- M. Serge DUVAL, directeur ;

- M. Xavier LOTH GUICHARD, chef du bureau du budget.

Direction de l'information légale et administrative

- Mme Anne DUCLOS-GRISIER, directrice.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjlf2022.html

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* ¹ À noter que l'ANSSI s'est en outre vu confier le pilotage du volet cyber-sécurité du plan de relance et devrait à ce titre bénéficier d'une dotation de 62 millions d'euros en 2022, via des crédits de paiement figurant sur la mission « Plan de relance ».

* ² Et travaille en étroite coopération avec l'ANSSI sur ces sujets. D'après les informations transmises au rapporteur spécial, environ 80 % des contrôles effectués par la CNIL révèlent des problèmes de sécurité des données.

* ³ Dont la promulgation est suspendue à la décision du Conseil constitutionnel, saisi le 30 septembre 2021 par plus de soixante sénateurs en application de l'article 61 alinéa 2 de la Constitution.

* ⁴ Dotée d'une personnalité juridique distincte de l'État.

* ⁵ Cf. loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information.

* ⁶ Cf. loi n° 2020-766 du 24 juin 2020 visant à lutter contre les contenus haineux sur internet.

* ⁷ Qui a pour mission d'informer le public de l'action du Gouvernement, de coordonner la communication gouvernementale au niveau interministériel et d'analyser l'évolution de l'opinion publique et le traitement médiatique de l'action gouvernementale.

* ⁸ Cf. rapports n° 138 et n° 743 (2020-2021) de M. Paul Toussaint PARIGI, au nom de la commission des finances, déposés respectivement le 19 novembre 2020 et le 7 juillet 2021.

* ⁹ http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/finances/Essentiel/Essentiel_HCC.pdf.

* ¹⁰ Cf. articles 298 à 301 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ¹¹ Issue d'une proposition de la Convention citoyenne pour le climat et récemment reprise par la députée Cécile Muschotti, nommée par le Premier ministre le 27 janvier 2021 en tant que parlementaire en mission auprès de la Ministre de la Transition écologique afin d' « étudier les conditions de création d'une nouvelle instance qui pourrait être le Défenseur de l'environnement ».

* ¹² Sur ce point, voir les conclusions de la députée Cécile Muschotti, publiées en juillet : https://cidce.org/wp-content/uploads/2021/07/Rapport-Muschotti-2021.pdf.

* ¹³ Comme par exemple la Commission nationale du débat public (CNDP) et la Commission nationale de déontologie et des alertes en matière de santé publique et d'environnement.