II. FAIRE DE CE TEXTE UNE NOUVELLE ÉTAPE POUR LE PILOTAGE DE LA SÉCURITE SOCIALE
A. UN PÉRIMÈTRE DES LOIS DE FINANCEMENT À ÉTENDRE
1. Une intégration réaliste du régime d'assurance chômage
Tirant les conséquences d'une modification profonde du pilotage de l'assurance chômage qui, qu'on le regrette ou que l'on s'en réjouisse, est depuis la loi de 2018 1 ( * ) à la main du seul Gouvernement, la commission a, à l'initiative du rapporteur, choisi d'intégrer le régime d'assurance chômage et ses comptes au champ du PLFSS .
Sans remettre en question le rôle primordial des partenaires sociaux qui doivent déterminer les règles de l'assurance chômage, la commission entend donner au Parlement les moyens de contrôler l'action du Gouvernement dans un secteur de la sécurité sociale au poids financier non négligeable et dont les ressources relèvent pour une part substantielle, de l'impôt et non de cotisations.
2. Un refus de faire du PLFSS un « DMOS »
L'Assemblée nationale propose d'intégrer au champ des lois de financement les mesures relatives à la dette des établissements du service public hospitalier . La commission avait rejeté lors du PLFSS 2021 les dispositions relatives aux modalités de « reprise de la dette hospitalière », considérant qu'elles n'avaient pas d'impact financier sur les régimes de sécurité sociale et ne relevaient en conséquence pas du PLFSS.
Elle a, sur cette même position, adopté un amendement de Corinne Imbert, rapporteure pour l'assurance maladie, rejetant cette extension : alors que le Parlement dispose de délais contraints d'examen des PLFSS, il est nécessaire de préserver l'objet constitutionnel de ces derniers et de ne pas en faire des projets de loi annuels portant « diverses mesures d'ordre social » .
B. UN NÉCESSAIRE MÉCANISME DE RETOUR À L'ÉQUILIBRE DES COMPTES SOCIAUX
1. Un renforcement du pilotage pluriannuel des finances sociales
a) À l'échelle des ASSO
L'article 1 er de la proposition de loi organique modifie l'article L.O. 111-3 pour prévoir dans la loi de financement de l'année un article liminaire . Cet article présenterait, pour le dernier exercice clos, pour l'exercice en cours et pour l'année à venir, l'état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des « administrations de sécurité sociale » (ASSO) .
b) À l'échelle des LFSS, un « compteur des écarts » que la commission a souhaité renforcer
Concernant les dépenses de la sécurité sociale couvertes par le PLFSS, l'article 2 modifie le rapport qui constitue aujourd'hui « l'annexe B » au PLFSS qui doit nécessairement être approuvée par le Parlement et qui décrit aujourd'hui, pour les quatre années à venir, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général et l'ONDAM. Ce rapport devra désormais comprendre un nouveau « compteur des écarts », chargé de comparer les écarts cumulés entre les prévisions décrites dans le PLFSS et celles votées en loi de programmation pour chaque exercice et ainsi favoriser un meilleur souci du respect des engagements pris en lois de programmation des finances publiques .
Cependant, la proposition de l'Assemblée nationale ne prévoyait que la seule comparaison des écarts de dépenses. Aussi, alors que le rapporteur a rappelé que la préoccupation d'une garantie de l'équilibre des comptes sociaux ne pouvait reposer uniquement sur la norme de dépenses, la commission a choisi de compléter ce nouvel outil en y intégrant les écarts cumulés en termes de recettes et de soldes.
Compteur exhaustif proposé par la commission
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2. Une règle d'or inévitable pour assurer la soutenabilité de la sécurité sociale
Si l'intention qui sous-tend le nouvel article liminaire comme le compteur des écarts, à savoir une plus grande préoccupation du législateur financier social d'assurer l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, la commission a considéré que ces dispositifs n'allaient pas au bout de leur logique.
Aussi, la commission a, comme elle l'avait déjà proposé en 2020 lors de l'examen du projet de loi organique relative à la dette sociale et à l'autonomie, adopté un mécanisme de « règle d'or » contraignant qui prévoit que les comptes sociaux doivent sur une période de cinq ans, être équilibrés.
* 1 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.