Rapport général n° 163 (2021-2022) de M. Jean-François HUSSON , fait au nom de la commission des finances, déposé le 18 novembre 2021
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PREMIÈRE PARTIE
LE GOUVERNEMENT DOIT METTRE LES GAINS TIRÉS D'UNE CROISSANCE PLUS FORTE QUE PRÉVUE AU SERVICE DE LA MAÎTRISE DES COMPTES PUBLICS
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I. SI LE SCÉNARIO MACROÉCONOMIQUE EST
PLAUSIBLE, UNE VIGILANCE ACCRUE DOIT ÊTRE APPORTÉE AUX
FACTEURS D'ÉVOLUTION DE L'INFLATION ET À LEURS
CONSÉQUENCES SUR LA COMPÉTITIVITÉ ET LE REVENU DES
MÉNAGES
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A. LES ESTIMATIONS DE CROISSANCE SONT
COHÉRENTES MAIS L'AMPLEUR DES EFFETS DE LA CRISE SUR LE PIB POTENTIEL
DEMEURE SUJET À DÉBAT
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1. La croissance atteindrait 6,25 % pour
2021
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2. En 2022, une croissance de 4 % constitue
une hypothèse plausible mais optimiste
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a) Estimée par le Gouvernement à
+ 4,0 %, la croissance économique en 2022 serait
principalement portée par la consommation des ménages
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b) Même s'il devrait bénéficier
d'un acquis de croissance très favorable, le Gouvernement
présente une prévision de croissance pour 2022
considérée comme optimiste par les conjoncturistes
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a) Estimée par le Gouvernement à
+ 4,0 %, la croissance économique en 2022 serait
principalement portée par la consommation des ménages
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3. Si l'impact de la crise sur le PIB potentiel
reste débattu, la croissance de long terme n'aurait pas
diminué
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a) Le PIB potentiel est une notion centrale pour
l'analyse du scénario de croissance et de finances publiques
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b) Les conjoncturistes ne s'accordent pas sur le
niveau du PIB potentiel en 2022
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c) Si la perte de PIB potentiel induite par la
crise pourrait ne pas être rattrapée, les conjoncturistes
n'anticipent plus de recul de la croissance potentielle elle-même
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a) Le PIB potentiel est une notion centrale pour
l'analyse du scénario de croissance et de finances publiques
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1. La croissance atteindrait 6,25 % pour
2021
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B. LES AUTRES HYPOTHÈSES
MACROÉCONOMIQUES RETENUES PAR LE GOUVERNEMENT SONT PRUDENTES
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1. L'accélération devrait être
plus importante en 2021 que ce qu'anticipe le Gouvernement mais reste
considérée par les analystes comme procédant de facteurs
temporaires
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2. Le scénario d'évolution des taux
d'intérêt est conservateur même si les effets
d'éventuelles évolutions de politiques monétaires hors de
la zone euro ne doivent pas être négligés
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3. L'élasticité des
prélèvements obligatoires devrait être unitaire entre 2022
et 2027, ce qui constitue une hypothèse raisonnable
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1. L'accélération devrait être
plus importante en 2021 que ce qu'anticipe le Gouvernement mais reste
considérée par les analystes comme procédant de facteurs
temporaires
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C. UNE ATTENTION PARTICULIÈRE DOIT
ÊTRE PORTÉE AUX CONSÉQUENCES DE LA FLAMBÉE DES PRIX
DE L'ÉNERGIE
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1. Parallèlement à la reprise
économique au niveau mondial, les prix de l'énergie ont
augmenté de façon inédite
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a) Une hausse importante des cours du gaz depuis le
début de l'année 2021, qui s'est accélérée
depuis l'été
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b) Le gaz entraîne une augmentation
très significative des prix de gros de l'électricité en
France et en Europe
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(1) Une hausse fulgurante des prix de gros de
l'électricité
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(2) L'augmentation des prix de
l'électricité s'explique par celle des cours du gaz, compte tenu
du fonctionnement du marché européen de l'énergie
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(3) Une augmentation des prix à la
consommation des carburants qui reflète les évolutions des cours
de pétrole
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a) Une hausse importante des cours du gaz depuis le
début de l'année 2021, qui s'est accélérée
depuis l'été
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2. Cette flambée des prix de
l'énergie se répercute sur les factures des ménages et des
entreprises
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a) Un impact fort pour les ménages en
l'absence de mesure de correction
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(1) S'agissant du gaz
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(2) S'agissant de l'électricité
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(3) S'agissant des carburants
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b) Le risque de la hausse des coûts de
production pour la compétitivité des entreprises
françaises
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(1) Pour certains secteurs, la facture
énergétique constitue un coût de production
déterminant
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(2) Les risques de pertes en termes de
compétitivité
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a) Un impact fort pour les ménages en
l'absence de mesure de correction
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3. La nécessaire réaction face
à cette situation historique : des mesures de court terme
annoncées au fil des semaines par le Gouvernement...
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a) Un chèque énergie augmenté
de 100 euros pour les ménages les plus modestes
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b) La mise en place d'un « bouclier
tarifaire » afin de protéger les consommateurs contre les
hausses de prix du gaz
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(1) Un gel des TRV de gaz naturel du 1er novembre
2021 au 30 juin 2022 qui protège les consommateurs mais pèse sur
les fournisseurs
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(2) En conséquence, des mesures
d'accompagnement des fournisseurs
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c) Si le bilan global de la hausse des prix de
l'électricité n'est pas défavorable pour l'État,
les consommateurs qui en seront les victimes, ménages comme entreprises,
doivent être accompagnés
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(1) Contrairement, à celle du gaz, le bilan
des conséquences de la hausse des prix de l'électricité
n'est pas défavorable pour l'État à court terme
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(2) Le Gouvernement a prévu une minoration
de taxe intérieure sur la consommation finale
d'électricité (TICFE) à destination des particuliers comme
des entreprises
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d) Une « indemnité
inflation » de 100 euros, pour un coût estimé
à 3,8 milliards d'euros
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a) Un chèque énergie augmenté
de 100 euros pour les ménages les plus modestes
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4. ... qui ne seront probablement pas
suffisantes
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5. Un grand nombre de pays européens a
également déjà pris des mesures de soutien
conjoncturelles, comme la Commission européenne les y a d'ailleurs
invités
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1. Parallèlement à la reprise
économique au niveau mondial, les prix de l'énergie ont
augmenté de façon inédite
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A. LES ESTIMATIONS DE CROISSANCE SONT
COHÉRENTES MAIS L'AMPLEUR DES EFFETS DE LA CRISE SUR LE PIB POTENTIEL
DEMEURE SUJET À DÉBAT
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II. LA CRISE SANITAIRE NE PEUT MASQUER NI LE
MANQUE DE SÉRIEUX BUDGÉTAIRE DU GOUVERNEMENT AU COURS DU
QUINQUENNAT NI L'ABSENCE DE PERSPECTIVES CRÉDIBLES D'AMÉLIORATION
DES COMPTES PUBLICS
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A. INITIALEMENT INCOMPLET, LE PROJET DE LOI DE
FINANCES POUR 2022 TERMINE DE DÉMONTRER L'ABSENCE DE VOLONTÉ
DU GOUVERNEMENT, DEPUIS 2017, DE MAITRISER LES DÉPENSES
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1. Contrairement à ses engagements et
indépendamment de la crise sanitaire, le Gouvernement n'a pas fourni
d'effort en dépense
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2. Pour 2022, le Gouvernement manque le
rendez-vous du désendettement et propose davantage un budget de campagne
qu'un effort budgétaire
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a) Un budget progressivement
complété au détriment de la maîtrise des comptes
publics
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(1) Malgré une prévision de
croissance plus favorable qu'espérée, le déficit public
devrait être aggravé compte tenu des mesures annoncées
depuis le dépôt du PLF
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(2) Les comptes des administrations publiques
locales et de sécurité sociale devraient être à
l'équilibre en 2022
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b) L'extinction des dépenses de crise et de
relance masque la hausse des dépenses primaires tandis que les mesures
nouvellement annoncées éloignent la perspective du
désendettement
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c) Un effort budgétaire artificiel en
2022
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a) Un budget progressivement
complété au détriment de la maîtrise des comptes
publics
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1. Contrairement à ses engagements et
indépendamment de la crise sanitaire, le Gouvernement n'a pas fourni
d'effort en dépense
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B. POUR LES ANNÉES 2022 À 2027,
L'OBJECTIF DE MAÎTRISE DES DÉPENSES S'APPARENTE PLUS À UNE
MESURE D'AFFICHAGE QU'À UNE STRATÉGIE CRÉDIBLE
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1. Le Gouvernement propose à ses
successeurs une trajectoire budgétaire qui repose sur un effort de
maîtrise des dépenses qu'il n'a lui-même pas su
respecter
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2. En l'absence de documentation crédible
des efforts, les objectifs prévus en matière de dépenses,
de solde et d'endettement ne constituent qu'une mesure d'affichage susceptibles
de ne jamais être tenus in fine
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1. Le Gouvernement propose à ses
successeurs une trajectoire budgétaire qui repose sur un effort de
maîtrise des dépenses qu'il n'a lui-même pas su
respecter
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A. INITIALEMENT INCOMPLET, LE PROJET DE LOI DE
FINANCES POUR 2022 TERMINE DE DÉMONTRER L'ABSENCE DE VOLONTÉ
DU GOUVERNEMENT, DEPUIS 2017, DE MAITRISER LES DÉPENSES
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I. SI LE SCÉNARIO MACROÉCONOMIQUE EST
PLAUSIBLE, UNE VIGILANCE ACCRUE DOIT ÊTRE APPORTÉE AUX
FACTEURS D'ÉVOLUTION DE L'INFLATION ET À LEURS
CONSÉQUENCES SUR LA COMPÉTITIVITÉ ET LE REVENU DES
MÉNAGES
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DEUXIÈME PARTIE
LE BUDGET DE L'ÉTAT
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I. LE SOLDE BUDGÉTAIRE DEMEURE FORTEMENT
DÉGRADÉ MALGRÉ LA REPRISE ÉCONOMIQUE
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A. MÊME MOINS ÉLEVÉ QUE DANS
LES PRÉVISIONS PRÉCÉDENTES, LE DÉFICIT
BUDGÉTAIRE DEMEURE AFFECTÉ EN 2021 PAR LA POURSUITE DES MESURES
D'URGENCE
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B. MALGRÉ LA SORTIE DE L'ÉTAT DE
CRISE SANITAIRE, LE DÉFICIT CONSERVERAIT UN NIVEAU EXCEPTIONNELLEMENT
ÉLEVÉ EN 2022 ET SERAIT ENCORE ACCRU PAR LES DERNIÈRES
ANNONCES
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1. Les efforts de maîtrise des
dépenses courantes sont repoussés à plus tard, la
réduction du déficit étant due uniquement à la
diminution attendue des effets de la crise sanitaire
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2. Alors que la contrainte de la dette et de son
amortissement pèse à un niveau historiquement élevé
sur les modalités de financement de l'État, le Gouvernement
propose un « cantonnement » de la dette Covid qui
relève d'un pur artifice budgétaire
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3. L'aggravation du déficit depuis cinq ans
relève pour l'essentiel de la croissance des dépenses de
fonctionnement et non d'une stratégie d'investissement
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4. Malgré la tentative de
« budget vert », le budget de l'État n'a toujours
pas effectué sa transition écologique
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1. Les efforts de maîtrise des
dépenses courantes sont repoussés à plus tard, la
réduction du déficit étant due uniquement à la
diminution attendue des effets de la crise sanitaire
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A. MÊME MOINS ÉLEVÉ QUE DANS
LES PRÉVISIONS PRÉCÉDENTES, LE DÉFICIT
BUDGÉTAIRE DEMEURE AFFECTÉ EN 2021 PAR LA POURSUITE DES MESURES
D'URGENCE
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II. LES RECETTES DE L'ÉTAT
BÉNÉFICIENT DE L'AMÉLIORATION DU CONTEXTE
ÉCONOMIQUE
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A. LES RECETTES FISCALES AUGMENTENT AVEC LA
REPRISE ÉCONOMIQUE, LES MESURES ANNONCÉES PAR LE GOUVERNEMENT
RENDANT TOUTEFOIS PLUS INCERTAINES LES RECETTES DE FISCALITÉ
ÉNERGÉTIQUE
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1. L'évolution des recettes des grands
impôts résulte principalement de l'amélioration de la
situation économique
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a) Les estimations de recette d'impôt sur le
revenu progressent, sans prendre nécessairement en compte tous les
effets de la reprise économique sur l'assiette
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b) L'impôt sur les sociétés
progresse principalement avec la croissance économique
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c) Le produit de la taxe sur la valeur
ajoutée (TVA) augmente avec la reprise de l'activité
économique
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d) Le produit de la taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques (TICPE) poursuit son
rebond
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e) Les autres recettes fiscales nettes seront en
nette baisse en raison de la mise en place du « bouclier
tarifaire » énergétique, dans des proportions
incertaines
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a) Les estimations de recette d'impôt sur le
revenu progressent, sans prendre nécessairement en compte tous les
effets de la reprise économique sur l'assiette
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2. Sur la durée du quinquennat, les
recettes de l'État ont été marquées par une plus
grande diversification
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a) La TVA ne représente plus en 2022 que
33,1 % des recettes fiscales nettes de l'État, contre 51,6 %
en 2017
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b) L'impôt sur les sociétés a
été affecté par plusieurs réformes
importantes
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c) Le prélèvement à la source
a modifié en profondeur la mécanique de l'impôt sur le
revenu
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d) Le TICPE a été partiellement
réaffectée à l'État
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e) La réforme de la fiscalité locale
a également un impact sur les recettes fiscales nettes de
l'État
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a) La TVA ne représente plus en 2022 que
33,1 % des recettes fiscales nettes de l'État, contre 51,6 %
en 2017
-
1. L'évolution des recettes des grands
impôts résulte principalement de l'amélioration de la
situation économique
-
B. LES RECETTES NON FISCALES ET LES
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
-
A. LES RECETTES FISCALES AUGMENTENT AVEC LA
REPRISE ÉCONOMIQUE, LES MESURES ANNONCÉES PAR LE GOUVERNEMENT
RENDANT TOUTEFOIS PLUS INCERTAINES LES RECETTES DE FISCALITÉ
ÉNERGÉTIQUE
-
III. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT
PROGRESSENT ET ENGAGENT L'AVENIR
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A. LES DÉPENSES COURANTES DU BUDGET
GÉNÉRAL PROGRESSENT DE PLUS DE 10 MILLIARDS D'EUROS EN
2022, COMPTE NON TENU DES DERNIÈRES ANNONCES
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1. Les missions liées à la crise du
Covid ne font plus partie des postes majeurs du budget
général
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2. Hors plan d'urgence et plan de relance, la
quasi-totalité des missions voient leurs crédits progresser en
2022 dans le projet de loi de finances déposé à
l'Assemblée nationale...
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3. ... et les annonces gouvernementales
concrétisées au cours de l'examen du PLF conduisent à un
nouveau rebond des dépenses pendant leur examen par l'Assemblée
nationale
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1. Les missions liées à la crise du
Covid ne font plus partie des postes majeurs du budget
général
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B. LOIN DES OBJECTIFS DE MAÎTRISE
ANNONCÉS, LES DÉPENSES COURANTES ONT AUGMENTÉ PENDANT LE
QUINQUENNAT, AINSI QUE LES ENGAGEMENTS QUI CONTRAINDRONT LE NIVEAU DE CERTAINES
DÉPENSES DANS LES ANNÉES À VENIR
-
C. LES DÉPENSES DE PERSONNEL POURSUIVENT
L'AUGMENTATION AMORCÉE DEPUIS 2016
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A. LES DÉPENSES COURANTES DU BUDGET
GÉNÉRAL PROGRESSENT DE PLUS DE 10 MILLIARDS D'EUROS EN
2022, COMPTE NON TENU DES DERNIÈRES ANNONCES
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I. LE SOLDE BUDGÉTAIRE DEMEURE FORTEMENT
DÉGRADÉ MALGRÉ LA REPRISE ÉCONOMIQUE
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TRAVAUX DE LA COMMISSION
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I. AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI,
PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (22 SEPTEMBRE
2021)
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II. AUDITION DE MM. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE
L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE ET OLIVIER DUSSOPT,
MINISTRE DÉLÉGUÉ AUPRÈS DU MINISTRE DE
L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE, CHARGÉ DES COMPTES
PUBLICS (22 SEPTEMBRE 2021)
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III. EXAMEN DU RAPPORT (3 NOVEMBRE 2021)
-
I. AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI,
PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (22 SEPTEMBRE
2021)